A natureza jurídica da praça à luz da ordem constitucional e sua submissão ao Estatuto da Cidade - Jus.com.br

"A praça é do povo / como o céu é do condor"

(Castro Alves)

O presente estudo veio à lume por conta de uma consulta que me foi feita diante de um caso concreto: pode a municipalidade dispor de uma praça, inutilizando-a para uso público, a seu bel talante?

Isso significa que, menos do que uma mera discussão acadêmica, a questão é de relevo e encontra eco em situações fáticas que podem estar ocorrendo nesse exato momento.

Para encontrar a resposta à indagação acima formulada, que é o objetivo precípuo deste trabalho, é preciso analisar a natureza jurídica da praça em face do sistema constitucional brasileiro e da Lei 10257/2001, que regulamenta o meio ambiente artificial.

Antes, no entanto, necessário se faz entender o que é o meio ambiente artificial.

Juridicamente, a definição de meio ambiente encontra-se no art. 3º, inciso I, da Lei da Política nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81):

Art. 3º. Para os fins previstos nesta lei, entende-se: I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Com base na definição de meio ambiente acima mencionada e nas disposições constitucionais, podemos classificar o meio ambiente, a ser protegido juridicamente, da seguinte forma^[01]:

1. Meio ambiente natural: É constituído por solo, água, ar atmosférico, flora e fauna. Encontramos sua previsão constitucional nos inciso I e VII do art. 225:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

2. Meio ambiente artificial. É o espaço urbano construído, constituído pelo conjunto de edificações e pelos equipamentos públicos. Encontramos previsão constitucional principalmente no art. 182, que trata da Política Urbana. No plano infraconstitucional, temos o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

3. Meio ambiente do trabalho. É o local onde as pessoas executam suas atividades laborais, cujo equilíbrio baseia-se na salubridade do meio a na ausência de agentes que comprometem a saúde dos trabalhadores. Está previsto na Constituição federal, no art. 200, VIII:

Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

4. Meio ambiente cultural. É integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico de um povo. Encontramos previsão constitucional no art. 216, que trata do Patrimônio Cultural Brasileiro.

O meio ambiente artificial é apenas uma das classificações em que se subdivide o meio ambiente, como forma de facilitar a identificação da atividade degradante e do bem imediatamente agredido. Ele está diretamente relacionado ao conceito de cidade, compreendendo as edificações (o espaço urbano fechado) e os equipamentos públicos (espaço urbano aberto), e é nesse contexto que pretendemos analisar a natureza jurídica da praça.

Não se desconhece que o novo Código Civil, no seu art. 99, inciso I, classifica a praça como um bem público. Mas não se deve perder de vista que tal Código Civil não é propriamente "novo" nas suas concepções ideológicas^[02], limitando-se a copiar o conceito antiquado do Código que revogou, em flagrante dissonância com o que dita a Constituição Federal.

É que, com a Carta Constitucional de 88, um novo tipo de bem foi introduzido no nosso ordenamento jurídico, que veio afastar aquela tradicional dicotomia bens públicos x bens privados^[03]. Trata-se do bem ambiental, previsto expressamente no art. 225 da Constituição Federal, verbis:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O bem ambiental é, portanto, um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, que pode ser desfrutado por toda e qualquer pessoa.

Afirmando a Constituição Federal que o bem ambiental é de uso comum do povo e que todos têm o direito de usá-lo, resta claro estar-se diante de um bem que não é público^[04], muito menos particular, eis que não se refere a uma pessoa (física ou jurídica, de direito privado ou público) individualmente considerada, mas sim a uma coletividade de pessoas, configurando um direito coletivo (lato sensu).

Essa nossa afirmação confirma-se posto que, estabelecendo que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de uso comum do povo a que todos têm direito, o legislador constitucional traçou as diretrizes que permitem a identificação da natureza jurídica desse direito. Ora, se o uso de bem é garantido a todas as pessoas, não resta dúvida que estamos diante de um bem metaindividual, que supera o indivíduo. Sua titularidade é indefinida, representada pelo pronome indefinido todos. E ao determinar o uso comum, estabeleceu-se a natureza indivisível deste direito ao meio ambiente equilibrado^[05].

Os direitos coletivos lato sensu, referidos na Carta Magna, ganharam definição legal infraconstitucional com o advento da lei 8078/90, que estabeleceu em seu art. 81, parágrafo único, inciso I o que são interesses difusos:

I – interesses ou direito difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, o transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

Assim sendo, o bem ambiental configura um direito difuso, metaindividual, não limitado ao interesses privados ou públicos. O titular do bem ambiental é a coletividade, assim entendida como os brasileiros e estrangeiros residentes no País (CF, art. 5º, caput). Trata-se, pois, de um direito transindividual, de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas, ligadas por uma circunstância de fato.

E, como se trata de um bem essencial à sadia qualidade de vida, deveremos enfrentá-lo à luz do que dispõe o art. 1º, III combinado com o art. 6º, ambos da Constituição Federal.

Para se ter uma vida saudável, necessária a satisfação dos fundamentos democráticos previstos na Constituição Federal, em especial o da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), além de valores fundamentais mínimos como a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados (art. 6º). Tais valores constituem, no termo cunhado pelo eminente prof. Celso Fiorillo, um PISO VITAL MÍNIMO de direitos que devem ser assegurados pelo Estado, para o desfrute da sadia qualidade de vida^[06].

Uma vida digna e saudável é aquela em que se tem garantidos e efetivados os direitos componentes desse piso vital mínimo.

Pois bem, e onde se situa a praça nisso todo?

A praça é um bem de uso comum do povo (Código Civil, art. 99, I). Se assim é, ela não pode ter um único dono. Cuida-se, como visto acima, de um bem indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas e ligadas por uma circunstância de fato. Trata-se, pois, de um bem de interesse difuso.

Por outro lado, é um bem essencial à sadia qualidade de vida da população que reside na cidade em que a praça está localizada. As pessoas se utilizam da praça para suas atividades de lazer. O lazer, que é um dos direitos sociais componentes do piso vital mínimo expressamente previsto no art. 6º da Constituição Federal, é atividade indispensável para uma vida digna e sadia, e a política urbana, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, tem como diretriz a garantia às cidades sustentáveis, entendido assim, dentre outros, como o direito ao lazer (Estatuto da Cidade, art. 2º, I).

Logo, sendo um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, podemos afirmar, à luz do sistema constitucional positivo pátrio, que a praça não é um bem público, ao contrário do que dispõe o caput do mencionado art. 99 do Código Civil (que é notadamente inconstitucional). É, na realidade do sistema jurídico, um bem ambiental, e como tal não se submete aos valores tradicionalmente situados pelos subsistemas do direito civil ou do direito administrativo^[07].

Destarte, a praça tem natureza jurídica de bem ambiental, o que significa dizer que o Poder Público não tem nenhum direito sobre ela, muito menos de dispor dela como bem entender. E como bem ambiental que é, a praça sujeita-se à tutela do meio ambiente artificial, consubstanciada no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)^[08].

A praça, como bem ambiental, é um dos componentes do meio ambiente artificial, ou seja, da cidade. É preciso entender, primeiramente, que cidade não se confunde com município e que o Poder Público municipal é apenas o "gerente" da cidade. Nesse sentido, o art. 182 da Constituição Federal que inaugura a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Poder Público municipal, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Bens públicos são os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, na forma da definição do art. 98 do Código Civil. A praça não é um bem público, mas um bem ambiental como visto acima. Logo, o município, o Poder Público municipal, não é o titular da praça, não é o seu proprietário, nem lhe exerce o domínio, sendo mero gestor desse bem difuso, de uso comum do povo, na forma do disposto no art. 182 da Constituição Federal e art. 2º do Estatuto da Cidade.

Por conta disso, o Poder Público municipal não pode dispor da praça como bem entender devendo atentar ao que determinam os arts. 2º, inciso II e 43 da Lei do Meio Ambiente Artificial (a gestão democrática da cidade por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano).

Notas

⁰¹ Nesse sentido, Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Curso de direito ambiental brasileiro, Saraiva, 2004, p. 20 e ss. ⁰² Ver, a respeito, Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Curso de direito ambiental brasileiro, Saraiva, 2004, p. 50. ⁰³ Cf., Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Estatuto da cidade comentado, RT, 2005, p. 35. ⁰⁴ Como esclarece Paulo de Bessa Antunes, "o conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque de que os bens de uso comum só podem ser bens públicos" (Política nacional do meio ambiente: comentários à lei 6.938 de 31 de agosto de 1981, ed. Lúmen Júris, 2005, p. 60). ⁰⁵ Assim, ver Rui Carvalho Piva, Bem ambiental, Max Limonad, 2000, p. 33. ⁰⁶Curso de direito ambiental, cit., pp. 55-56. ⁰⁷ Cf., Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Estatuto da cidade comentado, cit., p. 42. ⁰⁸ Como esclarece Fiorillo, "com a edição da Constituição Federal de 1988, fundamentada em sistema econômico capitalista que necessariamente tem seus limites mostos pela dignidade da pessoa humana (art. 1º, III e IV), a cidade – e suas duas realidades, a saber, os estabelecimentos regulares e os estabelecimentos irregulares – passa a ter natureza jurídica ambiental, ou seja, a partir de 1988 a cidade deixa de ser observada a partir de regramentos adaptados tão-somente aos bens privados ou públicos, e passa a ser disciplinada em face da estrutura jurídica do bem ambiental (art. 225 da CF) de forma mediata e de forma imediata em decorrência das determinações constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta Magna." (Estatuto da cidade comentado, cit., p. 25).