Resumo: O presente trabalho objetiva analisar o papel da mediação na efetivação do direito à moradia em conflitos fundiários urbanos, evidenciando os alcances e as possibilidades de mediação e investigando os fundamentos normativos e doutrinários que viabilizam a prática da composição entre as partes envolvidas para buscar a efetivação do direito social à moradia. O tema ganha ainda maior relevância após decisão liminar na ADPF 828, na qual foi instaurado um regime de transição para retomada das ações de reintegração de posse. Frente ao crescente déficit habitacional enfrentado nos municípios brasileiros, é necessário buscar alternativas que garantam o direito de habitar com dignidade e segurança, além da pacificação dos conflitos fundiários urbanos e o impedimento de violação dos direitos humanos. Nesse sentido, estuda-se o direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro e caracteriza-se o que são os conflitos fundiários urbanos, por fim analisa-se a implementação da mediação no regime de transição da ADPF 828.
Introdução
O direito à moradia consta no rol dos direitos sociais do artigo 6º da Constituição Federal, tendo sido incorporado a Carta Magna por força da emenda constitucional nº 26/2000 (BRASIL, 2000).
Apesar do reconhecimento como um direito social e da pauta global sobre habitação[1], não são raros os municípios brasileiros que convivem diariamente com famílias em situação de moradia irregular, seja em situação de posse ou recorrendo a ocupação de imóveis abandonados. De acordo com dados levantados pela Prefeitura de São Paulo[2] a estimativa é que existam 485.870 domicílios em déficit habitacional na cidade.
No contexto de concentração de propriedade imóvel urbana e a dificuldade de grupos sociais vulneráveis no acesso a moradia, surgem os conflitos fundiários urbanos, definidos na Resolução Recomendada nº 87, do extinto Conselho das Cidades[3] como: disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade (BRASIL, 2009).
A Resolução traz ainda a definição de mediação de conflitos fundiários urbanos, qual seja: processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgãos públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos (BRASIL, 2009).
Nessa toada, a decisão liminar proferida na ADPF 828 (BRASIL, 2021) determina a realização de audiência de mediação como etapa prévia e necessária as ordens de desocupação coletiva, instaurando a mediação dos conflitos fundiários urbanos, em conjunto com outras medidas, como um regime de transição para o retorno das ações de despejo e reintegração de posse que haviam sido suspensas anteriormente na mesma ação, em função dos efeitos da pandemia de corona vírus.
O direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro
Como anteriormente mencionado, o direito à moradia ganhou o status de direito social a partir da Emenda Constitucional nº 26/2000 (BRASIL, 2000), passando a integrar o rol do artigo 6º da CF, ao lado do direito à segurança, ao lazer, ao transporte, entre outros.
Apesar do tardio reconhecimento como direito social, indispensável para garantir mínimas condições de vida digna, é possível identificar que o direito à moradia já havia sido reconhecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, em 1948. O artigo 25 da referida Declaração traz o seguinte texto:
Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde, bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis e direito à segurança em caso de desemprego, doença invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. [grifado]
Assim, 52 anos separam o reconhecimento do direito à habitação em plano internacional da chegada ao patamar de direito social positivado no ordenamento jurídico brasileiro. No entanto, pode-se dizer que, de certa forma, o direito à moradia sempre esteve contemplado na Constituição de 1988, através da proteção da dignidade da pessoa humana, uma vez que não existe dignidade humana sem habitação digna e segura (SARLET, 2009).
De acordo com Ingo Sarlet (2009, p. 1) a nossa ordem jurídica, em certa medida, já reconhecia e protegia a moradia mesmo no plano constitucional, porém, ainda de acordo com o autor, a elevação ao patamar de direito fundamental, passou a exigir maior atenção ao tema, principalmente no contexto de exclusão social e dificuldade no acesso à moradia.
Para além do artigo 6º da Constituição, é possível encontrar diversas menções ao direito à moradia na Carta Magna e na legislação infraconstitucional. O artigo 23 da CF, que estabelece os temas de competência comum entre os entes federativos, traz no inciso IX: promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.
Outro exemplo que pode ser apontado no nível constitucional é o artigo 7º, que define de forma não taxativa os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais. O inciso IV que dispõe sobre o salário-mínimo, aponta como necessidade vital básica a moradia[4].
Por fim, aponta-se a importância da Lei 10.257/2001 (BRASIL, 2001), conhecida como Estatuto das Cidades. A norma aborda diversos temas fundamentais para efetivação do direito à moradia, tais como cidades sustentáveis, saneamento ambiental e função social da propriedade. De acordo com CAFRUNE (2010, p. 199):
Após a publicação do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001), o campo de discussões jurídicas acerca do reconhecimento do direito à moradia ampliou-se significativamente: muitos instrumentos foram previstos para serem utilizados pelo poder público e por particulares para viabilizar o reconhecimento da posse e a regularização fundiária das áreas urbanas tradicionalmente ocupadas, especialmente, pela população de baixa renda, uma vez que historicamente desprovidas de meios econômicos para aquisição de moradia no mercado formal do solo.
Apesar do avanço obtido com a Emenda Constitucional 26/2000 e com o Estatuto das Cidades, cujo a existência é uma vitória incontestável para construção de cidades mais justas, o problema da moradia no Brasil persiste. De acordo com a Fundação João Pinheiro[5], em 2019 no Brasil o déficit habitacional chegava a 5.876.699 de domicílios.
Não se ambiciona apontar nessa oportunidade todos os entraves para materialização do direito à moradia, porém, aponta-se que o problema decorre em parte de políticas públicas que visam a mercantilização do mencionado direito social. É o que apontam GONÇALVES, KALLÁS FILHO (2020, p. 25):
No que tange ao direito à moradia, o que se verifica com a implementação (e até mesmo antes) do programa Minha Casa, Minha Vida (lei nº 11.977/2009), pelo Governo Federal, foi uma política voltada à abertura de crédito financeiro para aquisição de imóvel particular, medida que acabou por confundir tal direito fundamental social com o direito de propriedade. [grifado]
Conclui-se, a partir das reflexões apresentadas, que o ordenamento jurídico brasileiro possui dispositivos suficientes para garantir o direito à moradia, tanto na Constituição quanto na legislação infraconstitucional. Apesar disso, a transformação do direito social em mercadoria acaba por ser um entrave na materialização para habitação segura, principalmente para as classes desprovidas de capital econômico.
Mediação em conflitos fundiários urbanos
O geógrafo brasileiro Milton Santos (1993, p. 10) afirma que a cidade em si, como relação social e como materialidade, torna-se criadora de pobreza, tanto pelo modelo socioeconômico de que é suporte como por sua estrutura física. É possível afirmar, portanto, que as cidades brasileiras nos moldes como as conhecemos, são mais do que um reflexo da desigualdade social, mas sim atuam como um propulsor desta.
Assim, aponta-se que de acordo com dados levantados pelo Laboratório Espaço Público e Direito à Cidade apenas no terceiro trimestre de 2021 foram registradas na cidade de São Paulo 5 reintegrações de posse e 4 remoções feitas por procedimento extrajudicial, além de 4 incêndios em favelas e ocupações. Em decorrência desses conflitos, ao menos 607 famílias foram afetadas[6].
Nesse contexto de cidades marcadas pela disputa pelo espaço urbano, como as mencionadas acima, se estabelecem os chamados conflitos fundiários urbanos, conceituados na Resolução Recomendada nº 87 como:
Disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade (BRASIL, 2009).
A respeito do conceito apresentado, o autor CAFRUNE (2010, p. 211) diz o seguinte:
Tal conceito não pretende contemplar toda e qualquer forma de conflito fundiário, ao contrário, indica que a disputa em torno da posse ou da propriedade que será objeto de proteção estatal, por meio da Política Nacional, é aquele que envolve grupos sociais populares (população de baixa renda) que dependam da atuação do poder público para garantir o exercício dos direitos à moradia e à cidade.[grifado]
Aliado as disputas pelo espaço urbano, aponta-se como causador dos conflitos fundiários o desinteresse do poder público. Um documento elaborado pelo governo federal em 2013[7] aponta que uma das causas propulsoras dos conflitos, é a própria atuação da administração pública. Isso se dá pela preferência dos gestores de criar uma cidade atrativa ao mercado imobiliário em detrimento da cidade para realização de direitos.
Estabelecido um breve panorama a respeito dos conflitos, passa-se agora a debater possibilidades e alternativas de resolução das disputas. De forma geral, os conflitos fundiários urbanos são resolvidos judicialmente, através de ações possessórias. De acordo com o relatório final de pesquisa do Instituto Pólis pesquisas empíricas sobre conflitos fundiários indicam que as ações possessórias são a forma de tutela jurisdicional predominante para o tratamento dessas questões no Judiciário (2021, p. 13).
De acordo com dados do Tribunal de Justiça de São Paulo, entre 2011 e 2019, tramitaram 84.022 processos envolvendo assuntos possessórios. O TJ-RS apresenta dados ainda mais alarmantes, contando com 87.275 processos vinculados a assuntos possessórios entre 2011 e 2019 (INSTITUTO PÓLIS, 2021).
É notório, portanto, que um número desarrazoado de processos chega ao poder judiciário. Nesse contexto, torna-se imprescindível a utilização de meios alternativos de solução de conflitos, dentre eles a mediação, que devem ser estimulados inclusive no curso do processo judicial, de acordo com o Código de Processo Civil em seu artigo 3º (BRASIL, 2015).
Conforme o CNJ[8], a mediação é uma forma de solução de conflitos na qual uma terceira pessoa, neutra e imparcial, facilita o diálogo entre as partes, para que elas construam, com autonomia e solidariedade, a melhor solução para o conflito. Ainda, a mediação é utilizada em regra para conflitos multidimensionais e complexos.
Nessa perspectiva, torna-se relevante apontar que a Resolução nº 87 formula o conceito do que é a mediação envolvendo especificamente os conflitos fundiários urbanos:
Processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgãos públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos (BRASIL, 2009).
A mediação de conflitos fundiários urbanos busca construir um diálogo entre os envolvidos no conflito, chamando para construção de possíveis soluções também instituições, órgãos públicos e movimentos sociais ligados ao tema, considerando que o objetivo final sempre é a garantia do direito à moradia e dos direitos humanos.
De acordo com o autor CAFRUNE (2010, p. 207), pretende-se com a mediação:
Constituir espaços de interlocução que permitam a tomada de decisão que considere as causas dos conflitos e os possíveis desdobramentos no seu encaminhamento, para que o direito à moradia seja respeitado e a função social da propriedade considerada no contexto de remoções e de ações possessórias.
Assim, pode-se dizer que a mediação é um instrumento legal com potencial para contribuir com a garantia do direito à moradia digna, buscando envolver no processo além das partes afetadas, órgãos públicos e entidades ligadas ao tema. Ademais, considerando o exorbitante número de processos relativos a ações possessórias que chegam ao judiciário, a mediação é uma forma legítima de resolução de conflitos de maneira mais célere e flexível, promovendo assim a economia processual.
A implementação da mediação como pré-requisito para reintegração de posse na ADPF 828
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso tem como requerente o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e foi protocolada em 15 de abril de 2021. De acordo com o site do Supremo Tribunal Federal, a ação está relacionada aos temas da Agenda 2030 da ONU: erradicação da pobreza, saúde e bem-estar e cidades e comunidades sustentáveis (BRASIL, 2021)
Trata-se de ação que tem como objetivo suspender qualquer processo ou procedimento que vise expedição de medidas judiciais ou extrajudiciais de remoção, desocupação, reintegração de posse ou despejos de famílias vulneráveis enquanto perdurarem os efeitos sanitários, sociais e econômicos da Covid-19, entre outros pedidos.
Ressalta-se que durante a pandemia de COVID-19 a principal recomendação emitida por pesquisadores e profissionais da saúde, antes da chegada das vacinas, era de ficar em casa, mantendo isolamento social de forma a impedir a propagação do vírus. Porém, parte da população brasileira, por condições de moradia inadequadas, não pôde prevenir-se corretamente[9] ou foi alvo de ação de despejo[10].
No dia 31 de outubro de 2022, o Ministro Luis Roberto Barroso deferiu parcialmente ad referendum pedido de medida cautelar incidental na ADPF 828. Posteriormente a decisão foi referendada pelo Tribunal em sessão virtual, por maioria.
Na decisão, ficou estabelecido que não seria prorrogado o prazo de suspensão para retomada das ações de desocupação e despejos. Porém, ficou determinado a implantação de um regime de transição para retomada da execução de decisões que haviam sido suspensas anteriormente, nos seguintes termos:
Determino que os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais instalem, imediatamente, comissões de conflitos fundiários que possam servir de apoio operacional aos juízes e, principalmente nesse primeiro momento, elaborar a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada. (BRASIL, 2021) [grifado][11]
Ademais, a decisão indica a necessidade de realização da audiência de mediação, sendo, nas palavras do Ministro Barroso, etapa prévia e necessária. Tal medida sinaliza a importância da etapa de mediação, não apenas como etapa do processo a ser cumprida, mas sim como oportunidade de construir soluções alternativas ouvindo todos os interessados:
Determino a realização de inspeções judiciais e de audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos. As audiências devem contar com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública nos locais em que esta estiver estruturada, bem como, quando for o caso, dos órgãos responsáveis pela política agrária e urbana [...]. (BRASIL, 2021) [grifado]
Ressalta-se ainda que na decisão fica determinada a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública, além de órgãos responsáveis pela política agrária e urbana. Tal determinação vai de encontro ao conceito apresentado de mediação de conflitos fundiários urbanos, no qual devem fazer parte as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgãos públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema.
Assim, pode-se dizer que o regime de transição estabelecido não deve ser apenas uma forma de legitimar ações de despejo e reintegrações de posse, mas sim, promover a efetivação do direito à moradia digna para as classes mais vulneráveis que foram duramente afetadas pela pandemia de COVID-19.
Conclusão
O ordenamento jurídico brasileiro protege amplamente, tanto na Carta Magna quanto na legislação infraconstitucional o direito social à moradia. Apesar disso, a habitação digna e segura frequentemente é transformada em mercadoria, ficando inalcançável para as classes desprovidas de capital econômico.
Na disputa por imóveis urbanos surgem os conflitos fundiários urbanos, os quais chegam ao judiciário majoritariamente através de ações possessórias, que apresentam números alarmantes de processos em tramitação envolvendo o tema. Nesse contexto, a mediação surge como uma solução de conflito alternativa, mais célere e flexível.
Por fim, o julgamento de medida cautelar na ADPF 828 estabeleceu um regime de transição para retomada de ações de despejo e reintegração de posse, que haviam sido suspensas nessa mesma ação em função da pandemia de COVID-19.
Uma das medidas adotadas foi a determinação da realização de audiência de mediação como uma espécie de pré-requisito, devendo ser realizada com as partes afetadas e com a participação de órgãos públicos e organizações ligadas ao tema.
Dessa forma, a mediação nesses casos não deverá funcionar apenas como etapa a ser cumprida no processo, ou forma de legitimar ações de despejo e reintegração de posse, mas sim uma forma de promover a efetivação do direito à moradia para as classes desprovidas de capital econômico.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000.
BRASIL. Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11.jul.2001
BRASIL. Lei Federal n. 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o novo código de processo civil. Diário Oficial da União, Brasília, 17.mar.2015
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n. 828 MC/DF. Relator: Ministro Luís Roberto Barroso, DJe n 107, 07/06/2021. Disponível em: < https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15346615468&ext=.pdf>. Acesso em: 27 de dezembro de 2022.
CAFRUNE, Marcelo Eibs. Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos: do debate teórico à construção política. Revista da Faculdade de Direito da UniRitter, n. 11, p. 197-217, 2010.
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