As transferências voluntárias aos municípios consideradas...

RESUMO

O estudo tem como tema a aplicabilidade prática do art. 123, § 3º, da Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989 perante a exigência de uma Administração Pública gerencial, a partir de uma perspectiva da eficiência das políticas públicas municipais frente às Transferências Especiais. O problema de pesquisa reflete sobre eficiência das políticas públicas pelo ente municipal com o advento do novo regramento da transferência especial, diante da dispensa da celebração de convênios ou de instrumentos congêneres. A justificativa para estudar o tema em questão deve ser atribuída à sua relevância na desburocratização do repasse de recursos pelo Estado diretamente ao ente municipal, a fim de melhor quantificar e qualificar as políticas públicas de acordo com a realidade enfrentada por cada município, a permitir, assim, a aplicação em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado. A hipótese levantada foi confirmada, no sentido de que as Transferências Especiais aos Municípios contribui positivamente para o avanço, em curto espaço de tempo, de mecanismos totalmente disruptivos no repasse de recursos entre Estado e Município, permitindo ao gestor local maior controle e resultado da política pública a ser implementada/aperfeiçoada. O estudo é dividido em três partes. Inicialmente, dispõe sobre o princípio da eficiência no âmbito da Administração Pública. A seguir, são analisadas as definições e requisitos das modalidades de transferência voluntária e especial. Enfim, a pesquisa analisa a efetividade do serviço público municipal com as Transferências Especiais. É utilizado como método de abordagem, e de procedimento, o dedutivo. O trabalho se encerra com a conclusão.

Palavras-chave: Transferências Especiais; Eficiência; Autonomia; Administração Pública; Políticas Públicas.

INTRODUÇÃO

A presente investigação científica tem como tema a aplicabilidade prática do art. 123, § 3º, da Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989 (CESC/1989[1]) - as transferências voluntárias aos Municípios serão consideradas transferências especiais, ficando dispensada a celebração de convênio ou de instrumento congênere, na forma da lei - perante à exigência de uma Administração Pública gerencial, a partir de uma perspectiva da eficiência das políticas públicas municipais frente às Transferências Especiais.

O problema de pesquisa reflete sobre eficiência das políticas públicas pelo ente municipal com o advento de transferências voluntárias do Estado na condição de transferência especial, notadamente diante da dispensa da celebração de convênios ou de instrumentos congêneres, e se resultaria, após o advento da Emenda Constitucional SC n. 81/2021, que alterou o art. 123, § 3º, da CESC/1989, em maior eficiência das políticas públicas pelo executivo municipal (ou não).

A justificativa para estudar o tema em questão deve ser atribuída à sua relevância na desburocratização do repasse de recursos pelo Estado diretamente ao ente municipal, a fim de melhor quantificar e qualificar as políticas públicas de acordo com a realidade enfrentada por cada município, a permitir, assim, a aplicação em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado.

Tal perspectiva caminha em paralelo a uma Administração Pública gerencial, ou seja, em conformidade com a nova Administração Pública, por meio da qual prioriza-se a eficiência da administração e aumento da qualidade dos serviços. Enfatiza-se, assim, a eficiência na qualidade e efetiva concretização do regime democrático. O avanço desse novo olhar sobre a administração e, notadamente, sobre o novo formato de repasse de recursos, deixa de considerar a formalidade procedimental em si e concentra-se, sobretudo, nos resultados.

Parte-se da hipótese de que as transferências voluntárias aos Municípios na condição de Transferências Especiais contribui positivamente para o avanço, em curto espaço de tempo, de mecanismos totalmente disruptivos no repasse de recursos entre Estado e Município, permitindo ao gestor local (Chefe do Executivo), assim, maior controle e resultado da política pública a ser implementada/aperfeiçoada, com ganho de performance, seja para o serviço administrativo, seja para os cidadãos, estando, ainda, em sintonia com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988[2]).

Inicialmente, disporá sobre o princípio da eficiência no âmbito da Administração Pública, com a apresentação dos principais aspectos. A seguir, no segundo capítulo, serão analisadas as definições e requisitos das modalidades de transferência voluntária e especial. Enfim, na terceira etapa, a pesquisa terá como objetivo a análise da efetividade do serviço público municipal com transferências voluntárias na condição de Transferências Especiais.

Com relação à metodologia empregada, foi utilizado como método de abordagem, e de procedimento, o dedutivo. Já as técnicas de suporte adotadas compreendem o uso de legislação, doutrinas, artigos e revistas. Por fim, o presente artigo se encerra com as considerações finais, nas quais serão apresentados pontos conclusivos destacados nos próprios textos normativos e doutrinários e nas possíveis futuras alterações legislativas.

CAPÍTULO 1. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCIPAIS ASPECTOS

Para início da discussão, importante relembrar que a ideia de Administração Pública pauta-se, sobretudo, na perspectiva de realização de atividades em razão e para a sociedade, por meio de planejamento (de forma estratégica, diga-se), organização, direção e controle dos procedimentos de entrega da prestação administrativa, tudo com o objetivo maior de assegurar as necessidades do povo.

Nesse caminho, o princípio da eficiência foi positivado no caput do art. 37 da CRFB/1988, por meio da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, que seguiu o passo das normas internacionais. Especificamente:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

Vale dizer, porém, que a menção à ideia da eficiência no Direito Administrativo não representou uma grande novidade, em si, na medida em que ela era estudada como dever específico nas atribuições de qualquer setor da Administração Pública e de todos os seus servidores, uma vez que a eficiência impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabe ao Estado alcançar, motivo pelo qual antes de sua positivação como princípio, os manuais a mencionavam como faceta exigida no âmbito do dever funcional.[3]

A eficiência, por assim dizer, vem a significar a capacidade de realizar tarefas ou trabalhos de modo efetivo. Especificamente no âmbito da Administração Pública, essa premissa determina que o gestor tem a obrigação constitucional de realizar o melhor serviço possível para a população, buscando, a todo tempo, otimizar os recursos públicos de acordo com as necessidades. Para Celso Antônio Bandeira de Mello:

Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da boa administração.[4]

Já para Hely Lopes Meirelles, eficiência é o dever que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional[5]. No mesmo caminho, José Afonso da Silva considera que eficiência tem como objetivo fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado[6].

Conforme destacado inicialmente, a ideia de eficiência foi a mais recente dos princípios constitucionais da Administração Pública, sendo adotada a partir da promulgação da Emenda Constitucional n. 19/1988, que apresenta um novo olhar sobre o serviço público, voltado à implementação do modelo de Administração Pública direcionada para o controle de resultados com a otimização dos recursos.

O objetivo da reforma administrativa advinda da EC 19/1988 foi melhorar sua organização, suas finanças, os seus funcionários e o seu sistema institucional legal, além de assegurar uma relação mais harmoniosa com a sociedade[7], a estabelecer, ainda, que é dever da Administração Pública e dos particulares, que prestam serviços públicos que lhe foram concedidos, desempenharem da melhor forma possível a relação de custo benefício[8]. A respeito, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que:

O princípio apresenta-se sob dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em relação ao modo racional de se organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, e também com o intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público.[9]

Importante mencionar que, segundo Alexandre de Moraes, a ideia de eficiência da Administração perpassa pela necessária observância a outros fatores, notadamente: direcionamento à efetividade do bem comum; imparcialidade; neutralidade; transparência; participação; aproximação dos serviços públicos da população; eficácia; desburocratização; e, constante busca da qualidade do serviço prestado.[10]

Para o fim meramente acadêmico do debate, no âmbito da Ciência da Administração, a eficiência e a eficácia apresentam-se como duas formas recorrentes de avaliação do desempenho das atividades administrativas. Todavia, possuem significados distintos, conforme pontua Irene Patrícia Nohara, ao explicar que:

Enquanto eficiência é noção que se refere à adequada medida de utilização dos recursos, ou seja, um administrador eficiente é o que consegue um desempenho elevado em relação aos insumos disponíveis (mão de obra, material, dinheiro, máquinas e tempo); a noção de eficácia transcende a mera indagação dos meios e avalia mais diretamente os resultados; portanto, neste enfoque pode ser que um administrador seja eficiente sem que necessariamente seja eficaz, ou seja, que não obstante a utilização de métodos e procedimentos adequados, os objetivos visados não sejam alcançados.[11]

A partir dessa perspectiva da eficiência da Administração Pública, é possível se revisitar, inclusive, a ideia do pacto federativo. Isso porque, decorridos mais de três décadas da descentralizadora CRFB/1988, a rediscussão do acordo federativo vigente tem se mostrado a tônica para a efetiva desburocratização da implementação de políticas públicas locais pelos gestores municipais. Se por um lado a CRFB/1988 determinou o repasse de responsabilidades e recursos para os Estados e os municípios, com o intento de redemocratizar o serviço público e favorecer a participação da sociedade, de outro, criou um paradoxo, ao inserir dificuldades de gestão pelas prefeituras.

Nesse contexto, em texto produzido pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, intitulado Os grandes temas do municipalismo: o Princípio da Transparência na gestão pública municipal[12], destaca-se ser inconcebível que as prefeituras recebam cada vez mais encargos sem o devido aporte, especialmente diante da notória concentração dos recursos na União, ente federativo que abocanha mais de 57,4% do montante arrecadado, ficando 24,3% para os Estados e apenas 18,3% às municipalidades. Segundo o referido estudo, ainda, os valores repassados são absolutamente insuficientes para os gestores municipais gerirem a máquina pública com zelo e eficiência, conforme preconizam os princípios da administração pública, afirmando, ainda, que não há dúvida de que o ponto crucial nas pautas municipalistas, e principal nó a ser desatado na almejada revisão do acordo federativo, é a questão distributiva dos recursos. Notadamente, com esse modelo, o número de municípios com déficit em caixa vai continuar aumentando. E as justas e necessárias demandas que batem à porta dos prefeitos continuarão sem atendimento[13].

Com o advento da CRFB/1988, o município passou a assumir papel de extrema relevância no cenário estrutural do pacto federativo, razão pela qual a gestão municipal precisou se adequar às novas competências legislativas e administrativas assumidas, à complexificação do sistema de partilhas tributárias e à demanda por recursos humanos[14]. Para a autora Ana Rita Nery[15], a gestão municipal contemporânea pode ser subdividida a partir de instrumentos colocados à disposição do Chefe do Executivo Municipal, com destaque para: (a) instrumentos de tributação; (b) instrumentos de suporte financeiro; (c) instrumentos administrativos; e, (d) instrumentos de planejamento.

Nesse contexto, merece destaque especial o redesenho de estratégias que permitam a articulação de desenvolvimento do Estado por meio da ampliação do campo de atuação dos municípios com a obtenção e investimento local dos recursos de maneira facilitada, dando sentido, assim, a instrumentos eficazes de suporte financeiro ao município. O repasse pela via da Transferência Especial, conforme será abordado em capítulo posterior, aliado às exigências sociais locais, corroboram, com maior eficiência, a realização quantificada e qualificada dos serviços públicos municipais e o atendimento, materialmente eficaz, frente às demandas de implementação de políticas públicas locais pelos Chefes do Executivo municipal.

CAPÍTULO 2. MODALIDADES DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA E ESPECIAL A PARTIR DA EMENDA CONSTITUCIONAL SC N. 81/2021

Falar em gerenciamento eficaz das políticas públicas locais é, a um só tempo, reafirmar constantemente a necessidade de fortalecimento dos municípios como forma de desenvolvimento de todo o País. Isso decorre da premissa segundo a qual, quando se insere a municipalidade em prioridade, está-se a pensar no cidadão na sua forma mais pura de convívio na sociedade e próxima da realidade social, política e econômica da qual ele faz parte. Isso porque, é no município que estão os problemas de saúde, educação, segurança e todos os outros com reflexo direto sobre as nossas vidas e, especialmente, sobre as nossas famílias[16].

Dito isso, ao adentrar nas especificidades das modalidades de transferências objeto da discussão, compreendem-se as Transferências Voluntárias[17] enquanto repasses de recursos correntes ou de capital da União a estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorram de determinação constitucional ou legal.

Nos termos da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), compreende-se, como transferência voluntária, a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (art. 25, caput). No que se refere às exigências para a realização de Transferência Voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, a Lei Complementar n. 101/2000 estabelece (art. 25, § 1º)[18]:

(1) existência de dotação específica;

(2) observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; e,

(3) comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

Na prática, os instrumentos que viabilizam as Transferências Voluntárias são: (a) convênio[19]; (b) contrato de repasse[20]; e, (c) termo de parceria[21], que, além de burocratizar o acesso ao recurso e seu uso, devem observar uma série de exigências formais, previstas tanto na Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto aquelas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, tornando extremamente dificultoso aos municípios levar a efeito tais instrumentos. Conforme explicam Márcia Miranda Soares e Bruno Guimarães de Melo:

Os recursos de transferências voluntárias são repassados aos municípios, predominante, por meio de convênios e contratos de repasse. O convênio é um instrumento jurídico celebrado entre as partes e disciplina a transferência de recursos para a execução de uma política pública de interesse recíproco, com duração definida e em regime de mútua cooperação, o que envolve contrapartida financeira e corresponsabilidade na aplicação e fiscalização dos recursos. O contrato de repasse é instrumento similar, diferenciando-se por envolver a intermediação de instituições ou agências financeiras oficiais federais nas transferências dos recursos, tendo destaque a Caixa Econômica Federal (CGU, 2005).[22]

As dificuldades de instrumentalizar as Transferências Voluntárias é notável. Isso porque, conforme explicam Márcia Miranda Soares e Bruno Guimarães de Melo, os municípios com menor disponibilidade de recursos financeiros, humanos e tecnológicos podem encontrar dificuldades para atender as exigências para celebrar e executar os convênios e serem preteridos na distribuição[23] das Transferências Voluntárias. Notadamente, é recorrente a reclamação dos órgãos e entidades federais de que os governos subnacionais são ineficientes na apresentação de propostas factíveis e têm dificuldades para executar os convênios celebrados, o que provoca inadimplências e bloqueios no recebimento de novos recursos[24].

Diante dessa problemática no incursionamento das Transferências Voluntárias nos municípios, o Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, de forma pioneira, inova ao dispor que as Transferências Voluntárias aos Municípios serão consideradas Transferências Especiais, ficando dispensada, assim, a celebração de convênio ou de instrumento congênere, na forma da lei, evidenciando a oportunidade e a conveniência do Estado no aceleramento do processo de redemocratização e emancipação dos municípios catarinenses, outorgando-lhes maior autonomia no recebimento e uso de recursos.

Especificamente, com o advento da Emenda Constitucional SC n. 81/2021, o art. 123, § 3º, da CESC/1989 passou a prever que as transferências voluntárias aos Municípios serão consideradas transferências especiais, ficando dispensada a celebração de convênio ou de instrumento congênere, na forma da lei, estendendo, assim, a aplicabilidade da modalidade de Transferência Especial para além das emendas impositivas parlamentares (art. 166-A, I, da CRFB/1988), de modo a alcançar toda e qualquer transferência de recursos para municípios abaixo do limitador de 5 (cinco) milhões de reais. Conforme previsão na CRFB/1988:

Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: I - transferência especial [...].

Segundo a CRFB/1988, os recursos transferidos na modalidade de Transferência Especial (art. 166-A, § 2º) serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e, serão aplicadas em programações finalísticas[25] das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado, todavia, que pelo menos 70% (setenta por cento) das Transferências Especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º, do art. 166-A, da CRFB/1988[26]. Sobre o tema, ainda, importante destacar que:

Foram previstas no texto constitucional algumas condições e exigências para a efetivação de transferências especiais: a) aplicação em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo; d) proibidas para pagamento de pessoal e dívida; e c) destinação mínima para despesas de capital. As despesas de capital são aquelas relacionadas com os investimentos (obras e instalações, equipamentos, material permanente) e inversões financeiras (aquisição de imóveis, concessão de empréstimo para investimento, etc.) e amortização da dívida. Contrapõem-se às despesas correntes, quais sejam, aquelas destinadas ao custeio e manutenção das atividades dos órgãos, dividindo-se em despesas com pessoal e encargos sociais, juros e encargos e outras despesas correntes.[27]

Em paralelo à previsão federal, o art. 120-C, da CESC/1989, estabelece:

Art. 120-C. Os repasses dos recursos financeiros aos Municípios contemplados com emendas parlamentares impositivas, previstas no § 9º do art. 120, serão considerados transferências especiais a partir da execução da Lei Orçamentária nº 17.447, de 28 de dezembro de 2017, ficando dispensada a celebração de convênio e a apresentação de plano de trabalho ou de instrumento congênere.

Segundo a CESC/1989, a transferência de recursos de que trata o caput (emendas parlamentares impositivas na qualidade de transferência especial) será efetuada diretamente em conta bancária aberta pelo Município, exclusivamente para esta finalidade, devendo o Secretário de Estado da Fazenda editar e publicar portaria discriminando os Municípios beneficiados e os valores respectivamente repassados (art. 120-C, § 1º), podendo ser pagas de forma parcelada até o final de cada exercício financeiro (art. 120-C, § 2º).

Nesse desiderato, a Lei n. 18.170, de 27 de julho de 2021 - que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2022 e estabelece outras providências - previu que quando da realização de transferências voluntárias do Estado aos Municípios, no valor de até R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), para atendimento de objetos concernentes ao enfrentamento de calamidades públicas, a demandas dos Municípios relacionados no art. 73 desta Lei ou a demais prioridades estaduais, ficam elas enquadradas como Transferências Especiais, conforme dispõe o art. 120-C da Constituição do Estado (art. 62, caput), bem como que as transferências voluntárias de que trata o § 3º do art. 123 da CESC/1989 ficam limitadas a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) por transferência concedida (art. 64).

O novo regramento constitucional catarinense caminha em consonância com o movimento de descentralização de recursos financeiros do Estado para os entes municipais, evidenciando a relevância das transferências de recursos entre os entes federativos (Estadual-Municipal) como mecanismo voltado a viabilizar o melhor desempenho dos entes federados municipais, tornando-as, desse modo, essenciais para suprir a lacuna entre a capacidade e a necessidade de se proverem serviços públicos de modo uniforme para todos os cidadãos[28].

Nesse contexto, fica evidente que o grau de desenvolvimento institucional dos municípios pode ser o peso determinante da balança no complexo processo que culmina na efetiva transformação de Transferências Especiais em bens e serviços públicos: a necessidade local associada à rápida e eficiente entrega. Em certa medida, portanto, esse raciocínio coloca em evidência o diagnóstico que associa, de forma determinística, a maior eficiência a partir da oportunidade e conveniência do Estado no que toca ao repasse das Transferências Especiais, notadamente diante da desnecessidade de celebração de instrumentos de convênios e congêneres, e busca superar, assim, a patologia da burocracia de acesso e uso local de recursos pelos Chefes do Executivo municipal.

CAPÍTULO 3. A EFETIVIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL COM TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS NA CONDIÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS

Os municípios, na sua grande maioria, e sob o aspecto da gestão pública, possuem uma gama ampla de responsabilidades e áreas de atuação dentro de suas diversas legislações, mesmo quando disciplinadas por normas superiores estaduais e federais. Estas incluem transporte público, infraestrutura urbana, resíduos sólidos, habitação, limpeza urbana (coleta e destinação de lixo, por exemplo), planejamento urbano, entre outras áreas. Apesar de serem importantes elementos de gestão local, o repasse burocratizado de recursos do Estado e da União aos gestores municipais ainda se apresenta como grande barreira a ser superada.

Segundo destacado por Antônio Sérgio Araújo Fernandes e Robert H. Wilson uma das maiores celeumas enfrentadas na federação brasileira é a autonomia municipal vis-à-vis a baixa capacidade fiscal, financeira e institucional dos municípios para absorver e dar conta de todas as suas funções constitucionais, incluindo-se aí a política urbana[29], notadamente porque a diminuta capacidade econômica dos municípios do Brasil ocorre mesmo com a partilha de tributos federais e estaduais que são repassados para estes, além de transferências constitucionais vinculadas para execução das políticas sociais, sobretudo, nas áreas de saúde e educação.[30]

No Brasil, vale dizer, a concentração da receita tributária se centraliza e se apresenta mais forte nos municípios com maior porte populacional e demográfico, que são aqueles considerados mais urbanos, situação essa que leva a um problema no federalismo municipalista brasileiro, notadamente em relação àqueles considerados pequenos. Isso porque, têm reduzida capacidade tributária, dependem bastante de transferências e suas despesas são rígidas, dado que possuem recursos que são vinculados, o que não os torna capazes de realizar investimentos e desenvolver política urbana autonomamente.[31]

No âmbito interno - Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina - , a publicidade e regulamentação do processo de transferência de recursos pelo Poder Executivo do Estado aos Municípios beneficiados por Transferência Especial deu-se por meio da Portaria SEF n. 321/2021, a prever que referidas transferências serão repassadas diretamente aos Municípios beneficiados, independente da celebração de convênios ou de instrumentos congêneres, sendo de sua responsabilidade a correta aplicação das transferências financeiras no objeto pactuado, conforme Plano de Trabalho aprovado pelo órgão estadual concedente, sendo vedada a utilização dos recursos transferidos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais relativas a servidores ativos, inativos e pensionistas e com serviço da dívida pública, conforme art. 1º.[32]

Nesse aspecto, há de se destacar a conformidade constitucional do direcionamento e uso dos recursos mediante a modalidade de Transferência Especial, pois, conforme o art. 166-A da CRFB/1988, os recursos transferidos nesta modalidade não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo e de endividamento do ente federado, despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas.[33]

Além do objeto, os recursos repassados aos gestores municipais na modalidade de Transferência Especial devem observar o regramento relacionado às vinculações quanto às funções governamentais do repasse, notadamente no que se refere às funções da área da saúde e educação (art. 1º, § 1º, da Portaria SEF n. 321/2021), assim como empenhadas em subações que atendam a finalidade de transferências a Municípios no orçamento do Estado do exercício de 2021 e subsequentes, e, para fins de execução orçamentária do Estado, a classificação quanto à categoria econômica (despesa de capital ou despesa corrente) considerar o objeto do Plano de Trabalho (art. 1º, § 1º, da Portaria SEF n. 321/2021).[34]

A referida Portaria ainda prevê que os repasses de recursos das Transferências Especiais serão realizados, preferencialmente, em parcela única, ou parceladas de acordo com o cronograma físico financeiro constante do Plano de Trabalho, conjugada com a observância da disponibilidade financeira do Tesouro Estadual (art. 1º, § 3º, da Portaria SEF n. 321/2021). Além disso, quando da incompatibilidade entre o cronograma físico-financeiro com a disponibilidade financeira do Tesouro Estadual, a periodicidade, os valores e o quantitativo de parcelas poderão ser revistos para a concretização das transferências pelo Estado (art. 1º, § 4º, da Portaria SEF n. 321/2021).[35]

Importante destacar que a Portaria também estabelece que fica a cargo do Município beneficiado a responsabilidade pela correta aplicação dos recursos, estando sujeito à atuação do controle interno e externo (art. 3º). Por meio de portaria específica, foi divulgado os Municípios beneficiados, os prazos de pagamento, o objeto pactuado, o valor, limitado a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) por Transferência Especial, e o respectivo processo administrativo no SGPe, em que constarão todos os documentos públicos que motivam a concretização da Transferência Especial.

Quanto ao requerimento para receber os recursos via Transferência Especial, o Município deve apresentar plano de trabalho e assinar termo de compromisso e declaração. Referido termo de declaração é composto por uma série de obrigações, todas especificadas no art. 6º da Portaria SEF n. 321/2021.

Para incursionamento das Transferências Especiais, na forma prevista no art. 123, § 3º, da CESC/1989, foi institucionalizada pelo Governo Estadual de Santa Catarina a Comissão Especial de Transferências Voluntárias de Recursos no âmbito do Poder Executivo Estadual, por meio do Decreto n. 2.058, de 6 de julho de 2022[36], cujo objetivo foi definir a responsabilidade pela coordenação, deliberação e estabelecimento das regras e procedimentos sobre as Transferências Voluntárias [leia-se Especiais] de recursos (art. 1º).

A Comissão Especial de Transferências Voluntárias de Recursos[37] se reunirá, segundo o art. 2º do referido Decreto, com participação ativa de seus membros, atuando de forma técnica, isonômica, transparente, e guiada por comprometimento e espírito cooperativo entre seus colaboradores, que devem atuar pautados no interesse público. Especificamente, as atribuições da Comissão[38] foram assim definidas (art. 4º):

(a) deliberar sobre procedimentos relacionados às transferências especiais aos municípios;

(b) analisar as consultas formuladas e respondê-las;

(c) discutir e promover a uniformização de procedimentos relacionados às transferências de recursos;

(d) acompanhar e avaliar o desempenho de execução das transferências especiais e/ou seu desenvolvimento;

(e) propor melhorias, resoluções, reformas e ações visando a dar transparência e efetividade aos procedimentos de transferências;

(f) aprimorar a técnica legislativa e unificar entendimentos; e,

(g) publicar comunicados, manuais e orientações, bem como expedir portarias para manter os interessados informados sobre prazos e procedimentos.

Como visto, diante da rigidez orçamentária, a capacidade de investimento municipal cai bastante, sobretudo para os municípios mais afastados das grandes metrópoles, aqueles que não são núcleo ou capital estadual. E justamente nesse contexto, as Transferências Especiais, regulamentadas de forma pioneira no Estado de Santa Catarina, em caráter constitucional (art. 123, § 3º, da CESC/1989), evidencia uma prospecção intimamente federalista[39] de emancipação da gestão municipal catarinense, apresentando-se como elemento importante da política municipalista.

É fato que a CRFB/1988 pretendeu definir condições e princípios para um novo pacto federativo, com um olhar mais atento e municipalista da gestão nacional, que procurou conciliar entre a descentralização com critérios de partilha de recursos arrecadados pela União para estados e municípios, com ampliação da carga tributária da União associada[40], notadamente, às contribuições de cunho social, uma vez que não são transferidas para as outras instâncias da Federação[41]. Esse direcionamento, contudo, hoje, ainda, não reflete as necessidades enfrentadas pelos municípios no recebimento e destinação de recursos frente à demanda de políticas públicas locais. Pode-se dizer, nessa perspectiva, que a aliança comunidade-governo torna-se o capital social com a possibilidade de produzir mudanças na cultura política e na qualidade de vida dos municípios catarinenses[42].

Os municípios, atualmente, e dada a magnitude dos conflitos sociais e políticos de desenvolvimento das cidades, constituem um locus privilegiado [e imprescindível] para os serviços públicos e concretização da entrega administrativa aos cidadãos. A regulamentação interna das Transferências Especiais revela aspectos importantes da práxis de governo local e da articulação das dimensões do desenvolvimento dos municípios com a integração de ações públicas e privadas, com otimização, em maior grau de autonomia, do redirecionamento de recursos advindos do Estado.

Conforme apontam Elisangela Pinafo, Brígida Gimenez Carvalho e Elisabete de Fátima Nunes, vários estudos demonstraram que o processo decisório sobre a implementação de políticas públicas não é efetivamente compartilhado, uma vez que a esfera municipal detém menos recursos e tem o poder reduzido, ficando assim, subordinada às decisões das esferas federal e estadual. Há, portanto, distintos graus de poder entre os entes federados, que não os coloca em patamares semelhantes para que o compartilhamento aconteça[43]. Por isso, entendem os autores que a efetividade dos instrumentos de gestão como mecanismo de planejamento, organização e pactuação da assistência nos municípios (aí incluídas as Transferências Especiais), de modo a assegurar o acesso da população aos diversos níveis de assistência, exigiria um processo sistemático de acompanhamento da execução da programação, de aperfeiçoamento dos próprios instrumentos e processos de negociação[44].

Disto, há de se considerar que a partir da assinatura do Termo de Compromisso a que alude o art. 6º da Portaria SEF n. 321/2021[45], há um verdadeiro compartilhamento das responsabilidades entre Estado e Município. Em tal regime de compartilhamento, não há negar, o controle sobre o capital recebido e sua destinação com a implementação da política ganha campo de extensão e justificação, notadamente por permitir um olhar mais delimitado da Administração - ou seja, o controle deixa de ser apenas a nível estadual (o estado enquanto controlador unitário e centralizador) e passa a ser exercido de forma conjunta com o Município (enquanto beneficiário direito do recurso).

Na medida em que o ente federado municipal adquire maior autonomia na obtenção e gerenciamento dos recursos por Transferência Especial, assume, em igual proporção, a responsabilidade em executar todas as atividades inerentes à consecução do objeto pactuado no Plano de Trabalho, com rigorosa obediência ao objeto descrito, observando os critérios de qualidade técnica, os prazos e os custos previstos, respondendo, consequentemente, por sua inexecução, total ou parcial. Isso retira do Estado, em certa medida, a constante preocupação do controle e fiscalização que, em certas situações, inviabiliza a consecução das atividades pelos próprios Municípios.

Assim, para que se possa compreender o regime de compartilhamento de responsabilidades e controle é preciso contextualizá-lo enquanto política pública de disrupção da Administração descentralizada no âmbito de um governo estadual, pautado pela busca de incorporação do Município como ente ativo da conformidade legal (aspecto jurídico da responsabilidade fiscal) e prática (aspecto material da concretização das políticas públicas) da atuação administrativa.

Importante se diga que o compartilhamento de controle entre Estado e Município reflete a verdadeira tônica da descentralização. Isso porque, ao se admitir o repasse de valores diretamente à municipalidade mantendo a responsabilidade e controle exclusivamente pelo Estado, estar-se-ia admitindo, por outro lado, que a descentralização se restringiria unicamente ao aspecto técnico, tendo em vista o aumento da eficiência dos municípios, sem que isto significasse necessariamente [re]democratização das relações dos dois entes federados[46].

É possível verificar que, com o advento das Transferências Voluntárias aos Municípios [consideradas Transferências Especiais], dispensando-se a celebração de convênio ou de instrumento congênere, o que se almeja pelo Estado de Santa Catarina é uma administração eficiente e voltada para o controle dos resultados, em oposição, portanto, a algumas regras da administração burocrática, que adota o controle dos procedimentos e prima pela existência de normas que estabeleçam padrões hierárquicos rígidos e excesso de regras de rigor técnico[47], a impedir, assim, o alcance de resultados eficientes e ágeis, o que resta superado com a possibilidade do repasse de recursos direto do Estado ao Município.

A iniciativa do Governo Catarinense, nesse contexto, demonstra que a administração gerencial fornece formas flexíveis de gestão, confere autonomia ao administrador municipal na execução de suas tarefas relacionadas aos aspectos materiais de consecução das políticas públicas (pois consegue otimizar o uso do recurso, desde seu recebimento à destinação de acordo com a realidade local), sem contudo, abrir mão da fiscalização. Evidencia-se, assim, a ênfase dos meios para os fins, reais e eficazes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo demonstrou que as transformações operadas nas estruturas do Estado na atualidade exigem um novo olhar aos desafios enfrentados pela Administração Pública, notadamente a partir de um locus sobre a imprescindibilidade de se atuar, de forma mais intensa, como conformadora geral da sociedade, desde a realidade local nos municípios às grandes metrópoles. O contexto contemporâneo do Estado reflete a necessidade de uma atuação transversal e prospectiva para com os municípios, que não se satisfaz, vale dizer, com o recebimento burocratizado de recursos, seja pelo Estado, seja pela União. Daí porque, confirmando a hipótese levantada no início do trabalho, se mostra indispensável dissociar-se dessa nova exigência da Administração Pública, a ser visto, então, não como imposição, mas como uma forma de se buscar, frente aos desafios e necessidades locais dos municípios, atingir, de modo prático e efetivo, os objetivos da gestão pública, com resultados qualitativos e quantitativos.

Com o advento da CRFB/1988, o Município passou a assumir papel de extrema relevância no cenário estrutural do pacto federativo, razão pela qual a gestão municipal precisou se adequar às novas competências legislativas e administrativas assumidas, à complexificação do sistema de partilhas tributárias e à demanda por recursos humanos. Nesse contexto, merece destaque especial o redesenho de estratégias que permitam a articulação de desenvolvimento do Estado por meio da ampliação do campo de atuação dos Municípios com a obtenção e investimento local dos recursos de maneira facilitada, dando sentido, assim, a instrumentos eficazes de suporte financeiro ao município.

O repasse pela via da Transferência Especial, conforme verificado ao longo do estudo, aliado às exigências sociais locais, corroboram, com maior eficiência, a realização quantificada e qualificada dos serviços públicos municipais e o atendimento, materialmente eficaz, frente às demandas de implementação de políticas públicas locais pelos Chefes do Executivo municipal.

Diante dessa problemática no incursionamento das Transferências Voluntárias nos municípios, o Poder Executivo do Estado de Santa Catarina, de forma pioneira, ao inovar dispondo que as Transferências Voluntárias aos Municípios serão consideradas Transferências Especiais, com a dispensa de celebração de convênio ou de instrumento congênere, confirma a hipótese inicialmente levantada, pois a oportunidade e a conveniência do Estado revelam o aceleramento do processo de redemocratização e emancipação dos Municípios catarinenses, outorgando-lhes maior autonomia no recebimento e uso de recursos.

Ainda, é possível concluir que com o advento das Transferências Voluntárias aos Municípios [consideradas Transferências Especiais], dispensando-se a celebração de convênio ou de instrumento congênere, o que se almeja pelo Estado de Santa Catarina é uma administração eficiente e voltada para o controle dos resultados, em oposição, portanto, a algumas regras da administração burocrática, que adota o controle dos procedimentos e prima pela existência de normas que estabeleçam padrões hierárquicos rígidos e excesso de regras de rigor técnico, a impedir, assim, o alcance de resultados eficientes e ágeis, o que resta superado com a possibilidade do repasse de recursos direito do Estado ao Município.

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As transferências voluntárias aos municípios consideradas transferências especiais na perspectiva da oportunidade e conveniência do Estado:uma análise disruptiva a partir da eficiência e da administração gerencial pelo poder executivo municipal

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