Introdução
O órgão foi criado pelo então Presidente Washington Luís em 24 de julho de 1928, tendo sido inicialmente denominado Polícia de Estradas. Apenas em 1945 passou a ser chamado de Polícia Rodoviária Federal.
Pela primeira vez desde sua criação e, após a Constituição cidadã de 1988, a polícia rodoviária federal passou a fazer parte do Sistema Nacional de Segurança Pública e consolidou sua missão institucional com a segurança pública fora dos limites das rodovias federais.
A polícia rodoviária federal atualmente é responsável pela segurança nas rodovias, prevenção e repressão a diversos tipos penais, nos mais de setenta e cinco mil quilômetros de rodovias federais em todos os estados da federação e nas áreas de interesse da União. Capaz de dar uma pronta resposta federal às distintas demandas referentes a segurança pública no país. Na sua principal área de atuação, esforça-se diuturnamente para aumentar a segurança nas rodovias federais e diminuir a quantidade de acidentes e de vítimas. Destaca-se também por ser uma instituição com resultados vultuosos na apreensão de drogas ilícitas, bem como, na participação conjunta com outros órgãos, onde apoia estes em suas operações e realiza operações de combate ao crime em conjunto com eles.
Tem atuação ímpar no combate ao contrabando e descaminho, principalmente nas fronteiras internacionais. A polícia rodoviária federal tem ainda papel importante no combate à exploração sexual de crianças e adolescente e exploração do trabalho escravo, a partir de muito trabalho da área de inteligência e de um bom planejamento e execução de operações de combate a esses tipos penais.
É incontestável o importante papel da polícia rodoviária federal na segurança pública, uma vez que, atua de maneira única nas rodovias federais e nas áreas de interesse da União, com o objetivo único de propiciar segurança à população brasileira. Além do rol de atribuições previstas em Lei, a polícia rodoviária federal amparada por uma Portaria do Ministério da Justiça e Segurança Pública, a qual a autoriza a atuar conjuntamente com outros órgãos em operações, lavrar TCO e praticar outros atos relacionados aos objetivos das operações conjuntas.
1.Histórico
O Decreto nº 18.323, de 24 de julho de 1928, publicado durante o governo do Presidente Washington Luís instituiu a Polícia das estradas e definiu também as regras de trânsito na época. A denominação Polícia Rodoviária Federal passou a ser usada a partir do Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que criou o Departamento Nacional de Estradas de Rodagens, ao qual a PRF era subordinada.
A partir da Constituição Federal de 1988 a polícia rodoviária federal foi institucionalizada e integrada ao Sistema Nacional de Segurança Pública, Capítulo III, Item II do Artigo 144.
Por meio da Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990, e do Decreto nº 11, de 18 de janeiro de 1991, a PRF passou a integrar a estrutura organizacional do Ministério da Justiça como Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF).
Com o advento do Decreto nº 761, de 19 de fevereiro de 1993, o órgão passou a integrar a estrutura regimental da Secretaria de Trânsito do Ministério da Justiça e, posteriormente, com o Decreto nº 1.796, de 24 de janeiro de 1996, o DPRF passou a integrar a estrutura regimental da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública do Ministério da Justiça. As atribuições da Polícia Rodoviária Federal foram definidas pelo Decreto nº 1.665, de 3 de outubro de 1995, que ainda continua em vigor.
2. Atribuições da polícia rodoviária federal
2.1. Constituição Federal de 1988
A Constituição da República de 1988 definiu a estrutura da Segurança Pública Nacional. O caput do artigo 144 expressamente define o objetivo fundamental dos órgãos que o compõem: a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
A Carta Magna traz um arcabouço de forças policiais e define a finalidade desse sistema, mas, atentaremos especificamente a polícia rodoviária federal.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
VI - polícias penais federal, estaduais e distrital.
(...)
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
2.2. Decreto n.º 1.655/1995
Esse Decreto atualizou o entendimento constitucional das competências da polícia rodoviária federal, sem, contudo, se distanciar do regime legal, como se pode observar a seguir:
Decreto n.º 1.655/1995:
Art. 1º À Polícia Rodoviária Federal, órgão permanente, integrante da estrutura regimental do Ministério da Justiça, no âmbito das rodovias federais, compete:
I - Realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;
II - Exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras organizações similares;
III - Aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito e os valores decorrentes da prestação de serviços de estadia e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas excepcionais;
IV - Executar serviços de prevenção, atendimento de acidentes e salvamento de vítimas nas rodovias federais;
V - Realizar perícias, levantamentos de locais boletins de ocorrências, investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito;
VI - Credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de cargas indivisíveis;
VII - Assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, bem como zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções, obras e instalações não autorizadas;
VIII - Executar medidas de segurança, planejamento e escoltas nos deslocamentos do Presidente da República, Ministros de Estado, Chefes de Estados e diplomatas estrangeiros e outras autoridades, quando necessário, e sob a coordenação do órgão competente;
IX - Efetuar a fiscalização e o controle do tráfico de menores nas rodovias federais, adotando as providências cabíveis contidas na Lei n° 8.069 de 13 junho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);
X-Colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em leis.
2.3. Lei n.º 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro)
A Lei n.º 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) estabeleceu algumas atribuições gerais da polícia rodoviária federal:
Lei n.º 9.503/1997
Art. 20. Compete à Polícia Rodoviária Federal, no âmbito das rodovias e estradas federais:
I- cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;
II- realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, como objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;
III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito ();
IV - efetuar levantamento dos locais de acidentes de trânsito e dos serviços de atendimento, socorro e salvamento de vítimas;
V - credenciar os serviços de escolta ();
VI - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, e zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções e instalações não autorizadas;
VII - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas ();
VIII - implementar as medidas da Política Nacional de Segurança e Educação de Trânsito;
()
XI - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais. (...).
2.4. Lei n.º 9.654/1998
A Lei n.º 9.654/1998, com as alterações trazidas pela Lei n.º 11.784/2008, também estabeleceu atribuições gerais da polícia rodoviária federal:
Art.2º, §1º As atribuições gerais das classes do cargo de Policial Rodoviário Federal são as seguintes:
(...)
IV classe de Agente: atividades de natureza policial envolvendo a fiscalização, patrulhamento e policiamento ostensivo, atendimento e socorro às vítimas de acidentes rodoviários e demais atribuições relacionadas com a área operacional do Departamento de Polícia Rodoviária Federal.
2.5. Emenda Constitucional n.º 32/2001 e ADIN n.º 1413-7/DF
Com relação a Emenda Constitucional n.º 32/2001, pode-se afirmar que ela criou uma espécie normativa primária pois, o decreto ao se referi a certas matérias de acordo com a emenda em comento, dele passaram a ser privativas, sem a necessidade de intermediação da lei. Por esse motivo, esse tipo de decreto é chamado de autônomo. A Constituição Federal que antes, atribuía a lei a criação, a estruturação e as atribuições dos Ministérios, reservou-lhe somente a criação e a extinção de Ministérios e de órgãos da administração pública. Resumidamente, após o advento da Emenda Constitucional n.º 32/2001, o decreto passou a ser o único instrumento normativo capaz de tratar acerca de atribuições e da estruturação internas dos Ministérios, como também, dos órgãos da administração pública.
Ocorreu que em 1986, mesmo antes que a Emenda Constitucional n.º 32/2001 entrasse em vigor, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (ADEPOL), ajuizou perante o STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1413-7/DF pedindo liminarmente a suspensão de expressões constantes do Decreto n.º 1.655/1995. Segundo a ADEPOL, as expressões citadas iam de encontro a exclusividade das atribuições da polícia judiciária, as quais seriam reservadas apenas à polícia civil e à polícia federal.
Apesar do plenário do STF reconhecer do pedido de liminar, rejeitou a concessão da medida, sendo posteriormente arquivada pelo reconhecimento da ilegitimidade ativa da ADEPOL para impetrar esse tipo de ação de controle abstrato de constitucionalidade.
Nessa feita, o Ministro Carlos Velloso, a partir de uma magnífica análise técnica-jurídica, foi mais além em seu voto:
O que deve ser entendido, primeiro que tudo, é que as competências da Polícia Rodoviária Federal, postas no Decreto, são inerentes à sua natureza. () Ora, inexistindo lei específica, pode o Presidente, na direção superior da Administração Federal, dispor a respeito, em decreto, desde que não disponha contra a lei. certo que, no caso, vale repetir, a disposição inscrita no decreto harmoniza-se com o preceito constitucional, o §2.º, do art.144, da Constituição.
Deve ser trazido ainda, um trecho bastante esclarecedor do voto proferido pelo Ministro Nérida Silveira nesse julgamento, no qual o magistrado denota um grande senso prático:
Sabemos que a atividade policial é uma atividade pré-judicial, é uma atividade de natureza administrativa. Não há, pois, pretender formalismo demasiado no exercício de funções que são tipicamente policiais ().
Assim sendo, com a devida vênia, neste juízo preliminar, tenho que não só não há relevância, mas também não existe conveniência em se impedir que a Polícia Rodoviária Federal realize as funções previstas no diploma impugnado, precisamente, porque se trata de um órgão administrativo.
Sabe-se que a fiscalização policial ordinária de veículos e a abordagem de pessoas, assim como outras atividades, são procedimentos administrativos peculiares e rotineiros na execução do policiamento ostensivo. De acordo com o artigo 78 do Código Tributário Nacional, o chamado poder de polícia é conferido a diversas entidades públicas, não necessariamente destinadas à garantia da ordem pública ou ligados ao sistema de justiça criminal. São exemplos de instituições que exercem atividade de polícia, lato sensu, órgãos de vigilância sanitária, todas agências reguladoras, fiscais de conselhos profissionais, (tais como CREA e CRM), etc.
O caput do artigo 144, da Constituição Federal, traz o fundamento jurídico da abordagem policial referente tanto a veículos, quanto a pessoas, baseado no dever constitucional do Estado de promover a segurança pública, bem como, dele exercer o poder de polícia em prol da coletividade, e garante, dessa forma, o respeito aos direitos fundamentais dos indivíduos, inclusive os relativos à fiscalização do cumprimento das normas de trânsito, tributárias, sanitárias, etc.
A realização da eficiente fiscalização e abordagem policial tem resulta na prisão de foragidos da justiça, na apreensão de enormes quantidades de drogas e de armas que teriam como destino muitas facções criminosas. Notadamente, as apreensões e prisões oriundas da fiscalização superam o de atividades de investigação inquisitorial. Certamente, uma investigação bem executada pela polícia judiciaria tem o potencial de descobrir os mandantes de crimes e seus financiadores, principalmente quando se fala em crime organizado.
Destaca-se que não se pode confundir as funções primarias da polícia judiciária (instrução do inquérito policial e atribuições correlatas) com a simples e trivial atividade de investigação, considerada em sentido amplo. As atividades de investigação e as correlatas são exclusivas da polícia federal e das polícias civis dos Estados. O policial rodoviário federal jamais poderá presidir um inquérito policial a fim de apurar crimes, pois essa função é atribuição exclusiva da polícia judiciária.
No entanto, a função de investigar é uma atividade comum a muitos ramos da administração pública, inclusive da iniciativa privada. O médico investiga a patologia existente em seu paciente, o advogado investiga a demanda jurídica do seu cliente, o policial investiga a autoria e materialidade de um crime, o perito criminal investiga as causas que levaram a vítima a morte etc.
De forma similar, o policial rodoviário federal investiga as ocorrências que ocorrem diariamente nas rodovias federais, como acidentes de trânsito, falsificação de documentos, tráfico ilegal de drogas etc. Esses policiais investigam qualquer crime ou ilícito administrativo que seja praticado em alguma rodovia federal ou em suas redondezas.
Nas investigações realizadas perante fundada suspeita de algum crime, é notório que a investigação não deve ir além das diligências necessárias a confirmação de que se trata realmente de uma ocorrência criminal, devendo o policial rodoviário federal dar prosseguimento encaminhando a ocorrência a uma autoridade competente da justiça criminal, de acordo com o caso concreto e a legislação.
Entretanto, se depois da diligência policial não se confirmar a fundada suspeita inicial, os atos de fiscalização devem ser finalizados, sendo liberado o investigado.
A polícia rodoviária federal objetivando aumentar sua eficiência, a fim de prover uma melhor prestação de serviço a sociedade, precisa valer-se de uma estrutura de inteligência capaz de fornecer informações confiáveis, a fim de embasar melhor a tomada das decisões e a realização de operações
3. Atuação da Polícia Rodoviária Federal fora da rodovia federal
Com base no que foi apresentado, entende-se ser perfeitamente legal que os policiais rodoviários federais, em caso de fundada suspeito de crime, ou mesmo, em vista da execução de determinado delito de qualquer natureza, dispendam todos seus esforços a fim de conter ou reprimir tais ocorrências, mesmo que, para isso, os policiais precisem se afastar do leito das rodovias.
Não se pode concordar que diante da suspeita ou da certeza do cometimento de crime fora da rodovia federal, os policiais rodoviários federais chamassem uma outra instituição policial e aguardassem de forma passiva sem tomar qualquer atitude que objetive interromper o crime e/ou prender em flagrante o criminoso. Qual o juízo de valor que essas vítimas e as pessoas que por ali passavam ao ver os policiais sendo omissos numa situação dessa? Inegavelmente, além de inaceitável do ponto de vista ético e moral, seria uma omissão injustificada e absurda, pois é o dever legal de qualquer policial prender em flagrante quem quer que se encontre em flagrante delito, nos termos do art. 301 do Código de Processo Penal (CPP).
No entanto, essa situação não poderá servir de justificativa para a polícia rodoviária federal atuar rotineiramente fora das rodovias federais, realizando rondas rotineiras em áreas urbanas, por exemplo.
O art. 240, §2.º, do CPP prevê que proceder-se-á à busca pessoal quando houver fundada suspeita de que alguém oculte consigo arma proibida ou objetos mencionados nas letras b, a, f e letra h do parágrafo anterior. Essas alíneas referem-se genericamente aos objetos, instrumentos ou provas de ocorrências delituosas. Essa ação policial, em regra, tem caráter emergencial e por esse motivo se dispensa o mandado judicial, uma vez que não seria plausível se perder uma oportunidade de se apreender objetos ou instrumentos de crimes.
Considerando a urgência, o art. 244 do CPP definiu que:
Art. 244. A busca pessoal independerá de mandado, no caso de prisão ou quando houver fundada suspeita de que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de objetos ou papéis que constituam corpo de delito, ou quando a medida for determinada no curso de busca domiciliar.
Em virtude da emergência dessa medida os policiais rodoviários federais diante de uma fundada suspeita que alguma pessoa transporta consigo objetos ou instrumentos de crimes, deverá fazer uma busca pessoal no corpo, nas vestimentas, nas bagagens ou no veículo do investigado, independente dessa pessoa se encontrar numa rodovia ou estrada federal. Essa busca deve ser realizada sempre de forma justificada e sempre dentro da legalidade. Não se vislumbra nenhuma ilegalidade ou violação de direitos ou garantias fundamentais pela abordagem ser feita pela polícia rodoviária federal no centro de uma cidade, como também, pela polícia militar numa rodovia ou estrada federal.
Dessa forma, entende-se que não existe qualquer irregularidade na atuação excepcional da policia rodoviária federal em qualquer localidade do território nacional, tanto em situações emergenciais, quanto nas diversas operações que a polícia rodoviária federal participa apoiando outros órgãos públicos, como nas operações de erradicação de plantios ilícitos de maconha em apoio a polícia federal e polícia militar, nas operações de combate ao trabalho escravo em apoio ao Ministério do Trabalho, bem como atendendo solicitações do Ibama, Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República etc.
Na situação citada, a polícia rodoviária federal não estará agindo fora de suas atribuições ou de sua área de atuação, mas atuando numa ação ou operação planejada e realizada por um outro órgão que não dispunha de meios suficientes para executar a sua missão institucional e se vale do auxílio policial indispensável.
É importante destacar que, nos apoios eventuais prestados pela polícia rodoviária federal às ações de outras instituições públicas, deve-se visualizar além da divisão rígida dos poderes do Estado, a partir do que diz a doutrina mais moderna com o modelo de Estado com vocação social, e deve-se compreender que o poder do Estado é uno e indivisível. Conforme bem colocado por Pedro Lenza, a teórica separação ou divisão dos Poderes da República decorre da necessidade de evitar-se o arbítrio dos governantes e de promover-se o equilíbrio e a harmonia entre as funções do Estado, efetuando-se um exercício organizado e compartilhado do poder, de modo a atribuir a diversos agentes públicos tarefas complementares e convergentes no esforço estatal de promoção do bem comum.
São inúmeras as previsões legais de colaboração entre os diversos órgãos públicos. Como citada, a Lei n.º 9.503/1997, em seu artigo 20, inciso XI, faz a previsão que é função da polícia rodoviária federal, dentre outras coisas, dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais. Nesse mesmo sentido o artigo 200 do Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172/1966) prevê colaboração entre órgãos públicos no âmbito federal, estadual ou municipal:
Art. 200. As autoridades administrativas federais poderão requisitar o auxílio da força pública federal, estadual ou municipal, e reciprocamente, quando vítimas de embaraço ou desacato no exercício de suas funções, ou quando necessário à efetivação dê medida prevista na legislação tributária, ainda que não se configure fato definido em lei como crime ou contravenção.
Finalmente, chama-se atenção para o fato que algumas instituições públicas e policiais poderem ser requisitadas pelo Ministério Público da União:
Lei Complementar n.º 75/1993.
Art. 8.º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos procedimentos de sua competência:
(...)
III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários para a realização de atividades específicas;
(...)
IX - requisitar o auxílio de força policial.
Conclusão
O papel constitucional dos órgãos que compõem a segurança pública, conforme prevê o artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil, é preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. Nesse contexto se insere a polícia rodoviária federal, órgão de suma importância no papel da segurança pública.
Dessa forma, a polícia rodoviária federal, instituição policial de âmbito nacional e com diversas atribuições administrativas previstas por lei e por decreto, as quais são compatíveis com suas funções institucionais, garantindo de maneira geral os direitos e garantias fundamentais a todas as pessoas, a fim de promover o bem comum.
Sabendo que, de um modo geral, o poder do estado é uno e indivisível e seus órgãos e agentes devem prover à população a garantia da segurança de forma ampla, uma vez que a divisão de competências e de área de atuação de cada instituição policial se faz com a finalidade de melhor organizar e prestar um serviço com a máxima eficácia.
Assim, na atuação conjunta quando um órgão presta auxílio a outro através dos meios materiais e de seus agentes públicos não se vislumbra qualquer irregularidade ou mesmo atuação ilegítima.
Dessa forma, entende-se que, quando a polícia rodoviária federal presta em caráter excepcional esse apoio, a partir da solicitação de outra instituição que possui competência para aquela diligência específica, contribui de maneira essencial para o combate ao crime e não se observa nenhuma ilegalidade na sua atuação, mesmo que seja em local alheio as rodovias e estradas federais.
Referências
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Decreto autônomo: questões polêmicas. Revista Jurídica Virtual da Presidência da República Federativa do Brasil, Brasília, vol. 5, n.º 49, jun. 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/artigos/art_Levi.htm>. Acesso em: 26/7/2021.
BATISTA, Nilo. Introdução crítica ao direito penal brasileiro. 12.ª ed. Rio de Janeiro: Revan, 2011.
GRECO, Rogério. Curso de direito penal: Parte geral. 22.ª ed. Vol 1. São Paulo: Impetos, 2019.
INSTITUCIONAL. Polícia rodoviária federal, 2022. Disponível em: <https://www.gov.br/prf/pt-br/acesso-a-informacao/institucional>. Acesso em 23/08/2022.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 25.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2021.
MARTINS, Ives Gandra; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Tratado de direito constitucional. Vol. 1. 2.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2021.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 38.ª ed. São Paulo: Atlas, 2022.
SOUZA, Artur de Brito Gueiros; JAPIASSÚ, Carlos Eduardo Adriano. Curso de direito penal: parte geral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
