O presente artigo tem o escopo de apresentar uma visão doutrinária do tema limitações e intervenções do Estado na propriedade privada. Elaborado com base na doutrina conservadora comparada várias vezes à doutrina mais moderna.
Serão demonstradas formas de restrições ao direito de propriedade impostas pelo Poder Público em nome do bem coletivo e do interesse público, ou seja, a forma pela qual o Estado intervém na propriedade particular, impondo normas e limites para o uso destes bens particulares prevalecendo sempre a proteção dos interesses da comunidade.
Detalhar cada norma imposta pelo Estado ao uso da propriedade privada, especificando a ocupação temporária, a limitação administrativa, a desapropriação, a servidão administrativa, e, por último, o instituto do tombamento, bem como suas finalidades e consequências.
Quais os motivos que levam o Poder Público em transformar uma propriedade, sem função social, em uma propriedade para o uso e bem estar da população?
ABSTRACT
The aim of this paper is to present a doctrinal view of the theme limitations and State interventions in private property. Elaborated on the basis of conservative doctrine compared several times to the most modern doctrine.
In the right to property, the theme presented in this paper will demonstrate the forms of restrictions on property rights imposed by the Public Power in the name of the collective good and the public interest.
During the analyzed theme, how the State intervenes in private property, imposing rules and limits for the use of these private goods, always protecting the interests of the community.
Detail each rule imposed by the State on the use of private property, specifying, in, temporary occupation, administrative limitation, expropriation, administrative easement and finally the institute of tipping, as well as its purposes and consequences.
What are the reasons that lead the Public Power to transform a property, without social function, into a property for the use and welfare of the population.
- Introdução
A proposta do presente trabalho é abordar o tema limitações e intervenções do Estado à propriedade privada, um dos temas de maior importância dentro do Direito Administrativo.
Pela sua natureza jurídica as limitações do estado à propriedade privada são as restrições impostas ao seu exercício.
Estas limitações podem se dar pela limitação legal, visando o interesse da sociedade, ocorrendo por força da Lei de Direito Público, pela limitação jurídica, respeitando o que é justo e limitação voluntaria ocorre da própria vontade do proprietário.
Através de atos que visam satisfazer os objetivos coletivos o Estado intervém na propriedade particular, o Estado impõe normas e limites para o uso dos bens particulares, esta intervenção sempre prevalecerá a proteção dos interesses da comunidade.
O artigo 170 da Constituição Federal garante e caracteriza a propriedade privada condicionando o uso das mesmas ao bem-estar social.
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
Assim, o Estado para propiciar o bem estar social pode intervir na propriedade particular de acordo com os preceitos legais e atos administrativos, ou seja, garantindo o bem estar coletivo mas respeitando os limites dos direitos individuais. Conforme elencado no artigo 5º da Constituição Federal.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
De acordo com os artigos 22 e 23 da Constituição Federal a União é que tem a competência para intervir ou não na propriedade particular. É através da União que será regulamentada o uso do bem, fundamentando-se na necessidade pública e no interesse social, através de indenização justa prevalecendo a garantia de propriedade.
- CONCEITO DE PROPRIEDADE
Propriedade é o direito de usar, gozar e possuir bens de maneira a ter o direito de dispor dos mesmos como quiser.
Propriedade, em sentido amplo, é entendida como a qualidade inerente aos corpos. Nesse caso, implica as características essenciais que compõem algo.
Para a Declaração de Direitos do homem e do cidadão, a propriedade é um direito inviolável e sagrado, isto é, ninguém pode ser dela privado a não ser quando uma necessidade pública, legalmente constatada, exigi-lo de modo evidente e sob condição de uma indenização justa e prévia.
Toda pessoa física ou jurídica tem direito à propriedade, podendo o ordenamento jurídico estabelecer suas espécies de aquisição, perda, uso e limites. A referência constitucional à função social como elemento estrutural da definição do direito à propriedade privada e da limitação legal de seu conteúdo demonstra a substituição de uma concepção abstrata de âmbito meramente subjetivo de livre domínio e disposição da propriedade por uma concepção social de propriedade privada, reforçada pela existência de um conjunto de obrigações para com os interesses da coletividade, visando também à finalidade o utilidade social que cada categoria de bens objeto do domínio deve cumprir.
- FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A função social é um princípio constitucional com todos os efeitos, fundamentado está no artigo 170 caput e incisos da Constituição Federal;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País
Para que seja reconhecida a proteção constitucional do direito à propriedade é importante que sejam observados os interesses da coletividade e a proteção ao meio ambiente.
Assim, a função social da propriedade traz para o proprietário, além dos direitos já presentes, obrigações de fazer e ou não fazer, ter um uso consciente da propriedade e dos recursos naturais que nela se encontram.
Nesta linha cita o autor Venosa;
É obrigação do proprietário aproveitar seus bens e explorá-los. O proprietário e o possuidor, pelo fato de manter a riqueza, tem o dever social de torná-la operativa. Assim, estará protegido pelo ordenamento. O abandono e a desídia do proprietário podem premiar a posse daquele que se utiliza eficazmente da coisa por certo tempo. A prescrição aquisitiva do possuidor contrapõe-se, como regra geral, à perda da coisa pelo desuso ou abandono do proprietário. ( 2007, p.149).
O descumprimento da função social da propriedade pode levar o Estado a impor limitações e por consequência realizar intervenções na propriedade.
- AS LIMITAÇÕES CONTIDAS NA LEGISLAÇÃO
As limitações ao direito à propriedade como supra citado são as contenções impostas pelo Poder Público ao exercício do bem, não acarretando diminuição do patrimônio.
As limitações são classificadas em:
- limitações legais - dá-se pela força da lei e pelo interesse público visando beneficiar a coletividade, caso não seja exercida esta função na propriedade o Estado poderá intervir no direito,
- limitações de interesse privado,
- limitações de interesse semi-público.
As limitações ao direito de propriedade na constituição Federal podem ser elencadas no artigo 5º inciso XXII, artigo 170, inciso III,
Tratada como individual e inviolável o direito a propriedade está elencado no artigo 5º inciso XXII da Constituição Federal;
Artigo 5º da Constituição Federal de 1988 estabelece que:
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
Dentro deste Artigo, o Inciso XXII determina:
XXII é garantido o direito de propriedade
Já o artigo 1.228, § 1º, do Código Civil, estabelece que o direito de propriedade deve ser exercido em conformidade com a sua finalidade econômica e social, preservando a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.
§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores.
- MODALIDADES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DIREITO À PROPRIEDADE
De acordo com o I. Autor Meirelles;
Intervenção na propriedade privada é todo ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinação de interesse público. (2007, p.601)
O Estado para o uso devido pode retirar os direitos à propriedade, importante dizer, sempre em função do uso coletivo.
O Autor fundamenta ainda que os limites impostos pelo Poder Público na propriedade têm o objetivo de proteger o interesse coletivo
O coletivo prevalece ao interesse individual. Ou seja, a propriedade é um direito único e individual, mas está sujeita às necessidades do bem estar social de uma população.
Segundo o já citado I Mestre Meirelles o bem estar social;
É o bem comum, o bem do povo em geral, expresso sob todas as formas de satisfação das necessidades comunitárias [...], é o escopo da justiça social a que se refere nossa Constituição [...]. O autor defende que para assegurar o bem estar social o Poder Público pode intervir na propriedade privada e nas atividades econômicas das empresas, desde que respeite os limites constitucionalmente previstos (2007 p.604).
E é por meio do Poder de Polícia que o Estado se certificará se a propriedade está obedecendo ou não sua função social individual, caso não, o Estado intervirará e como já citado visando o bem-estar da comunidade passará a requerer a propriedade podendo se utilizar das categorias que seguem.
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
A ocupação temporária é uma modalidade de limitação ou intervenção do Estado à propriedade privada que tem como característica a ocupação do bem particular temporariamente.
Uso específico para a realização de obras públicas ou a prestação de serviços.
Nos detalha o renomado Autor Meirelles;
Ocupação provisória ou temporária é a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público (CF, art. 5º, XXV). (2007, p. 637)
Sua finalidade mais comum é para o armazenamento de máquinas e ferramentas para construções. Tem como suas principais características a autoexecutoriedade, ou seja, dispensa a autorização do poder judiciário. E, dependendo do caso, se há prejuízo ou não pode ser remunerada, é uma ocupação transitória.
O autor Carvalho Filho mostra que;
A regra geral da ocupação é a mesma da servidão administrativa, ou seja, da não indenização, a excepcionalidade da indenização deverá ser verificada no caso concreto, só devendo ser indenizado aquele particular que sofreu comprovado prejuízo. (2009 p.178)
Tem como como fundamento legal o artigo 5º inciso XXV da Constituição Federal que reza: .. no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
Limitação administrativa é toda a determinação imposta pelo Poder Público aos proprietários com o objetivo de atender a função social da propriedade.
Para o Autor Meirelles;
Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. ( 2007, p. 632)
Referidas limitações administrativas têm caráter público, se encaixam no Direito Administrativo e são fundadas no Poder de Polícia, e, no principal, que é o predomínio do interesse público sobre o interesse do particular.
Meirelles afirma que:
Com tais limitações o Estado moderno intenta transformar a propriedade-direito em propriedade-função, para o pleno atendimento de sua destinação social, através de imposições urbanísticas, sanitárias, de segurança e outras (2007 p.686)
Vistas como medidas de caráter geral e abstrato as limitações são baseadas nas imposições de obrigações aos proprietários sempre com o objetivo de uso e gozo do bem-estar social.
Obrigações estas que podem ser positivas, negativas ou permissivas, inerentes à limitação administrativa para Meirelles;
"As limitações administrativas são preceitos de ordem pública. Derivam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (deixar de fazer). No primeiro caso, o particular fica obrigado a realizar o que a Administração lhe impõe, no segundo, deve abster-se do que lhe é vedado; no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade." (2007 p. 639)
As obrigações positivas são aquelas que impõe ao proprietário, por exemplo, a limpeza de terrenos, já as obrigações negativas se fazem por exemplo com a proibição de determinada construção porque está acima da altura.
E por fim as obrigações permissivas são aquelas que o proprietário é obrigado a aceitar a ação do poder administrativo como por exemplo a vigilância sanitária.
DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação é a transferência de uma propriedade particular para o Poder Público, com o objetivo do bem-estar social sob o pagamento de uma indenização.
Meirelles nos ensina;
Trata-se de transferência compulsória de propriedade particular para o Poder Público ou seus delegados, sob o fundamento da necessidade, utilidade pública ou interesse social, mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro. A regra geral de é a indenização prévia, justa e em dinheiro, contudo, em determinadas situações o pagamento será feito em títulos da dívida pública, de emissão autorizada pelo Senado, resgatáveis em até dez anos, ou em títulos da dívida agrária resgatáveis no prazo de vinte anos. (2007 p .345)
Para que uma desapropriação ocorra são necessários três fundamentos legais:
- o fundamento político que seria basicamente o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado,
- o fundamento constitucional previsto no artigo 5º, XXII e 170, III da Constituição Federal que ressalta a importância da função social que deve ter uma propriedade,
- e o fundamento legal que são os decretos expedidos pela União para regulamentar tal matéria.
Existem três tipos de desapropriação, a desapropriação ordinária, prevista no artigo 5º inciso XXIV da Constituição Federal. Citada pelo mestre Carvalho Filho;
A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. Esta é a regra nas desapropriações, onde a indenização é justa, prévia e em dinheiro (2009 p.70)
Após a desapropriação por necessidade ou também disciplinada por desapropriação por utilidade pública, elencadas no Decreto Lei 3.365/41, objetivando uma desapropriação por emergência, conveniência ou ainda oportunidade por parte da Administração pública.
E por último a desapropriação por interesse social, previstos no artigo 2º da Lei 4.132/62, baseados no aproveitamento de toda propriedade improdutiva, visando privilegiar a população carente, formando por exemplo núcleos residenciais.
De acordo com Meirelles;
Na desapropriação por interesse social, os bens desapropriados não integram o patrimônio público, mas sim são trespassados a terceiros a fim de satisfazer os anseios da coletividade. (2007 p.456)
Importante dizer que toda e qualquer propriedade particular e bens que possuam valoração poderão ser desapropriados pela União, Estados ou Municípios, salvo, aqueles que se caracterizam como bens insuscetíveis, aqueles que possuam impossibilidades jurídicas e impossibilidades materiais.
Impossibilidades jurídicas impostas pela Lei, como por exemplo uma propriedade produtiva como dito em Lei não pode ser desapropriada.
Impossibilidades materiais, os bens do sujeito como por exemplos os direitos personalíssimos, como a honra e a liberdade.
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Servidão administrativa é uma intervenção do Estado na propriedade particular visando o bem-estar público, utilizando proporcional espaço da propriedade.
Uma utilização de forma parcial para viabilizar por exemplo uma passagem, a instalação de redes elétricas e outros.
No entender de Carvalho Filho:
Servidão administrativa é o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo. (2009, p. 740)
E ainda de acordo com Hely Lopes Meirelles;
A servidão é um ônus real imposto pela Administração Pública e uma propriedade particular visando a preservação de obras, serviços públicos, ou seja, baseada em uma finalidade pública. (2007 p.546).
Alguns exemplos de servidão que podemos citar são placas com o nome da rua na fachada do imóvel; ou ainda, passagem de fios e cabos pelo imóvel.
A indenização é regra geral na servidão, uma vez que os proprietários dos bens sofrem prejuízos em nome do bem-estar coletivo, desde que provado o prejuízo e que seja apenas uma parte da propriedade.
Neste sentido nos ensina Meirelles que a indenização na servidão se dá ao dano causado proporcional na propriedade particular, mas se a servidão retirar toda a propriedade do particular, não será então uma servidão e sim uma desapropriação.(gs.ns).
TOMBAMENTO
Ainda com o princípio da supremacia do interesse público, citaremos como mais uma modalidade de intervenção do Estado o Tombamento.
O tombamento tem como principal objetivo a preservação do patrimônio histórico e artístico do País.
Carvalho Filho define o tombamento:
Uma espécie de intervenção do Estado na propriedade privada, intervenção esta, com intuito de proteger o patrimônio cultural e preservar a memória nacional e os fenômenos sociais políticos e econômicos de um país. (2009 p.589)
Com o significado de inventariar, ou ainda registrar o bem, a categoria do tombamento vai resguardar o bem que pode ser considerado de interesse público.
Explica Carvalho Filho;
O vocábulo tombamento é de origem antiga e provém do verbo tombar, que no Direito português tem o sentido de inventariar, registrar ou inscrever bens. O inventário dos bens era feito no Livro do Tombo, o qual assim se denominava porque guardado na Torre do Tombo. Neste local ficam depositados os arquivos de Portugal. Por pretensão semântica, o termo passou a representar todo registro indicativo de bens sobre a proteção especial do Poder Público. (p. 759, 2009)
Fundamentado está o tombamento no artigo 216 §1º da Constituição Federal: O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
O tombamento poderá recair sobre moveis ou imóveis materiais ou imateriais e ainda sobre imóveis ou moveis públicos ou privados.
As espécies de tombamento podem ser voluntárias ou compulsórias.
Carvalho Filho nos explica que;
Tombamento voluntário é aquele em que o particular do imóvel tombado não oferece resistência à inscrição do bem feita pelo Poder Público, ou até mesmo quando esse mesmo particular procura o Poder Público para que este proceda ao tombamento de seu patrimônio. E o tombamento compulsório é aquele em que o Poder Público inscreve o bem tombado independente de anuência do particular. ( 2009, p. 148)
O tombamento gera algumas obrigações ao proprietário, como o dever de conservação, ou ainda não poder destruir, demolir ou modificar. Para reparar o imóvel necessitará de prévia autorização de órgão competente.
- CONCLUSÃO
No intuito de decifrar um pouco que seja o vasto tema das Limitações e Intervenções do Estado à propriedade particular, haja vista ser este assunto de extrema importância no dia-a-dia, realizou-se um trabalho de pesquisa doutrinária e legislativa.
O direito à propriedade apesar de se tratar de um direito constitucional fundamental não é um direito absoluto.
Dentre todas as limitações vistas e que são impostas ao proprietário foi possível observar a necessidade da propriedade respeitar uma função social.
- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Carvalho Filho, Dos Santos José - Manual de Direito Administrativo ed. 22. - RJ: Lúmen Juris, 2009
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. ed. São Paulo: Atlas, 2000.
Meirelles, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro - 35. ed. - São Paulo: Malheiros, 2007
Venosa, Sílvio de Salvo. Direito Civil, Direitos Reais Volume V. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2007
Pesquisas Internet
Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
