IV
Nessa inteligência, caminham estudiosos do assunto, tais como, Miguel Pedro Guerra, professor titular e coordenador do curso de pós-graduação em Recursos Genéticos Vegetais da UFSC e Secretário Regional da SBPC/SC, Rubens Onofre Nodari, professor titular da UFSC e presidente da Sociedade Brasileira de Genética Regional de SC e Glaci Zancan, professora titular e Chefe do Departamento de Bioquímica da UFOR e Vice-presidente do SBPC, que, em artigo publicado, sob o título "A Soja Transgênica e a Cidadania, assim concluíram:
"Estamos convencidos de que é preciso estudar com atenção e discutir publicamente o caso da soja antes de sua liberação, até porque este será um caso que criará "jurisprudência" sobre o assunto. Existem várias questões no processo apresentado em que não há informações ou estas não estão completas.
Acima de tudo, não há informações claras sobre os graus de toxidade do produto para a espécie humana - o que é exigido pelas Instruções Normativas da própria CTNBio.
Também não se informa, no documento, sobre o efeito da transgenia no processo de fixação simbiótica de nitrogênio intermedido pela bactéria Rhizobium.Tampouco se informa sobre o impacto do cultivo destas variedades transgências na microbiota dos solos brasileiros.
Ao contrário doque diz a empresa no processo, trabalhos científicos publicados atestam que o herbicida Roundup acumula-se no solo e é prejudicial a peixes e a ratos. Os referidos trabalhos demonstraram ainda que o produto é prejudicial a minhocas e a insetos, além de causar problemas reprodutivos em ratos.
Na verdade, não há referências ao processo de degradação do herbicida nos diferentes solos e regiões brasileiros onde esta espécie é cultivada.
Também não se trata das reações tóxicas que o herbicida poderia causar à espécie humana. Na Califórnia, por exemplo, o produto é a terceira causa mais freqüente de reações tóxicas.
É verdade que as implicações das plantas transgencias na agricultura ainda são, na sua maioria, uma incógnita. Contudo, algumas delas são possíveis de se antever, usando-se apenas o bom senso e o conhecimento biológico. Como conseqüência do cultivo em grandes extensões dessas plantas transgências, teremos um aumento da uniformidade genética. É elementar prever-se que a homogeneização aumentará a vulnerabilidade genética, podendo facilitar a ocorrência de grandes epidemias - como a que afetou o milho há 18 anos, nos EUA.
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A decisão de desregulamentar a soja e, por extensão, todos os outros eventuais produtos engenheirados, deve ser analisada também do ponto de vista político e econômico. Há que resguardar a soberania tecnológica nacional, protegendo os interesses e direitos dos agricultores e dos pesquisadores.
Maior produtividade e o conseqüente aumento da capacidade de competição do Brasil no mercado internacional (principais vantagens associadas à soja transgênica) são conquistas que não podem se sobrepor aos direitos dos cidadãos.
Para a SBPC, que completa 50 anos de luta em favor do conhecimento como ferramenta de cidadania, a desregulamentação da soja transgênica resistente ao herbicida Roundup, com o atual grau de informação disponível sobre seus riscos à saúde humana e ao meio ambiente, será decisão lesiva aos interesses da população brasileira." (In "Jornal da Ciência" - Edição de 28/08/98 - Fls. 98).
O renomado Professor Paulo Afonso Leme Machado escreveu notável estudo sobre o "Princípio da Precaução e o Direito Ambiental", de que merecem destaque os tópicos seguintes:
"A PREVENÇÃO E A INTRODUÇÃO DO PRINCÍPIO DE PRECAUÇÃO NO DIREITO AMBIENTAL.
Prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e internacional é uma concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico, especialmente, nas últimas três décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao ambiente humano e natural nesse período. A preocupação com a higiene urbana, um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos. Inovou-se no tratamento jurídico dessas questões, procurando-se interligá-las e sistematizá-las, evitando-se a fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias.
Demorou-se muito para procurar-se evitar a poluição, e a transformação do mundo natural fazia-se sem atentar-se aos resultados. No Brasil, "desbravar", povoando novos territórios, com a expulsão ou a conquista das populações autóctones, desmatando e explorando minas era sinônimo de coragem, de progresso, de enriquecimento público e privado. O que ia acontecer ou o que podia acontecer para a natureza não se queria cogitar, pois acreditava-se que a natureza desse país imenso se arranjaria por si mesma. O moderno "desbravamento" continuou o passado, agora com métodos mais agressivos, empregando moto-serras e tratores para desmatar, poluindo os cursos de água com mercúrio e outros metais pesados, concentrando indústrias contaminadoras, como em Cubatão, ou danificando o ar com a poluição dos veículos, como em São Paulo. No final do século XX, novas formas de atividades, que podem desequilibrar definitivamente o já precário equilíbrio da vida no planeta, são ainda fomentadas: a disseminação avassaldora dos pesticidas, a expansão de usinas nucleares e de seus rejeitos radioativos e a introdução precipitada de organismos geneticamente modificados.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981) inseriu como objetivos dessa política pública - compatilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente (art. 4º, I e VI). Entre os instrumentos da política nacional do meio ambiente colocou-se a "avaliação dos impactos ambientais" (art. 9º, III). A prevenção passa a ter fundamento no direito positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável passou a ser a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental, quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não haviamos chegado claramente ao direito da precaução.
O princípio da precaução ("vorsorgeprinzip") está presente no direito alemão desde os anos 70, ao lado do princípio da cooperação e do princípio poluidor-pagador. Eckard Rehbinder, Professor da Universidade de Frankfurt, acentua que "a política ambiental não se limita à eliminação ou redução da poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro" (1). Gerd Winter, Professor na Universidade de Bremen, diferencia perigo ambiental do risco ambiental. Diz que "se os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica-se o "princípio da precaução", o qual requer a redução da extensão, da freqüência ou da incerteza do dano." (2).
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa a durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e a continuidade da natureza existente no planeta. A precaução deve ser visualizada não só em relação às gerações presentes, como em relação ao direito ao meio ambiente das gerações futuras, como afirma Michel Prieur, Professor na Universidade de Limoges (3).
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O princípio da precaução e a engenharia genética
Na França, o Conselho de Estado (19) concedeu medida liminar ("sursis à exécution") em um processo movido pela "Association Greempeace France" contra a empresa Norvatis, suspendendo a portaria do Ministro da Agricultura de 5 de fevereiro de 1998, que permitia o cultivo do "milho transgêncio" ou obtido através de manipulação genética. O Tribunal francês acolheu a argumentação de que o processo estava incompleto no referente "à avaliação de impacto sobre a saúde pública do gene de resistência à ampicilina contido nas variedades de milho transgênico", como, também, o não respeito ao "princípio da precaução", enunciado no art. L. 200-1 do Código Rural. A ex-ministra do meio Ambiente, jurista Corinne Lepage afirmou que o posicionamento do Conselho de Estado "ultrapassa o caso do milho transgênico, pois o princípio deverá ser aplicado para todos os organismos geneticamente modificados (OGM)" (20). O art. L. 200-I do Código Rural mencionado no julgado tem a seguinte redação: "o princípio da precaução, segundo o qual a ausência de certeza, levando em conta os conhecimentos científicos e técnicos do momento, não deve retardar a adoção de medidas efetivas e proporcionais visando prevenir o risco de danos graves e irreversíveis ao meio ambiente, a um custo economicamente aceitável".
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Implementação imediata das medidas de prevenção: o não adiamento
Os documentos internacionais citados entendem que as medidas de prevenção não devem ser "postergadas" (Declaração do Rio de Janeiro/1992, Convenção da Diversidade Biológica e Convenção-Quadro sobre a Mudança do Clima).
Postergar é adiar, é deixar para depois, é não fazer agora, é esperar acontecer. A precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar no futuro. A precaução não só deve estar presente para impedir o prejuízo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das ações ou omissões humanas, como deve atuar para a prevenção oportuna desse prejuízo. Evita-se o dano ambiental, através da prevenção no tempo certo.
O princípio da precaução, para ser aplicado efetivamente, tem que suplantar a pressa, a precipitação, a rapidez insensata e a vontade de resultado imediato. Não é fácil o confronto com esses comportamentos, porque eles estão corroendo a sociedade contemporânea. Olhando-se o mundo das Bolsas, aquilata-se o quanto a "cultura do risco" contamina os setores financeiros e os governos, jogando na maior parte das vezes, com os bens alheios. O princípio da precaução não significa a prostração diante do medo, não elimina a audácia saudável, mas equivale à busca da segurança do meio ambiente, indispensável para a continuidade da vida.
A necessidade do adiamento das medidas de precaução em acordos administrativos ou em acordos efetuados pelo Ministério Público deve ser exaustivamente provada pelo órgão público ambiental ou pelo próprio Ministério Público. Na dúvida, opta-se pela solução que proteja imediatamente o ser humano e conserve o meio ambiente ("in dubio pro salute" ou "in dubio pro natura").
5.5. O Princípio da precaução e os princípios constitucionais da Administração Pública brasileira.
O princípio da precaução abraçado pelo Brasil com a adesão, ratificação e promulgação das Convenções Internacionais mencionadas, com a adoção do artigo 225 da Constituição Federal e com o advento do artigo 54, § 3º da Lei 9.605 de 12 de Fevereiro de 1998 deverá ser implementado pela Administração Pública, no cumprimento dos princípios expostos no artigo 37 "caput" da Constituição Federal.
Contraria a moralidade e a legalidade administrativas a postergação de medidas de precaução que devam ser tomadas imediatamente. Viola o princípio da publicidade e da impessoalidade administrativas os acordos e/ou licenciamentos em que o cronograma da execução de projetos ou a execução de obras não são apresentados previamente ao público, para que os setores interessados possam participar do procedimento das decisões. (23)
Deixa de buscar eficiência a Administração Pública que, não procurando prever danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no exigir e no praticar medidas de precaução, que, no futuro, ocasionarão prejuízos, pelos quais ela será co-responsável.
Não apenas a existência dos princípios constitucionais apontados são importantes, no sadio funcionamento da Administração Pública ambiental. A prática dos princípios da informação ampla e da participação ininterrupta das pessoas e organizações sociais, no processo das decisões dos aparelhos burocráticos, é que alicerçam e tornam possível viabilizar a implementação da prevenção e da precaução para a defesa do ser humano e do meio ambiente.
5.6. A inversão do ônus da prova e o princípio da precaução
"Em certos casos, face à incerteza científica, a relação de causalidade é presumida com o objetivo de evitar a ocorrência de dano. Então, uma aplicação estrita do princípio da precaução inverte o ônus normal da prova e impõe ao autor potencial provar, com anterioridade, que sua ação não causará danos ao meio ambiente", ensinam os professores Alexandre Kiss e Dinah Shelton. (24). Citam o exemplo da lei alemã sobre responsabilidade ambiental (25). No Brasil, pela lei de Política Nacional do Meio Ambiente aplica-se a responsabilidade civil objetiva art. 14, § 1º).
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7. O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO: DIAGNÓSTICO DO RISCO AMBIENTAL
A aplicação do princípio da precaução relaciona-se intensamente com a avaliação prévia das atividades humanas. O "estudo de impacto ambiental" insere, na sua metodologia, a prevenção e a precaução da degradação ambiental. Diagnosticado o risco do prejuízo, pondera-se sobre os meios de evitar o prejuízo. Aí entra o exame da oportunidade do emprego dos meios de prevenção.
A Declaração do Rio de Janeiro/1992 preconizou também o referido estudo de impacto ambiental, dizendo no princípio 17: "a avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de uma autoridade nacional competente".
O Brasil já havia adotado em sua legislação esse instrumento jurídico de prevenção do dano ambiental.
A Constituição Federla de 1998 (art. 225) diz em seu § 1º:
"Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade".
Nesse estudo, avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar degradação significativa ao meio ambiente. A palavra "potencialmente" (27) abrange não só o dano, de que não se duvida, como o dano incerto e o dano provável.
A Resolução CONAMA nº 001/1986 diz que o estudo de impacto ambiental desenvolverá:
"a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazo; temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade: suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais" (art. 6º, II)
O grau de perigo, ou seja, a extensão ou a magnitude do impacto é uma das tarefas do estudo de impacto ambiental, como se vê da regulamentação acima referida. É também objeto da avaliação o grau de reversibilidade do impacto ou sua irreversibilidade. Como se constata a legislação do estudo de impacto ambiental contempla, também, uma avaliação de risco.
É preciso ressaltar a necessidade de os consultores do estudo de impacto ambiental serem "competentes e independentes para avaliar os riscos" (28). Falando na "crise da perícia" diz Axel Kahn "assiste-se, às vezes, ao fenômeno singular e humano da confusão entre perícia e se, às vezes, ao fenômeno singular e humano da confusão entre perícia e promoção da técnica examinada, pela razão de que os peritos (ou especialistas) sendo experientes no terreno que examinam, são levados, às vezes, a defendê-lo em vez de avaliar verdadeiramente" (29).
No caso da aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que se use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano, sendo este procedimento o já referido "estudo prévio de impacto ambiental". Outras análises por mais aprofundadas que sejam, não podem substituir esse procedimento. Decidiu o Egrégio Tribunal Federal da 5ª Região, com sede em Pernambuco que "o Relatório de Viabilidade Ambiental não é idôneo e suficiente para substituir o estudo de impacto ambiental e respectivo relatório." (30) Muito acertada a decisão judicial, pois a multiplicidade de procedimentos não só geraria confusão, como enfraqueceria as garantias jurídicas de seriedade, de amplitude e de publicidade já inseridas no estudo de impacto ambiental.
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2.5. O parecer da CTNBio deixa de aplicar o princípio da precaução
Determinou-se à Empresa Monsanto a realização de monitoramento ao mesmo tempo em que a maioria da CTNBio é favorável a que o Ministério da Agricultura libere o produto para uso comercial. É profundamente chocante esse tipo de raciocínio. Se o produto é realmente seguro, não há razão de submetê-lo a um monitoramento, com regras que revelam o perigo do dano ambiental. O que era lógico esperar-se é que a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança opinasse que antes do uso comercial do produto, fosse feito o monitoramente fiscalizado do produto e só depois - se não houvesse dano significativo - pudesse haver o seu livre plantio e comercialização.
A CTNBio já se houvera omitido na aplicação do princípio da precaução, quando se posicionara favoravelmente à importação de soja transgênica (processo nº 1997.340000.036170-4 - Distrito Federal), conforme se vê do magnífico parecer do Procurador da República Dr. Aurélio Virgílio Veiga Rios, com a merecida concessão de liminar).
A manifestação da maioria da CTNBio favorável ao plantio e comercialização da soja transgência transforma toda a população brasileira em cobaia, passando cada brasileiro e cada brasileira a figurar como "rato de laboratório" na expressão de Mae-Wan-Ho, Biologista Molecular na "Opena University, na Grã-Bretanha: "Assiste-se a uma desregulamentação considerável com relação às regras de segurança. Utiliza-se a população, contra sua vontade, a exemplo de um ato de laboratório, para testar produtos transgênicos" (42).
Ao não determinar medida de precaução, desaconselhando a imediata autorização pelos Ministérios competentes do livre cultivo da soja transgênica, a maioria da CTNBio desprezou a Convenção da Diversidade Biológica em vigor no Brasil, e assim, agiu ilegamente. A política nacional de biossegurança deve começar na própria Comissão que a propõe (art. 2º, I do decreto nº 1.752 de 20/12/1995." (Fls. 498/512).
O princípio da precaução, pelo visto, resulta da pujança protetiva do texto constitucional, ao cuidar do meio ambiente, com natureza vinculativa, como patrimônio difuso e cósmico da humanidade.
Nesse sentido, observa Alexandre de Moraes:
"A Constituição proclama que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225); prescrevendo as seguintes normas obrigatórias de atuação da Administração pública e dos particulares, uma vez que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados (CF, art. 225, § 3º).
preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais e provimento do manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
preservação à diversidade e a integridade do patrimônio genético do país e fiscalização das entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
definição, em todas as unidades da Federação, de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente por meio de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem suas proteção;
exigência, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, de estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. Analisando esse tema, o Supremo Tribunal Federal declarou, liminarmente, a inconstitucionalidade do art. 182, § 3º, da Constituição do Estado de Santa Catarina, que excluía a obrigatoriedade de estudos prévios de impacto ambiental, em relação às áreas florestadas ou objeto de reflorestamento para fins empresariais. Assim se manifestou, entendendo que se revelava juridicamente relevante a tese de inconstitucionalidade da norma estadual que dispensa o estudo prévio de impacto ambiental no caso de áres de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais, pois "Mesmo que se admitisse a possibilidade de tal restrição, a lei que poderia viabilizá-la estaria inserida na competência do legislador federal, já que a este cabe disciplinar, através de normas gerais, a conservação da natureza e a proteção do meio ambiente (art. 24, inc. VI, da CF), não sendo possível, ademais, cogitar-se da competência legislativa a que se refere o §3º do art. 24. da Carta Federal, já que esta busca suprir lacunas normativas para atender às peculiaridades locais ausentes na espécie". STF/Pleno - ADIN nº 1.086-7/SC - Pleno - medida liminar - Rel. Min. Ilmar Galvão, Diário da Justiça, Seção I, 16 set. 1994.’
(In "Direito Constitucional" - 5ª Edição, Revista, ampliada e atualizada com a EC nº 19/98 (Reforma Administrativa) - Editora Atlas S/A - SP - 1999 - págs. 604/605).