- O DIREITO ORÇAMENTÁRIO E A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
A Ciência do Direito, assim como as demais ciências, possui várias divisões no intuito de ser melhor estudada. Uma delas é a divisão em Direito Público e Direito Privado. Miguel Reale[1] bem conceitua esses institutos, fundamentais para a compreensão deste trabalho.
Para o eminente jurista, essa divisão é feita pelos romanos, com base no critério de utilidade pública ou particular da relação. O Direito público estaria relacionado às coisas do Estado (publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat), enquanto o Direito Privado estaria ligado ao interesse de cada um, ou seja, do particular (privatum, quod ad singulorum utilitatem spectat).
A despeito de o autor ressaltar que uma parte da doutrina entenda que essa dicotomia não mais subsiste (sobretudo de maneira absoluta), como é o caso de Hans Kelsen e Gustavo Radbruch, ele afirma que ela ainda é válida atualmente, embora não mais baseada exclusivamente no critério estabelecido pelos romanos, qual seja: interesse da coletividade ou dos particulares.
Para ele, é necessária a utilização de dois métodos complementares para a distinção entre Direito Público e Privado: o conteúdo e o elemento formal. Esses critérios são divididos da seguinte forma:
- Quanto ao conteúdo ou objeto da relação jurídica: quando é visado imediatamente e prevalecentemente o interesse geral, o Direito é Público. Já quando imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito é Privado.
- Quanto à forma da relação: Caso a relação seja de coordenação, trata-se, geralmente, de Direito privado. Noutro prisma, sendo ela de subordinação, em regra será Direito Público
Nesse sentido, o Direito Financeiro está contido no ramo do Direito Público, afinal, possui normas e regras que regulam o relacionamento do Estado com o particular, de forma que tem a prerrogativa de arrecadar, gerir e aplicar os recursos financeiros, sempre tendo como norte o interesse público.
Esse ramo do Direito possui natureza jurídica autônoma e, além de outros ramos do Direito englobados por ele (Direito Tributário, Direito do Crédito Público, Direito da Dívida Pública, Direito das Prestações Financeiras), também abarca o Direito Orçamentário, responsável por nortear de forma detalhada a elaboração dos orçamentos públicos[2].
1.1 Os Princípios do Direito Financeiro
O Direito, ao ser analisado em sentido lato sensu, possui diversos princípios gerais que, evidentemente, norteiam também o Direito Financeiro. Contudo, existem no ordenamento jurídico os princípios próprios dos diversos ramos jurídicos, sejam esses princípios constitucionais (explícitos ou implícitos), doutrinários ou jurisprudenciais.
Em matéria financeira, destacam-se os seguintes[3]: legalidade, economicidade, transparência, responsabilidade fiscal. Ademais, há também os princípios estritamente relacionados à elaboração do orçamento, são eles: exclusividade, universalidade, unidade, anualidade, programação e equilíbrio orçamentário.
Faz-se oportuno destacar a origem e a finalidade dos princípios orçamentários, conforme leciona José Afonso da Silva[4]:
os princípios orçamentários foram elaborados pelas finanças clássicas, destinados, de um lado e principalmente, a reforçar a utilização do orçamento como instrumento de controle parlamentar e democrático sobre a atividade financeira do Executivo e de outro lado, a orientar a elaboração, aprovação e execução do orçamento.
Tendo em vista o objeto deste trabalho, ressalta-se que terá destaque o princípio da transparência, de forma que será lançado mão dos demais aqui especificados sempre que forem necessários para atingir os objetivos propostos
.1.1.1 O princípio da transparência
Conforme será visto adiante, o orçamento público, dentre outros aspectos, direciona a aplicação dos recursos auferidos pelo Estado, ou seja, dinheiro de origem dos seus cidadãos. Ao lado do princípio da legalidade, o princípio da transparência orçamentária possibilita aos cidadãos o acompanhamento da utilização desses recursos, afinal, são eles os principais financiadores das ações do Estado, por meio, preponderantemente, do pagamento dos tributos.
Consoante leciona José Maurício Conti[5], assumir um caráter técnico, com clareza e precisão na descrição das ações governamentais nas quais se desdobraram as políticas públicas definidas, bem como a associação a valores monetários precisos, com objetivos, resultados e metas, tornam-se algo indispensável para o planejamento orçamentário, tudo isso aplicado à transparência da gestão financeira do Estado, de forma que, sem esses aspectos, não se viabiliza.
Um aspecto importante é em relação à credibilidade do planejamento orçamentário, nesse aspecto, a existência de documentos confiáveis, que indicam constantemente eventuais alterações de rumos, de forma suave e previsível, com clareza e transparência, confere às normas de planejamento maior confiabilidade, impedindo desvios bruscos do caminho traçado pelo ente ou órgão[6].
No intuito de orientar as boas práticas sobre a atividade orçamentária, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, publicou em 2015 um trabalho[7] no qual são apresentados 10 princípios orçamentários, dentre os quais, o de número quatro trata expressamente da transparência. Os dez princípios são:
- Gerenciar os orçamentos dentro de limites claros, credíveis e previsíveis para a política fiscal;
- Alinhar os orçamentos com as prioridades estratégicas de médio prazo do governo;
- Conceber o quadro de orçamento de capital para atender às necessidades nacionais de desenvolvimento de forma econômica e coerente;
- Assegurar que os documentos e dados do orçamento sejam abertos, transparentes e acessíveis; (grifo nosso)
- Proporcionar um debate inclusivo, participativo e realista sobre as opções orçamentais;
- Apresentar uma contabilidade abrangente, precisa e confiável das finanças públicas;
- Planejar, gerenciar e monitorar a execução do orçamento ativamente;
- Certificar que o desempenho, a avaliação e a relação custo-benefício sejam partes integrantes do processo orçamentário;
- Identificar, avaliar e gerenciar com prudência a sustentabilidade a longo prazo e outros riscos fiscais;
- Promover a integridade e a qualidade das previsões orçamentais, planos fiscais e implementação orçamentária através de uma rigorosa garantia de qualidade no processo, incluindo auditoria externa independente.
De acordo com o mesmo trabalho publicado pela OCDE, para a efetivação do item 4, os orçamentos devem:
- possuir e apresentar relatórios claros e reais, dotados de apresentação e explicação dos impactos das medidas orçamentárias, tanto nas receitas como nas despesas públicas;
- ser rotineiramente publicados de maneira completa e conferir amplo acesso ao cidadão, organização civil e demais partes interessadas;
- adotar demonstrações de dados que permitam a avaliação de programas e coordenação de políticas em níveis nacionais e subnacionais de governo.
Faz-se oportuno lembrar que a OCDE foi fundada em 1961, com sede na França e atualmente é integrada por 38 países, tendo como missão promover políticas que aperfeiçoem o bem-estar econômico e social das pessoas ao redor do mundo[8].
Importante destacar que o princípio da transparência orçamentária obriga não somente a ampla divulgação do orçamento, mas principalmente que as previsões orçamentárias, tanto de receitas, despesas, renúncias ou programas, sejam dispostas de maneira facilmente compreensível para todos, não apenas para o seu executor, como também para o cidadão interessado, e, inclusive, para os órgãos de controle e fiscalização[9].
Além disso, esse princípio não é sinônimo do princípio da publicidade, em que pese atuem em consonância um com o outro. Conforme leciona a doutrina[10], a publicidade está ligada à divulgação do orçamento pelos meios oficiais, enquanto a transparência está relacionada ao conteúdo, de forma evitar previsões obscuras, despesas camufladas, renúncias fiscais duvidosas, que possam ensejar manobras pelos executores para atender a interesses diversos.
Nessa esteira, Gilmar Mendes e Paulo Branco[11] lecionam que a transparência fiscal não se resume à publicidade; requer mais do que isso, não há dúvidas que um orçamento não publicado não é considerado orçamento, mas isso não quer dizer que a transparência se exaure com a mera publicação. A busca pela transparência é também a busca pela legitimidade, ela deve orientar a relação entre Estado e sociedade, oferecendo condições fáticas para que o controle social possa operar. Para eles:
o princípio da transparência guarda estreita ligação com o fortalecimento democrático. Aqui, como em relação ao princípio da responsabilidade fiscal, o princípio democrático opera em mão dupla. O acesso às informações governamentais que proporciona o princípio da transparência fortalece a democracia; do mesmo modo, o fortalecimento desta estimula um maior acesso àquelas informações.
Nesse sentido, a existência de mecanismos que assegurem o efetivo controle das contas públicas fortalece o senso de cidadania fiscal e a conscientização da necessidade de participação do cidadão comum na vida financeira do Estado[12].
Ao estabelecer mecanismos específicos de controle através da transparência, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/200) mostrou-se um importante instrumento para a concretização desse princípio na área financeira e orçamentária do Estado, conforme verifica-se nos arts. 48. in verbis:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
§ 1o A transparência será assegurada também mediante:
I incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e
III adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.
§ 3o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos termos e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, de que trata o § 4o do art. 32.
§ 4o A inobservância do disposto nos §§ 2o e 3o ensejará as penalidades previstas no § 2o do art. 51.
§ 5o Nos casos de envio conforme disposto no § 2o, para todos os efeitos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput.
§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.
O artigo 48-A do mesmo dispositivo legal especifica como deve ser o detalhamento e disponibilização das informações a quem tenha interesse em obtê-las, seja pessoa física ou jurídica, vejamos:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Além disso, o artigo seguinte estabelece o período em que os dados devem permanecer disponíveis para acompanhamento, bem como especifica quais documentos são de apresentação obrigatória por parte da União:
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.
Nota-se, portanto, a importância conferida pelo legislador infraconstitucional aos instrumentos efetivadores do princípio em análise quanto ao orçamento público, pois possibilita aos cidadãos, independentemente da localização geográfica, acompanhar a gestão do dinheiro público. Além disso, essa transparência confere mais subsídios para os órgãos de fiscalização e controle, como Ministério Público e Tribunal de Contas.
Sob esse aspecto, um exemplo prático de respeito a esse princípio é o portal Siga Brasil[13], do Senado Federal, o qual possibilita a qualquer interessado a busca por informações de dados do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e a outras bases de dados sobre planos e orçamentos públicos, seja através do Siga Brasil Painéis ou Siga Brasil Relatórios, em que o primeiro possui uma interface mais interativa e possibilitada a pesquisa através de palavras-chave, já o segundo é mais recomendado a quem possui um certo conhecimento de orçamento, possibilitando montar uma pesquisa personalizada a respeito do tema.
Sem dúvidas, isso passou a ser concretizado a partir da aprovação da Lei de acesso à informação (lei 12.527/2011). De acordo com a ONG Transparência Internacional[14], sem transparência pública não há combate à corrupção, afinal ela é condição essencial para o fortalecimento e estímulo à participação social no controle e monitoramento das decisões públicas, garantindo maior accountability da gestão pública. Para a entidade, tal dispositivo é um dos principais aliados no combate a essa mazela social.
Ademais, a divulgação de dados dessa natureza, desempenho e/ou os resultados durante o exercício fornecem insumos para avaliações da economicidade, da eficiência e da eficácia das operações da entidade. Isso é imprescindível para que o governo ou outra entidade do setor público cumpra com suas obrigações de prestação de contas e responsabilização (accountability) ou seja, justificar a utilização dos recursos captados da sociedade ou em nome dela[15].
1.2 O Papel do Orçamento Público na Sociedade
Na vida em sociedade, sabe-se que as necessidades individuais e coletivas são ilimitadas, porém os recursos disponíveis para satisfazê-las são restritos. O estudo de como a sociedade administra essa escassez é realizado pela ciência da economia, essa análise que ocorre por meio da produção, distribuição e o consumo de bens e serviços.[16].
No serviço Público não é diferente, afinal, as demandas sociais são imensas e os recursos disponíveis não são capazes de atende-las em plenitude, pior ainda se forem mal administrados.
O Estado orçamentário é a dimensão do Direito apoiada nas receitas, notadamente a tributária, como instrumento de realização das despesas. O seu surgimento se dá a partir do próprio Estado Moderno, contudo a sua constituição plena ocorre com o advento do liberalismo e das grandes revoluções, que, através do orçamento, busca fixar a receita tributária e patrimonial, redistribuir rendas, entregar prestações de educação, saúde, seguridade e transportes, promover o desenvolvimento econômico e equilibrar a economia[17].
A esse respeito, é importante mencionar o federalismo fiscal, que caracteriza-se pela forma com que os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) se organizam e se relacionam na realização de suas obrigações perante à coletividade, enfrentando e harmonizando as tensões decorrentes de uma estrutura heterogênea, decorrente de uma multiplicidade de interesses e da diversidade existente no Brasil, na busca da implementação de um modelo federal cooperativo, fim de realizar um objetivo comum para toda a nação[18].
Para Abraham[19], provavelmente a característica mais significativa do Estado Federal é a atribuição de rendas próprias às unidades federadas, afinal é indispensável que o ente federado, que exerce a sua autonomia dentro de uma esfera de competências própria, seja contemplado com a necessária contrapartida financeira para fazer face às obrigações decorrentes do exercício pleno de suas atribuições.
De forma a ratificar a importância dessa autonomia financeira dos entes federados, Conti[20] leciona que:
O Brasil é uma Federação, e o respeito à autonomia dos entes que a compõem é fundamental para sustentação desse sistema. Entre os vários aspectos em que se desdobra a autonomia dos entes federados, a autonomia financeira ocupa papel de destaque. Os entes federados, em especial os chamados entes subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios), precisam dispor de recursos suficientes para fazer frente a suas despesas, e sem depender dos demais, particularmente da União. A verdadeira, efetiva e imprescindível autonomia financeira depende, pois, do binômio suficiência e independência dos recursos financeiros.
O orçamento público, sob a ótica de instrumento de planejamento autorização e controle dos gastos públicos, se dá a partir do entendimento de que o patrimônio do Estado deveria ser distinto e autônomo em relação ao patrimônio do imperador, do rei ou do governante, juntamente com a necessidade de limitar e controlar a arrecadação e os gastos dos governos que ao longo dos tempos abusavam desse poder, pois sempre que precisavam de recursos, submetiam seus súditos a contribuições forçadas, muitas vezes para o pagamento de despesas supérfluas, desnecessárias ou extravagantes, que raramente traziam algum benefício para a coletividade[21].
Diante disso, é preciso que sejam definidas prioridades nesse atendimento, sempre visando o interesse público, pois, conforme visto acima, não é possível atender as demandas sociais em sua totalidade.
De um lado tem-se as Receitas públicas - recursos necessários à satisfação das necessidades da sociedade. Por outro lado, há as despesas públicas, caracterizadas pela aplicação dessas receitas. No intuito de obter esses recursos para cumprir suas funções, o Estado pode, basicamente, utilizar de dois meios[22]:
- Através da exploração dos seus bens e rendas, denominadas receitas originárias; ou
- Mediante arrecadação de recursos financeiros derivados do patrimônio da população, seja pela tributação, pela aplicação de multas, pela obtenção de empréstimos, ou mesmo pela fabricação de dinheiro, as chamadas receitas derivadas.
No entanto, a equação que permite ajustar as receitas às despesas em cada ente federado não é algo simples, afinal abrange uma multiplicidade de fatores que fazem do estudo do federalismo fiscal seja uma tarefa complexa, pois inúmeros são os instrumentos e possibilidades na busca de uma fórmula ideal num determinado momento, tendo em vista o dinamismo das relações econômicas e sociais.
A partir disso, o instrumento de planejamento estatal que torna possível estabelecer a previsão das receitas e a fixação das despesas para um determinado período é o chamado orçamento público[23], objeto de estudo do Direito Orçamentário, que será bastante discutido ao longo deste trabalho.
1.3 O Orçamento na Constituição Federal de 1988
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no seu capítulo II, do título VI, dispõe especificamente sobre as Finanças Públicas, de forma que, nos arts. 165 a 169, reserva uma seção exclusiva para tratar do orçamento.
A Lei Maior trouxe vários avanços em relação a essa temática, dentre eles destaca-se a democratização das políticas públicas, com o reforço da atuação do Poder Legislativo, não apenas pela devolução e ampliação de suas prerrogativas e pelo equilíbrio de sua atuação com o Poder Executivo, mas, particularmente, devido à criação de instrumentos normativos de planejamento orçamentário integrados, constituídos pelas leis do planejamento plurianual (PPA), de diretrizes orçamentárias (LDO) e dos orçamentos anuais (LOA)[24].
Ademais, em conformidade com a Carta, e atendendo às suas normas, foi editada a já mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal, para garantir maior transparência, eficiência e controle aos gastos públicos.
Outrossim, um fator de grande relevância promovido pela constituição de 1988 foi a participação do Poder Legislativo no processo de aprovação do orçamento, que passou a ser determinante, conferindo efetividade ao processo democrático nas finanças públicas do país, tendo em vista que, sob a vigência da Constituição sucedida, havia um protagonismo do Executivo em relação a essa temática, cabendo ao parlamento apenas votar (sem propor alterações) o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI) e o Orçamento Fiscal da União, de forma que não opinava em relação ao Orçamento das Empresas Estatais (Orçamento Sest) e o Orçamento Monetário[25].
Na Constituição de 1988 houve uma reestruturação das peças orçamentárias (que formam uma unidade), da seguinte forma[26]:
a) Plano Plurianual (em substituição ao Orçamento Plurianual), estabelece, de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Esse planejamento deve estar em consonância com os princípios da boa gestão pública, levando em consideração objetivos, resultados e desempenho, com transparência e que podem ser mensurados e avaliados[27];
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (até então não existia), de forma a abranger as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; e
c) por fim, o orçamento anual (superou o Orçamento Fiscal e o Orçamento Sest) - que abrange, de forma integrada, o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União), o orçamento de investimento das empresas estatais e, por último, o orçamento da seguridade social[28].
Nota-se que o antigo orçamento monetário deixou de existir sob a forma de peça autônoma, perdendo seu papel destacado na política fiscal brasileira.
Nesse sentido, a Carta Magna estabelece o rito ao qual deverá ser seguido para o planejamento e elaboração da proposta orçamentária na esfera federal, de forma harmônica e integrada entre os Poderes. Cabe destacar que esse direcionamento também deve ser observado por parte dos estados e municípios, afinal, deve ser respeitado o princípio da simetria das normas constitucionais[29].
1.4 A natureza jurídica do orçamento
De acordo com Paulo Nader[30], a lei (em sentido estrito) lei é o preceito comum e obrigatório, emanado do Poder Legislativo, no âmbito de sua competência. Dentre as suas diversas características, a lei pode ser formal ou formal-material, conceituadas da seguinte forma[31]:
- Em sentido formal, lei é o instrumento que atende apenas aos requisitos de forma (processo regular de formação, poder competente), faltando-lhe pelo menos alguma característica de conteúdo, como a generalidade, ou por não possuir sanção ou carecer de substância jurídica. A aprovação, pela assembleia da Revolução Francesa, da lei que declarava a existência de Deus e a imortalidade da alma é exemplo claro de lei apenas em sentido formal.
- Em sentido formal-material, a lei, além de atender os requisitos de forma, possui conteúdo próprio do Direito, reunindo todos os caracteres substanciais e formais.
Em relação à natureza jurídica do orçamento, é importante mencionar que esse não é um entendimento doutrinário pacífico, parte da doutrina entende que o orçamento possui um caráter de lei apenas formal, pois o governo não pode ser obrigado a realizar as despesas nos volumes especificados no orçamento, tendo em vista que não depende apenas dele arrecadar recursos nos volumes lá especificados[32].
Além disso, uma outra justificativa é o fato de que o orçamento contém previsões e programas repletos de estimativas e não fatos objetivos. Dessa forma, não caberia a ele estabelecer deveres jurídicos, além de não constituir norma de caráter geral e abstrato, com comandos jurídicos. Sendo um ato concreto, de caráter materialmente administrativo, pertenceria ao conjunto de atribuições do Poder Executivo[33].
Esse é o entendimento Hely Lopes Meirelles, ao defender que o orçamento poderia ser aprovado por decreto legislativo, por possuir apenas o aspecto formal da lei. Para ele, não importa que, impropriamente, se apelide o orçamento anual de lei orçamentária ou de lei de meios, porque sempre lhe faltará a força normativa e criadora de lei propriamente dita[34].
Contudo, em que pese não seja pacífico, conforme dito acima, prevalece no Brasil o entendimento de que o orçamento possui natureza jurídica de lei formal e material.
Nesse sentido, a compreensão de que a lei orçamentária é meramente formal, ficaria subentendido que qualquer alteração no texto constitucional que transformasse alguns gastos em obrigatórios seria nula, em virtude da intangibilidade do princípio da separação de Poderes[35].
Contudo, isso não seria razoável, pois, de alguma forma, é a própria Constituição Federal que atribui ao Poder Legislativo a competência para participar da execução orçamentária, notadamente pela disciplina que confere a determinados instrumentos de flexibilidade, respeitados, entretanto, alguns limitadores como é o caso da transparência[36].
Destaca-se também que o STF, ao decidir na ADI 5449[37] que a lei orçamentária é passível de se submeter ao controle de constitucionalidade, a doutrina entende que a Corte Suprema considerou tanto o aspecto formal quanto o material do orçamento.
1.5 Planejamento e Elaboração Das Leis Orçamentárias
Em regra, a apresentação de um projeto de lei ao Poder Legislativo é facultada ao titular de sua iniciativa, de acordo com a conveniência, oportunidade e mérito. Contudo, em algumas situações, seja em virtude de lei ou exigência constitucional, há uma determinação temporal para a sua apresentação.
Isso é o que ocorre na elaboração de Lei Orçamentária, afinal, o art. 35, § 2º, III do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determina que o projeto do orçamento deve ser encaminhado o dia 31 de agosto e devolvido para sanção até o final da sessão legislativa[38].
Ademais, é importante destacar que se trata de uma obrigação atribuída ao Executivo, sob pena de configuração de crime de responsabilidade[39].
Conforme dispõe o art. 165 do texto Constitucional[40], a proposição do orçamento é de iniciativa do Poder Executivo. Outrossim, de acordo com o art. 84, XXIII, c/c o art. 61, §1o , II, b)[41], a qual possui iniciativa privativa do Chefe do Executivo.
A Constituição da República indica o rito a ser seguido na elaboração da lei orçamentária no âmbito da União, contudo, em virtude do princípio da simetria já mencionado, as regras constitucionais em relação a essa matéria deverão ser respeitadas pelos demais entes da Federação, de forma que onde há referência ao Presidente da República, a responsabilidade será, nos estados, distrito federal e municípios, dos governadores e prefeitos, conforme a respectiva competência.
Nesse sentido, em que pese a competência privativa do Poder Executivo, é de responsabilidade do Poder Legislativo e do Judiciário, bem como das demais entidades dotadas de autonomia financeira (como o Ministério Público e a Defensoria Pública), elaborar suas propostas, enviando-as ao Poder Executivo, com base nos estudos e estimativas de receitas indicadas por este Poder no prazo de 30 (trinta) dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, conforme disposto no art. 12, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00).
Caso essas propostas não sejam enviadas, serão utilizados os valores constantes no orçamento vigente, ajustado conforme os limites estipulados, nos termos do §2o do art. 99 da CF/88.
Essa participação é imprescindível, pois tem como base a própria autonomia e independência dessas instituições. Em julgado do STF[42], a Corte considerou inconstitucional dispositivo de lei estadual que restringia as despesas do Ministério Público Estadual.
A Lei em questão limitava as despesas da folha complementar do órgão do em percentual da despesa anual da folha normal de pagamento, sem a devida participação efetiva do órgão financeiramente autônomo no ato de estipulação em conjunto dessa limitação na Lei de Diretrizes Orçamentárias
Após esse caminho, cabe ao Executivo fazer a consolidação, realizar ajustes necessários e encaminhar o projeto de lei para a aprovação pelo Poder Legislativo e, posteriormente, sanção presidencial.
Assim como a LDO e o PPA, a lei orçamentária no âmbito Federal, conforme já mencionado, é de iniciativa do Presidente da República. Nesse sentido, o chefe do executivo deve enviar a proposta ao parlamento até o dia 31 de agosto de cada ano para que siga o devido trâmite, até que seja aprovado e retorne para ser sancionada.
Ao chegar ao Congresso Nacional, o orçamento anual é analisado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), comissão esta que é composta por deputados e senadores. Nessa etapa, há as alterações julgadas necessárias e a votação.
Superada essa fase, o projeto de lei orçamentária segue para a sessão plenária conjunta do Congresso para ser votado. Caso seja aprovado, o documento é devolvido para ser sancionado pelo Poder Executivo e, consequentemente, convertido em lei. A partir de sua publicação ele estará apto a ser executado de forma a possibilitar a liberação das verbas nele contidas[43].
Um importante questionamento a ser feito se há impositividade na execução do Orçamento público após a aprovação da lei orçamentária, dito de outra forma, se o que foi deliberado e aprovado em relação às receitas e despesas devem ser cumpridos ou se há uma discricionariedade por parte do gestor público, de forma que o orçamento seria apenas um instrumento sugestivo para as ações do Estado.
Em princípio, deve-se destacar que, em regra, o orçamento é autorizativo e não impositivo[44]. Nesse sentido, o orçamento ao conter uma fixação dos gastos públicos, possibilita ao gestor realizá-los conforme a arrecadação das receitas nele previstas.
Contudo, reitera-se que essa é a regra, afinal, a LDO aprovada para o ano de 2014 (12.919/2013) inovou, indo de encontro ao entendimento acima. O artigo 52 da referida lei determinou a obrigatoriedade da execução das emendas parlamentares individuais, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida, sendo metade desse valor, necessariamente, destinado à saúde. Embora seja algo bem específico, essa obrigação conferiu uma certa impositividade ao orçamento de 2014.
Não foi o que ocorreu com a LDO do ano subsequente, mas isso se deu em virtude da tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 358/2013, que objetivava alterar os artigos 165 e 166 da Constituição de 1988 para que se tornasse obrigatória a execução orçamentária e financeira de parte das emendas parlamentares, assim como fora em 2014. Ainda no mesmo ano foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) nº 86 de 2015.
Com isso, o novo texto constitucional determina que as emendas individuais tenham uma parte da destinação para os serviços de saúde, conforme o art. 166, § 9º[45].
Passados quatro anos, com o advento da EC nº100, aprovada em 26/06/2019, foi também conferida uma obrigatoriedade às emendas de bancada, desde que não haja impedimentos de ordem técnica, ao determinar 1% da receita corrente líquida, conforme disposto no art. 166, §§ 12 e 13.[46]
Nota-se que essa obrigatoriedade foi restrita às emendas parlamentares individuais e de bancada, portanto não é correto afirmar que o orçamento passou a ser impositivo, tendo em vista que houve apenas uma determinação bastante específica.
Aliado a isso, também é preciso evidenciar que várias receitas do Estado possuem destinação específica, como por exemplo as decorrentes das contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social, que devem ser aplicadas em ações da saúde, previdência social e assistência social, conforme dispõe o art. 194 da Carta Magna[47]
Dito isso, aliado a outros aspectos de vinculação de receitas, é possível dizer que, embora o orçamento público não possua um caráter impositivo, há pouca margem de discricionariedade para o gestor, afinal, uma parte expressiva das receitas é de natureza vinculada.
6. REFERÊNCIAS
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BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 387.
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