Lei municipal contra agrotóxicos: constitucionalidade

Vistos.

Mandado de Segurança – Autos nº 021/2000.

Impetrante: Dow Agrosciences Industrial Ltda.

Impetrados: Serviço de Saneamento e Vigilância Sanitária e

Prefeito de Marilândia do Sul.

S E N T E N Ç A

    "A civilização tem isto de terrível: o poder indiscriminado do homem abafando os valores da natureza. Se antes recorríamos a esta para dar uma base estável ao Direito (e, no fundo, essa é a razão do Direito Natural), assistimos, hoje, a uma trágica inversão, sendo o homem obrigado a recorrer ao Direito para salvar a natureza que morre".

Miguel Reale ^[1]

I – RELATÓRIO

Segundo a inicial, a inconstitucionalidade decorre da impossibilidade do Município legislar sobre matéria ambiental. A competência legislativa desse tema há de ser exercida, concorrentemente, pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal, a teor do que dispõe o artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal. Além disso, a Lei Federal nº 7.802/89, regulamentada pelo Decreto nº 98.816/90, dispõe, entre outras coisas, sobre pesquisa, experimentação, produção, comercialização, utilização, controle, inspeção e a fiscalização de agrotóxico, seus componentes e afins, não podendo Lei Municipal contrariá-la no exercício de sua competência suplementar.

Finalizando, requereu a suspensão "do ato do prefeito do Município de Marilândia do Sul (Lei nº 22/97), que restringiu o uso do herbicida à base de 2.4-D e determinando ao Serviço de Saneamento e Vigilância Sanitária do referido Município, que não efetue a lavratura de qualquer auto de infração, devido ao uso ou distribuição do herbicida 2.4-D."

Oportunamente, o eminente MM. Juiz Substituto, em sentença (fls. 94/100), assentou que o impetrante deixou transcorreu in albis o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias para ingresso do mandamus. Diante disso, extinguiu o processo. Asseverou, em sua decisão, que o pleito referente à abstenção da Vigilância Sanitária é decorrência da análise do pedido principal – reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei Municipal –, estando, pois, prejudicado.

O Egrégio Tribunal de Justiça, em decisão não unânime, por sua vez, entendeu que há, na espécie, pedidos cumulativos, e não subsidiários ou sucessivos. Portanto, independentemente do reconhecimento da decadência, deve o Juízo de primeiro grau analisar o outro pedido, referente a abstenção de autuação por parte da Vigilância Sanitária local. Registrou que esse pedido apresenta-se como mandado de segurança preventivo, não estando sujeito ao prazo peremptório da decadência.

Em síntese, o relatório. A seguir, a decisão.

II – FUNDAMENTAÇÃO

Trata-se de mandado de segurança, preventivo, em que se pretende impedir que o Serviço de Saneamento e Vigilância Sanitária do Município de Marilândia do Sul efetue lavratura de qualquer auto de infração, devido ao uso ou distribuição do herbicida 2.4-D, ante a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 22/97, que restringiu mencionado produto neste Município.

Observa-se, com isso, que a análise da constitucionalidade da Lei Municipal nº 22/97 continua em foco, apesar da sentença que reconheceu o decurso do prazo decadencial para o mandado de segurança repressivo.

Antes, porém, de analisar o mérito da questão, necessário se faz tecer considerações acerca dos riscos no uso de agrotóxicos, nos termos no item que se segue.

01.A utilização dos Agrotóxicos e o Meio Ambiente

A petição inicial, em caráter introdutório, tece uma série de comentários quanto a eficiência e higidez do herbicida à base de 2.4-D. Afirma que se trata de "sistema ecologicamente recomendado porque não induz o enfraquecimento das reservas naturais de nutrientes do solo". Diz, ainda, que "a utilização deste produto tem facilitado e viabilizado a ampliação da área de plantio direto em todo o Estado do Paraná".

Em que pesem as considerações dos ilustres subscritores da petição inicial, juristas de renome no cenário nacional, convém registrar que o uso de agrotóxicos ^[2] não vem merecendo incentivo por parte dos ambientalistas, inclusive dos juristas que se dedicam à abordagem do denominado Direito Ambiental.

Veja, por exemplo, o que aduz o Juiz do Tribunal de Alçada de São Paulo, José Renato Nalini: "Os produtos químicos utilizados para controlar pragas e doenças das plantas podem causar danos à saúde das pessoas e do meio ambiente. Países mais desenvolvidos – e portanto mais ciosos da qualidade de vida de seu povo – não permitem agrotóxicos. Países periféricos são obrigados a consumir produtos já proibidos na metrópole." ^[3]

No mesmo sentido, Júlio Cesar de Sá da Rocha: "a utilização, na agricultura, de produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, conhecidos como pesticidas, praguicidas, formicidas, herbicidas, fungicidas ou agrotóxicos, inicia-se na década de 20. Durante a 2ª Guerra Mundial, são utilizados como arma química. No Brasil, são utilizados em programas de saúde pública, combate e controle de parasitas". ^[4]

E prossegue: "As contaminações por agrotóxicos são muito freqüentes e provocam, no mais das vezes, seqüelas no ser humano. Têm sido observados e relatados casos agudos de intoxicação, com lesões das mais diversas, distúrbios hormonais, danos ao aparelho reprodutor e mortes na lavoura". ^[5]

Em simetria com esses entendimentos, de acordo com dados da Organização Mundial de Saúde, ocorrem, no mundo, anualmente, 3.000.000 (três milhões) de intoxicações agudas por agrotóxicos, com aproximadamente 20.000 (vinte mil) mortes, ^[6] não incluídos aí, segundo Paulo da Silva Cirne, "os óbitos que decorrem de problemas crônicos, ou seja, em que a pessoa contaminada adquire problemas de saúde que ocasionam a morte com o transcurso dos anos (câncer de pele, doenças no rim, fígado, lesões no sistema nervoso e respiratório, entre outras)". ^[7]

A propósito, é o mesmo Paulo da Silva Cirne quem explica como se operou o ingresso dos agrotóxicos no mercado brasileiro. Acompanhe suas palavras: "no nosso país, a desagradável cultura de utilização intensiva de agrotóxicos adveio do famigerado Plano Nacional de Desenvolvimento, de 1975, que forçava os agricultores a comprar os venenos através do crédito rural, na medida em que instituía a inclusão de uma cota de agrotóxico para cada financiamento". ^[8]

E mais adiante, arremata: "com essa artimanha (você ganha o dinheiro se comprar o veneno), associada à propaganda ostensiva dos fabricantes, os agrotóxicos foram disseminados por todo o país, concedendo ao Brasil mais uma estatística negativa: terceiro maior consumidor mundial. Justamente os países subdesenvolvidos são os maiores usuários, respondendo pela aquisição de 20% da produção e com registros de 75% dos casos de intoxicação". ^[9]

Os registros retro, além de servirem de alerta para os riscos e malefícios do uso de agrotóxicos em relação à saúde humana, acabam por enaltecer a responsabilidade do Poder Judiciário no trato da questão em desate, intimamente ligada ao Direito Ambiental. De se lembrar, nesse palmar, que, conforme dicção da Constituição Federal (CF, art. 225, caput), a defesa do meio ambiente incumbe a "todos", governantes e governados, visando sempre o "equilíbrio ecológico", de modo a propiciar "uma sadia qualidade de vida" para as "presentes e futuras gerações".

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02. Mérito – Constitucionalidade da Lei Municipal

A resolução da matéria posta em análise implica em responder à seguinte indagação: a Lei Municipal que vedou o uso no Município de Marilândia do Sul do herbicida à base de 2.4-D é inconstitucional?

Como se sabe, a Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso I, confere aos Municípios a legitimidade para legislar sobre "assuntos de interesse local". Trata-se de inovação da Constituição de 1988, já que os textos anteriores mencionavam "peculiar interesse", e não "interesse local".

Nessa esteira, como então compreender o que se entende por "interesse local"? Paulo Affonso Leme Machado, um dos maiores ambientalistas de nosso país, baseando-se em ensinamentos de Celso Bastos, José Cretella Júnior, Hely Lopes Meirelles, afirma que o sentido da expressão "interesse local não se caracteriza pela exclusividade do interesse, mas pela sua predominância." ^[10]

Essa é também a lição de Toshio Mukai, a saber: "a competência do Município é sempre concorrente com a da União e a dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os aspectos do meio ambiente, de acordo com sua autonomia municipal (art. 15 da CF), prevalecendo sua legislação sobre qualquer outra, desde que inferida do seu predominante interesse". ^[11]

Na mesma linha, está a posição de Fernanda Dias de Almeida, a saber: "acabará prevalecendo, por mais consentâneo com a realidade das coisas, o entendimento de que as competências próprias dos Municípios são as relativas aos assuntos de predominante interesse local". ^[12]

Dessa forma, tem-se que os Municípios podem legislar, concorrentemente, com os demais entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal). A única condicionante é que haja compatibilidade de sua atividade legislativa para com os assuntos de interesse local, entendido estes, como predominância de interesses que lhe são próprios e específicos.

Por essa perspectiva, observa-se que não está o Município impedido de legislar, inclusive, sobre temas ligados ao meio ambiente. Eventual entendimento contrário a esse posicionamento decorre de uma interpretação exclusivamente literal do artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal, ^[13] desconsiderando o artigo 30, inciso I, ^[14] do mesmo texto normativo, e, por conseguinte, também outros métodos de interpretação constitucional, dentre os quais o sistemático, o teleológico e a própria interpretação "conforme a Constituição".

O Ministro do Superior Tribunal de Justiça, José Augusto Delgado, em percuciente estudo sobre o tema, confirmando as assertivas antes firmadas, concluiu: "no âmbito da legislação concorrente (ou vertical) há uma hierarquia de normas: a lei federal tem prevalência sobre a estadual e municipal, e a estadual sobre a municipal". Assim, em matéria ambiental, os Municípios são competentes:

"a)- privativamente:

a. 1) para legislar e para administrar assuntos de interesse local, competência que desenvolve com plenitude e que exerce sem qualquer subordinação, com apoio no artigo 30, I, CF;

a. 2) para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II, C);

(...)

a. 14) para o dever de defender e preservar para as futuras gerações o meio ambiente nos limites do seu território, por se constituir em um direito subjetivo de todos os habitantes do Município o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, CF);

a. 15) para a incumbência, nos limites do seu território, de preservar e restaurar o processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; de preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; e de definir espaços territoriais e seus componentes a serrem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitida somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção (art. 225, § 1º, I a III CF);

a. 16) para exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (art. 225, § 1º, IV, CF);

a. 17) para controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, impondo multas nos limites de sua competência ou denunciando a infração ao ente político que for competente (art. 225, § 1º, V, CF);" ^[15]

Em suma, portanto, o simples fato de abranger matéria ambiental, não importa em inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 22/97, ora impugnada. Como se viu, insere-se na atribuição legislativa dos Municípios, desde que se trate de interesse (predominantemente) local, a possibilidade de legislar sobre esse tema.

A despeito disso, o impetrante assevera que, no caso em questão, a Lei Municipal atacada contraria Lei Federal e Lei Estadual.

Não é bem assim.

As Leis a que se refere o impetrante são as Leis nº 7.802/89 e nº 7.827/83, respectivamente, Federal e Estadual. Essas Leis não autorizam o uso do produto mencionado na inicial. Apenas dispõem acerca da pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação, destino final dos resíduos e embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins.

Note-se: tais leis em momento algum vedam que os Municípios, no exercício de sua competência constitucional, alicerçados em motivos de (peculiar) interesse local, venham a restringir o uso de herbicidas ou equivalentes. Não se está contrariando Lei Federal e/ou Estadual, portanto. Aliás, a Lei Federal nº 7.802/89, em seu artigo 11, confirmando a sistemática constitucional antes evidenciada, abre taxativamente espaço para atividade legislativa do Município com os seguintes dizeres: "Cabe ao Município legislar supletivamente sobre o uso e o armazenamento dos agrotóxicos, seus componentes e afins."

Independentemente disso, com vistas a afastar qualquer entendimento sofismático que a matéria possa receber, faz-se mister, desta feita, responder ao seguinte questionamento: no exercício de sua competência legislativa, fulcrado no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, a idéia de "predominante interesse local" pode prevalecer se em cotejo com Lei Federal e/ou Estadual?

Para obter uma conclusão correta sobre o assunto, recorre-se ao Desembargador Federal Vladimir Passos de Freitas, ilustre membro do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ^[16] que afasta quaisquer dúvidas sobre o assunto.

Para o equacionamento da matéria, Vladimir P. de Freitas ministra exemplo de caso concreto. Relata que no Município de Barra do Quaraí-RS, situado nas margens do rio Uruguai, fronteira com o país de mesmo nome, foi editada Lei Municipal estabelecendo normas para a captura, transporte, comercialização e fiscalização do pescado na área municipal. Essa Lei Municipal estabeleceu as espécies de pescador; dispôs sobre "proibições" de pesca; estabeleceu as espécies que poderiam ser capturadas e impôs sanções administrativas em caso de seu descumprimento. Sucede, no entanto, que a Constituição Federal, em seu artigo 24, inciso VI, estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, de forma concorrente, sobre pesca... ^[17]

Não bastasse isso, na esfera federal ainda existem o Código de Pesca (Decreto-lei nº 221, de 28.02.1967) e a Lei nº 7.679, de 23.11.1988. No âmbito estadual, a Lei nº 10.164, de 11.05.1994, regulamentada pelo Decreto Estadual nº 35.539, de 19.09.1994, dispondo sobre a pesca artesanal no território do Rio Grande do Sul. E mais: o artigo 7º do Decreto antes referido "faz referência expressa a possibilidade de proibição de locais para pesca, à quantidade de pescado por habilitação, ao uso de petrechos e aos períodos de defeso". ^[18]

Apesar de todas essas circunstâncias, e após formular indagação se o Município, nessa hipótese, poderia ter legislado a respeito, Vladimir Passos de Freitas concluiu: "Pois bem: a resposta no caso é sim. É verdade que existem leis da União e do Estado-membro. Todavia, são normas de natureza mais genérica, que não atendem à situação específica do Município fronteiriço. São as pessoas da localidade que conhecem e enfrentam os problemas da pesca desenfreada. São elas que sofrem os efeitos da diminuição de indivíduos, com direto efeito na alimentação da comunidade. Isso sem falar no fato de que a diminuição do pescado poderá resultar em diminuição das rendas com a ausência de turistas na região.

(...)

Disso tudo, conclui-se que a Lei Municipal de Barra do Quaraí é constitucional e baseia-se no artigo 30, inc. I, da Lei Maior, especificamente no item ‘interesse local’. Trata-se de lei suplementar. Não se daria o mesmo se a lei municipal fosse mais concessiva que o diploma federal e o estadual. Aí certamente incorreria em inconstitucionalidade, pois estaria o Município invadindo área de competência alheia e autorizando aquilo que já estava proibido por aqueles que detêm competência constitucional para legislar. No entanto, sendo mais RESTRITIVA a Lei Municipal, ela em nada está a afrontar os textos dos demais entes políticos; ao contrário está protegendo o meio ambiente e sensibilizando a comunidade para a importância da preservação dos pescados." ^[19]

Destarte, com alicerce em sólida doutrina, nessa empreitada decisória, chega-se ao seguinte resultado: além de poder legislar sobre matéria ambiental, o Município pode editar Lei Municipal com vistas a guarnecer, tutelar e atender interesses predominantemente locais, suplementando, complementando e completando a legislação federal e estadual, especialmente para impor medidas de cunho restritivo, se necessário. Caso dos autos.

Resta, pois, o último questionamento, o qual nos remete a avaliação da questão posta sub judice. A Lei Municipal nº 22/97 atende ao conteúdo da expressão "interesse local", sendo, em razão disso, constitucional?

A resposta é, seguramente, afirmativa.

Para comprovação dessa assertiva, cumpre destacar o excelente parecer do Ministério Público, constante das fls. 79/90, o qual resta ratificado, na íntegra, nesta oportunidade. Em referido pronunciamento, a ilustre Promotora de Justiça, Dra. Susana Broglia Feitosa de Lacerda, demonstrou quantum satis que a Lei Municipal atacada foi idealizada tendo em conta as peculiaridades deste Município.

É exatamente neste ponto que a presente demanda distingue-se daquelas que ensejaram entendimento jurisprudencial favorável ao impetrante, tanto em primeiro, quanto em segundo grau. Aqui reside o ponto nevrálgico da questão, pois.

Como bem salientado pela Exma. Promotora e com base nos artigos 334, inciso I, e 335, ambos do Código de Processo Civil, tem-se que o Município de Marilândia do Sul é conhecido como "Capital da Cenoura". Essa fama advém das culturas da lavoura local, abrangendo desde o cultivo de cenoura, até hortaliças, tomates e leguminosas. Essas culturas são denominadas "dicotiledôneas", ou seja, possuem "folhas largas", as quais são vulneráveis ao herbicida 2.4-D.

A vulnerabilidade antes referida pode ser extraída de fontes do próprio impetrante, cujo teor o Ministério Público, diligentemente, trouxe aos autos (fls. 91). Trata-se de texto emitido pelo impetrante onde este alerta para os riscos do uso do produto. No tópico "precauções" consta o seguinte: "Leia e siga cuidadosamente as instruções do rótulo, antes de aplicar o produto. Utilize sempre equipamentos de segurança ao aplicar o herbicida. Picloram e 2.4-D são herbicidas de alta eficiência. Quantidades mínimas podem causar danos sérios às espécies susceptíveis. Portanto, o TORDON não deve ser aplicado, nem atingir de modo algum, espécies de folha larga de utilidade econômica, como hortaliças, flores, videiras, árvores frutíferas e ornamentais, leguminosas (soja, feijão), entre outras."

Além do alerta do próprio fabricante, observa-se que já existem estudos comprovando a potencialidade lesiva do 2.4-D em relação à saúde humana. Nesse sentido, as palavras de Sônia Corina Hess: "Dentre os herbicidas, o 2.4-D tem sido associado ao aumento dos índices de câncer do tipo linfoma de não-Hodgkin entre agricultores que o aplicam." ^[20]

Por esses motivos, percebe-se que a atividade legislativa do Município, ao vedar o uso do herbicida à base de 2.4-D, baseou-se em circunstâncias e características próprias da localidade. Tomou por base aspectos específicos da região e procurou tutelá-los adequadamente. Sim, porque se o herbicida em questão é maléfico a culturas de "folhas largas", e, no caso, há basicamente esta modalidade de cultura no Município, nada mais coerente, para se tutelar o meio ambiente e a própria saúde humana, do que restringir o uso do herbicida no local. Por outras palavras, restringir o uso do herbicidas por "interesse local"...

A atividade legislativa então examinada, aliás, nada apresentou de irregular ou de anômala. Em verdade, esteve alicerçada no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, e também no artigo 11, da Lei Federal nº 7.802/89.

Comungando exata e precisamente do raciocínio aqui externado está a lição do ambientalista Paulo Affonso Leme Machado. Suas palavras põem termo a quaisquer dúvidas ainda pendentes. Por essa razão, ao contrário das demais citações já efetivadas, vem a seguinte com especial destaque. Expressis verbis:

Outra possibilidade de intervenção do Município está em avaliar as suas condições locais, isto é, o levantamento e a análise da peculiaridade do interesse local. Suponha-se que a cultura agrícola (hortícola, frutífera ou, até, florística, como no Município de Holambra/SP) tenha uma determinada característica que obrigue a adoção de um sistema de proteção ambiental. Nesse caso, não seria desarrazoável que uma norma municipal fosse instituída". ^[21] (grifo nosso).

Em adição às ponderações retro alinhavadas, as quais já seriam suficientes o bastante para definir a sorte desta decisão, outras ainda podem ser levadas a efeito. Examinando o teor da Lei Municipal nº 22/97, observa-se que a mesma, além de não contemplar a pecha de inconstitucionalidade, seja formal, seja material, atende, em sua essência, a princípios específicos do Direito Ambiental.

A tônica do Direito Ambiental reside na prevenção, ensejando, a partir daí, o denominado da Princípio da Prevenção. Assim o é porque na maioria das vezes a ocorrência de danos ambientais resulta em resultados irreversíveis. Busca-se, assim, por todas as formas, a evitar, acautelar, prevenir eventuais danos ao meio ambiente, de molde a tutelar, eficazmente, todas as formas de vida, ^[22] propiciando o equilíbrio ecológico, viabilizando uma sadia qualidade de vida. ^[23]

Nesse particular, a Lei Municipal visa tratar do "problema" com os agrotóxicos antes que ele se manifeste. Se o 2.4-D causa danos à culturas de "folhas largas", e no local há predominância dessas, então restringe-se o uso do produto neste local – leia-se: neste Município –, preservando o meio ambiente e a saúde das pessoas ("sadia qualidade de vida" – CF, art. 225, caput).

O princípio do desenvolvimento sustentável também é facilmente identificável no bojo da Lei Municipal em exame. A formalização expressa desse princípio consta do Princípio 4, insculpido na Declaração da RIO/92, que contém a seguinte dicção: "Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele".

Infere-se, portanto, que seu escopo é equalizar, conciliar, encontrar um ponto de equilíbrio entre atividade econômica e uso adequado, racional e responsável dos recursos naturais, respeitando-os e preservando-os para a gerações atuais e subseqüentes. Sem dúvida também está presente na Lei Municipal nº 22/97.

Não é imprópria também a referência, in casu, ao princípio da supremacia do bem ambiental. Este princípio assemelha-se e tem estreita afinidade com o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular que rege as relações de Direito Administrativo. Dessa maneira, a exemplo do que ocorre no Direito Administrativo, mutatis mutandis, não se pode conceber uma finalidade que não pública e social quando se estiver em desate a existência de bens ambientais, legítimos macrobens em nosso sistema, porquanto tutelam a manutenção das condições de vida planetária. ^[24] Logo, do conflito entre um bem ambiental e um interesse privado, há que se empregar, sempre, o in dubio pro ambiente. Foi o que o ocorreu na espécie subjacente.

Em suma, portanto, por quaisquer ângulos que se examine a Lei Municipal nº 22/97, não se identifica nenhum traço de inconstitucionalidade, quer sob o prisma formal; quer material. Além de atender aos ditames do artigo 30, inciso I, da Lex Magna, na fase de sua elaboração, a Lei atacada ainda se encontra em harmonia com os princípios mais modernos do Direito Ambiental.

Improcede o pleito exordial.