RESUMO
A reincidência é um instituto do Direito delimitado pelo Direito Penal. Isso não ocorre com o Direito Administrativo sancionador previsto na Lei nº 9.503 de 23 de setembro de 1997 Códigos de Trânsito Brasileiro (CTB). Esta apresenta a conduta reincidente como um agravante de sanções, que vão desde a aplicação de multa em dobro à cassação da habilitação, considerada a mais gravosa na parte administrativa da Lei. Identificar como o CTB utiliza a reincidência nas sanções administrativas é importante para que nos aproximemos de uma compreensão acerca do entendimento do legislador ao inserir tal instituto na então noviça lei. A pesquisa objetiva a compreensão do instituto da reincidência definida no Direito Penal e a possibilidade de sua aplicação subsidiariamente no direito administrativo sancionador do CTB. A metodologia tem abordagem dedutiva, com procedimento comparativo entre esses ramos. Utilizou-se a pesquisa descritiva por meio da doutrina. Considerou-se que o CTB prevê sanções severas ao reincidente, porém carece de uma definição de quando se dará a reincidência. Destacou-se que reincidir não é o mesmo que cometimento reiterado de infrações. Para que ocorra reincidência, o Direito Penal considera o trânsito em julgado e efetiva condenação pela conduta original como marco a partir do qual, repetindo a mesma infração, seja o réu considerado reincidente, incidindo a agravante do artigo 63 dessa Lei.
PALAVRAS-CHAVE: Reincidência; Direito Penal; Direito Administrativo sancionador; Código de Trânsito Brasileiro.
RESUMEN
La reincidencia es un instituto de derecho delimitado por el derecho penal. Esto no ocurre con el Derecho Administrativo sancionador previsto en la Ley nº 9.503, de 23 de septiembre de 1997 Códigos Brasileños de Tránsito (CTB). Este presenta la conducta recurrente como agravante de las sanciones, que van desde la aplicación de una doble multa hasta la revocación de la licencia, considerada la más gravosa en la parte administrativa de la Ley. Identificar cómo la CTB utiliza la reincidencia en las sanciones administrativas es importante para que nos acerquemos a una comprensión del entendimiento del legislador al insertar tal instituto en la entonces nueva ley. La investigación tiene como objetivo comprender el instituto de la reincidencia definido en el Derecho Penal y la posibilidad de su aplicación subsidiaria en el derecho administrativo sancionador de la CTB. La metodología tiene un enfoque deductivo, con un procedimiento comparativo entre estas ramas. Se utilizó la investigación descriptiva a través de la doctrina. Se consideró que la CTB prevé sanciones severas para los infractores reincidentes, pero carece de una definición de cuándo ocurrirá la reincidencia. Se resaltó que no es lo mismo la reincidencia que la comisión reiterada de infracciones. Para que se produzca la reincidencia, el Derecho Penal considera la condena firme e inapelable por la conducta original como un hito a partir del cual, reincidiendo en la misma infracción, el imputado es considerado reincidente, sujeto a la agravante del artículo 63 de dicha Ley.
PALABRAS CLAVE: Reincidencia; Derecho penal; Derecho Administrativo Sancionador; Código de Tránsito Brasileño.
INTRODUÇÃO
Identificar como a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro utiliza a reincidência como forma de agravamento das sanções administrativas é importante para que nos aproximemos de uma compreensão acerca do entendimento utilizado pelo legislador ao inserir tal instituto na então noviça lei, mas não o definindo nem estabelecendo critérios. Dessa forma, pensa-se que surge a possibilidade para interpretações diversas, sobretudo quanto à aplicabilidade de sanções mais gravosas por parte dos órgãos de trânsito fazendo uso de critérios distintos, gerando insegurança jurídica. A compreensão do instituto da reincidência definida no Direito Penal Brasileiro e a possibilidade de sua aplicação subsidiariamente no direito administrativo sancionador do CTB é o objetivo desta pesquisa.
METODOLOGIA
Para esta pesquisa, escolheu-se como método de abordagem dedutivo, pois será observada a reincidência em outro ramo do Direito (mais amplo) partindo para o Direito Administrativo sancionador do trânsito (mais restrito) visando responder o problema levantado. Quanto ao procedimento utilizado, será o comparativo na medida em que será realizada uma circulação pelo Direito Penal e Administrativo buscando pontos em comum acerca da reincidência; também adotou-se o procedimento monográfico no sentido de que os apontamentos serão com base na doutrina.
No que tange ao tipo de pesquisa e sua finalidade, utilizar-se-á a descritiva, pois o instituto que o autor se debruçará já se encontra à disposição na legislação, doutrina e jurisprudência, buscando-se resolver o problema com base no que já existe acerca do instituto da reincidência. Ainda sobre a pesquisa, quanto aos meios utilizados, optou-se pelo bibliográfico, na medida em que utilizar-se-á doutrina e a legislação como fontes.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público e disciplina o exercício da função administrativa (MELLO, 2016), portanto, sustenta-se numa relação vertical entre a Administração Pública e o particular. Nessa relação, a ótica do Direito Administrativo não é a imposição de poderes da Administração ao administrado, mas sim um conjunto de limitações aos poderes do Estado, ou, muito mais acertadamente, como um conjunto de deveres da Administração em face dos administrados (MELLO, 2016, p. 44). Aqui, o Direito Administrativo pode ser considerado um direito defensivo do cidadão (MELLO, 2016), na medida em que surge junto ao Estado de Direito e regula a conduta deste Estado perante aos administrados (BERWIG, 2019).
O estado democrático de direito pressupõem a existência de uma democracia baseada em uma jurisdição efetiva, capaz de oferecer soluções para uma sociedade que atualmente clama por mais justiça. ( Aloisio Bolwerk,Daniel Guedes dos Santos,pag. 162,jan,julh2022).
Este ramo do Direito tem como principal fonte a lei em sentido amplo, desde a Constituição Federal, até os atos normativos emanados pelos órgãos e entidades (BERWIG, 2019). Dessa forma, será comum encontrarmos regulamentos emitidos por colegiados, como o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN).
Pela Lei nº 9.503 de 23 de setembro de 1997 que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), é concedida a competência ao CONTRAN para estabelecer as normas regulamentares referidas nesta Lei (art. 12, I). Assim, este órgão normativo editou resoluções que regulamentam o processo administrativo de aplicação de penalidades como a multa e a advertência por escrito (Resolução 619 de 2016) e a suspensão do direito de dirigir e cassação da habilitação (Resolução 723 de 2018), ambas sendo eventualmente alteradas conforme mudanças do CTB.
Desse modo, é desejável que houvesse determinado o conceito de reincidência e qual procedimento a ser utilizado pelo processo administrativo de trânsito. Entretanto, inexiste na legislação de trânsito qualquer determinação nesse sentido. Diante disso, costuma-se remeter subsidiariamente ao Direito Penal (SUNDFELD; SOUZA, 2017), no qual temos a reincidência considerada uma circunstância agravante no artigo 61, I do Decreto-Lei nº 2.848 de 7 de dezembro de 1940 que institui o Código Penal.
A reincidência é um instituto do Direito brasileiro presente em diversos de seus ramos. Notoriamente associada ao Direito Penal, haja vista este trabalhar com a dosimetria da pena considerando a reincidência (SUNDFELD; SOUZA, 2017). No Direito Administrativo sancionador, a reincidência também surge como instituto que agrava a punição do agente que comete falta dentro de certo período (SUNDFELD; SOUZA, 2017).
A reincidência vem sendo objeto de debates acirrados, mormente no caso de sua utilização na aplicação da pena, a título de agravante, mas não se deve ter dúvidas de que sua aplicação configura afronta ao non bis in idem. Conforme Salo de Carvalho, quando o juiz agrava a pena na sentença posterior ou a utiliza como fundamento para obstar benefícios da execução penal, está, sim, aumentando o quantum da pena do delito anterior, e não elevando a pena do segundo crime (2001, p. 131). Embora a Constituição Federal não tenha consagrado expressamente o princípio do non bis in idem processual, mas fê-lo de outra forma, ao estabelecer que ninguém pode ser julgado ou punido novamente por um delito pelo qual já tenha sido absolvido ou condenado.
O tema ganha nebulosidade quando se verifica que na Lei nº 9.503 que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro, vigente desde 22 de janeiro de 1998, traz a reincidência como condição agravante de pena administrativa, mas não a define nem estabelece critérios. Diante disso, há necessidade de se analisar o instituto para buscar o entendimento com base na doutrina e legislação sobre a aplicação do mesmo nas sanções administrativas de trânsito.
O Código de Trânsito Brasileiro menciona a reincidência em vários de seus dispositivos, como no artigo 148, §3º, que estabelece requisitos para que o condutor permissionário (que está recém habilitado) possa ter emitido a Carteira Nacional de Habilitação (CNH) após um ano de conclusão do processo. No mesmo sentido, o artigo 143, §1º prevê impedimento de mudança de habilitação para a categoria C caso o condutor seja reincidente no cometimento de infrações de natureza Média.
As condições acima são tratadas meramente como requisitos para a mudança de categoria ou de documento, não sendo consideradas sanções. Interessa à presente pesquisa, entretanto, os casos em que o Código de Trânsito Brasileiro prevê aumento de penalidade, como na reincidência do cometimento de infrações de trânsito em que se dobra o valor da multa (por exemplo, infrações como ultrapassar em local proibido pela sinalização ou dirigir sob influência de álcool), bem como a aplicação da penalidade de cassação da habilitação, aplicada quando da reincidência no cometimento das infrações elencadas no inciso I do artigo 263 da Lei.
Nessa linha, delimitar quando que o cometimento da infração configura reincidência é essencial para o respeito ao devido processo legal e a garantia da preservação da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade. É importante mencionar que embora se tratem de sanções administrativas, as quais incidem sobre o registro da habilitação do condutor, tais penalidades, sejam pecuniárias ou restritivas (suspensão e cassação), podem produzir efeitos sensíveis no cotidiano das pessoas, interferindo na órbita do direito do administrado (MACEDO & MENDES, 2021, p. 276), a despeito, muitas vezes, da presença ou não de risco de sinistros de trânsito.
Válido destacar que o Código de Trânsito Brasileiro surgiu como uma resposta ao impactante cenário de acidentalidade no trânsito nacional, não mais suportado pelo Código Nacional de Trânsito (datado de 1966). Dito isso, nota-se que o legislador na década de 90 quis apresentar à sociedade um Código robusto, atualizado e, principalmente, sancionador (RIZZARDO, 2019), ainda que traga, por exemplo, um capítulo inteiro (capítulo VI) dedicado à educação para o trânsito. Em que pese o caráter educativo mencionado, é de fácil constatação que o CTB trouxe maior rigorosidade às questões de trânsito (SILVA, 2013).
A penalidade de cassação do documento de habilitação é, certamente, a de cunho administrativo mais severo identificada na legislação de trânsito (PAZETTI & ARAÚJO, 2021). Diversa da penalidade de suspensão do direito de dirigir que consiste em um impedimento temporário, ao condutor cassado impõe-se, efetivamente, a perda desse direito (GOMES, 2021). Para tanto, as condutas que ensejam tamanha restrição necessitam ser bem delimitadas e aquelas condicionadas a alto grau de periculosidade (RIZZARDO, 2019). Tanto o é que o legislador estabeleceu nos incisos do artigo 263 do CTB, inicialmente, três condições que levam à cassação da habilitação: 1º) condutor que, já estando previamente com a CNH suspensa, conduzir qualquer veículo; 2º) quando reincidente em infrações específicas; e, 3º) quando condenado por delito de trânsito.
No caso previsto no inciso II do artigo supra menciona-se expressamente a reincidência e quais os tipos infracionais que serão considerados. Assim, parte-se para a necessidade de se estabelecer a partir de que momento a reincidência pode se configurar. O processo administrativo de trânsito é regulado pelo CTB (capítulo XVIII), assim como atos normativos como Portarias do órgão máximo executivo de trânsito (SENATRAN) e Resoluções do CONTRAN, todas de nível nacional. Dessas últimas, citam-se como principais as Resoluções 299/08, 619/16 e 723/18.
Elas também são silentes quanto a uma conceituação da reincidência. Diante disso, necessário se faz pensar esse dispositivo pelo viés penal. No Direito Penal, a reincidência é considerada uma circunstância agravante prevista no art. 61, I do Código Penal e segundo Gomes, Bianchini e Daher (2016, p. 635), reincidir significa incidir novamente, repetir o ato. Em termos de doutrina, no Direito Penal cita-se a reincidência real, na qual há necessidade de que um crime tenha ocorrido depois de cumprida a pena do crime anterior e a reincidência ficta ou presumida, onde basta que exista um fato punível cometido após a condenação por crime anterior (GOMES, BIANCHINI E DAHER, 2016). No Direito Penal brasileiro, conforme se depreende pela redação do artigo 63 do Código Penal, adota-se a reincidência ficta (GOMES, BIANCHINI E DAHER, 2016):
Art. 63. Verifica-se a reincidência quando o agente comete novo crime, depois de transitar em julgado a sentença que, no País ou no estrangeiro, o tenha condenado por crime anterior.
Não obstante, na Lei das contravenções penais, reina o mesmo princípio no seu artigo 7º (GOMES, BIANCHINI E DAHER, 2016). Gomes, Bianchini e Daher (2016, p. 637) alertam que não se pode confundir o conceito popular de reincidência (cometimento de duas infrações penais) com o conceito técnico ou jurídico-penal. A reincidência, no sentido jurídico-penal, possui dois requisitos: (a) condenação anterior definitiva; (b) cometimento de nova infração penal após o trânsito em julgado da condenação anterior.
Reincidência não é, pois, tratada como cometimento reiterado de infrações (SUNDFELD; SOUZA, 2017). Para que ocorra, deve o processo contra a conduta primária já tenha transitado em julgado, ou seja, não resta possibilidade de defesa e contraditório (RIZZARDO, 2019). Logo, um condutor pode cometer uma série de infrações idênticas, nem por isso deverá, de pronto, ser considerado reincidente (PAZETTI & ARAÚJO, 2021).
Portanto, para haver reincidência é absolutamente imprescindível uma condenação precedente (GOMES, BIANCHINI e DAHER, 2016, p. 637). Assim, a doutrina tem se posicionado quanto a aplicabilidade da reincidência somente quando transitado em julgado processo anterior, apesar do direito administrativo de trânsito não definir objetivamente dessa forma.
CONSIDERAÇOES FINAIS
Diante da constatação da ausência de definição objetiva da aplicação da reincidência no CTB, e sendo esta lei de caráter administrativo sancionador, defende-se pela aplicação subsidiária do instituto como ocorre no Direito Penal, por entendermos que este respeita o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Ainda que no direito administrativo não se possa falar em trânsito em julgado pela ausência de jurisdição, deve-se considerar reincidente o condutor que comete a conduta idêntica somente depois de concluído o processo administrativo, ou seja, sem possibilidade de discussão nessa seara.
Interpretando-se assim, garante-se mais unidade do direito administrativo sancionador presente no CTB com o Direito mais amplo, notoriamente o Penal, que temo condão de ser um Direito que tende a observar com maior proximidade as garantias constitucionais.
A correta aplicação do instituto da reincidência garante não somente a preservação constitucional, como promove a efetiva punição, afastando a impunidade daqueles que merecidamente devem responder de forma mais gravosa e garantindo segurança jurídica àqueles que não estão reincidindo e tal distinção é de suma valia social.
REFERÊNCIAS
BERWIG, Aldemir. Direito Administrativo. Ijuí: Editora Unijuí, 2019.
BRASIL. Lei nº 9.503 de 23 de setembro de 1997. Institui o Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9503compilado.htm> Acesso: 25 de set. 2021.
GOMES, Luiz Flávio; BIANCHINI, Alice; DAHER, Flávio. Curso de direito penal: parte geral (arts. 1º a 120). Salvador: Editora JusPodivm, 2016.
GOMES, Ordeli Savedra. Código de trânsito brasileiro comentado e legislação complementar online. 16. ed. Curitiba: Juruá, 2021.
MACEDO, Leandro; MENDES, Gleydson. Curso de legislação de trânsito. 7. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Editora JusPodivm, 2021.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
PAZETTI, Arnaldo Luis Theodosio; ARAÚJO, Julyver Modesto de. Código de trânsito brasileiro anotado e comentado. 1. ed. Curitiba: Tecnodata Educacional, 2021.
RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao código de trânsito brasileiro. 10. ed. rev. atual. e ampl. Salvador: Editora Juspodivm, 2019.
SILVA, João Baptista da. Código de trânsito brasileiro comentado e explicado artigo por artigo. 2. ed. Belo Horizonte: Editora Líder, 2013.
SUNDFELD, Carlos Ari; SOUZA, Rodrigo Pagani de. Reincidência no direito administrativo sancionador. Revista do Direito Público. Londrina, v.12, n.1, p.175-203, abr. 2017. Disponível em: <http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/documentacao_e_divulgacao/doc_bib lioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_informativo/bibli_inf_2006/Rev-DirPub_v.12_n.1.06.pdf> Acesso: 15 de set. 2021.
