1. Ementa
CONSULTA - EMPRESA PÚBLICA ESTADUAL – BEM IMÓVEL OCUPADO POR POSSEIROS – IMPOSSIBILIDADE DE POSSE DE BEM PÚBLICO POR PARTICULARES – MERA DETENÇÃO – PRECEDENTES DO STJ – REINTEGRAÇÃO DE POSSE – INEXISTÊNCIA DO DEVER DE INDENIZAR.
2. Pergunta
Determinada empresa pública estadual proprietária de vastos terrenos ainda não diretamente utilizados para suas atividades, verifica a presença de posseiros que há mais de 10 (dez) anos ocupam as suas terras. Diante de sua expansão econômica, a empresa pública deseja obter novamente a posse de todos os seus imóveis. Sabendo, contudo, que existem pessoas em seus terrenos, formula a presente consulta e inquire acerca possibilidade de sofrer ações possessórias manejadas pelos atuais ocupantes das terras, e, se assim o for, se teria que pagar-lhes indenizações pelas eventuais benfeitorias realizadas nas áreas ocupadas.
3. Resposta
Inicialmente, e como premissa básica para a interpretação correta de tal questionamento, deve-se entender que uma empresa pública estadual integra a Administração Pública indireta de seu estado-federado.
Nesses termos, é inegável que tais pessoas jurídicas, não obstante terem personalidade de direito privado, possuem prerrogativas e poderes tipicamente públicos, explorando, inclusive, serviços públicos.
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídicas adequada a sua natureza, para que o Governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos. (CARVALHO FILHO, 2013, p.496).
Ultrapassada essa premissa basilar, impende compreender, então, que o bem imóvel cujo domínio pertença a empresas públicas estaduais constitui-se, na verdade, em bem público, conforme lição clássica de Hely Lopes Meirelles:
[são bens públicos] em sentido amplo, todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais. (MEIRELLES, 2004, p. 493).
É bem verdade, quanto ao tema, que parcela da doutrina discorda da qualificação de públicos àqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública Indireta[1]; entretanto, e como se verá adiante, tal premissa aparenta ser equivocada, razão pela qual se afirma, aqui, que os bens das empresas públicas estaduais são públicos.
Há de ser levado em consideração, ainda, que no caso em tela os bens adquiridos pela empresa pública pertenciam ao estado-membro ao qual se vincula aquele pessoa jurídica, sendo-lhe outorgados, os imóveis, para a consecução / expansão de suas atividades.
Nesse toar, percebe-se que o imóvel era público e permaneceu público, ainda que sob a responsabilidade de pessoas jurídicas de direito privado. Resta indubitável, portanto, que o terreno da empresa pública estadual em comento é típico imóvel público destinado à consecução de atividades públicas ou econômicas.
Prosseguindo, então, impende assinalar que os bens públicos são de titularidade do Estado, e estão, portanto, submetidos a regime jurídico de direito público. Além disso, são necessários ao desempenho das funções públicas, como bem afirmar especializada doutrina:
Administração Pública é um conjunto de instituições, o que significa a existência de estruturas organizacionais, conjugando a atuação de pessoas para a satisfação de valores. O desempenho das funções institucionais depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais de promoção dos fins buscados. Esses bens podem ser indicados, no caso da Administração Pública, como bens públicos. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 700).
Significa dizer, em outros termos, que tais bens – independentemente se de uso comum do povo, se de uso especial ou dominicais –, gozam de privilégios que os demais bens – privados – não gozam. Desse modo, o regime jurídico aplicável é próprio do direito público, não havendo incidência, aos bens públicos, daqueles institutos típicos do direito civil.
O bem sob análise neste caso concreto – propriedade imóvel da empresa pública estadual –, então, não pode ser usucapido, nem, diga-se de passagem, possuído por particular.
É exatamente este o ponto crucial para a resposta negativa à questão levantada pela empresa pública estadual.
O Superior Tribunal de Justiça tem consolidado o seu entendimento de que os bens públicos não são passíveis de posse por particulares. Ou seja, nem mesmo seria correto denominar aqueles ocupantes de imóveis pertencentes à Administração Pública de “posseiros”, conforme se extrai dos precedentes abaixo colacionados.
INTERDITO PROIBITÓRIO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA, PERTENCENTE À “COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA – TERRACAP”. INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. – A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916). Recurso especial não conhecido. (STJ, REsp 146367/DF, Relator Ministro Barros Monteiro, Publicado em 14/03/2005)
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA PARA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA. BEM PÚBLICO. AUSÊNCIA DE POSSE.MERA DETENÇÃO QUE NÃO ENSEJA A PROTEÇÃO REQUERIDA. 1. Particular não exerce posse sobre bem público, restando caracterizada mera detenção, que não legitima proteção possessória. 2. Decisão agravada mantida pelos seus próprios fundamentos. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ, AgRg no REsp 1190693/ES, Relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, Julgado em 20/11/2012)
Assim, é irrelevante o termo que se utiliza para caracterizar a detenção dos ocupantes do imóvel público, pelo simples fato do bem público não estar passível de transmissão / aquisição / posse nos moldes do direito privado, sendo impossibilitado aos detentores a usucapião, a posse, a alienação ou a propriedade do referido bem.
De fato, os demais tribunais brasileiros têm ratificado tal entendimento do STJ, afirmando que a ocupação de particulares em bens públicos não gera qualquer situação juridicamente válida que se equivalha à posse.
[...] A ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, resultando incabível o manejo de interditos por parte do ocupante. [...] Comprovada a ocupação de área pública pelo autor, não há de se falar em defesa da posse precária mediante interdito proibitório, como se tal proteção possessória tivesse o condão de sanear irregularidades, tampouco há de ser reconhecido o direito à indenização ou a prática de esbulho pela Administração, de acordo com os termos do art. 183 , § 3º , da Constituição Federal e do art. 1.255 , 1ª parte do Código Civil. (TJPE, AC 0326940-5, Relator Desembargador Ricardo de Oliveira Paes Barreto, Publicado em 25/02/2014)
A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. - Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do Código Civil/1916 ). Precedentes do STJ. (TJRN, AC 143424/RN, Relator Desembargador Expedito Ferreira, Primeira Câmara Cível, Julgado em 08/02/2011)
A partir da consolidada jurisprudência dos tribunais brasileiros, portanto, é possível afirmar categoricamente que os particulares que detêm determinados bens públicos jamais poderão manejar ações de natureza possessória, pois o poder fático exercido por particulares em bens públicos não se constitui em posse juridicamente aceitável, sendo impossível, assim, se olvidar que a mera tença constitua situação capaz de instituir demanda judicial possessória. Ademais, há muito já se pacificou que a alegação de posse sobre bem público não pode ser oposta ao ente público titular do domínio[2].
Ora, uma vez entendida que a ocupação de particulares em terras públicas é ilegal, não há de se falar em defesa da posse precária mediante interdito proibitório, manutenção / reintegração de posse, como se tal proteção possessória tivesse o condão de sanear irregularidades por parte da empresa pública estadual supostamente invasora / turbadora – que, na verdade, é quem tem o domínio da área.
Sobre o tema, e mais precisamente sobre os direitos que permeiam os detentores de bem público, Maria Helena Diniz ensina que
o detentor da coisa tem apenas posse natural, que se baseia na simples detenção ou mera custódia (Pothier), não tendo o direito de invocar a proteção possessória, uma vez que o elemento econômico da posse está afastado. (DINIZ, 2006, p. 941-942).
O Superior Tribunal de Justiça, em consonância com o que até aqui exposto, fulmina o entendimento contrário, retificando a posição de que a ocupação de imóvel público não pode ser entendida como posse, e, assim, não gera qualquer proteção possessória:
Conforme precedentes do STJ, a ocupação irregular de terra pública não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito da proteção possessória contra o órgão público. (STJ, AgRg no REsp 1200736/DF, Relator Ministro César Asfor Rocha, Segunda Turma, Publicado em 08/06/2011)
O posicionamento do Tribunal está em perfeita harmonia com a jurisprudência da Corte, consolidada no sentido de que "a ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916)" . (REsp nº 146.367/DF, Quarta Turma, Relator o Ministro Barros Monteiro, DJ de 14/3/05) (STJ, AgRg no Ag 648180/DF, Relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, Terceira Turma, Publicado em 14/05/2007)
Por fim, e respondendo à última questão – acerca da possibilidade ou não de se pagar indenizações pelas virtuais benfeitorias que pudessem ser realizadas no imóvel da empresa pública estadual –, o STJ afirma que, quando vislumbrada a má-fé dos ocupantes de bem público, não lhes cabem quaisquer direitos. Vejamos este elucidativo julgamento:
ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Hipótese em que o Tribunal de Justiça reconheceu que a área ocupada pelos recorridos é pública e não comporta posse, mas apenas mera detenção. No entanto, o acórdão equiparou o detentor a possuidor de boa-fé, para fins de indenização pelas benfeitorias. 2. O legislador brasileiro, ao adotar a Teoria Objetiva de Ihering, definiu a posse como o exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196 do CC). 3. O art. 1.219 do CC reconheceu o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, no caso do possuidor de boa-fé, além do direito de retenção. O correlato direito à indenização pelas construções é previsto no art. 1.255 do CC. 4. O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre imóvel público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF). Não poderá, portanto, ser considerado possuidor dessas áreas, senão mero detentor. 5. Essa impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC). Precedentes do STJ. 6. Os demais institutos civilistas que regem a matéria ratificam sua inaplicabilidade aos imóveis públicos. 7. A indenização por benfeitorias prevista no art. 1.219 do CC implica direito à retenção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário. Inadmissível que um particular retenha imóvel público, sob qualquer fundamento, pois seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que está em desarmonia com o Princípio da Indisponibilidade do Patrimônio Público. 8. O art. 1.255 do CC, que prevê a indenização por construções, dispõe, em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir a propriedade do imóvel se "a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do terreno". O dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto aos bens da coletividade, já que o Direito Público não se coaduna com prerrogativas de aquisição por particulares, exceto quando atendidos os requisitos legais (desafetação, licitação etc.). 9. Finalmente, a indenização por benfeitorias ou acessões, ainda que fosse admitida no caso de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda dessas intervenções, para o proprietário (no caso, o Distrito Federal). Não é o que ocorre em caso de ocupação de áreas públicas. 10. Como regra, esses imóveis são construídos ao arrepio da legislação ambiental e urbanística, o que impõe ao Poder Público o dever de demolição ou, no mínimo, regularização. Seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis irregularmente construídos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de recursos do Erário para sua demolição. 11. Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da posse, o que enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e legitima, com a garantia de indenização, a apropriação privada do espaço público. 12. Recurso Especial provido. (STJ, REsp 945055/DF, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Publicado em 20/08/2009)
A má-fé na detenção se assemelha àquela prevista na posse. A matéria, é tratada no artigo 1201 do Código Civil de 2002:
Art. 1201. É de boa-fé a posse, se o possuidor ignora o vício, ou o obstáculo que impede a aquisição da coisa.
Parágrafo único. O possuidor com justo título tem por si a presunção de boa-fé, salvo prova em contrário, ou quando a lei expressamente não admite esta presunção.
Interpretando-se o supramencionado artigo pelo método da inversão, ter-se-ia asseverado que, caso o “possuidor” tivesse consciência de que o imóvel encontrava-se obstaculizado, e, mesmo assim, ignorasse o vício, continuando a “possuir” o bem como se nada pudesse impedi-lo a adquirir a coisa, estar-se-ia caracterizada a má-fé na “posse” daquele bem. Do mesmo modo, o detentor de imóvel público que sabe que o bem pertence à empresa pública estadual estará ocupando o terreno com indubitável má-fé.
É porque, apenas “ter-se-á posse de boa fé se o possuidor estiver convicto de que a coisa, realmente, lhe pertence, ignorando que está prejudicando direito de outra pessoa, por não saber da existência de vício que lhe impede a aquisição da coisa” (DINIZ, 2006, p. 943).
Como cediço, não se pode ocupar injustamente terreno alheio, ainda mais quando é bem público! Restando clara a impossibilidade de ressarcimento / indenização por qualquer investimento realizado pelos ocupantes de má-fé de determinado imóvel público.
Nesse sentido,
A ocupação de bem público, ainda que por tolerância do titular do domínio, configura posse precária, podendo ser retomada a qualquer tempo, não conferindo ao possuidor o direito de permanecer no imóvel ou de explorá-lo. Além de precária, a ocupação também reveste-se do atributo da má-fé, porquanto embora em princípio houvesse tolerância do INMETRO em relação aos réus, esta condição não mais vige nos dias atuais. Tendo em vista a ocupação se revestir de caráter precário, não sendo justa nem se sustentando em boa-fé, estando exercida sobre bem público, assim reconhecida pelo próprio recorrente, não lhe sobejam direitos sobre o mesmo. (STJ, REsp 635.980/PR, Relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, Publicado em 27/09/2004)
ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO. AÇÃO REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ESBULHO. POSSE DE MÁ FÉ 1. Caracterizado o esbulho por parte dos réus que permaneceram no imóvel após terem sido notificados a desocupá-lo, viciando a posse como precária e de a má fé. 2. A União comprovou, não só ser a proprietária, mas legítima possuidora, e, a alegação do ius possessionis anterior é fundamental, sendo certo que a União adquiriu a posse da área maior, na qual se inclui a parte em questão e que em sede de ação possessória não se discute a propriedade, mas a posse. [...] 6.Não têm os réus qualquer direito à indenização, uma vez que caracterizada a posse de má fé, nem a União em receber perdas e danos, pois não logrou comprovar quaisquer danos ocorridos no imóvel. 7.Recurso de apelação e remessa necessária improvidos. (TRF2, AC 200251010050948/RJ, Relator Desembargadora Federal Salete Maccaloz, Sétima Turma Especializada, Publicado em 23/09/2009)
Reintegração de posse - Bem público - Indenização - Comprovada a ocupação indevida do bem público, não há que se falar em posse, mas mera detenção, que não gera direito à indenização. Sendo a área ocupada maior do que a prevista na Medida Provisória nº 2.220/01, não há que se falar em concessão de uso especial de imóvel. Recurso improvido. (TJSP, APL 994061649180/SP, Relator Lineu Peinado, Segunda Câmara de Direito Público, Publicado em 16/03/2010)
É com base no acervo jurisprudencial apresentado, então, que se afirma ser impossível a configuração da prática de esbulho pela Administração, ou mesmo o dever de pagamento de indenização a detentores de má-fé de imóvel público pertencente à empresa pública estadual.
4. Referências bibliográficas
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed., São Paulo: Atlas, 2013.
DINIZ, Maria Helena. Código Civil anotado. 12. ed., São Paulo: Saraiva, 2006.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.
Consulta respondida em Recife/PE.
Notas
[1] José dos Santos Carvalho Filho acredita que os bens pertencentes às empresas públicas e sociedades de economia mista são, na verdade, bens particulares, sujeitos à penhora e processo de execução. Diga-se de passagem, ademais, que tal entendimento tem sido defendido mediante a citação de alguns precedentes do STF, tal qual o MS 23.627/DF e o MS 23.875/DF.
[2] STJ, REsp 792.527/DF, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, Terceira Turma, Publicado em 01/04/2008.