RESUMO - O presente trabalho tem por escopo analisar a legalidade da greve pelos profissionais da segurança pública, buscando trazer à tona medidas para que se evite a deflagração de movimentos grevistas por agentes públicos na área da segurança, tendo em vista que é uma atividade típica de Estado. É considerado um dos sustentáculos do Estado Democrático de Direito, pois sem segurança pública não é possível acessar os demais direitos fundamentais, previstos na Constituição Federal, de 1988. Utiliza-se como referência as áreas da educação e da saúde, que contam com receitas obrigatórias vinculadas pela própria Carta Magna, bem como as carreiras da magistratura, do ministério público e da defensoria pública, que contam com Leis Orgânicas próprias em nível nacional. É importante evitar que as carreiras policiais sofram com ingerências políticas e a falta de recursos, pois não possuem recursos vinculados pelo erário, falta autonomia administrativa e financeira. Trata-se de revisão bibliográfica e de literatura, bem como associado a pesquisa documental na jurisprudência de tribunais superiores, inclusive com decisões que pacificam o assunto. Adota-se uma abordagem qualitativa sobre o tema.
PALAVRAS-CHAVE: Greve; Serviço Público; Segurança Pública; Lei Orgânica Nacional; Piso Salarial.
INTRODUÇÃO
A greve é uma suspensão coletiva da prestação de serviços por tempo parcial ou total, visando o exercício da defesa ou conquista de interesses coletivos dos trabalhadores de instituições públicas ou privadas. Por vezes é realizada de modo pacífico e de comum acordo com a entidade representativa de classe (associações e/ou sindicatos), e nem sempre busca benefícios trabalhistas ou salariais, mas podendo ser instrumento utilizado para impedir a desvalorização ou a perda de benefícios vigentes (ALMEIDA, 2021).
Diante de crises institucionais e da deflagração de movimentos grevistas por profissionais da segurança pública no Brasil, notadamente as últimas ocorridas em 2018 (Rio Grande do Norte), 2019 (Bahia) e 2020 (Ceará), demonstraram o grave risco em que o cidadão está sujeito em virtude da paralisação dos serviços de segurança pública. Embora esse mecanismo tenha sido declarado inconstitucional para as forças de segurança pública à luz do informativo 860, do Supremo Tribunal Federal (STF), em 2017.
Podemos elencar algumas soluções para que se evite a ocorrência dessas crises institucionais, que resulta em grave instabilidade à ordem pública e à sociedade, tais como: criação de uma lei orgânica nacional nos moldes adotados pela Lei Orgânica da Magistratura (LOMAN) - Lei Complementar Federal nº 35/79; e pela Lei Orgânica do Ministério Público (LOMP), na Lei Federal nº 8625/93, bem como a implementação de uma padronização remuneratória nacional para os profissionais da segurança pública com participação direta da União por meio de recursos públicos vinculados, assim como foi feito no piso salarial da educação básica no país, em 2008.
Busca-se analisar a greve no serviço público brasileiro, especialmente no tocante as peculiaridades destinadas aos profissionais da segurança pública, tanto na legislação hodierna como na jurisprudência, bem como mecanismos para se evitar a eclosão desses movimentos, que prejudicam à sociedade. Além disso, é danoso aos próprios agentes públicos da segurança com prejuízos no desempenho profissional e na baixa autoestima.
Utilizou-se como metodologia a revisão bibliográfica e a pesquisa documental na jurisprudência dos tribunais superiores, fazendo uso de uma abordagem qualitativa.
DESENVOLVIMENTO
1. O DIREITO DE GREVE
Esse mecanismo popularizou-se como um instrumento de luta dos trabalhadores, principalmente no século XIX, em que empregados ingleses das indústrias tiveram redução salarial, embora estivessem sujeitos a trabalhar em locais degradantes, espaços sujos e sem nenhum tipo de norma de segurança do trabalho. Além disso, estavam expostos a excessiva carga horária diária, que poderia chegar a 16 horas em algumas fábricas. Isso resultava em doenças ocupacionais e em acidentes de trabalho frequentemente (SILVA, 2021).
A palavra greve faz referência à Praça da Greve (Place de Grève), conhecido logradouro público de Paris localizado as margens do rio Sena, na qual se executavam os criminosos e se reuniam os trabalhadores que abandonavam o trabalho. A greve possui diversas modalidades: a) Geral: promovida por um ou mais classes de determinado país/estado/município ou pela maioria de trabalhadores de uma mesma classe ou profissão; b) Branca: paralisação de empregados nos seus postos de trabalho; c) Operação Tartaruga: os trabalhadores realizam o trabalho, porém com redução da produtividade, sem a ocorrência da suspensão coletiva do trabalho; d) Zelo ou Operação Padrão: excesso de cuidado ou zelo na prestação do serviço, o que retarda a produção, causando graves prejuízos; e) Ocupação: os trabalhadores ocupam o ambiente de trabalho, visando impedir que outros empregados exerçam suas funções e passem a aderir ao movimento. É considerada ilícita e abusiva; f) Espontânea ou Selvagem: ocorre sem o apoio da entidade de classe, sendo por iniciativa de alguns trabalhadores; g) Ativa ou Tolerância Zero: acelera exageradamente o ritmo de trabalho; h) Advertência: suspensão do trabalho por algumas horas com o objetivo de alertar sobre um movimento paredista maior a ser deflagrado; i) Intermitente: paralisação das atividades a cada dia em um setor diferente; j) Seletiva: paralisação de um setor estratégico, que resulta na inatividade de outros setores; l) Política: forma de protesto contra medidas ou políticas adotadas pelo governo. É voltada a defesa de interesses profissionais; m) Solidariedade: realizada em apoio a outros trabalhadores ou entidades de classe que tenham interesses comuns (MARCONDES, 2021).
Já ocorreram momentos de deflagração de grandes movimentos grevistas no Brasil, como a Greve Geral de 1917, que contou com mais de 50 mil trabalhadores em São Paulo e se prolongou durante trinta dias. As exigências dos trabalhadores a época eram por melhoria salarial; proibição do trabalho de menores de 14 anos; jornada de trabalho de 8 horas diárias; 50% de acréscimo por hora extra, entre outros pedidos. Outros movimentos grevistas marcaram a história tupiniquim, como a Greve dos 300 mil, em 1953, ocorrida em São Paulo no segundo Governo Vargas, e as greves dos operários do ABC paulista entre 1978 e 1980, conforme o historiador Boris Fausto (2013, p. 257).
A greve é assegurada no Brasil como um direito social, constante no rol de direitos fundamentais de segunda geração ou dimensão, que se apresenta como um dos instrumentos inseridos na ordem constitucional, como ferramenta, a fim de alcançar a justiça social (MELO, 2011), previsto no art. 9º da Constituição Federal de 1988 (CF/88):
Art 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
§ 1o A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
§ 2o Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.
Os direitos sociais buscam a concretização de uma isonomia material na melhoria das condições de vida, estando consagrados como fundamentos da República Federativa do Brasil (RFB). Na obra Do Estado Liberal ao Estado Social do jurista Paulo Bonavides (2011), é visto que o Estado, pressionado e coagido pela massa de trabalhadores, que reivindica melhores condições de trabalho, precisou regular o direito de greve. Podemos citar outros direitos sociais como ao trabalho, à moradia, à segurança, à educação, à saúde, dentre outros.
1.1 A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
Sobre o direito de greve de servidores públicos civis o STF se manifestou na apreciação do Mandado de Injunção (MI) 708:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nºs 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). Na hipótese de aplicação dessa legislação geral ao caso específico do direito de greve dos servidores públicos, antes de tudo, afigura-se inegável o conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação para o exercício do direito de greve dos servidores públicos civis (CF, art. 9º, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito a serviços públicos adequados e prestados de forma contínua a todos os cidadãos (CF, art. 9º, §1º), de outro. [...] 4.2 Considerada a omissão legislativa alegada na espécie, seria o caso de se acolher a pretensão, tão-somente no sentido de que se aplique a Lei nº 7.783/1989 enquanto a omissão não for devidamente regulamentada por lei específica para os servidores públicos civis (CF, art. 37, VII) [...] 5. O PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSÍDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES APLICÁVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI N º 7.783/1989. A APLICAÇÃO COMPLEMENTAR DA LEI Nº 7.701/1988 VISA À JUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A NECESSIDADES INADIÁVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NÃO ATENDIDAS, COLOQUEM EM PERIGO IMINENTE A SOBREVIVÊNCIA, A SAÚDE OU A SEGURANÇA DA POPULAÇÃO (LEI Nº 7.783/1989, PARÁGRAFO ÚNICO, ART. 11) (grifo nosso).
(STF MI: 708 DF, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 25/10/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-206 DIVULG 30-10-2008 PUBLIC 31-10-2008 EMENT VOL-02339-02 PP-00207 RTJ VOL-00207-02 PP-00471).
O Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF-5) por sua vez decidiu no sentido de que não se justifica o desconto dos dias paralisados de forma indiscriminada sob pena de extirpação desse direito constitucional. O Tribunal assevera o direito a greve desses trabalhadores como uma norma constitucional de eficácia limitada, ou seja, para que produza efeitos jurídicos em sua totalidade faz-se necessário uma norma infraconstitucional regulamentadora. Tem, portanto, aplicabilidade mediata e reduzida (diferida), conforme se lê:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DIREITO DE GREVE. ART. 37, II, DA CF. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. DESCONTO DOS DIAS DE PARALISAÇÃO. ILEGALIDADE. O direito de greve dos servidores públicos federais foi previsto no art. 37, VII da Constituição Federal. No entanto, trata-se de norma de eficácia limitada, a qual necessita de lei que a regulamente para poder produzir efeitos. Da mesma forma que o direito de greve dessa classe de trabalhadores necessita de lei que o regulamente, o desconto dos dias em que o servidor deixou de comparecer ao trabalho por participar de movimento grevista também necessita ser estribado em lei, já que os administrados somente estão obrigados a cumprir determinações fundadas em leis e os administradores apenas poderão expedir resoluções baseadas em preceitos legais. A falta de regulamentação do direito de greve não justifica o desconto da remuneração dos dias paralisados, sob pena de extirpação de um direito constitucionalmente assegurado e omissão indefinida do Poder Público em regulamentá-lo (grifo nosso).
(TRF-5- REOMS: 77033 AL 0003834-91.2000.4.05.8000, Relator: Desembargador Federal José Maria Lucena, Data de Julgamento: 15/03/2007, Primeira Turma, Data de Publicação: Diário da Justiça 27/04/2007 Página: 920, nº 81, Ano: 2007).
Portanto, se aplicou aos servidores públicos civis a Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, que trata do direito de greve dos trabalhadores celetistas que laboram em atividades essenciais. Desse modo, o STF utilizou a analogia como mecanismo de integração no sentido de preencher a lacuna legislativa até o advento de uma legislação infraconstitucional sobre a matéria.
Por atividade ou serviço essencial entende-se o tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; assistência médica e hospitalar; distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; funerários; transporte coletivo; captação e tratamento de esgoto e lixo; telecomunicações; guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares, dentre outros.
Este rol, previsto no artigo 10 da Lei nº 7.783/1989, é exemplificativo, pois também são consideradas essenciais as atividades que coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população (Parágrafo único, art. 10).
1.2 A GREVE PELOS PROFISSIONAIS DA SEGURANÇA PÚBLICA
A Constituição é a materialização do contrato social, é o decreto fundamental de constituição do Estado, organizando e estruturando o aparato social, bem como tratando dos direitos e garantias fundamentais (ALENCAR; CARNEIRO, 2015, p. 29).
Para Sylvio Motta (2007, p.32) a Constituição é o conjunto das normas convencionais ou jurídicas que repousam na estrutura econômica, social e ideológica da comunidade, e determina de modo fundamental e permanente o ordenamento estrutural estatal, ao circunscrever e fixar a competência do poder público, tendo por dever que assegurar a plena proteção dos direitos individuais.
Destarte, não por acaso Thomas Hobbes afirmou na celebre obra Leviatã, que o papel primordial do Estado era regular as relações humanas, impedindo a busca dos homens por seus desejos de qualquer modo, mesmo que de forma violenta e egoísta. É de Hobbes a expressão o homem é o lobo do homem, assim, é necessário o monopólio da violência e o controle social pelo Estado, visando evitar um estado de natureza, isto seria a essência do Estado soberano, ou seja, garantir a paz social, a segurança pública, a ordem pública e propriedade privada (RIBEIRO,2021).
Para John Locke o Estado tem por dever zelar pelos direitos dos homens, tais como a vida, a liberdade e a propriedade privada. Nos dizeres de Paulo Bonavides (2011, p.32)
o Estado social, do constitucionalismo da segunda metade do século XX, é o mais adequado a concretizar a totalidade dos valores abstratos da Declaração dos Direitos Fundamentais.
A segurança pública é um elemento de fundamental importância para a promoção de mudanças necessárias à concretização da cidadania no Brasil, a qual se estende aos direitos civis, políticos e sociais.
A segurança pública no Brasil é realizada, de forma ordinária, pelos órgãos policiais descritos nos incisos I a VI, do art. 144, ou seja, pela Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, e pela Polícia Penal Federal, Estadual e Distrital. Porém, é responsabilidade de todos e dever do Estado (Entenda-se Estado Brasileiro) a prestação dos serviços de segurança, através de políticas públicas destinadas a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Portanto, o direito à segurança é considerado como um direito fundamental de segunda geração, tendo sido consolidado no século XIX, e consagrado pela CF/88. O Estado deve atuar de forma a implementar meios e recursos para sua prestação integral, ou seja, deverá atuar na proteção a vida e a integridade física do ser humano, conforme o artigo 5º da CF/88 (ALENCAR; CARNEIRO, 2015, p. 53).
Convém colacionar a decisão do STF que disciplinam o exercício do direito de greve por profissionais da segurança pública ano país:
EMENTA: RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAIS CIVIS. DISSÍDIO COLETIVO DE GREVE. SERVIÇOS OU ATIVIDADES PÚBLICAS ESSENCIAIS. COMPETÊNCIA PARA CONHECER E JULGAR O DISSÍDIO. ARTIGO 114, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. DIREITO DE GREVE. ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEI N. 7.783/89. INAPLICABILIDADE AOS SERVIDORES PÚBLICOS. DIREITO NÃO ABSOLUTO. RELATIVIZAÇÃO DO DIREITO DE GREVE EM RAZÃO DA ÍNDOLE DE DETERMINADAS ATIVIDADES PÚBLICAS. AMPLITUDE DA DECISÃO PROFERIDA NO JULGAMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO N. 712. ART. 142, § 3º, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO. AFRONTA AO DECIDIDO NA ADI 3.395. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA DIRIMIR CONFLITOS ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS E ENTES DA ADMINISTRAÇÃO ÀS QUAIS ESTÃO VINCULADOS. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MI n. 712, afirmou entendimento no sentido de que a Lei n. 7.783/89, que dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, é ato normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis, mas ao Poder Judiciário dar concreção ao artigo 37, inciso VII, da Constituição do Brasil, suprindo omissões do Poder Legislativo. 2. Servidores públicos que exercem atividades relacionadas à manutenção da ordem pública e à segurança pública, à administração da Justiça -- aí os integrados nas chamadas carreiras de Estado, que exercem atividades indelegáveis, inclusive as de exação tributária -- e à saúde pública. A conservação do bem comum exige que certas categorias de servidores públicos sejam privadas do exercício do direito de greve. Defesa dessa conservação e efetiva proteção de outros direitos igualmente salvaguardados pela Constituição do Brasil. 3. Doutrina do duplo efeito, segundo Tomás de Aquino, na Suma Teológica (II Seção da II Parte, Questão 64, Artigo 7) [...] Atividades das quais dependam a manutenção da ordem pública e a segurança pública, a administração da Justiça --- onde as carreiras de Estado, cujos membros exercem atividades indelegáveis, inclusive as de exação tributária --- e a saúde pública não estão inseridos no elenco dos servidores alcançados por esse direito. Serviços públicos desenvolvidos por grupos armados: as atividades desenvolvidas pela polícia civil são análogas, para esse efeito, às dos militares, em relação aos quais a Constituição expressamente proíbe a greve [art. 142, § 3º, IV]. 4. No julgamento da ADI 3.395, o Supremo Tribunal Federal, dando interpretação conforme ao artigo 114, inciso I, da Constituição do Brasil, na redação a ele conferida pela EC 45/04, afastou a competência da Justiça do Trabalho para dirimir os conflitos decorrentes das relações travadas entre servidores públicos e entes da Administração à qual estão vinculados.
(STF RCL 6568, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 21/05/2009, DJe181 DIVULG 24-09-2009 PUBLIC 25-09-2009 EMENT VOL 02375-02 PP-00736) (grifo nosso).
Portanto, assim como aos militares é defeso o direito de greve, conforme previsão no artigo 142, §3º, inciso IV, da CF/88: ao militar são proibidas a sindicalização e a greve, bem como na Constituição do Estado do Ceará de 1989: ao servidor militar são proibidas a sindicalização e a greve, também é vedado por decisão do STF o instrumento de greve por serviços públicos formados por grupos armados, incluindo os profissionais da segurança pública.
No mesmo diapasão o STF em sede de julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 654432, datado de 05 de abril de 2017, com repercussão geral reconhecida em plenário firmou o entendimento de que é inconstitucional o exercício do direito de greve por parte de policiais civis e demais servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública. A seguir colaciona-se ementa de jurisprudência do STF mais recente sobre o tema:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. GARANTIA DA SEGURANÇA INTERNA, ORDEM PÚBLICA E PAZ SOCIAL. INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA DOS ART. 9º, § 1º, ART. 37, VII, E ART. 144, DA CF. VEDAÇÃO ABSOLUTA AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE AOS SERVIDORES PÚBLICOS INTEGRANTES DAS CARREIRAS DE SEGURANÇA PÚBLICA. 1.A atividade policial é carreira de Estado imprescindível a manutenção da normalidade democrática, sendo impossível sua complementação ou substituição pela atividade privada. A carreira policial é o braço armado do Estado, responsável pela garantia da segurança interna, ordem pública e paz social. E o Estado não faz greve. O Estado em greve é anárquico. A Constituição Federal não permite. 2.Aparente colisão de direitos. Prevalência do interesse público e social na manutenção da segurança interna, da ordem pública e da paz social sobre o interesse individual de determinada categoria de servidores públicos. Impossibilidade absoluta do exercício do direito de greve às carreiras policiais. Interpretação teleológica do texto constitucional, em especial dos artigos 9º, § 1º, 37, VII e 144. 3. Recurso provido, com afirmação de tese de repercussão geral: 1- O exercício do direito de greve, sob qualquer forma ou modalidade, é vedado aos policiais civis e a todos os servidores públicos que atuem diretamente na área de segurança pública. 2 - É obrigatória a participação do Poder Público em mediação instaurada pelos órgãos classistas das carreiras de segurança pública, nos termos do art. 165 do Código de Processo Civil, para vocalização dos interesses da categoria.
(STF, Tribunal Pleno, ARE nº 654432/GO, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. em 05/04/2017, DJe-114 div. 08-06-2018 pub. 11-06-2018) (grifo nosso).
Portanto, de acordo a decisão supramencionada é vedado o direito de greve, sob qualquer forma ou modalidade, aos profissionais da área de segurança pública. Acabou por prevalecer o voto do ministro Alexandre de Moraes, pois para ele a interpretação teleológica dos artigos 9º, 37, II e 144 da CF/88 veda a possibilidade do exercício de greve a todas as carreiras previstas no art. 144. Sem a necessidade de se utilizar a analogia com o artigo 142, §3º, IV, da CF/88, quando se trata da situação dos policiais militares.
Ainda na visão do ministro à luz do Informativo 860 do STF a Constituição tratou as carreiras policiais fora do capítulo específico dos servidores públicos, tendo em vista que essas carreiras constituem o braço armado do Estado para a segurança pública, assim como as Forças Armadas são o braço armado para a segurança nacional. Além disso, diferente da saúde e da educação que possuem campo de atuação pela iniciativa privada, o exercício da segurança pública é atividade essencial ao Estado, não podendo a iniciativa privada suprir essa atividade (XAVIER, 2009).
Para o ministro Roberto Barroso à luz do Informativo 860 do STF, embora policiais civis não possam exercer o direito de greve, é possível que seja estabelecida uma vinculação a outra categoria, nem de segurança pública nem que portem armas, a fim de que sejam beneficiados pelas reivindicações de categorias afins. Além disso, no voto informa que a alternativa está contida no artigo 165 do Código de Processo Civil (CPC), visando a vocalização das reivindicações de alguma forma por esses profissionais.
O artigo 165 do CPC dispõe:
Art.165 Os tribunais criarão centros judiciários de solução consensual de conflitos, responsáveis pela realização de sessões e audiências de conciliação e mediação e pelo desenvolvimento de programas destinados a auxiliar, orientar e estimular a autocomposição.
No caso de militares estaduais (policiais militares e bombeiros militares) a deflagração da greve denota o cometimento de crimes propriamente militares com previsão no Código Penal Militar (Decreto-Lei nº 1.001/1969), dentre eles destacamos o crime militar de Motim (Art. 149) e o de Revolta (Art. 149, §único), conforme descrito abaixo:
Art. 149. Reunirem-se militares ou assemelhados:
I - agindo contra a ordem recebida de superior, ou negando-se a cumpri-la; II - recusando obediência a superior, quando estejam agindo sem ordem ou praticando violência; III - assentindo em recusa conjunta de obediência, ou em resistência ou violência, em comum, contra superior; IV - ocupando quartel, fortaleza, arsenal, fábrica ou estabelecimento militar, ou dependência de qualquer dêles, hangar, aeródromo ou aeronave, navio ou viatura militar, ou utilizando-se de qualquer daqueles locais ou meios de transporte, para ação militar, ou prática de violência, em desobediência a ordem superior ou em detrimento da ordem ou da disciplina militar: Pena - reclusão, de quatro a oito anos, com aumento de um têrço para os cabeças.
Revolta
Parágrafo único. Se os agentes estavam armados: Pena - reclusão, de oito a vinte anos, com aumento de um terço para os cabeças.
A competência para processar e julgar é em regra da Justiça Militar Estadual, ressalvado os crimes previstos na Lei de Segurança Nacional, conforme se observa na jurisprudência colacionada do Superior Tribunal de Justiça (STJ):
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. GREVE DOS POLICIAIS MILITARES DA BAHIA. CARACTERIZAÇÃO DE CRIMES DE MOTIM, REVOLTA E CONSPIRAÇÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA MILITAR. POSSÍVEL OCORRÊNCIA DE DELITOS PREVISTOS NA LEI DE SEGURANÇA NACIONAL (LEI Nº 7.170/1983). INQUÉRITO POLICIAL JÁ INSTAURADO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL (ART. 109, INCISO IV, DA CF/88). UNIDADE DOS PROCESSOS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 79, I, DO CPP E ART. 102, A, DO CPPM. 1. Constatada a prática, em tese, de crimes de motim, revolta e conspiração, previstos no art. 149, parágrafo único, art. 152, ambos do CPM, capitulados na denúncia oferecida contra 84 policiais militares que participaram da greve ocorrida na Bahia, nos meses de janeiro de fevereiro de 2012, a competência para processar e julgar tais delitos é da Justiça Militar. 2. Na eventualidade de se comprovar a ocorrência de crimes previstos na Lei de Segurança Nacional (Lei 7.170/1983) valendo ressaltar que já existe inquérito policial instaurado para esse fim , nos termos do que dispõe o art. 109, inciso IV, da CF/88, a competência será da Justiça Federal. Precedentes do STJ e do STF. [...] 4. Conflito conhecido para declarar competente o Juízo Auditor da Auditoria Militar da Bahia, o suscitado, para processar e julgar os crimes militares capitulados na denúncia, consistentes em motim, revolta e conspiração, reservando-se a competência da Justiça Federal para o processamento de possíveis crimes tipificados na Lei de Segurança Nacional, eventualmente praticados pelos denunciados ou por terceiros.
(STJ CC: 124133 BA 2012/0179810-4, Relator: Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, Data de Julgamento: 10/04/2013, S3 TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 17/04/2013) (grifo nosso).
No tocante a greve de servidores públicos estatutários ou celetistas, em todos os níveis (federal, estadual e municipal), a justiça trabalhista não é competente para analisar a abusividade da greve, mas sim a Justiça Estadual nas causas envolvendo servidores públicos estaduais e municipais. Em relação a todos os demais da área federal será competente a Justiça Federal, nos termos do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº. 3395-6/DF, no STF com relatoria do ministro Cézar Peluso.
O Supremo entendeu que a justiça trabalhista não é a competente para julgar causa relacionada ao direito de greve de servidor público, independentemente se o vínculo é celetista ou estatutário.
2. O SUBSÍDIO DOS PROFISSIONAIS DA SEGURANÇA PÚBLICA
O subsídio é uma forma de retribuição pecuniária, originalmente e obrigatoriamente, destinada aos agentes políticos que ocupam cargos intrínsecos da estrutura de Estado como forma de expressão dos Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário). O comando constitucional visa impedir que tais agentes públicos tenham retribuição composta por vantagens ou parcelas remuneratórias que impeçam a transparência na identificação dos valores efetivos pelo cidadão.
O subsídio é fixado em parcela única, pretende-se, assim, impedir o acréscimo de outras vantagens de natureza remuneratória. Entretanto, o subsídio fixado por lei, está sujeito ao princípio da revisão geral anual, previsto no art. 37, inciso X, da CF/88, e limitado ao teto remuneratório do serviço público, que é atualmente o subsídio dos ministros do STF, conforme o art. 37, inciso XI, da CF/88. Esta forma de pagamento decorre da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho 1998, que instituiu o subsídio como instrumento de política remuneratória na Administração Pública Federal.
A extensão da remuneração em forma de subsídio a outras carreiras de típicas de Estado decorre por mandamento constitucional, dentre estas carreiras estão as da área da segurança pública, conforme inteligência do art. 144, §9º, da CF/88: A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39. Extrai-se por último que: [...] serão remunerados exclusivamente por subsídio [...] (Art. 39, § 4º, CF/88).
Podemos ressaltar alguns aspectos positivos na remuneração pela via do subsídio como: a) simplificação e transparência da estrutura remuneratória da carreira; b) facilitação na comparação com outras carreiras exclusivas de Estado; c) garantia de uniformidade de remuneração no âmbito de uma mesma carreira, mediante parcela única para todos, evitando disparidades dentro da mesma carreira; d) maior proteção contra o princípio da irredutibilidade de remuneração e proventos; e) maior facilidade na revisão geral sobre o valor do subsídio; f) garantia do pleno cumprimento do princípio da paridade entre ativos, inativos e pensionistas que fazem jus a esse direito; g) compatibilidade com o pagamento de gratificações por exercício de direção e assessoramento.
Em relação aos aspectos negativos podemos citar: a) maior rigidez na política remuneratória, com maior dificuldade de se estabelecer diferenciações na carreira por meio da instituição de gratificações e de vantagens pela natureza ou local de trabalho; b) impedimento de pagamento de adicional por tempo de serviço; c) menor vinculação a parâmetros de desempenho institucional, individual ou coletivo; d) eliminação da memória remuneratória; e) vedação a retribuição por prestação de serviços extraordinários e jornada noturna etc.
Para a fixação do subsídio deve ser observado a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, os requisitos para a investidura e as peculiaridades dos cargos, segundo o art.39, §1º, incisos I, II e II, da CF/88. Os valores a serem fixados por lei deverão ser mantidos proporcionais, não gerando disparidades para futuras revisões gerais ou recomposições dos subsídios.
Diversos estados da federação já deram cumprimento ao mandamento constitucional, instituindo a política remuneratória com base no subsídio para suas polícias, gerando a elevação da autoestima de seus profissionais, maior respeito da sociedade, bem como melhoria nos resultados da segurança pública. Porém, muitos estados ainda não cumpriram essa ordem constitucional, ocasionando prejuízos na segurança pública.
3. LEI ORGÂNICA E PISO NACIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA
Os órgãos de segurança pública no Brasil sofrem com interferências e ingerências políticas, por faltarem independência e prerrogativas. Por vezes são desprovidos de recursos materiais, sendo divididos em órgãos policiais com atribuições diferentes (polícia civil e militar), porém possuem a mesma finalidade, ou seja, a segurança pública do cidadão. Embora exerçam suas atividades com o risco da própria vida, não possuem autonomia, independência e garantias funcionais (ALENCAR; CARNEIRO, 2015, p. 273).
Em cada estado da federação o regime jurídico dos policiais estaduais é diferenciado, a depender do ente federativo, ocasionando desequilíbrios no gozo de direitos e no exercício dos deveres em suas funções.
As diferenças remuneratórias ou de subsídio dos profissionais da segurança pública é significativa a depender de cada estado brasileiro, embora exerçam as mesmas atribuições. Essa falta uniformização nacional interfere na qualidade do exercício da missão de bem servir e proteger a sociedade.
Além disso, como lhes é tolhido o direito de greve para esses profissionais em virtude de serem os pilares de sustentação do próprio Estado, faz-se necessário uma mínima padronização remuneratória, tendo como exemplo as carreiras típicas de Estado como a magistratura, o ministério público e a defensoria pública, que guardam semelhanças remuneratórias entre os estados.
Evita-se com isso gerar uma tensão desses profissionais por melhorias salariais, incluindo o risco da deflagração de movimentos grevistas ilegais como os ocorridos na Polícia Militar do Espírito Santo (2017) e na Polícia Militar do Ceará (2020), que geraram enormes prejuízos à segurança pública. Desse modo, estes profissionais podem focar seus esforços na melhoria do desempenho institucional. Por isso, ser tão importante a criação da Lei Orgânica para as carreiras da segurança pública.
Para que a cidadania seja assegurada pelo Estado no campo da segurança pública devem ser priorizados a formação e a capacitação desses profissionais, especialmente nas áreas humanístico-jurídico, técnico-científico e de valorização profissional, tendo como objetivo a padronização e o fortalecimento de uma doutrina de ensino em segurança pública a ser estabelecida em âmbito nacional (ALENCAR; CARNEIRO, 2015, p. 276).
Tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 423/2014, que prevê a alteração do art. 167, CF/88, destinando no orçamento da União, dos Estados e dos Municípios recursos públicos com a finalidade de subsidiar um piso salarial para os profissionais da segurança pública, bem como criando vinculação de receitas tributárias para o investimento e o custeio na área da segurança pública. A exemplo do que já ocorre nas áreas da educação e da saúde. Por sua vez, a PEC nº 300/2008, estabelece que a remuneração dos policiais e bombeiros militares dos estados não poderá ser inferior à da Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (LIMA, 2016).
O piso salarial da educação pública no Brasil está inserido na Constituição Federal no art. 206, incisos V e VIII, tendo como marco legal a Emenda Constituição nº 53, de 19 de dezembro de 2006. Foram de fundamental importância também a Lei Federal nº 11.494/2007, que regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) e a Lei Federal nº 11.738/2008, que aprovou o piso salarial profissional nacional do magistério do ensino básico.
O art. 206, incisos V e VII dispõe:
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
[...]
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
Convém ressaltar que com a aprovação do piso básico da educação brasileira gerou problemas para a política de valorização do magistério, haja vista que o piso por vezes tem se transformado em teto salarial, desvirtuando por completo os objetivos da Lei Federal. No entanto, o piso do magistério, financiado majoritariamente com recursos do FUNDEB, tornou isonômico a remuneração inicial dos professores nas redes estaduais e municipais.
O piso do magistério contribuiu para elevar a remuneração docente no país entre 2009 e 2015 na ordem de 101,87%, descontada a inflação, a valorização real foi de 61,84%. Desse modo, a complementação da União demonstrou-se como fundamental à luz da ADI 4.167 no STF, mas principalmente para estabelecer a concepção de regime de cooperação na educação pública no país (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO, 2015).
Portanto, faz-se necessário adotar parâmetros para a padronização remuneratória entre os profissionais da segurança pública com o fito de valorização da carreira, considerando os riscos inerentes à atividade de segurança pública, que são os maiores dentre todas as carreiras típicas de Estado. A participação da União com receitas vinculadas a fim de contribuir nessa valorização é de extrema importância em consonância com a Lei Federal nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018, que instituiu o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e a Lei Federal nº 13.675, de 11 de junho de 2018, que criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).
4. CONCLUSÃO
É urgente uma padronização das polícias estaduais (Polícia Civil, Polícia Militar e Polícia Penal) a nível nacional por meio de uma Lei Orgânica, buscando unificar práticas que já comprovaram resultados positivos em alguns Estados da Federação. Garante-se ainda segurança jurídica e organização nacional única, bem como a modernização das instituições, buscando contribuir com a dignidade das pessoas.
É necessário um tratamento mais igualitário entre as polícias de cada estado e Distrito Federal, tendo em vista que cumprem os mesmos deveres, com atribuições em conformidade com a Constituição, porém possuem direitos e remunerações muito diversas. Esse cenário acaba por gerar prejuízos no tocante à segurança pública nacional com o risco de eclosão de crises institucionais e de movimentos paredistas ilegais decorrentes dessa falta de padronização mínima. Com a criação da lei orgânica nacional tornam-se as instituições mais estáveis, com maior segurança jurídica e traz uma carreira moderna que valoriza a meritocracia.
O piso nacional da segurança pública deve ser estabelecido com parâmetros para cada cargo público ao longo da carreira policial, não apenas para o cargo de ingresso, de modo a valorizar em sua totalidade os profissionais da segurança pública, estimulando o ingresso e permanência na carreira policial.
5. REFERÊNCIAS
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