ALAN PAIVA TESTA
ROMU RONDA OSTENSIVA MUNICIPAL:
A CONSTITUCIONALIDADE ACERCA DA SUA ATUAÇÃO
RESUMO A presente obra tem como intento o estudo do grupamento especializado de Rondas Ostensivas Municipais ROMU, acerca dos questionamentos constitucionais feitos, no que concerne a atuação controvertível, onde as demais instituições policiais, robusteceram os questionamentos no que diz respeito a constitucionalidade em proposituras de Ações Diretas de Constitucionalidade, buscando invalidar alguns dispositivos da Lei Federal nº 13.022/2014, bem como restringir a atuaçãs das Guardas Civis Municipais ao que confere o artigo 144, § 8º da Constituição Federal de 1988, bem como as leis que compõem o ordenamento jurídico no que concerne a segurança pública, no decurso de uma pesquisa qualitativa e descritiva acerca da atuação das ROMU´s e a sua real constitucionalidade, abrigado nas leis, doutrinas e jurisprudências, que recepcionaram o exame de livros e sites contendo leis e revistas científicas, que deram substancial a cognição no tocante a atividade exercida no grupamento ROMU pelas Guardas do Brasil e a sua real contribuição em torno de uma sociedade que busca mais segurança e quem sabe uma municipalização eficaz desta segurança pública.
PALAVRAS-CHAVE: Constitucionalidade. Municipal. Guarda-civil. Ostensivo. Ronda.
Sumário
2. GUARDA CIVIL MUNICIPAL E SUA ESTRUTURA 7
2.1 OPERACIONALIZAÇÃO DA ROMU 9
2.2 PAPEL DA ROMU NA SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL 11
3. ARCABOUÇO JURÍDICO DAS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS 13
3.1 A LEI Nº 13.022/2014, RESPALDA A ATUAÇÃO DA ROMU? 16
3.2 (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 13.022/2014 E A ROMU 19
3.3 AFIRMAÇÃO CONSTITUCIONAL DA ROMU 21
INTRODUÇÃO
O órgão de Segurança Pública em apreço, objeto de estudo deste artigo científico, consiste no exame de uma instituição nacional, fragmentada por suas administrações municipais, posto que são responsabilidades de cada município, podendo ou não tê-las constituído, assim dizendo, atualmente, há muitos municípios sem uma Guarda Civil Municipal atuando na segurança de seus munícipes, todavia, as que possuem este corpo instituído, hodiernamente, estão se estruturando cada vez mais, de acordo com as próprias mudanças legais e de acordo com o próprio direito consuetudinário, que insere esta instituição, talvez, como a de fato mais próxima de seus solicitantes, sendo uma polícia primariamente de cunho comunitário e ativamente preventiva.
Neste passo, esta obra traz a síntese do que é o papel das Guardas Civis Municipais na sociedade, tendo como parâmetro legal a Constituição Federal de 1988, em seu artigo que versa acerca da segurança pública, tendo ainda em sua estrutura o Estatuto Geral das Guardas Municipais, que até os dias de hoje, geram muita polêmica quanto a sua constitucionalidade, em virtude de que ainda há o entendimento de que as Guardas Civis estão usurpando funções de polícia administrativa que seriam exclusivas da Polícia Militar, dado que se pautam em paradigmas superados em tribunais e jurisprudências, que cada vez mais evidenciam o comportamento atuante das Guardas Civis, não só na atuação preventiva, como ainda na efetividade de aspectos mais ostensivos.
Dentre as possibilidades de atuação, esta obra apresenta em seu primeiro capítulo, o desempenho anfêmero da instituição em estudo, com ênfase em suas distintas atribuições e competências, principalmente acerca da temática que intitula a obra, tratando-se do grupamento especializado, que atua de forma mais vigorosa e com aspectos de ostensividade muito mais proeminentes, como é a executada pela ROMU Ronda Ostensiva Municipal, nesta senda, serão analisados prismas legais que constituem uma cultura calcada em instituições militares que refletem em um sistema mais repressor e disciplinatório relativamente a herança de uma história tão rica e ao mesmo tempo cheio de vicissitudes que alteraram ao longo destes séculos as características desta instituição, até chegarmos aos moldes atuais.
Já no segundo capítulo, além de pormenorizar a descrição da equipe tática em estudo, vai buscar o parâmetro constitucional, para uma análise do que de fato se discute quanto a Guarda Civil poder atuar de forma ostensiva, trazendo maior compreensão de sua atuação como órgão policial, principalmente em virtude de sua visibilidade ante os demais órgãos de segurança e a municipalidade num todo, utilizando a vigente obra como um catalisador de reconhecimento no papel exercido no combate a criminalidade, em ações que já são realizadas há décadas, mesmo sem a devida segurança jurídica fundamental para uma atuação efetiva.
Registrar-se-á ainda que, mesmo diante das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) que tramitam pelo Supremo Tribunal Federal (STF), contestando a atuação das Guardas Civis, ainda há uma grande integração entre órgãos como a Polícia Militar e Polícia Civil, priorizando a segurança da população, antes de dar amparo a insegurança jurídica ou posicionamentos opostos, nesta perspectiva, a presente obra finda seu último capítulo no embasamento doutrinário, acerca da segurança pública, bem como a constitucionalidade da ROMU acerca da CF/88, bem como da Lei nº 13.022/2014, haja vista a necessidade de ampliação dos quadros de segurança pública no Brasil, discorrendo no que respeita a práxis ostensiva, questionada, todavia, substancial para a consolidação das funções que alçam as Guardas Civis Municipais a um status de maior protagonismo.
Em derradeiro, o vigente artigo científico se fundamenta em uma pesquisa bibliográfica prenunciada para o esclarecimento da ROMU como equipe especializada em uma atuação mais ostensiva dentro dos Municípios, fomentando uma maior segurança aos munícipes, mesmo diante dos questionamentos de inconstitucionalidade que causam tanta insegurança jurídica para as Guardas Civis, com uma metodologia direcionada a discussão que envolve as expressões ronda preventiva/ostensiva, sob o prisma da Constituição Federal de 1988 CF/88, assim como a Lei nº 13.022/2014, enfatizando sobremaneira a configuração qualitativa e descritiva de que a atuação das ROMU´s podem estar em congruência com a legislação no âmbito da Administração Pública Municipal, assim como as demais esferas para uma determinante integração das forças policiais no efetivo combate a criminalidade e total ganho da municipalidade, que pode ter nas Guardas Civis uma instituição policial que opera de forma comunitária mesmo com ma postura mais ostensiva
GUARDA CIVIL MUNICIPAL E SUA ESTRUTURA
O escrutino acerca de uma Administração Pública Municipal, que optou por municipalizar a sua segurança pública, é sempre uma tarefa íngreme, pois que, ao ponderarmos que cada município possui idiossincrasias provincianas que determinam distinções de uma mesma instituição que tem sua padronização em solo nacional, como uniformizada de azul-marinho, entrementes, que segue o exato padrão do que a instituição de cada determinado município requer, tal como, ainda segue diretrizes intrínsecas, em consequência de muitas Guardas Civis possuírem estatutos municipais próprios ao qual seguem.
Em termos gerais, a Guarda Civil, que é uma instituição histórica no Brasil, com cidades que compõem seu corpo de guardas-civis, em corporações que trazem em sua composição, a responsabilidade de serem centenárias, contudo, que tiveram maior consolidação no período em que foi promulgada a Constituição de 1988, onde incluiu em seu artigo 144, o parágrafo que traz a Guarda Civil como órgão de segurança pública, assim como descrito no texto da carta magna:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
()
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988)
É neste ponto que o processo de avaliação da instituição passou a ser observada com mais afinco pelos demais órgãos, ainda mais pelo fato do constante crescimento da instituição, dado que cada vez mais municípios aderem a municipalização de sua segurança pública, pois como já foi destacado por Roque Antônio Carrazza (2004, pag. 22-23), onde afirma que a autonomia municipal é a faculdade que a pessoa política município tem, de dentro do círculo de competência pré-traçada pela Constituição, organizar, sem interferências, seu governo estabelecendo suas próprias normas jurídicas[1], e nesta análise diante do cenário atual, vê-se a solidificação absoluta da atuação das Guardas Civis Municipais, sendo cimentadas no ordenamento jurídico nacional, com a implantação da Lei Federal nº 13.022, de 08 de agosto de 2014, onde as competências e atribuições foram explanadas com maior detalhamento, trazendo mais segurança jurídica na atuação das instituições e para os seus agentes.
Por consequência desta maior segurança jurídica, houve inúmeros municípios implementando a segurança pública municipal, com distintos olhares ante a função precípua, sendo que muitos davam direcionamentos que buscassem atribuições que se moldassem as necessidades do município, havendo assim, diferenças de atuações, que muitas vezes eram separadas pelos limites de municípios vizinhos, mas que atuavam de formas bem distintas, posto que o Estatuto Geral das Guardas Municipais, prevê possibilidades amplas para atuação, e, não traz especificidade para que os municípios padronizem determinados procedimentos, até mesmo pelo fato das arrecadações díspares de cada município, também serem absolutamente dissemelhantes para a consecução de seus investimentos na segurança pública.
Impende salientar que, inúmeros foram os incentivos para melhor estruturação das Guardas Civis Municipais, bem como a Secretária Nacional de Segurança Pública (SENASP) viabilizou diversos treinamentos para que houvesse maior adesão as Guardas nos municípios, visando exatamente aumentar a segurança pública no território nacional, de forma que não se restringisse apenas ao processo de vigilância limitada ao texto legal que se refere a atuação preventiva, assim como estabelece o papel das Guardas Civis de salvaguardar bens públicos do município, na medida em que há no Brasil, muitas Guardas atuando de uma forma muito mais ostensiva, atuando de forma símil a Polícia Militar, assim como expõe Michel Misse e Marcos Luiz Bretas, 2010:
() na medida em que transcorre esse processo de municipalização da segurança pública, descobrimos que tal transição é feita sem a existência de um saber especializado e de técnicos e agentes capazes de operar nas novas condições. Na ausência de capacidades inovadoras, o município decide criar uma Guarda Municipal, e chama o policial militar, o único expert que se conhece sobre como fazer segurança para cuidar disso (). (MISSE; BRETAS, 2010, pag. 11-12)
Nesta toada, o crescimento das Guardas Civis foi imenso, porém, com alguma carência no estabelecimento de suas metodologias de operacionalização, posto que a partir de então se deparariam com um novo embate, que é o enfrentamento ao crime e tudo o que decorre da violência gerada pelo mesmo, sendo então a segurança pública municipalizada, com características civis, comunitária e cada vez mais atuante nos processos de integração com as demais polícias, sem que perca o seu aspecto intrínseco de polícia do município, nas mais variadas maneiras de sistematização e desempenho operacional, que são essenciais a municipalidade, como bem destaca o jurista José Cretella Júnior (1986, pag. 160), onde afirma que a segurança das pessoas e dos bens é o elemento básico das condições universais, fator absolutamente indispensável para o natural desenvolvimento da personalidade humana[2].
OPERACIONALIZAÇÃO DA ROMU
Certamente, a segurança pública é um pilar municipal fundamental para a sociedade, em razão de seu curso pelo exercício de polícia administrativa, que desempenha o papel protagonista no policiamento preventivo, tal como a Polícia Militar faz em moldes ostensivos e é muito bem pontuado por Camila da Costa Cardeal (2018, pag. 10), quando diz que as Guardas Municipais no Brasil vêm passando um processo de aumento de protagonismo e ampliação de funções[3].
Nesta senda, as Guardas passaram a entender que deveriam atuar com equipes táticas para determinadas circunstâncias de maior perigo, ou que exigem uma técnica operacional mais aguçada, dessarte, foram criadas as ROMU´s, posto que estas Rondas Ostensivas Municipais, possuem similaridade com muitas equipes táticas já existentes como a Polícia Militar possuí, porquanto em muitas cidades, a própria Polícia Militar auxilia as Guardas Municipais para uma expansão de suas técnicas, colaborando com treinamentos e cursos que ampliam as técnicas operacionais dos guardas-civis municipais.
O processo de operacionalização da ROMU, é proposto para que se tenha dentro dos municípios, patrulhamentos especializados, que possuam preparo para determinadas ações de risco, tornando as ruas dos municípios mais seguras, e ainda, ampliando a ótica da segurança pública municipal, no que se refere a confrontação do crime nas suas mais variadas tipificações, assim como é fator preponderante para o cuidado basilar dos bens, serviços e instalações públicas.
Vale destacar que a ROMU, incorporada nesta incumbência de evolução das Guardas Civis, atua sob o prisma de Polícia Municipal que, segundo Vargas e Oliveira Júnior, 2010, caminha em uma ascendência rumo a uma instituição mais ativa no processo de ostensividade, resultando em indicativos cada vez mais palpáveis e positivos de diminuição de ilícitos ou quaisquer tipos de infrações penais, com o entendimento de que, mesmo que manifestamente além da limítrofe constitucionalidade, onde é pontuada pelos doutrinadores em três parâmetros subjetivos, onde não se apresentam impreterivelmente absolutos para a configuração da postura efetivamente mais operacional e ostensiva, conforme seguem os três pontos enumerados pelos doutrinadores em comento:
- Polícia Municipal: Aplicador da lei e repressor;
- Polícia Comunitária: Apaziguador e mediador;
- Guarda Patrimonial: Protetor de bens e de pessoas. (VARGAS; OLIVEIRA JÚNIOR, 2010, p. 85-108)
No campo objetivo da atuação de uma instituição policial, a Guarda detém todos os requisitos basilares, uma vez que tem em sua aplicabilidade da lei, um formato ostensivo/repressor, é muito mais próxima da municipalidade, tornando-a comunitária e mantêm a competência primária de ser também patrimonial, todavia, investe na ROMU, a especialidade de fortalecer as suas rondas, que são vistorias executadas nas ruas com o propósito da preservação do bem-estar da municipalidade, monopolizando a manutenção da paz pública, mas que ainda é vista como afronta constitucional, assim como pontua Luiz Eduardo Soares (2014), quando diz que a desvalorização constitucional colide com a realidade, na medida em que os municípios têm assumido crescente protagonismo também na segurança, mas o fazem ao desabrigo da lei, sobretudo quando criam guardas a imagem e semelhança das polícias militares[4].
Destaca-se ainda que as ROMU´s possuem papel ainda mais relevante, dado que atuam no patrulhamento noturno, onde há maior necessidade de uma postura mais ostensiva, é neste ponto onde a operacionalização das Rondas Ostensivas Municipais faz toda a diferença, é perceptível inclusive na reação de quem vê uma equipe tática, com equipamentos diferenciados, viaturas altamente implementadas e fortalecidas, que atrai olhares de alerta, tanto para àqueles que precisam, quanto os que temem por estarem à margem da legalidade, tornando então esta operacionalização do grupamento ROMU, o fator determinante para a realização deste labor diferenciado cuja intenção é o estabelecimento da lei e da ordem dentro dos limites de cada município.
PAPEL DA ROMU NA SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL
Em virtude dos atuais quadros de violência existentes no Brasil, o processo natural de evolução das Guardas Civis Municipais e o avanço na segurança jurídica para a atuação das instituições municipais, prontamente se desenhou um cenário vicissitudinário de evolução operacional na segurança pública municipal, posto que observou-se a real necessidade da criação dos grupamentos especiais, do qual, inúmeros municípios do Brasil aderiram a este perfil de policiamento, a ROMU é a imagem mais solidificada de que o policiamento ostensivo é possível ser executado pelo município, uma vez que já vem sendo praticado há bastante tempo, antes mesmo do estabelecimento da Lei Federal nº 13.022/2014, o exemplo é a cidade de São Paulo, que criou a primeira ROMU do Brasil em 1993[5], logo, o ajustamento maior nasce com a lei federal, sendo a sigla ROMU levada a definição exata do que é a metodologia de trabalho de uma Ronda Ostensiva Municipal.
Nesta toada, o grupamento ROMU tem como escopo amparar as viaturas que rondam diariamente as ruas do município, servindo de suporte para situações que exijam maior efetividade e condutas especificamente ostensivas, parecidos inclusive com grupos táticos da Polícia Militar, tais como a ROTA (Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar) e o BOPE (Batalhão de Operações Especiais), uma vez que atuam vigorosamente armados, em ações táticas de abordagens em blitz, ou em ações conjuntas com fiscalização de posturas, vigilância sanitária, dado que estes dois órgãos vêm atuando em operações noturnas de combate a aglomerações em virtude do momento de pandemia, bem como atuando em episódios de perturbação do sossego, que é um dos maiores calcanhares de Aquiles das Administrações Públicas Municipais, enfim, operante de forma cirúrgica no embate a criminalidade, sendo inclusive pontuado na dissertação de Thayan Gomes da Silva, 2019 os aspectos de uma postura, tanto na conduta, quanto na apresentação pessoal dos agentes:
() a ROMU exige que os integrantes da equipe estejam com seu fardamento impecável, sendo obrigatório, os Guardas municipais estarem com suas armas e coletes balísticos multifuncional operacional com escritas nas costas ROMU CMPG, as viaturas devem estar bem equipadas com:
a) armamentos, decreto não especifica quais armas;
b) operacional ODC;
c) radiocomunicadores (HT) e;
d) cinto de guarnição.
() Destaca-se que os armamentos especiais são um grande diferencial na construção de imagem de um grupamento especializado com a ROMU, a armadura utilizada, não tem a finalidade apenas de proteger os Guardas Municipais, mais sim de causar medo e receio na população, evitando avança contra o grupamento. (SILVA 2019, p. 91):
À guisa de exemplo, podemos aludir que a ostensividade está atribuída, a uma apresentação pessoal que requer o emprego de equipamentos que sejam condizentes com a ação ostensiva, neste passo, há grande disparidade de um município para o outro, todavia, já há em muitos, uma grande diversidade de equipamentos, dando atenção inclusive ao uso escalonado da forma, em razão da necessidade de se utilizar equipamentos de menor potencial ofensivo, por conta das mais diversas circunstancias operacionais aos quais estas equipes estarão expostas, à vista disso, instrumentos como armamentos de eletrochoque, bastões, gás lacrimogênio, gás/spray de pimenta, balas de borracha ou canhões d'água, em atendimento a Portaria Interministerial nº 4.226, de 31 de dezembro de 2012, que estabelece diretrizes sobre o uso da força pelos agentes de segurança pública, assim como o seu Anexo II, traz a definição do que são estes equipamentos:
Armas de menor potencial ofensivo: Armas projetadas e/ou empregadas, especificamente, com a finalidade de conter, debilitar ou incapacitar temporariamente pessoas, preservando vidas e minimizando danos à sua integridade. Equipamentos de menor potencial ofensivo: Todos os artefatos, excluindo armas e munições, desenvolvidos e empregados com a finalidade de conter, debilitar ou incapacitar temporariamente pessoas, para preservar vidas e minimizar danos à sua integridade. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 4.226, 2010, Anexo II)
Nesta senda, há uma precisa configuração de legitimação de uma atividade policial completa, visto as Guardas Civis Municipais, passarem a ter amplitude operacional, fazendo com que sejam capazes de atuar em situações de controle de distúrbios civis, de forma técnica, com treinamento tático, uniforme específico e portando instrumentos não-letais de armas contundentes, munições de elastômetro macio, espargidores de agente lacrimogêneo, bem como as granadas de agente lacrimogêneo e armas de choque elétrico, assim como também, há municípios que investiram em cães farejadores para ações específicas no combate as drogas e de forma integrada com outras instituições policiais, equipes táticas de patrulhamento rural para atuações de meio ambiente, que também utilizam ações integradas com órgãos de fiscalização, operações de embate a violência contra mulheres, sendo que em todas estas ações específicas, as ROMU´s tem um papel importante de, em caso de urgência e resposta para agir com maior ostensividade, as equipes sempre estarão disponíveis para o auxílio destas operações, com mão de obra especializada e treinada para tanto, dado a capacitação fornecida, principalmente com o apoio e integração das demais instituições policiais administrativas e judiciais, que gradativamente vêm aderindo ao entendimento de que o direito consuetudinário é muito mais veloz do que o simples ato vinculado das Administrações Públicas, e que requer unidade para combater todo e qualquer tipo de criminalidade no Brasil.
ARCABOUÇO JURÍDICO DAS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS
Em primeiro plano, para que se entenda o avanço da amplitude na atuação das Guardas Civis no Brasil e principalmente o avanço na criação das ROMU´s, é necessário que se percorra pelo fato legal, principalmente no que concerne ao entendimento de segurança pública no Brasil, que é perfeitamente conceituado por José Afonso da Silva, 1996, ao trazer a elucidação acerca da repartição de competências:
A Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções". (SILVA, 1996, p. 455)
Prefacialmente, este é o princípio substancial e precípuo, que direciona as competências acerca da segurança pública entre as unidades federativas, seguindo entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2011, pag. 205), que diz que a competência é definida como conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes fixados pelo direito positivo[6], em outros termos, é onde trata da soberania do interesse, sobretudo, quando a questão em pauta é a atuação na segurança pública, e quem executa o quê dentro das atribuições e competências legislativas, destarte, é regulamentada de forma segmentada a predominância dos interesses nacionais, regionais e locais, isto é, União, estados e municípios, porquanto, se aos municípios cabem os assuntos de interesse local, é neste ponto que o texto legal fomenta dubiedade e discordância, mormente quando se cria um grupamento da envergadura da ROMU, desse modo, é importante analisar a distribuição destes interesses na Constituição Federal de 1988, nos seguintes artigos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
()
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (CF, 1988) (Grifo Nosso)
É insofismável que, o artigo 30 não respalda a atuação das Guardas Civis de uma forma mais ostensiva, principalmente por termos as competências melhores definidas quando tratadas na segurança pública, em relação a União e estados, restando então a salvaguarda legal no que se refere a competência remanescente, que também é atribuída aos municípios:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
()
VI proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
()
XII estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (CF, 1988) (Grifo Nosso)
Como bem demonstra o texto constitucional, as Guardas Civis Municipais de fato possuem competência limitada, todavia, as instituições municipais de segurança pública foram inseridas no artigo 144 da Constituição de 1988, no parágrafo 8º, especificando que seriam criadas Guardas Municipais e que elas cuidariam do patrimônio público, protegendo bens, serviços e instalações conforme a lei dispusesse, vindo a ser efetivada apenas vinte e quatro anos depois com a criação do Estatuto Geral das Guardas, porém, a lei enfatizou o interesse local, estabelecendo na lei criada que o desenvolvimento do mister policial das Guardas Civis, limitar-se-iam a atuação preventiva, apostando no fato de a instituição investir em uma postura mais visual do que operacional, diferentemente do que entende Reinaldo Moreira Bruno (2004), que entende que a limitação determinada ao guarda municipal não exclui nem retira a possibilidade de fazer cessar eventual crime[7], porém, na prática, as instituições resolveram investir na atuação efetiva e ostensiva, mas neste ponto, não estariam indo de encontro com o que é estabelecido objetivamente na Lei Federal nº 13.022/2014, que define de forma principiológica de atuação das Guardas Civis no patrulhamento como preventivo?
A LEI Nº 13.022/2014, RESPALDA A ATUAÇÃO DA ROMU?
Inicialmente, cumpre enfatizar que o texto constitucional é indiscutivelmente a base de tudo no arcabouço jurídico das Guardas Civis Municipais, sobremaneira definiu onde cada órgão de segurança pública atuaria, deixando apenas a Guarda Civil Municipal a encargo do que viria a ser regulamentado, tendo sua consecução apenas no ano de 2014, onde a própria lei já se adequou a contemporaneidade que era exigida, não só no Brasil, mas como no mundo, assim como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que eleva internacionalmente a concepção de segurança cidadã, estabelecendo normas de instruções, no que concerne as políticas públicas que discorrem acerca da segurança pública, com absoluta exaltação a municipalização da segurança no Brasil, uma vez que visa o Plano Integral e Participativo de integração absoluta com a comunidade, órgãos públicos de outras esferas e entes federativos, objetivando aprimoramento e otimização na integração das Guardas Civis com a sociedade num todo.
Com efeito, em um cenário onde o mundo enxerga o município como um ator de imponente valia, mesmo entendendo que o Brasil atribuiu ao ente estadual, um maior número de competências atinentes a segurança pública, temos na Agenda 2030, um parâmetro internacional para a municipalização da segurança pública, fazendo com que o Brasil governe de acordo com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), até pelo fato de Brasília-DF ter incorporado-se de maneira formal a Agenda 2030, que é uma agenda global, assim como a Nova Agenda Urbana (NAU), aceite por aproximadamente 170 países, onde as discussões se alinham com o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº13.022/2014) em relação a segurança pública cidadã, sendo estas, todas aberturas que dão respaldo para a constitucionalidade da Lei nº 13.022/2014, consequentemente para a atuação da ROMU, em razão das doutrinas cada vez mais desvincularem as competências municipais da CF/88, em consequência de entenderem claramente a imponência do interesse local.
Destaca-se ainda, o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), estabelecidas na Lei 13.675/2018, sancionadas conjuntamente em 11 de junho de 2018 pelo presidente à época Michel Temer, na qual o intento de maior relevância é a aproximação das corporações de segurança pública em seus diferentes entes federativos e esferas de atuação, dando maior integração as instituições de segurança pública, no qual o PNSPDS compreendendo o intrincamento do tema e o trabalho de longo prazo que se iniciaria, atuou nos ajustamentos regulamentários para integrar de fato as forças policiais, resultando na equiparação da força de atuação dos municípios na segurança pública, elevando, de forma analógica, a uma paridade de armas com as demais instituições, na medida em que o objetivo é de interesse nacional, estadual e local, assim sendo, legitimando a ação não só da Guarda Civil, como também de suas equipes táticas, tais como a ROMU, o que naturalmente despertou movimentações políticas para a ampliação deste poder de atuação, bem como frisa Miriam Guindani, 2004, ao atribuir a abertura legal, a realidade fática, que mostrava um Brasil perdendo de goleada para a criminalidade:
Destacam-se, entre tantos, a elevação das taxas de criminalidade e a generalização da sensação coletiva de insegurança nos principais centros urbanos. Ambos os fenômenos, associados, fizeram da segurança gênero de primeira necessidade e a principal demanda dirigida pelos eleitores aos candidatos nas últimas eleições municipais. Também a divulgação e o consequente acesso da opinião pública a experiências internacionais positivas que conseguiram conter e reverter altos índices de criminalidade , passaram, da mesma forma, a inspirar e influenciar alguns gestores municipais. () A segurança municipal também deve estar orientada por diretrizes, conceitos e prioridades, definidos pelo substrato jurídico e ético da Constituição Federal de 1988 e pelos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Isto, implica a prioridade pela vida e integridade física como bens a 18 serem preservados -acima de quaisquer outras considerações-, e a observância irrestrita dos direitos fundamentais do (a) cidadão(ã). (GUINDANI, 2004, p. 74)
Insta acentuar que, com toda esta movimentação ocorrendo há décadas, a mutação da segurança pública rumo a municipalização, arraigou-se nos paradigmas estruturais que estavam em consonância com a Carta Magna e que favoreciam individuais e não a coletividade, deixando de lado o fator que move fundamentalmente a segurança pública que é a salvaguarda das pessoas, independente de qual órgão ou ente federativo proporcionará, sendo destacado como princípio da Lei nº 13.022/2014, in verbis:
Art. 3º São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:
I proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III patrulhamento preventivo;
IV compromisso com a evolução social da comunidade; e
V uso progressivo da força.(LEI Nº 13.022, 2014)
Colhe-se da legislação supra o entendimento de que, a SUSP abriu o caminho para a adequação legal que a Lei nº 13.022/2014, ainda que não tenha trazido em seu texto principiológico o estabelecimento da ostensividade, uma vez que estabelecia o patrulhamento preventivo, que embora subjetivo, delimitava uma atuação com características mais efusivas e que trouxessem a nomenclatura de ostensiva, neste passo, percebe-se como pilar da municipalização da segurança pública e respaldo para atuação das ROMU´s pelo Brasil, o artigo 9º, da Lei nº 13.675/2018 (SUSP), onde estabelece manifestamente as Guardas Civis Municipais em seu rol de órgãos que atuam na segurança pública efetivamente operacionais e integrados, conforme texto legal:
Art. 9º É instituído o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), que tem como órgão central o Ministério Extraordinário da Segurança Pública e é integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal, pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica.
§ 1º São integrantes estratégicos do Susp:
I a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por intermédio dos respectivos Poderes Executivos;
II os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social dos três entes federados.
§ 2º São integrantes operacionais do Susp:
I polícia federal;
II polícia rodoviária federal;
III (VETADO);
IV polícias civis;
V polícias militares;
VI corpos de bombeiros militares;
VII guardas municipais;
VIII órgãos do sistema penitenciário;
IX - (VETADO);
X institutos oficiais de criminalística, medicina legal e identificação;
XI Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp);
XII secretarias estaduais de segurança pública ou congêneres;
XIII Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec);
XIV Secretaria Nacional de Política Sobre Drogas (Senad);
XV agentes de trânsito;
XVI guarda portuária.
§ 3º (VETADO).
§ 4º Os sistemas estaduais, distrital e municipais serão responsáveis pela implementação dos respectivos programas, ações e projetos de segurança pública, com liberdade de organização e funcionamento, respeitado o disposto nesta Lei. (LEI Nº 13.675, 2018) (Grifo Nosso)
Por tudo isso, finda-se o entendimento de que o fator colaborativo para a manutenção da paz, é o preponderante e aclarado de forma agregadora pela lei da SUSP, posto que protagonizou a formatação dos quadros de segurança pública, disciplinando e organizando, realizando cursos com matrizes curriculares em âmbito nacional para a formação de Guardas Civis, entendendo que a inclusão deste órgão só poderia acrescentar solução no combate ao crime, acentuando ainda mais a relevância da municipalização da segurança, considerando ainda o fator regionalidade, dado que cada município tem a sua característica, todavia, que é possível ter uma padronização nacional no que concerne a atuação e especialização, assim como prediz o texto legal da SUSP:
Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp). (LEI Nº 13.675, 2018)
Deflui-se então que, a SUSP foi fundamental para a ampliação das atribuições restritas contidas no artigo 144, § 8º, da CF/88, demonstrando que a prevenção é abrangente e pode abarcar metodologias operacionais variegadas e condizentes com as realidades dos municípios, ante os costumes de seus munícipes, tendo o reconhecimento da população de forma respeitosa, ostentando valorosamente a condição de agentes da cidadania.
(IN)CONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 13.022/2014 E A ROMU
Em princípio, o Estatuto Geral Das Guardas Municipais vem passando por inúmeros questionamentos nos tribunais desde a sua criação, principalmente com as movimentações ocorridas no Supremo Tribunal Federal (STF) nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5156 e nº 5780, sendo a primeira impetrada pela Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares (FENEME), já no ano de estabelecimento do Estatuto Geral da Guardas Municipais, com o posicionamento de que este estatuto feria a Constituição Federal em seus artigos 25, § 1º, 30, inciso I e IV e artigo 144, inciso V e § 5º e § 8º, sendo que o alvo maior do estatuto é o artigo 2º, onde se estabelece a principiologia, todavia, a ADI foi extinta em 20/10/2020, onde em um despacho do ministro Gilmar Mendes, foi reconhecida a ilegitimidade da FENEME para a impetração da ADI.
Nesta toada, a ADI nº 5780, que estava apensada a ADI nº 5156, seguiu seu curso após desapensamento, sendo questionada pela Associação Nacional dos Agentes de Trânsito do Brasil (AGTBrasil) em 2017, onde alega a inconstitucionalidade do artigo 5º, inciso VI, do estatuto que atribui as Guardas Civis a operarem em atividades de trânsito, conflitando in tese com a CF/88, artigo 144, § 8º e § 10, incisos I e II, dando ênfase ao fato de as Guardas não estarem incluídas em algum item do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), fazendo alguma menção, no que concerne a fiscalização realizada pelo órgão, aumentando o questionamento quando afirma que a instituição não integra o rol de membros do Sistema Nacional de Trânsito.
É inegável que a Lei nº 13.022/2014, movimentou o cenário legal, ante os posicionamentos constitucionais e as outras instituições policiais, contudo, percebe-se que apenas questionam pontos onde outras instituições atuam, tais como os citados trânsito e patrulhamento ostensivo, e mesmo diante deste quadro, as decisões têm sido favoráveis as Guardas, mesmo diante das indagações de usurpação de competência, quando das criações das equipes ROMU, onde há um forte posicionamento de desvio de função, gerando inclusive muitas lides judiciais, sendo que o principal ponto de discórdia, nasce da omissão dos legisladores ao discorreram de forma tão sintética acerca da Guarda Civil no artigo 144 da CF/88, e é neste passo que as decisões seguem favoráveis, pois é perceptível o direito consuetudinário trazendo a realidade fática para a consumação dos costumes, evidenciando a mudança através do reconhecimento da sociedade.
AFIRMAÇÃO CONSTITUCIONAL DA ROMU
Embora o Estatuto Geral das Guardas Municipais seja tão polêmico e emblemático na pretensão de firmar a instituição como um verdadeiro integrante do quadro de segurança pública em território nacional, vê-se da iniciativa das Guardas, que cada vez mais agem com segurança, pois mais municípios vêm aderindo a criação de grupamentos como a ROMU, mesmo que haja ainda, no perfil e modus operandi, grande similaridade com a Polícia Militar, devido a natural influência que este órgão emana, dado a efetividade e consistência de sua atuação ao longo de décadas, todavia, percebe-se também a influição reflete no formato utilizado para se disciplinar, trazendo muito do aspecto repressivo/punitivo, utilizado pela Polícia Militar e de forma muito rígida.
A ROMU por atuar de forma muito combativa, é realmente cobrada com o peso de suas funções, mesmo as Guardas Civis sendo instituições de cunho civil, no entanto, a atuação ostensiva é passível de maior perigo no desenvolvimento do labor diário, posto que policiar envolve restrições a direitos de terceiros, que podem estar sujeitas a utilização de força para contenção de quaisquer atos ilícitos ou atividades delituosas, motivação pela qual, a princípio era entendida como atinente a Polícia Militar, que detinha tais prerrogativas de acordo com a CF/88, bem como na menção doutrinária de Moreira Neto, 1991, onde discorre acerca da ostensividade:
A polícia ostensiva, afirmei, é uma expressão nova, não só no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro, já aludido, de esclarecer a exclusividade constitucional e o segundo, para marcar a expansão da competência policial dos policiais militares além do 'policiamento' ostensivo. Para bem entender esse segundo aspecto, é mister ter presente que o policiamento é apenas uma fase da atividade de polícia. A atuação do Estado, no seu exercício do seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia. E continua observando que o policiamento ostensivo corresponde apenas à atividade de fiscalização; por este motivo a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande à atuação das polícias militares à integralidade as fases do exercício do poder de polícia (MOREIRA NETO, 1991, p. 147).
Á luz da doutrina supramencionada, é notório que as ROMU´s atuam de maneira atípica as funções das Guardas, na medida em que há lacunas normativas que impedem um avanço ainda mais célere, sem embargo, o próprio STF vem falando que os órgãos reconhecidos como segurança pública, são àqueles que integram o artigo 9º da Lei nº 13.675/2018 (SUSP) e não apenas os que constituem o rol de incisos do artigo 144 da CF/88, neste passo, a constitucionalidade da ROMU pode ser vista como função atípica exercida dentro de um entendimento subjetivo do artigo 144 da CF/88 e com o respaldo da lei da SUSP que acolhe a instituição das Guardas como um autentico integrante do rol de instituições de segurança pública no Brasil, sendo o entendimento desta obra, de que o papel das Guardas Civis Municipais é o de cada vez mais ser atuante perante a sociedade, em consequência de uma necessidade que é de todos, a preservação da paz.
CONCLUSÃO
Em síntese, o presente artigo científico se posicionou diante de arguições doutrinárias, legais e jurisprudenciais, que a atuação das Guardas Civis Municipais segue constitucional, sendo que na especificidade dos grupamentos, tais como em comento na vigente obra, a ROMU, segue atuando de forma atípica, todavia, formato que atende as necessidades de toda a sociedade, visto que atende ao interesse local, e o maior, que é a supremacia do interesse público, este que dá todo o suporte para a continuidade deste tipo de atuação ostensiva.
Ainda que haja realidades distintas em cada Administração Pública Municipal, dado as especificidades de cada município, a implantação dos grupamentos ostensivos de Rondas Ostensivas Municipais, são respostas administrativas para a resolução de constantes reveses diante do crime organizado e expansivo que assola o território nacional, onde pequenos municípios sofrem com a expansão do tráfico de drogas e de crimes violentos em decorrência desta atividade ilegal e que só ampliando o quadro de membros da segurança pública é que podemos obter êxito.
Em razão de todos estes fatores, a ROMU é uma realidade no Brasil, dado a veemente transfiguração paradigmática em curso no Brasil, sendo que diante de tantas circunstâncias desfavoráveis de violência, que vendem uma imagem negativa ao resto do mundo, uma vez que temos como característica vendida ao restante do mundo a de um povo pacífico, mas que convive com número de assassinatos maiores que o de muitas guerras, foi assimilada por esta obra a imprescindibilidade da atuação ostensiva das Guardas Civis em todos tipos de grupamentos possíveis de serem criados, para a efetiva consumação de uma convivência pacífica, por intermédio de uma segurança pública municipalizada e efetiva, que luta ao lado das demais instituições policiais de forma integrada e técnica, tendo como objetivo único a realização de atividades policiais legitimas.
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