3. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A Real Importância da Lei de Responsabilidade Fiscal LC n° 101/2000, na Administração Pública Municipal
A prática do Controle Social vem chamando a atenção dos cidadãos individualmente ou organizados em associações, sindicatos, órgãos de classe ou entidades não-governamentais, quando se encontram ações efetivas, no interesse e respeito aos direitos e deveres legais e constitucionais.
O controle exercido pela sociedade civil sobre o orçamento público, resultante da ação individual de cidadãos e por intermédio de organizações não-governamentais, pode estar orientado a defesa de interesses privados, corporativos e públicos.
De acordo com Silva (2001), tão importantes quanto os interesses que estão sendo defendidos são os métodos adotados na ação que devem primar pela ética e pelo respeito às regras do jogo e a transparência de propósitos.
No Brasil, as possibilidades de controle social estão previstas na Constituição de 1988, que no inciso 33, do art. 5º estabelece que: todo cidadão tem direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse ou de interesse público. A mesma legislação define, no parágrafo 2°, do art. 74, que: qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o órgão de controle externo competente (BRASIL, 1988).
Além dessas duas previsões constitucionais, encontra-se a LRF, já comentada anteriormente. Todavia, a LRF surgiu como um instrumento para auxiliar os gestores públicos, a gerir os recursos de dentro de um conjunto de regras claras e precisas, aplicadas a todos os gestores públicos e em todas as esferas de governo, relativas a gestão da receita e da despesa publicas, ao endividamento e a administração do patrimônio público, pois a partir do seu artigo 68, a LRF vem, ainda, atender à prescrição do artigo 250 da CF de 1988 que determina o poder da União para constituir fundo de direitos e ativos, a saber:
Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo (BRASIL, 2000).
O principal objetivo da LRF, que está presente em seu art. 1º, visa estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O parágrafo primeiro desse mesmo artigo define o que se entende como responsabilidade na gestão fiscal, abrangendo os seguintes pontos:
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ação planejada e transparente;
prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbriodas contas públicas;
garantia de equilíbrio nas contas, visando o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração pública. Mas, o entendimento de Khair (2000) é de que:
Por ação planejada aquela que se baseia em planos previamente traçados, que no caso do serviço público, estão sujeitos à apreciação e aprovação da instância legislativa. Os instrumentos de planejamento do gasto público, previstos na Constituição e revigorados e reestruturados pela nova lei, consistem no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esses instrumentos são importantes para a promoção da transparência que só é alcançada através do conhecimento e da participação da sociedade, na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público.
Complementando, Khair (2000), salienta que diversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, dentre eles, há:
a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos;
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade;
a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação.
Entende-se, então, que a LRF atribui à contabilidade pública, novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial, o que, por consequência, permite que as informações contábeis sejam tanto do interesse da administração pública como de seus gestores e sociedade de um modo geral.
Nesse contexto, o controle social pressupõe um avanço na construção de uma sociedade democrática e que gera alterações profundas nas maneiras de relacionamento entre o aparelho do Estado e o cidadão, criando-se mecanismos capazes de viabilizarem a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública.
A LRF apresenta-se, portanto, como uma forma de estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder público e população capaz de garantir a construção de saídas para o desenvolvimento econômico e social do país, tendo em vista os constantes desequilíbrios das contas públicas e das administrações irresponsáveis frente aos entes públicos, houve a necessidade de enrijecer o controle sobre as finanças públicas e fortalecer os instrumentos de planejamento, estabelecendo metas, objetivos e resultados a serem atingidos pelos administradores públicos, principalmente, no âmbito dos municípios (VANDER, 2003).
Há de se salientar que a população é a que mais sente os reflexos de uma gestão irresponsável e o não cumprimento dos resultados planejados, se for considerado que quanto menor o município maior a dependência da população pela estrutura de serviços públicos municipais (BARROS e SILVA, 2000).
Assim, com o objetivo de mudar a situação das contas públicas, auxiliando os administradores públicos entrou em vigor a Lei Complementar n° 101/2000 LRF, estabelecendo normas e limites na administração das Finanças Públicas, fixando limites para as despesas com pessoal, dívida pública e ainda determina a especificação de metas a serem cumpridas, ou seja, mostrando a necessidade de se ajustar as finanças públicas através do equilíbrio das contas, obrigando o Gestor a trabalhar com responsabilidade, transparência e planejamento (MACHADO; REIS, 1998).
Partindo do princípio basilar de que o governante não pode gastar mais do que arrecada, haja vista que a maioria dos municípios brasileiros sobrevive das transferências constitucionais (FPM, FUNDEB, ICMS e outras mais) repassados pela União e Estados, objetivando o equilíbrio permanente das finanças públicas (CASTRO, 2001), conforme estabelecido no caput do art. 1° que versa sobre, normas das finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Define-se a responsabilidade na gestão fiscal, como ação planejada e transparente, prevenção de riscos e correção de desvios e garantia de equilíbrio nas contas públicas.
Saliente-se, contudo, que a ação planejada e transparente está voltada para a satisfação de um programa definido por ações ou projetos que tenham resultados, pois conforme enuncia Castro (2001):
A prevenção de riscos e correção de desvios para a afetação do equilíbrio das Contas Públicas através do acompanhamento das ações, projetos ou atividades dos administradores públicos pelos controles internos e externos, a cargo de funcionários próprios e Tribunais de Contas respectivamente. E a garantia de equilíbrio nas contas públicas relacionada ao cumprimento da meta de resultado, com limites e condições para a geração de despesa, a renúncia de receita, despesa com pessoal, dívida, seguridade, ARO e inscrição em restos a pagar.
Percebe-se, então, que a LRF atribuiu novas funções à contabilidade pública objetivando o controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial, cuja ênfase consta do interesse das informações contábeis não apenas à Administração Pública e aos seus gestores, mas também à sociedade que se tornou mais ativa no processo de acompanhamento e fiscalização das contas governamentais.
Assim, ao oferecer tal controle, enuncia Barros e Silva (2001) que:
À população reflete a ação de um governo interativo, capaz de equilibrar forças e interesses e promover maior organização das diversas camadas sociais de forma a buscar melhores padrões de eqüidade, pois a implementação da Lei Complementar n° 101, regulando as disposições referentes às finanças públicas, trazendo uma mudança institucional e cultural no trato com o dinheiro público, dinheiro da sociedade, que não mais tolerava a convivência com administradores irresponsáveis devido à consciência de que quem paga a conta da irresponsabilidade cometida é o cidadão com mais impostos e menos investimento nas áreas de educação, saúde, social e outras mais.
Esse tipo de postura danosa para os municípios foi coibido pela LRF.
Sendo assim, ao desenvolver o presente estudo percebeu-se que muito já se transformou na administração pública municipal deste país, porém ainda há muito a se fazer, uma vez que anteriormente a LRF o uso do dinheiro público era como se ele não pertencesse a ninguém e a Administração Pública não fosse regida por princípios amplamente reconhecidos e oficialmente aceitos como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade.
Assim, respondendo ao questionamento de qual a real importância da LRF na administração pública municipal, quando considerada nessa administração o controle percebeu-se que a Lei n° 101/200, veio para mudar a história da administração publica no Brasil, pois é um indicador de comportamento para os administradores públicos de todo o país, principalmente para os gestores municipais. Através dela, todos os governantes passaram a obedecer a normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade. Ressaltando que a LRF, não tem como meta a punição do administrador público como se ouve por todos os lados.
Saliente-se, também, que os Órgãos de controle externo no desempenho das suas funções também ganharam com a mencionada lei, novos e eficazes instrumentos de controle sobre as finanças públicas, inclusive com a inserção do mecanismo de alerta para os entes fiscalizados.
Neste caso, observava que os servidores públicos que raramente encontravam oportunidades de se desenvolver como pessoas e profissionais, prejudicando a administração, após a referida lei são conduzidos a diversas atividades de formação e até mesmo cursos de especialização com o objetivo de corrigir os erros do passado.
Atrelado a isso foi possível compreender que a busca de transparência na gestão fiscal é um dos elementos fundamentais para a manutenção do equilíbrio das contas públicas, pois atesta o atendimento dos limites, condições, objetivos e metas; firma responsabilidades; justifica desvios e indica medidas corretivas; define o prazo estimado para a correção; e dá acesso ao publico a dados concisos e substanciais das contas públicas.
A LRF prevê que o atual relatório resumido de execução orçamentária passe a ser publicado por todos os poderes e pelo ministério público, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, devendo conter o balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, incluindo:
receita, por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; e
despesas, por grupo de natureza das despesas, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo (ANGÉLICO, 2001).
E, ainda, os demonstrativos da execução das:
receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
despesas, por categoria econômica e grupo de natureza das despesas, discriminando a dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício;
despesas, por função e subfunção;
a apuração da receita corrente liquida, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;
as receitas e despesas previdenciárias;
os resultados nominal e primário;
as despesas com juros;
os restos a pagar, detalhando, por poder e órgão, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar; e
o relatório referente ao ultimo bimestre do exercício devera também, informar sobre o atendimento à regra de ouro e sobre a variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes (ANGÉLICO, 2001).
No que diz respeito ao relatório de gestão fiscal, esse ao final de cada quadrimestre, será emitido e assinado pelos titulares dos poderes e órgãos de todos os entes federados o relatório de gestão fiscal, que deverá conter o comparativo com os limites da LRF dos seguintes montantes:
despesas total com pessoal, destacando a despesas com inativos e pensionistas;
dívidas consolidadas e mobiliaria;
concessão de garantias; e
operações de crédito, inclusive por antecipação da receita (ANGÉLICO, 2001).
Atentando-se para a indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassados qualquer dos limites. Neste caso, os demonstrativos, no último quadrimestre do exercício, devem constar:
Do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro e;
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Da inscrição em restos a pagar, das despesas liquidadas, empenhadas e não liquidadas decorrentes de contratos administrativos ou de convênios em andamento, empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite de saldo da disponibilidade de caixa e despesas não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
O relatório será publicado ate trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico (ANGÉLICO, 2001).
Há de se salientar que o não cumprimento dos prazos previstos impedirá, que União, Estados, Distritos Federal ou Municípios, principalmente, recebam transferências voluntárias e contratem operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da respectiva dívida mobiliária, obviamente, esse impedimento será revogado, assim que a situação seja regularizada.
Quanto à fiscalização, compete ainda aos Tribunais de Contas do Município verificar os cálculos dos limites das despesas totais com pessoal de cada ente da Federação e de cada Poder, além da verificação da observância das normas e limites da LRF, a qual fica a cargo do Poder Legislativo (diretamente ou com o auxilio dos Tribunais de Contas) e do Sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministério Público (BARROS e SILVA, 2001). Os Tribunais de Contas do Município alertarão os Poderes, entes da Federação ou órgãos quando constatarem que o nível de gastos esteja próximo aos limites fixados pela LRF.
Na verdade, o conceito de responsabilidade fiscal, introduzido nesse novo diploma normativo, tem alcance teleológico diverso, embora promova, efetivamente, uma grande alteração nos rumos das políticas públicas nacionais. Para Martins (2001, p. 20):
Nessa medida, a LRF, significa, acima de tudo, o fim daquela que se poderia chamar de Revolução Keynesiana, quando o Estado, de feições novas, passou a perseguir seu novo e único objetivo o desenvolvimento pelo desenvolvimento, que deveria ser conseguido, custasse o que custasse, mediante decidida intervenção no setor econômico, incentivo aos investimentos, realização de grandes obras públicas, ainda que isso tudo pudesse resultar em endividamento e inflação monetária.
Para tanto, o legislador entende ser fundamental, como premissa principal e anterior a tudo, um completo planejamento, que vise orientar a totalidade das ações governamentais, tanto na arrecadação dos recursos, quanto na realização das despesas, que devem ser objeto de rígida contenção, ou, em especial, de rigorosa imposição de limites desde o pessoal, passando pelo endividamento, até das ações que visem o aperfeiçoamento da máquina governamental nos gastos públicos.
É nesse ponto, portanto, que, com efeito e como reflexo, que a Lei Complementar nº 101/2000 é considerada como um instrumento de realização das aspirações da sociedade brasileira. É que, para realizar os fins colimados, do equilíbrio orçamentário pelo incremento da receita e limitação de despesas, é necessário se desenvolva, no Brasil, uma cultura que antes parecia esquecida: um eficiente sistema de fiscalização e controle, tanto interno, quanto externo e em especial o político e social, para tanto se criando, ou se importando, na sede normativa, alguns ainda pouco se diria instrumentos institucionais (ANGÉLICO, 2001).
Atribuindo à contabilidade pública, novas funções no controle orçamentário e financeiro, a LRF garante um caráter mais gerencial, no qual as informações contábeis passam a interessar não apenas à administração pública e a seus gestores, mas prioritariamente à sociedade que se tornará participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas.
Martins (2001, p. 102), em comentário ao artigo 14 da LRF, assim se manifesta:
Qualquer benefício que implique diminuição de Receita demanda a necessidade de estimativa do impacto financeiro que possa causar, bem como de que a renúncia foi levada em conta na elaboração da Lei Orçamentária, no momento das previsões de receita ou de indicação de medidas compensatórias, decorrentes de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
E mais adiante, complementa:
Dimensionar a perda fiscal de todo o setor público não é tarefa das mais fáceis em face da necessidade de se computarem os valores concedidos, a título de incentivos, pela União, Estados e Municípios. Com o advento da LRF é provável que, com sua efetividade, essa meta possa ser atendida, já que obrigam Estados e Municípios a evidenciar a estimativa do impacto orçamentário e financeiro com a concessão de tais benefícios. Somente a partir do somatório dos dados a serem oferecidos pelos entes federativos é que se poderá ter uma posição definitiva do montante que deixará de ser arrecadado em decorrência da renuncia da receita concedida (MARTINS, 2001, p. 106).
Dessa maneira, embora não sendo, nem de longe, a panacéia apregoada, a LRF introduz, no direito brasileiro, mecanismos utilíssimos, desde que venham a ser verdadeiramente aplicados, em alguns casos, após correção legislativa.
Todavia, entende-se que para essa ocorrência é imprescindível que os organismos de controle, externo em particular, sejam eficientes e eficazes. Assim, de certa forma, o futuro, maior e melhor, para o povo brasileiro, está nas mãos do Ministério Público e, especialmente, dos Tribunais de Contas do Município, sendo, inclusive, esse o grande desafio.
Em síntese, à guisa da conclusão, sem a pretensão de dar essa pesquisa como conclusa, mas deixando um gancho para novas discussão, entende-se que a real importância da LRF na administração pública municipal foi a intenção de aumentar a transparência na gestão do gasto público, permitindo que os mecanismos de mercado e o processo político sirvam como instrumentos de controle e punição dos governantes que não agirem de maneira adequada. Porém determina também que o governante que não cumprir o estabelecido estará sujeito a penalidades, ou seja, as devidas sanções.
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