A constitucionalidade da federação de partidos políticos diante da proibição de coligações partidárias nas eleições proporcionais
JOSÉ ILDERLAN SOBREIRA MACHADO
RESUMO: Com o advento da Emenda Constitucional 97/2017 vedou-se a instituição de coligações partidárias nas eleições proporcionais, cujo objetivo era o fortalecimento dos grandes partidos políticos em detrimento dos partidos menores, visto que sem as mencionadas coligações dificilmente estes conseguiriam alcançar o quociente eleitoral e partidário e inviabilizando a existência destes. Ocorre que o Parlamento aprovou a Lei nº 14.208/2021, a qual criou o instituto da federação de partidos políticos, permitindo que dois ou mais partidos se unam e formem uma federação para concorrerem as eleições como se fossem um único partido, tal como eram as coligações, além de prever também algumas regras específicas para o funcionamento, desligamento e vigência da federação partidária. Devido a semelhança existente entre a federação e a coligação partidária, houve quem se insurgisse contra a criação do novo instituto, alegando-se em suma que violaria a proibição de coligação estampada na Emenda Constitucional nº 97/2017. Instado a se manifestar em ADI, o STF em sede cautelar decidiu pela constitucionalidade da federação partidária.
PALAVRAS-CHAVE: federação de partidos políticos; coligação partidária; eleições proporcionas; partido político; constitucionalidade.
SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. A coligação partidária; 3. A federação de partidos políticos; 4. Constitucionalidade da Lei nº 14.208/2021 que instituiu a federação de partidos políticos; 5. Conclusão; e 6. Referências.
1. Introdução
A análise desenvolvida nesta abordagem concentra-se na alteração legislativa promovida pela Lei nº 14.208/2021 na Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos) e na Lei nº 9.504/1997 (Lei das Eleições), criando o novo instituto da federação de partidos políticos e suas implicações constitucionais na vedação de coligações partidárias nas eleições proporcionais inserida no nosso sistema eleitoral pela Emenda Constitucional nº 97/2017.
Os institutos da federação e coligação partidária apresentam semelhanças, o que levantou questionamentos no meio jurídico eleitoral acerca da constitucionalidade dessa mudança, por suposta violação constitucional à vedação de coligações partidárias nas eleições proporcionais.
Esses questionamentos fundamentaram o pedido de inconstitucionalidade da mencionada lei em ADI perante o STF, o qual decidiu em sede de medida cautelar a constitucionalidade da mudança, já referendada pelo Plenário com algumas observações a serem aplicadas para as eleições vindouras em outubro do ano em curso.
Então nas eleições gerais deste ano já é possível a criação de federação de partidos políticos para a disputa do pleito eleitoral.
2. A coligação partidária
A coligação partidária é uma união de partidos políticos para a disputa de uma eleição, funcionando como uma única agremiação na eleição para a qual foram instituídas.
No mesmo sentido: Coligação é o consórcio de partidos políticos formado com o propósito de atuação conjunta e cooperativa na disputa eleitoral. (GOMES, 2020, p. 201)
Em regra, durante o pleito eleitoral para o qual foi instituída a coligação, os partidos que a compõem não podem isoladamente, praticar atos de campanha no pleito eleitoral, como o registro de candidato, a impugnação ao registro de candidaturas, ações eleitorais, etc.
Excepcionalmente, o partido coligado pode atuar sozinho apenas para questionar a legalidade da própria coligação.
Inicialmente as coligações eram permitidas em todos os pleitos eleitorais, sejam majoritários ou proporcionais, sejam de âmbito nacional ou regionais, o que acabou por insuflar a criação de partidos políticos pequenos sedentos por poder e dinheiro dos fundos públicos destinados a manutenção destes.
Essa proliferação de partidos denominados nanicos pulverizou os recursos públicos destinados aos partidos e o poder político, principalmente nas casas legislativas. Trazendo também como consequência a dificuldade de formação e manutenção de uma base legislativa de apoio ao governo diante dessa heterogeneidade ideológica.
Outro fator negativo e consequência direta desse sistema de coligação, principalmente nas eleições proporcionais, foi a criação de ambiente propício para negociatas em busca de apoio político para as propostas do executivo o que resultou em grande foco de corrupção e drenagem do dinheiro público, já escasso, e a má prestação dos serviços públicos.
Diante das consequências negativas já expostas e pensando no fortalecimento de dos grandes partidos políticos, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 97/2017 que proibiu a coligação partidária nas eleições proporcionais, apesar de ainda permitir nas eleições majoritárias.
A vedação constitucional da coligação partidária em pleito proporcional, apesar de carregar um viés negativo no sentido de concentrar os recursos públicos destinados aos grandes partidos, foi salutar, pois traz como consequência a natural diminuição do número de partidos, diante da dificuldade dos pequenos partidos alcançarem os quocientes eleitoral e partidários exigidos para o próprio funcionamento partidário, obrigando-os a fundirem entre si ou com os já consolidados, racionalizando a divisão ideológico partidária, aumentando a representatividade dos eleitores por determinado segmento social, e facilitando a composição de blocos partidários de apoio para a consecução das políticas públicas propostas pelo Executivo em prol da sociedade.
3. A federação de partidos políticos
Instituídas pela Lei nº 14.208/2021 com a inclusão do art. 11-A na Lei nº 9.096/1995, a federação de partidos políticos é a reunião de dois ou mais partidos políticos que possuam afinidade ideológica ou programática e que, depois de constituída e registrada no TSE, atuará como se fosse uma única agremiação partidária. (CAVALCANTE, 2022)
O art. 11-A da Lei dos Partidos Políticos traz os requisitos para a instituição de uma federação de partidos políticos:
§ 3º A criação de federação obedecerá às seguintes regras: (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021)
I a federação somente poderá ser integrada por partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral; (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021)
II os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados por, no mínimo, 4 (quatro) anos; (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021)
III a federação poderá ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias; (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021)
IV a federação terá abrangência nacional e seu registro será encaminhado ao Tribunal Superior Eleitoral. (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021) (BRASIL, 1995)
Percebe-se pela dicção legal acima que a federação só pode ser constituída por partidos políticos que possuam registro no TSE, o que restringe a participação de novos partidos, diante da dificuldade de obtenção do citado registro.
Outro ponto que merece atenção é a abrangência nacional para atuação da federação, que deve permanecer constituída pelo prazo mínimo de 4 anos, assegurando assim certa estabilidade.
O fato da formação da federação, não aniquila a existência dos partidos que a compõem, os quais continuam a manter a sua autonomia e identidade.
O procedimento a ser seguido para a criação de uma federação se inicia com a resolução partidária de cada um dos partidos envolvidos, aprovando a decisão do diretório nacional por maioria absoluta dos votos de seus filiados a favor do ingresso na federação.
Em seguida deve-se formalizar um programa e estatuto da federação para questões relativas as listas de candidatos a serem utilizadas nas eleições proporcionais. Com a criação de um diretório nacional da federação que atuará em todo o território nacional em nome da desta.
Por fim, deve-se registrar a própria federação no TSE, assegurando a sua constituição para atuação no pleito eleitoral.
Como já citado anteriormente, a constituição da federação traz uma obrigação de estabilidade com a permanência mínima de 4 anos, e a não observância dessa regra impõe consequências aos partidos dissidentes, conforme preconiza o disposto no art. 11-A da Lei dos partidos políticos:
§ 4º O descumprimento do disposto no inciso II do § 3º deste artigo acarretará ao partido vedação de ingressar em federação, de celebrar coligação nas 2 (duas) eleições seguintes e, até completar o prazo mínimo remanescente, de utilizar o fundo partidário. (Incluído pela Lei nº 14.208, de 2021) (BRASIL, 1995)
A lei estabeleceu sanções para o partido dissidente da federação antes de findo o prazo mínimo de 4 anos, assim, estará sujeito a proibição de ingressar em federação ou participar de coligações (majoritárias) nos dois pleitos seguintes, além de ficar impedido de utilizar os recursos do fundo partidário pelo tempo restante para completar o prazo mínimo de 4 anos de constituição da federação.
Acerca do funcionamento da federação, a lei em seu art. 11-A, §8º atribui as mesmas normas que regulam os partidos políticos no que se refere às eleições, especialmente sobre: a) à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcionais; b) à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais; c) à propaganda eleitoral; d) à contagem de votos; e) à obtenção de cadeiras; f) à prestação de contas; e g) à convocação de suplentes.
Também por expressa disposição legal (art. 11-A, §9º da Lei dos Partidos Políticos), o parlamentar que se desfiliar de partido político que integre federação, sem justa causa, perderá o mandato por infidelidade partidária.
Dessa forma, aplica-se a federação a perda do mandato (sistema proporcional) por infidelidade partidária, salvo se houver justa causa, sendo estas previstas no art. 22-A da Lei 9.096/1995 (Lei das Eleições), nos seguintes termos:
Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses: (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
II - grave discriminação política pessoal; e (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente. (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015) (BRASIL, 1995)
4. Constitucionalidade da Lei nº 14.208/2021 que instituiu a federação de partidos políticos
A inovação trazida pela Lei nº 14.208/2021 com a criação do instituto da federação de partidos políticos, trouxe alguns questionamentos por parte da doutrina abalizada em Direito Eleitoral, acerca da constitucionalidade dessa previsão em face da vedação de coligações nas eleições proporcionais imposta pela Emenda Constitucional nº 97/2017.
Segundo os adeptos dessa corrente de pensamento, o instituto da federação de partidos políticos ao permitir a união de agremiações partidárias, tal como ocorre na coligação, seria um artifício utilizado pelo legislador infraconstitucional para burlar a norma constitucional que veda a coligação em eleição proporcional e assim viabilizar essas coligações.
Essa discussão culminou com a impetração de ADI pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), contestando no STF a constitucionalidade da lei em comento.
Analisando a referida ADI, o Ministro Barroso, relator da ação, decidiu de forma monocrática e cautelarmente pela constitucionalidade parcial da lei atacada, decisão esta submetida ao referendo do Plenário do STF, sendo mantida.
Entendeu-se que as coligações em eleições proporcionais acabavam por burlar a legítima expectativa depositada pelo eleitor com o voto nos seus representantes, pois aquelas permitiam uma transferência ilegítima de votos entre os partidos da coligação, na maioria das vezes com conteúdos ideológicos diversos, dificultando a representação dos diversos segmentos sociais através das escolhas feitas.
Assim, a criação da federação de partidos políticos é constitucional, pois a lei criou regras específicas para sua instituição, mais rígidas de que as previstas para as coligações, a fim de assegurar identidade ideológica e programática entre os partidos federados, bem como estabilidade com a determinação de prazo mínimo de duração e aplicação de sanções para o caso de retirada do partido da federação antes do término desse prazo mínimo.
Essas características destacadas, na visão do STF atribuem diferenças cruciais do instituto em comento em relação a coligação em eleição proporcional, nesse sentido:
Tais previsões tornam improvável a utilização da federação apenas para fins eleitorais, ou seja, apenas para viabilizar a transferência de votos, sem qualquer identidade ideológica entre partidos, que era o problema central da formação das coligações partidárias no sistema proporcional. Isso porque eventuais partidos reunidos em federação terão de permanecer atuando conjuntamente após as eleições, em todos os níveis, no exercício dos mandatos e nas votações dos distintos temas.
Além disso, tal união alcançará as eleições subsequentes, que ocorrerão 2 (dois) anos mais tarde.
Por fim, as penalidades aplicáveis ao desligamento antecipado de um partido podem impactá-lo gravemente, impedindo a celebração de coligações e o uso do fundo partidário, até que se complete o período mínimo remanescente desde seu ingresso na federação.
Em tais condições, a Lei nº 14.208/2021 cria incentivos adequados para evitar que a federação partidária proporcional funcione como mera coligação de ocasião, evitando os problemas representativos já descritos. (CAVALCANTE, 2022)
A inovação foi adequada para equalizar essas distorções citadas no sistema proporcional, assegurando uma certa coalização partidária, capaz de legitimar o que os eleitores realmente almejam.
Contudo, no julgamento da mencionada ADI, o STF ressalvou que a fim de evitar ofensa ao princípio da isonomia, a constituição das federações deve obedecer o mesmo prazo fixado na legislação eleitoral para a formalização de coligações partidárias pelos partidos políticos.
Isto porque o art. 8º da Lei 9.504/97 estabelece que o prazo para a realização das convenções partidárias será de 20 de julho a 5 de agosto do ano a ser realizada a eleição, nos seguintes termos:
Art. 8o A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período de 20 de julho a 5 de agosto do ano em que se realizarem as eleições, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto, rubricado pela Justiça Eleitoral, publicada em vinte e quatro horas em qualquer meio de comunicação. (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015) (BRASIL, 1997)
Além disso, para participarem das convenções, os partidos devem estar registrados no TSE até 6 (seis) meses antes do pleito (início de abril do ano eleitoral).
Já em relação a federação permite-se seja constituída até o prazo de convenção partidária, sem ressalvar o prazo limite de 6 (seis) meses antes do pleito, conforme determina os dispositivos art. 11-A, §3º, III da Lei 9.096/1995 e art. 6º-A, parágrafo único da Lei 9.504/1997, cujo teor segue:
Art. 11-A []
§ 3º A criação de federação obedecerá às seguintes regras:
[...]
III - a federação poderá ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias;
[] (BRASIL, 1995)
Art. 6º-A [...]
Parágrafo único. É vedada a formação de federação de partidos após o prazo de realização das convenções partidárias. (BRASIL, 1997)
Essa diferença de tratamento dada pela legislação à federação e à coligação não pode prosperar por ser violadora da isonomia constitucional, e assim o STF decidiu que esses dispositivos são inconstitucionais.
Em virtude da aproximação das eleições de 2022, o tribunal modulou os efeitos da decisão, permitindo que as federações possam ser constituídas até o dia 31/05/2022, seguindo nas eleições seguintes o prazo de 6 (seis) meses antes do pleito para se constituírem, inclusive com registro no TSE, tal como ocorre com os partidos políticos em total observância ao princípio da isonomia.
5 . Conclusão
O processo eleitoral visa assegurar a vontade do eleitor na escolha dos seus representantes para dirigir os rumos da nossa nação, seja nos Poderes Executivo ou Legislativo, em todos os níveis da federação (federal, estadual, distrital e municipal).
Ao longo dos vários processos eleitorais vivenciados por nossa sociedade, percebeu-se que a utilização da coligação partidária no sistema proporcional, acaba por desconfigurar a vontade do eleitor na correta escolha daqueles que o representarão nas mais variadas casas legislativas, devido a grande variedade de partidos que compunham as coligações, na maioria das vezes com total dissonância dos ideais e programas partidários.
Ciente dessa distorção no sistema proporcional, o Congresso Nacional entendeu por promulgar a Emenda Constitucional nº 97/2017, a qual vedou a coligação partidária em eleições proporcionais, o que foi muito festejado pela doutrina e pela população em geral.
Em que pese essa vedação, o legislador infraconstitucional aprovou a Lei nº 14.208/2021 instituindo a federação de partidos políticos, com o propósito de assegurar a identidade ideológica e programática dos partidos que compunham a federação, no intuito de fortalecer essa legitimidade da vontade do eleitor na escolha de seus representantes.
Mesmo havendo quem não concorde com essa perspectiva, pois acreditam ser a federação uma forma de burlar a vedação de coligação em eleição proporcional, prevaleceu o entendimento de que apesar das semelhanças entre os institutos, a federação traz um rol de regras e sanções capazes de diferenciá-la da coligação, além de resguardar a legitimidade da escolha do eleitor.
Assim entendeu o STF ao julgar ADI em face da legislação em análise, que a instituição de federação de partidos políticos não viola a Constituição Federal de 1988, desde que observada a ressalva em relação ao prazo limite para a formação e registro das mesmas no TSE, em igualdade de condições com os partidos políticos, ou seja, no prazo de 6 (seis) meses antes do pleito.
6. Referências
BRASIL, Lei nº 9.096/1995. Institui a Lei dos Partidos Políticos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9096compilado.htm> . Acesso em: 30/03/2022.
______, Lei nº 9.504/1997. Institui a Lei das Eleições. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9504compilado.htm> . Acesso em: 30/03/2022.
______, Lei nº 14.208/2021. Institui a federação de partidos políticos e altera a legislação eleitoral. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14208.htm> . Acesso em: 30/03/2022.
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Lei 14.208/2021: possibilidade de se instituir federações de partidos políticos. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/novidades_legislativas/detalhes/00ec53c4682d36f5c4359f4ae7bd7ba1>. Acesso em: 31/03/2022.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2020.