Resumo: Os processos licitatórios buscam dar celeridade às celebrações de aquisições de bens e serviços por meio das gestões, minimizando os erros e gastos desnecessários, desse modo dá-se a importância de uma avaliação criteriosa nas especificações dos objetos no termo de referência dos processos licitatórios. O presente estudo trata-se de um estudo bibliográfico e documental, do tipo integrativa, sustentado numa abordagem qualitativa, com enfoque descritivo. O estudo tem como objetivo geral, analisar a relevância do termo de referência nos processos licitatórios do pregão, observando as especificações dos objetos licitados; e como objetivos específicos: descrever as etapas e partes do processo licitatório; contextualizar a legislação que rege os processos licitatórios; analisar os termos de referência dos processos licitatórios, observando as especificações dos objetos licitados, segundo na área de licitação da administração pública do município de Sobral/CE, especificamente nas licitações realizadas no ano de 2018 na Secretaria da Cultura, Juventude Esporte e Lazer (SECJEL). Como resultados, encontrou-se que o adequado termo de referência, com a especificação dos objetos ou bens a serem adquiridos no processo licitatório é de extrema relevância, pois garantirá uma ampla concorrência das empresas, ocorrendo um processo de forma clara, justa e honesta. Faz-se necessário ainda que esta especificação garanta uma minimização dos gastos desnecessários, bem como erros na aquisição desses bens e serviços. Conclui-se, portanto que a elaboração adequada do termo de referências, com as devidas especificações dos objetos licitados são parte essenciais para o sucesso dos processos licitatórios.
Palavras-chave: Licitação; Especificação do Objeto; Administração Pública.
Sumário: Introdução. 1. Material e métodos. 2. Ferramentas do processo licitatório. 2.1. Processo de licitação. 2.1.1. Modalidade pregão. 2.2. Planejamento das contratações. 2.3. Execução de certames licitatórios. 2.4. Termo de referência. 3. Resultados e discussões. 3.1. Departamento de Licitações da Prefeitura Municipal de Sobral - Ceará. 3.2. Central de Licitações (CELIC) e o sistema informatizado de licitações. 3.3. Definição das especificações e descrição dos objetos de contratações da SECJEL no ano de 2018. 4. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
O presente artigo constitui a composição de estudos bibliográficos e documentos, acerca dos processos de licitações públicas, enfatizando a elaboração do termo de referência, na modalidade de pregão, como ferramenta crucial na formulação de um processo licitatório eficiente. Além da reunião bibliográfica, objetiva-se a explanação das fases de elaboração do termo de referência, com a coleta de dados e demais informações, através de pesquisa de campo com técnicos e profissionais atuantes na área de licitação da administração pública do município de Sobral/CE, tendo no termo de referência, o foco nas especificações dos itens a serem licitados como diferencial de eficácia e pertinência.
O estudo partiu da seguinte problemática: qual a importância dos termos de referência na modalidade pregão, com a adequada definição das especificações dos objetos nos processos licitatórios? Assim, o estudo tem como objetivo geral, analisar a relevância do termo de referência nos processos licitatórios do pregão, observando as especificações dos objetos licitados. Tendo por objetivos específicos: descrever as etapas e partes do processo licitatório; contextualizar a legislação que rege os processos licitatórios; analisar os termos de referência dos processos licitatórios, observando as especificações dos objetos licitados, segundo na área de licitação da administração pública do município de Sobral/CE, especificamente nas licitações realizadas no ano de 2018 na Secretaria da Cultura, Juventude Esporte e Lazer (SECJEL).
Tem-se como finalidade primordial do estudo a formulação de um trabalho que acarretasse fatores propulsores da eficiência nas execuções das licitações em âmbito municipal, essencialmente, observando a incumbência do termo de referência como ferramenta viabilizadora da boa aquisição das compras públicas de bens e serviços. Salientando, desta forma, as especificações dos itens contidos nos termos de referência, tendo em vista sua relevância em concordância com o objetivo fundamental dos certames licitatórios.
A fundamentação do estudo estruturou-se através da aplicação prática da lei 8.666/93 no cotidiano ambiente das atividades técnicas da Prefeitura de Sobral/CE. Os anseios na sua aplicabilidade legal, os questionamentos acerca de suas obrigatoriedades por parte de técnicos e pregoeiros e a busca por eficácia na efetivação dos processos licitatórios na modalidade de Pregão por meio da solvência de possíveis falhas na elaboração do Termo de Referência e das suas especificações (brasil, 1993).
Os prenúncios do estudo foram efetuados por intermédio de pesquisas bibliográficas publicadas por órgãos reguladores e fiscalizadores públicos, essencialmente buscando a alienação dos fatos práticos às recomendações feitas por estes. Posteriormente, foi realizado um levantamento junto àqueles que vivenciam o exercício dos trâmites licitatórios em relação às principais barreiras contra a viabilização eficiente dos princípios da Administração Pública.
Importante salientar que também fizeram parte dessa pesquisa diversos estudos acadêmicos acerca da temática, garantindo assim uma amplitude de percepções sobre o que se discorre, considerando consubstancialmente a relevância dos autores pesquisados.
O trabalho que se apresenta a seguir está disposto em algumas seções, que versam primeiramente sobre o embasamento teórico legal dos processos licitatórios, sua modalidade de pregão, a construção do termo de referência, bem como as principais etapas a serem consideradas. Num segundo momento, tem-se uma abordagem metodológica acerca do estudo, para logo a posteriori serem apresentadas as principais considerações encontradas nas leituras técnicas bem como no estudo de caso tomando por base o setor de licitações da Prefeitura Municipal de Sobral, e as considerações finais.
1. MATERIAL E MÉTODOS
O presente estudo se caracteriza como um estudo de caso, amparado por uma pesquisa bibliográfica do tipo revisão integrativa, sustentado numa abordagem qualitativa, com enfoque descritivo. De acordo com os objetivos, esta pesquisa classifica-se como descritiva. A pesquisa descritiva tem como objetivo principal descrever as características de determinada população ou fenômeno, ou o estabelecimento de relações entre variáveis (GIL, 2008). Neste caso o presente estudo buscou analisar o nível de adequação dos termos de referência utilizado nos procedimentos licitatórios.
A síntese do conhecimento, dos estudos incluídos na revisão bibliográfica, que reduz incertezas sobre recomendações práticas, permite generalizações precisas sobre o fenômeno a partir das informações disponíveis limitadas e facilita a tomada de decisões com relação às intervenções que poderiam resultar no cuidado mais efetivo e de melhor custo/benefício (MENDES, SILVEIRA E GALVÃO, 2008).
Segundo Yin (2005), o estudo de caso pode ser tratado como importante estratégia metodológica para a pesquisa, pois permite ao investigador um aprofundamento em relação ao fenômeno estudado, revelando nuances difíceis de serem enxergadas a olho nu. Além disso, o estudo de caso favorece uma visão holística sobre os acontecimentos da vida real, destacando-se seu caráter de investigação empírica de fenômenos contemporâneos.
No estudo em pauta, tem-se como população para pesquisa, o setor de licitação da Prefeitura Municipal de Sobral (PMS) acerca das licitações realizadas pela SECJEL no ano de 2018, observando a modalidade pregão, bem como a especificação dos objetos licitados, demonstrados nos termos de referência.
2. FERRAMENTAS DO PROCESSO LICITATÓRIO
2.1. PROCESSO DE LICITAÇÃO
Seguindo as conceituações de Meirelles (2005) além de ser reconhecido como o processo de viabilização das compras públicas, as quais visa às propostas mais profícuas ao Município, Estado ou União, o emprego da licitação à atividade pública se enfatiza de maneira significativa por meio de seus objetivos primordiais, o da eficiência e da economicidade.
É de crucial importância o entendimento da conceituação do emprego da licitação aos conceitos agregados à pesquisa, pois aquela se trata do ponto culminante dos objetivos a serem alcançados desta. A licitação é instituída de forma deliberada através da Lei n° 8.666 de 21 de junho de 1993, a qual estabelece normas amplas acerca das licitações e de contratos administrativos públicos inerente às diversas aquisições e prestações de serviços destinados às entidades públicas em suma.
Conforme a observância do artigo terceiro da Lei n° 8.666/93, a qual regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública, evidencia-se a concernência da realização do presente estudo:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 1993).
Em relação aos princípios elementares citados no artigo acima se destacam: a legalidade, o qual se concerne que o ente público deve estar sempre sujeito ao que a lei autoriza a moralidade, a qual está inserida nos padrões éticos que o ente público deve seguir consequentemente dentro da lei, e a publicidade, o qual os atos da Administração Pública devem ser públicos, ou seja, disponível a todos os interessados.
Quanto à legislação regulamentadora das diretrizes a ser seguida por intermédio das licitações, a lei, anteriormente citada, n° 8.666 de 21 de junho de 1993 e a Lei n° 10.520 de 17 de julho de 2002, a qual concerne na instituição das diretrizes e emprego das regulamentações da sexta modalidade de licitação, pregão.
Ambas as leis possibilitam que os governos manifestem seus regulamentos próprios, visando à viabilização efetiva e a adequação às obrigatoriedades gerais às particularidades de cada administração pública, respeitando acima de quaisquer regulamentações individuais, as Leis n° 8.666 de 1993 e 10.520 de 2002.
O processo licitatório é composto por diversos procedimentos baseados em princípios legais onde a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para aquisição de bem ou contratações de serviços (BRASIL, 2002). Sendo assim, licitação é procedimento administrativo no qual o ente público abre a todos os interessados, os quais se sujeitam as condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de levantar propostas das quais selecionará a mais vantajosa e com maior qualidade possível.
2.1.1. Modalidade Pregão
A modalidade de Pregão se traduziu de forma primordial à preparação e à execução dos contratos administrativos públicos pela sua eficiência e popularidade dentro do âmbito da Administração pública em todas as suas esferas de atuação.
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado (BRASIL, 1993).
Conforme citado, o pregão é uma modalidade de licitação, pertinente à aquisição de bens e serviços comuns, em comparabilidade comum às demais modalidades licitatórias, aquele se manifesta através das ações de práticas onde a concorrência pelo fornecimento é realizada em sessão pública, por meio de propostas e lances, resultando à classificação e habilitação do licitante com a proposta de orçamento de menor preço.
O diferencial inovador do pregão se dá, eficientemente, através da antecipação da fase de habilitação e prorrogação da análise das propostas. Obtendo como resultado desta forma, apenas as documentações dos participantes que tenham apresentado as melhores propostas são analisadas e posteriormente, colocadas à lance.
Além da inversão das fases de habilitação e análise de propostas, a definição da proposta mais proficiente para a Administração pública licitante é executada por meio da proposta de preço escrita e, futuramente, disputa por meio de lances. Diversamente das demais modalidades de licitação, o pregão pode ser aplicado a qualquer valor estimado de contratação, de forma que compõe alternativa a todas as demais modalidades.
O pregão constitui-se exclusivamente no âmbito da União, ou seja, só pode ser aplicado na Administração Pública Federal, compreendidos os três Poderes. Especificamente, abrange os órgãos e entidades da Administração Federal comuns sujeitos à incidência da Lei nº 8.666/93.
2.2. PLANEJAMENTO DAS CONTRATAÇÕES
Observando o Decreto-Lei 200 de 25 de fevereiro de 1967 percebe-se a significância, em seu artigo 6°, destacando a obediência aos princípios elementares do planejamento como forma de efetivação dos processos. Em seu viés no artigo 10°, tem-se a fundamentação da administração pública por meio de sua execução de maneira descentralizada, conforme citação a seguir:
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução (BRASIL, 1967).
Nota-se de maneira significativa a relevância da contenção da máquina administrativa para o bom desenvolvimento dos processos de gestão da Administração pública acerca da manutenção direta e indireta de suas atividades. Tem-se em vista, essencialmente que a licitação deve ser precedida de minucioso planejamento, realizado em harmonia com o planejamento estratégico da instituição visando, amplamente, o bom funcionamento da Administração Pública e de seus correlacionados.
A significância do planejamento das contratações advém da necessidade da atenção aos possíveis problemas a serem enfrentados e que consequentemente devem ser evitados. O planejamento eficiente evidenciará as principais necessidades da entidade, elucidar quantitativos primordiais a atender a demanda, evitando o excesso e a falta, determinar acertadamente o objeto com os atributos necessários para satisfazerem as requisições visando a descentralização da aquisição ou prestação de serviços e impulsionado a concorrência nos processos de tramitação. Sobre planejamento, Saldanha (2006, p. 23), faz as seguintes afirmações:
O planejamento costuma figurar como a primeira função administrativa, exatamente por ser aquela que serve de base para os demais. Ela determina, antecipadamente, o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos, que tipo de gerenciamento será pertinente para alcançar resultados satisfatórios.
Para boa aquisição de bens ou contratações de serviços é de suma relevância estudos e levantamentos a respeito do objeto, observância das tendências dos níveis mercadológicos, tomando conhecimento acerca, principalmente, do será licitado em relação as suas características e aos seus preços, a definição das especificações dos objetos nos termos de referência, como ferramenta de efetivação na medida que este determina o objeto a ser contratado, justificando-se sua utilidade e delimitando as obrigações fundamentais entre as partes.
2.3. EXECUÇÃO DE CERTAMES LICITATÓRIOS
As execuções dos certames licitatórios surgem da necessidade da Administração Pública de adquirir bens ou contratação de serviços. A partir desta perspectiva, serão tomadas providências básicas e indispensáveis para execução do processo licitatório. A requisição é executada através de ofício devidamente timbrado pela a entidade interessada, fundamentação de justificativa, autorização do ordenador de despesa da pasta indicando o objeto a ser licitada, indicação dos recursos e rubricas proeminentes da despesa e explanação do instrumento convocatório.
Licitação em síntese é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir. (MELLO, 2009, p. 517).
A definição precisa e clara do objeto ou serviço a ser contratado é de extrema importância, onde a mesma será especificada pelo, anteriormente intitulado Projeto Básico e atualmente renomeado Termo de Referência, componente e viabilizador das descrições dos objetos das contratações e de suas diretrizes congêneres, o qual se refere ao objetivo primordial de exemplificação desta pesquisa, referindo-se à competência e obtenção de conhecimento técnico a respeito do objeto não permitindo assim lacunas para invalidar o certame ou causando prejuízo ao erário (BRASIL, 2002).
Completando-se esses procedimentos, as peças serão protocoladas, autuadas e numeradas pela Comissão Permanente de Licitação posteriormente analisadas pelo corpo jurídico responsável e repassado parecer inerente ao processo licitatório.
Desta forma, compõe-se o edital e realiza-se a publicação do mesmo, conforme as obrigatoriedades da legislação. É importante salientar o respeito que deve ser seguido acerca do prazo mínimo de convocação para a realização do certame.
Importante salientar que as fases de execução dos certames podem sofrer variações de acordo com os processos organizacionais de cada prefeitura. Na sessão que discutirá os resultados desse trabalho, perceber-se-á que na PMS, lócus da pesquisa, existem trâmites a serem seguidos para que o processo licitatório ocorra.
2.4. TERMO DE REFERÊNCIA
A definição do termo de referência se inere como uma ferramenta que antecede a realização do processo licitatório e componente atado da etapa preparatória visando o estabelecimento dos termos e diretrizes através dos quais o serviço a ser prestado ou o produto a ser adquirido devem demonstrar seus potenciais e obrigatoriedades no ato futuro de suas contratações.
Furtado (2008, p. 78) descreve o Termo de Referência é um instrumento usado na modalidade pregão presencial e eletrônico, que nas outras modalidades da Lei n° 8.666 (concorrência, tomada de preço, convite) equivale ao projeto básico.
A integralização do contrato se faz concreta e na qual terá como componente o termo de referência utilizado na inicialização dos processos de licitação. O termo de referência é definido no art. 8º do Decreto nº 3.555/2000, bem como artigo 9º, § 2º do Decreto nº 5.450/2005.
[...] o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato.
O documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.
O termo de referência é uma expressão reportada nos Decretos Federais que normatizam a modalidade Pregão (nº 3.555/2000 e nº 5.420/2005), assim como na Resolução do TJCE nº04/2008, a qual condiciona a aplicação da referida modalidade no Poder Judiciário do Estado do Ceará.
Dentre outras modalidades, previstas na Lei Federal nº. 8.666/93 (convite, tomada de preço, concorrência), o termo de referência equivale ao projeto básico sendo o mesmo utilizado na modalidade pregão, seja na forma presencial ou eletrônica.
Quando o ente público almeja adquirir bens ou serviços deve certificar-se que todos os processos lavrados estão de forma concisa e clara. Esses procedimentos, caso bem elaborados, são primordiais para a Administração Pública e os fornecedores interessados, os quais auxiliam para uma contratação de sucesso. Para a Administração pública o termo de referência acertado proporciona acompanhamento e fiscalização adequados na execução do contrato e recebimento de bens ou serviços compactuados. Para os fornecedores guarnece condições necessárias para que este possa prover propostas adequadas com preços praticáveis garantindo também a segurança de que poderá atender o compromisso firmado com o ente público.