PARECER
ÓRGÃO SOLICITANTE: CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO PARANÁ
Processo Administrativo de Compra n. º 001/2019
Processo Licitatório nº 001/ 2016 c/c n. º 002/2019
Belo Horizonte/MG, Dia, mês, ano
EMENTA: COMPRA DE IMÓVEL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - DISPENSA DE LICITAÇÃO – VIABILIDADE – EXISTÊNCIA DE HIPOTECA CEDULAR - LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE PARECERISTA.
Em atendimento à solicitação de consulta, à mim direcionada, tecemos as seguintes considerações:
RELATÓRIO
Trata a presente, de consulta encaminhada pelo conselho Regional de Medicina do Paraná, a respeito dos procedimentos adotados no Processo Administrativo de Compra n.º 001/2019, fundado nos laudos elaborados pela ... Projetos Ltda., decorrente do Processo Licitatório nº 001/2019 e pela Construtora ... Ltda., decorrente do Processo Licitatório n.º002/2019, referente a compra de imóvel que a entidade solicitante, CRM-PR pretende adquirir para transferência de sua sede, situado na Rua ..., para atender às suas necessidades precípuas de administração do referido conselho.
DOS FUNDAMENTOS
1.1. Da dispensa de licitação nos casos de compra de imóvel
Preliminarmente, cabe aqui salientar no que concerne ao processo licitatório, que este é o procedimento por meio do qual à Administração Pública convoca particulares interessados à celebração de vínculos contratuais consigo. Estes por sua vez são vínculos jurídicos que podem ter como objeto à alienação ou aquisição de bens, contratação ou delegação de serviços públicos ou ainda a construção de obras. Este procedimento é necessário para que seja resguardado os interesses públicos, e ainda para que seja selecionado a melhor proposta aos interesses do órgão contratante , de acordo com regras preestabelecidas.
Assim compreende se que à licitação, tem como escopo, permitir que à administração pública consiga selecionar a melhor proposta à seus interesses, assegurando o direito de particulares de participar nos negócios públicos.
No que tange ao Erário, resguardam se dois interesses públicos: à moralidade e o respeito aos princípios da isonomia e da impessoalidade. Princípios estes tão caros à sociedade e à administração pública como um todo.
De acordo com o art. 37, caput, CF/88 há ainda outros princípios que norteiam o desempenho das atividades inerentes à administração pública, que são os princípios da legalidade, publi ci dade , moralidade, impessoalidade e eficiência.
A licitação foi o meio encontrado pela Administração pública, para tornar isonômica à participação de interessados em Procedimentos que visam suprir as necessidades dos órgãos públicos acerca de serviços disponibilizados por pessoas físicas e ou pessoas jurídicas nos campos mercadológicos distritais municipais estaduais e nacionais e ainda procurar conseguir proposta mais vantajosa contratações.
para melhor entendimento vejamos o que dispõe o inciso XXI do Artigo 37 da Constituição Federal de 1988:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A lei é específica ao elencar às hipótese de dispensa da licitação, através da contratação direta, em casos emergenciais limitando contudo à quantidade de bens suficientes para superação da situação de emergência e em tempo limitado.
Há ainda de acordo com o que preconiza o art. 3º da Lei nº 8. 666/93, à vinculação do processo licitatório ao instrumento convocatório, onde devem, ser observados à competitividade, padronização, contraditório e ampla defesa, ainda o sigilo na apresentação das propostas, adjudicação compulsória do vencedor, livre concorrência, dentre vários outros.
No Brasil, em regra para que seja contratado um serviço pelo poder público, há a necessidade de prévia licitação, salvo os casos excepcionais, constantes no texto constitucional:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
É prevista a obrigatoriedade da realização do certame licitatório, de acordo com o artigo 2º:
Art. 2º. As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros , se rão necessariamente prece didas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei
Portanto, sempre que haja a possibilidade de concorrência, sem prejuízo ao interesse público, deverá haver licitação. A contratação direta, sem realização do prévio certame licitatório somente é admitida excepcionalmente , nas hipóteses trazidas na própria lei . A licitação é regra; a contratação direta configura se portanto com exceção.
Assim excepcionalmente , a legislação autoriza a realização de contratação direta sem licitação. Podemos classificar a contratação direta em três figuras distintas: a licitação dispensada, a licitação dispensável, e à inexigibilidade de licitação.Previamente prevista no art.24 da Lei 8.666/93, os casos de dispensa envolvem situações em que a competição é possível , mas sua realização pode não ser conveniente e oportuna para a Administração à luz do interesse público. Assim, nos casos de dispensa, a efetivação da contratação direta é uma decisão discricionária da Administração Pública.
Em tese, a dispensa contempla a hipóteses em que a licitação seria possível; entretanto, razões de tomo justificam que se deixe de efetuá-la em nome de outros interesses públicos que merecem acolhida.
A lei previu, no artigo 24, inciso X, que é dispensável licitação para a locação /compra de imóvel urbano pela Administração Pública, in verbis:
Art. 24. É dispensável a li ci tação:
( ...)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Definido o objeto da contratação e as características do imóvel que atendem à necessidade da Administração, deverá ser realizada pesquisa no mercado sobre oferta de imóvei s que se enquadrem nas especificações.
A Lei determina dispensa de licitação para a compra de imóvel:
destinado ao atendimento das finalidade s precípuas da Administração,
cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha,
desde que o preço seja compatível com o valor de mercado,
segundo avaliação prévia.
Em primeiro lugar, a permissão para a contratação direta refere -se à imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração. De acordo com Hely Lopes Meirelles “A dispensa se baseia no fato de que às características de localização, dimensão, edificação e destinação do imóvel seriam de tal forma, específicas, que não haveria outra escolha”.
Deve -se, portanto, efetuar pesquisa no mercado, para verificação da inexistência de outro imóvel que apresente condições de atender ao interesse público. Nesse sentido, é o entendimento do Tribunal de Contas da União .
O preço selecionado pela Administração deve ser compatível com o praticado pelo mercado. Devendo portando previamente proceder se à avaliação averiguando tal compatibilidade, caso contrário poderá ser declarado à incompatibilidade com o valor vigente no mercado ensejando a ilegalidade e à regularidade do contrato e aplicação de multa ao responsável.
Assim, cabe à Admi ni stração, além de di li gen ci ar a fim de comprovar o preenchimento dos requisitos para contratação direta com dados concre to s, selecionar a melhor proposta possível, repudiando escolhas meramente subjetivas. Apesar da escolha da dispensa ser uma atividade da dispensa ser uma atividade discricionária, deve a Administração motivar seus atos, sob pena de desvio de finalidade e descumprimento das normas e princípios que regem a Licitação.
1.2. Da existência de hipoteca cedular
No que tange ao fato do imóvel em questão ser objeto de hipoteca cedular,, tal hipoteca cuida-se de instituto de garantia, sendo um título de crédito que representa um financiamento lastreado em garantia real sobre determinado imóvel. É unânime a jurisprudência ao dizer que todo e qualquer móvel hipotecado pode ser objeto de compra e venda, desde que haja a anuência prévia do credor, Nos termos do artigo 1. 475. do Código Civil c/c Artigo 51 do Decreto-lei nº. 413/69 que dispõe:
A venda dos bens vi ncul ado s à cédula de crédito industrial depende de prévia anuência do credor, por escrito O imóvel gravado com hipoteca cedular não há de ser considerado bem fora do comércio, ao contrário do que alegam os apelante s, sendo certo que ele pode perfeitamente ser alienado pelo proprietário, contudo, dada a especialidade da legislação que regula a matéria, exige -se, para que se efetive a transferência, a prévia anuência do credor”
[(14ª Câmara Cível, Apelação Cível nº1.0694.10.000.51. 0- 7/00 1)
Desta forma, a hipoteca constante no imóvel, nada obsta no processo de compra e venda.
1.3. Das novas eleições
A intitulada Lei de Responsabilidade fiscal (Lei 101/2000), em seu artigo 42, preconiza que:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
O dispositivo legal disciplina que o administrador público não poderá – a partir de maio do ano eleitoral – contrair obrigações que não possa ser satisfeita dentro do exercício fiscal. Logo, não se trata de vedação para contratação e sim uma “restrição”. O administrador público poderá contratar normalmente desde que tenha recurso disponível para o pagamento da obrigação assumida.
E não poderia ser de outra forma, pois a Administração Pública não pode parar por conta da disputa eleitoral, nem pode servir como artifício para políticos mostrarem serviço em ano eleitoral, comprometendo assim orçamento futuro.
Contudo, existem serviços públicos essenciais que necessitam de continuidade, sob o prisma do princípio da supremacia do interesse público. Portanto a regra não é absoluta, há possibilidade de o administrador público gerar despesas – nos últimos oito meses de mandato – mesmo excedendo o exercício financeiro. Trata-se dos projetos incluídos no plano plurianual.
1.4. Do serviço do parecerista
De acordo com o § 1º do art. 13, da Lei 8.666/1993 a Lei de Licitações, diz:
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitação, os contratos para a prestação de serviços técnicos profissionais especializados deverão, preferencialmente, ser celebrados mediante a realização de concurso, com estipulação prévia de prêmio ou remuneração.
A lei é taxativa: “O julgamento das propostas será objetivo [...]”quando na contratação de um advogado, bem como daqueles profissionais, acima referidos, sempre prevalecerá o subjetivo, uma vez que:
A prestação de serviço de advocacia envolve uma relação pessoal e de confiança, na qual são estimados os atributos pessoais, profissionais e morais do contratado, em função dos interesses da administração pública e do desempenho colimado.
Da mesma forma quanto aos demais profissionais elencados no art.13, com exceção do inciso I., portanto, a própria sistemática da lei ao estabelecer coerentemente, um julgamento objetivo, repele a licitação para a advocacia, porque para esta atividade prevalece o subjetivo na contratação.
Assim, compreende se que se não existe modalidade licitatória que compreende os serviços intelectualizados da advocacia, como não existe, evidentemente não se pode exigir a licitação.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui se que à dispensabilidade de licitação para os casos de compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação ou localização condicionem as suas escolha. Neste caso, pode-se considerar que, pelas características do imóvel e as necessidades da Administração, ele se tornaria um "objeto singular", o que limita a necessidade de realização da licitação, contudo tal dispensa somente será permitida se ficar comprovado que determinado imóvel satisfaz o interesse público. Deve- se averiguar se suas características são relevantes e determinantes para o caso em questão, justificando a dispensa de licitação;
Que o Código Civil e o Decreto - Lei nº. 413/69 condicionam a venda de imóvel hipotecado tão somente a anuência prévia do credor, o qual restando comprovada torna- se favorável o negócio jurídico;
Que o lapso temporal entre a eleição para instituir nova Diretoria em nada obsta a compra do imóvel para nova sede, tendo em vista que o valor orçado, encontra se abrangido pelo orçamento anual, e por ser de relevante interesse público.
Por todo o exposto, o parecer é favorável no sentido da aquisição do referido imóvel .
Sendo este o parecer.
Atenciosamente
Parecerista.