Resumo: A proposta do presente artigo consiste em um levantamento bibliográfico sobre o sistema americano de direitos humanos e seus órgãos de composição, envolvendo o controle de convencionalidade e o seu alcance em nosso ordenamento, especialmente o seu entendimento em sede de tribunais superiores. Como objetivo busca-se demonstrar que o cumprimento efetivo das condenações impostas por cortes internacionais, no caso pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, encontra resistência prática e resistência teórica em nosso ordenamento, colocando a efetividade das decisões da corte em xeque e dificultando a implementação de direitos humanos em nosso ordenamento.
Palavras-chave: Corte Interamericana. Direitos Humanos. Comissão Interamericana.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo, fruto da conclusão de uma especialização em direito internacional aplicado, visa avaliar esse diálogo entre ordens jurídicas através do estudo do caso favela nova Brasília e seus desdobramentos. Em um primeiro momento faremos um apanhado sobre o histórico do sistema interamericano de direitos humanos, detalhando os documentos base de seu surgimento e explicando o nascimento e funcionamento de seus dois principais órgãos: a comissão interamericana de direitos humanos e a corte interamericana de direitos humanos.
Em um segundo momento a proposta é avaliar a análise teórica sobre a comunicação e diálogo entre as ordens jurídicas nacional e internacional, considerando que em diversas condenações o Brasil possui posições da mais alta corte do país militando em sentido diverso da posição das cortes internacionais, propõe-se ainda trabalhar o conceito de controle de convencionalidade e estabelecer um marco teórico sobre esse assunto.
2. BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS
Acerca do sistema interamericano, considerando a inserção do Brasil, vale estudar sua formação histórica, bem como seus órgãos principais, para entender o alcance e a importância em nosso ordenamento. Conforme dispõe Valério Mazzuoli:
O sistema interamericano de proteção dos direitos humanos tem sua origem histórica com a proclamação da Carta da Organização dos Estados Americanos (Carta de Bogotá) de 1948, aprovada na 9ª Conferência Interamericana, ocasião em que também se celebrou a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem. Esta última formou a base normativa de proteção no sistema interamericano anterior à conclusão da Convenção Americana (em 1969) e continua sendo o instrumento de expressão regional nessa matéria, principalmente para os Estados não partes na Convenção Americana. O instrumento fundamental do sistema interamericano de direitos humanos é a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. A Convenção foi assinada em 1969, tendo entrado em vigor internacional em 18 de julho de 1978, após ter obtido o mínimo de 11 ratificações. Somente os Estados-membros da OEA é que têm o direito de se tornar parte dela. O Brasil a ratificou no ano de 1992, tendo sido promulgada internamente pelo Decreto nº 678, de 6 de novembro daquele ano.[2]
No âmbito americano, especialmente em razão das peculiaridades da nossa formação histórica, surge a necessidade de um sistema regional, específico de proteção de direitos humanos, que não possui hierarquia em relação ao sistema onusiano (universal), mas com ele se comunica em busca da máxima efetividade dos direitos humanos e da dignidade humana.
Como documento inicial nesse sistema regional, temos a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, um documento com caráter de soft law, ou seja, sem carga coativa para cumprimento, aprovada na IX Conferência Internacional realizada em Bogotá em abril de 1948, configurando-se como o primeiro acordo internacional sobre direitos humanos, formada por um preâmbulo e dois capítulos: o primeiro dedicado aos direitos humanos e o segundo aos deveres e obrigações, totalizando 38 artigos.
O outro documento base de formação do sistema interamericano é a Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, documento com força de lei que foi aberta à assinatura na Conferência Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, sediada na cidade de San José de Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, tendo sido aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 27, de 25 de setembro de 1992, e promulgada pelo Decreto presidencial nº 678, de 6 de novembro desse mesmo ano.
Sobre a edição Convenção Americana, André de Carvalho Ramos discorre:
O próximo salto no desenvolvimento do sistema interamericano de proteção de direitos humanos foi a aprovação do texto da Convenção Americana de Direitos Humanos em São José, Costa Rica, em 1969. A Convenção, entretanto, só entrou em vigor em 1978, após ter obtido o mínimo de 11 ratificações. Essa Convenção, além de dotar a já existente Comissão Interamericana de Direitos Humanos de novas atribuições, criou a Corte Interamericana de Direitos Humanos, como o segundo órgão de supervisão do sistema interamericano de direitos humanos. Em relação aos direitos protegidos, a Convenção aprofundou a redação dos direitos enunciados na Declaração Americana, vinculando os Estados (a Declaração Americana era tida como um texto não vinculante por não ser um tratado propriamente dito). A partir da entrada em vigor da Convenção, a Comissão passou a ter papel dúplice. Em primeiro lugar, continuou a ser um órgão principal da OEA, encarregado de zelar pelos direitos humanos de modo amplo, incumbido até mesmo do processamento de petições individuais retratando violações de direitos humanos protegidos pela Carta da OEA e pela Declaração Americana. Em segundo lugar, a Comissão passou a ser também órgão da Convenção Americana e Direitos Humanos, analisando petições individuais e interpondo ação de responsabilidade internacional contra um Estado perante a Corte. Caso o Estado não tenha ratificado ainda a Convenção ou caso tenha ratificado, mas não tenha reconhecido a jurisdição obrigatória da Corte, a Comissão insere suas conclusões sobre a petição individual no seu Informe Anual, que será apreciado pela Assembleia Geral da OEA.[3]
Considerando então que temos como dois principais órgãos do sistema americano, a Comissão e a Corte, cumpre destacar que a comissão surge com a assinatura da Carta da OEA, enquanto a Corte Interamericana é criada com o Pacto de San José da Costa Rica, com ressalva de que esse último documento insere novos papéis no roteiro de atuação da comissão, que já existia.
Ainda sobre esse esforço histórico, é preciso lembrar que a Convenção Americana de Direitos Humanos não tratou, com ênfase, dos direitos econômicos, sociais e culturais, surgindo em 1988, o conhecido Protocolo de San Salvador. Segundo André de Carvalho Ramos:
O Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, conhecido como Protocolo de San Salvador, foi adotado pela Assembleia Geral da OEA, em 17 de novembro de 1988, em São Salvador, El Salvador, sendo voltado aos direitos econômicos, sociais e culturais garantidos no âmbito do sistema interamericano de proteção aos direitos humanos. O Congresso Nacional brasileiro aprovou o ato por meio do Decreto Legislativo nº 56, de 19 de abril de 1995. O Brasil aderiu ao Protocolo em 8 de agosto de 1996 e o ratificou em 21 de agosto de 1996, entrando o ato em vigor para o Brasil em 16 de novembro de 1999. Finalmente, deu-se a promulgação por meio do Decreto nº 3.321, de 30 de dezembro de 1999. Em seu preâmbulo, o Protocolo ressalta a estreita relação existente entre os direitos econômicos, sociais e culturais, os direitos civis e políticos, uma vez que as diferentes categorias de direito constituem um todo indissolúvel que protege a dignidade humana. As duas categorias de direitos exigem uma tutela e promoção permanentes, com o objetivo de conseguir sua vigência plena, sem que jamais possa ser justificável a violação de uns a pretexto da realização de outros.[4]
Acerca dos dois principais órgãos do sistema interamericano, do ponto de vista processual, no exercício de sua jurisdição contenciosa, a Corte Interamericana só pode ser acionada, em caráter de jus standi, pelos Estados contratantes, que reconhecem a competência expressamente da Corte, como é o caso do Brasil, e pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que exerce função similar à do Ministério Público brasileiro.
Destaque-se que no curso de uma ação já proposta, pode a vítima ou seus representantes requerer diretamente à Corte IDH medidas, inclusive provisórias, visando preservar os direitos e as pessoas envolvidas na demanda. Passaremos agora à análise da Comissão Interamericana de direitos humanos.
2.1 A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
Na lógica processual do sistema interamericano, quando estivermos diante do esgotamento de recursos no âmbito doméstico, devem as vítimas peticionarem para à Comissão Interamericana de Direitos Humanos informando sobre a violação estatal aos direitos humanos. A comissão tem sede em Washington, Estados Unidos e, no caso de o país violador reconhecer expressamente a competência da comissão, esta demandará, em segundo caso em situações onde não se consiga resolver a demanda apenas na sede de competência da comissão, esse Estado em causa perante a Corte (essa com sede em San José, Costa Rica).
Verifica-se que a Comissão ingressa com espécie de ação de responsabilidade contra o Estado autor da violação de direitos humanos, nos moldes das ações propostas no Judiciário interno segundo as regras do processo e, isso ocorre, caso não se consiga, perante à própria comissão, resolver a violação denunciada.
A comissão, após aprovação do Pacto de San José, passa a ter caráter dúplice, com regramento tanto na carta da OEA quanto na CADH e é colocada como espécie de primeira tentativa de solução, considerando que no sistema interamericano, o cidadão não pode peticionar diretamente para a corte, sendo a Comissão, portanto, uma espécie de substituta processual, que, em nome próprio, defenderá os direitos das alegadas vítimas perante a Corte Interamericana, acompanhando todo o processo e tomando parte nas manifestações orais nas audiências designadas.
Na forma do artigo 46 da CADH existem requisitos para que uma petição seja admitida perante a Comissão:
a. que hajam sido interpostos e esgotados os recursos da jurisdição interna, de acordo com os princípios de direito internacional geralmente reconhecidos;
b. que seja apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva.
c. que a matéria da petição ou comunicação não esteja pendente de outro processo de solução internacional; e
d. que, no caso do artigo 44, a petição contenha o nome, a nacionalidade, a profissão, o domicílio e a assinatura da pessoa ou pessoas ou do representante legal da entidade que submeter a petição.[5]
No entanto, há situações em que não se aplicam as regras do artigo listado acima, ou seja, não é preciso demonstrar os requisitos para a petição ser admitida. São essas situações:
-
a. não existir, na legislação interna do Estado de que se tratar, o devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alegue tenham sido violados;
b. não se houver permitido ao presumido prejudicado em seus direitos o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou houver sido ele impedido de esgotá-los; e
c. houver demora injustificada na decisão sobre os mencionados recursos.[6]
Com relação aos estados que reconhecem a competência da Comissão existem uma série de obrigações previstas, dentre elas o dever de remeter à Comissão cópia dos relatórios e estudos que, em seus respectivos campos, submetem anualmente às Comissões Executivas do Conselho Interamericano Econômico e Social e do Conselho Interamericano de Educação, Ciência e Cultura.
Devem os estados igualmente se obrigarem a proporcionar à Comissão as informações que esta lhes solicitar sobre a maneira pela qual o seu direito interno assegura a aplicação efetiva de quaisquer disposições da Convenção Americana, reconhecendo que em casos graves e urgentes, pode ser realizada uma investigação, mediante prévio consentimento do Estado em cujo território se alegue haver sido cometida a violação, tão somente com a apresentação de uma petição ou comunicação que reúna todos os requisitos formais de admissibilidade.
Nesse ponto vale destacar que o Brasil, ao ratificar Convenção, fez declaração interpretativa no sentido de não reconhecer o direito automático de visita in loco da Comissão, ou seja, no caso brasileiro essa visita depende do consentimento expresso do Estado, conforme previsto no Decreto 678/1992:
O Governo do Brasil entende que os arts. 43 e 48, alínea d, não incluem o direito automático de visitas e inspeções in loco da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, as quais dependerão da anuência expressa do Estado.[7]
Feitas essas observações sobre o papel da Comissão Interamericana e o embasamento legal e internacional sobre seu funcionamento, passamos a seguir para o estudo da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
2.2 A CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
A Corte Interamericana de Direitos Humanos possui duas funções na forma da legislação: a função contenciosa e a função consultiva. E da mesma forma como se procede com a Comissão, deve o Estado aderente ao sistema interamericano expressamente reconhecer a competência da Corte para atuar:
Não é obrigatório o reconhecimento de sua jurisdição contenciosa: o Estado pode ratificar a Convenção Americana e não reconhecer a jurisdição contenciosa da Corte IDH, pois tal reconhecimento é cláusula facultativa da Convenção. Apesar de ter ratificado e incorporado internamente a Convenção Americana de Direitos Humanos em 1992, foi somente em 1998 que o Brasil reconheceu a jurisdição contenciosa obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos.[8]
A Comissão comparecerá em todos os casos perante a Corte, funcionando como uma espécie de fiscal da ordem jurídica, sendo que todo Estado Parte pode, no momento do depósito do seu instrumento de ratificação desta Convenção ou de adesão a ela, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como obrigatória, de pleno direito e sem convenção especial, a competência da Corte em todos os casos relativos à interpretação ou aplicação da Convenção americana, conforme já destacado.
A Corte tem competência para conhecer qualquer caso relativo à interpretação e aplicação das disposições da Convenção Americana e, quando decidir que houve violação de um direito ou liberdade protegidos legalmente, determinará que se assegure ao prejudicado o gozo do seu direito ou liberdade violados. Determinará também, se isso for procedente, que sejam reparadas as consequências da medida ou situação que haja configurado a violação desses direitos, bem como o pagamento de indenização justa à parte lesada.
Em casos de extrema gravidade e urgência, e quando se fizer necessário evitar danos irreparáveis às pessoas, a Corte, nos assuntos de que estiver conhecendo, poderá tomar as medidas provisórias que considerar pertinentes e, se tratar de assuntos que ainda não estiverem submetidos ao seu conhecimento, poderá atuar a pedido da Comissão.
A função consultiva da Corte funciona com a edição das chamadas opiniões consultivas, onde os Estados membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação da Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos.
Destaque-se que toda sentença da Corte deve ser fundamentada, cabendo de sua edição unicamente o recurso de embargos de declaração no prazo de noventa dias, logo, a sentença da Corte será definitiva e inapelável.
A parte da sentença que determinar indenização compensatória poderá ser executada no país respectivo pelo processo interno vigente para a execução de sentenças contra o Estado. No caso do Brasil, as sentenças internacionais independem de homologação no Superior Tribunal de Justiça.
CONCLUSÃO
O Brasil encontra-se inserido em diversos sistemas de proteção internacional de direitos humanos, dentre eles o sistema americano, que surge como uma necessidade diante das especificidades da região latina e da necessidade também de um regramento de direitos humanos dentro dessa realidade.
No sistema interamericano temos como principais órgãos a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de direitos humanos, que já foram responsáveis por diversas condenações e recomendações ao nosso país em razão de violações de direitos humanos.
REFERÊNCIAS
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61ª Sessão Extraordinária, 14 dez. 2021. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/pauta-de-julgamentos-de-14-de-dezembro-de-2021-61a-sessao-extraordinaria/. Acesso em 21 set. 2022.
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