Resumo: Este artigo apresenta uma discussão teórica acerca da alocação de recursos do orçamento geral da União na infraestrutura urbana municipal através das emendas parlamentares. O trabalho que serve como base para o presente artigo possibilita uma maior compreensão da interferência que a cooperação federativa vertical causa na oferta de infraestrutura urbana entre os municípios como instrumento de promoção do desenvolvimento.
Palavras-chave: emendas parlamentares; orçamento federal; infraestrutura urbana; desenvolvimento municipal.
Abstract: This paper presents a theoretical discussion about the allocation of resources from the general budget of the Union to municipal urban infrastructure through parliamentary amendments. The work that serves as the basis for this article provides a better understanding of the interference that vertical federative cooperation causes in the provision of urban infrastructure among municipalities as an instrument for promoting development.
Keywords: parliamentary amendments; federal budget; urban infrastructure; municipal development.
INTRODUÇÃO
As emendas parlamentares - EP podem ser entendidas como instrumento por meio do qual o parlamentar pode modificar uma proposição. No caso das matérias orçamentárias, é regulada pelo art. 166 da CF.
As EP assumiram protagonismo dentro do sistema político, tendo destaque como elemento estruturante de coalizão entre o Poder Executivo e Legislativo, bem como essencial na definição da estratégia política dos parlamentares direcionada ao pleito eleitoral, numa dinâmica conhecida como pork barel (Bickers e Stein, 2008).
Em regra, as emendas parlamentares têm por base as preferências selecionadas pela comunidade e/ou pela autoridade local (base eleitoral).
Portanto, a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária se mostra ocasião de importância na atuação parlamentar, haja vista que possibilitam a estes influir na alocação de recursos públicos em função da estratégia adotada pelo parlamentar para maximização política desse valioso instrumento (acesso em https://www12.senado.leg.br/orcamento/glossario/emenda).
Entretanto, a compreensão da importância das emendas parlamentares ultrapassa as barreiras da conexão política para alcançar as balizas do desenvolvimento da região destinatária destas, haja vista a alocação dos recursos na infraestrutura urbana municipal.
Isso porque as emendas parlamentares à Lei Orçamentária Anual (LOA) constituem um mecanismo favorável de distribuição de recursos aos municípios, considerando que a existência de infraestrutura de boa qualidade constitui condição essencial para o alcance de um elevado grau de desenvolvimento econômico e social.
Dessa forma, o objetivo desse artigo é contribuir para uma maior compreensão das emendas parlamentares como instrumento de alocação de recursos na infraestrutura urbana.
AS EMENDAS PARLAMENTARES COMO MECANISMO PARA ALOCAÇÃO DE RECURSOS NA INFRAESTRUTURA URBANA
A Constituição Federal de 1988 disciplina conteúdo importante para o processo de planejamento e elaboração do orçamento federal, com o propósito de buscar melhorias no direcionamento aos gastos e aumentar a eficiência na utilização dos recursos públicos, como no caso das emendas parlamentares.
Nesse contexto, a Carta Magna disciplina, no §3º, do art. 166, as regras básicas para que emendas ao projeto da Lei do Orçamento Anual (LOA) possam ser aprovadas, bem como sua compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). E, compete ao Poder Executivo o estabelecimento do PPA, da LDO e da LOA, conforme disciplina o artigo 165, da CF, bem como é atribuição do Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, dispor destes temas, nos termos do art. 48, da CF.
Dentre as emendas possíveis, as individuais e de bancada, também denominadas de impositivas ou de orçamento impositivo, impõem ao Poder Executivo federal a obrigatoriedade de empenho das despesas correspondentes, em valor equivalente a 1,2% da receita corrente líquida - RCL da União, conforme estabelecido na Emenda Constitucional (EC) nº 86/2015 (Emenda do Orçamento Impositivo).
Assim, observa-se maior participação dos parlamentares, diante da possibilidade de alterar a peça orçamentária apresentada pelo Poder Executivo, mediante a apresentação de emendas.
E, todo esse procedimento ocorre na passagem do orçamento pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que tem a competência de emitir parecer e deliberar sobre a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo.
Nesse contexto, é importante destacar que são as emendas parlamentares o grande momento de convergência do Poder Executivo e do Poder Legislativo no processo do orçamento, pois constituem em oportunidade para os legisladores direcionarem recursos públicos para suas bases eleitorais (Teixeira 2004), principalmente à implementação de políticas de infraestrutura.
Outrossim, as emendas são uma ferramenta de articulação política para os parlamentares, pois geram forte percepção sobre a importância do deputado para a região (Souza & Bittencourt 2010) além de gerar alto retorno com vistas às eleições (Pereira & Muller 2002).
E o processo de apresentação das emendas parlamentares é resultado de um ajuste institucional entre os poderes Legislativo e Executivo, sendo que o governo disponibiliza de maneira uniforme um valor para os deputados dentro do orçamento público para que esses indiquem a política pública e o município que serão contemplados.
Ademais, este acordo é uma forma de racionalizar a participação do parlamento (Limongi & Figueiredo 2005), garantindo que a peça orçamentária seja aprovada no âmbito do Legislativo sem alterações dos deputados. Em contrapartida, os legisladores têm a oportunidade de angariar valores do orçamento para suas bases eleitorais, o que reforça sua imagem e importância para a região.
Nesse contexto, a referida dinâmica institucional tem o propósito de garantir “a aprovação do orçamento, a aprovação da margem de remanejamento e a governabilidade ao longo do ano, traduzida na aprovação de diversos projetos do Executivo sem muita oposição” (Brelàz 2012, p.218).
Noutro canto, o valor por parlamentar fica garantido, por estar definido no limite de 1,2% da receita corrente líquida (RCL), que passou a ser dividido pelo número de congressistas, conforme estabelece a Resolução nº 3/2015 do Congresso Nacional.
Igualmente, temos que as emendas parlamentares individuais reduzem os riscos da fraca efetividade da deliberação das audiências públicas em virtude de sua baixa institucionalização, bem como o perfil dos participantes serem, normalmente, majoritariamente governamental, em detrimento dos cidadãos.
Ademais, as emendas parlamentares individuais reduzem as possibilidades de uma relação instituída entre o Executivo e o Legislativo, marcada por um padrão de acordo e influência do primeiro sobre o segundo no processo orçamentário, considerando a assimetria, na qual aquele possui fortes mecanismos para controlar e influenciar as decisões políticas deste.
Outrossim, quando o cenário desta relação é o processo orçamentário, no Brasil, o orçamento é elaborado exclusivamente, por força constitucional, pelo governo, o que resulta em uma forte concentração de poder nas mãos do Executivo em detrimento de um enfraquecimento da atuação individual do parlamentar, limitando-o à apresentação de emendas, sujeitas a uma política de troca de favores sensível aos períodos eleitorais e que se mostra como estratégia de obtenção de benefícios para o mandato.
Assim, a Emenda do Orçamento Impositivo tem o propósito de tornar obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais, fortalecendo o Poder Legislativo, de forma a reduzir a preeminência do Executivo e de seu poder de barganha em torno da liberação da execução das emendas, tornando obrigatória a execução orçamentária e financeira destas, à exceção de impedimentos técnicos (BRASIL, 2015).
Noutra vertente, importa destacar que as emendas parlamentares à Lei Orçamentária Anual (LOA) constituem um mecanismo favorável de distribuição de recursos aos municípios com maiores necessidades e menores receitas per capita, ainda que mais populosos, conforme o estudo de Transferências Federais e Investimentos Municipais em Infraestrutura Urbana, publicado na 16ª edição do Boletim de Análise Político-Institucional do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea.
E uma das constatações diagnosticadas no referido Boletim foi o de que a intervenção dos parlamentares não se caracterizou por uma canalização de recursos concentrada nos municípios mais ricos, considerando que os recursos foram destinados aos municípios mais pobres, populosos e necessitados, podendo chegar à conclusão de que as emendas parlamentares impositivas contribuem positivamente para uma distribuição regional desejável de recursos orçamentários.
Outrossim, no supracitado Boletim, impende enaltecer o artigo intitulado “Transferências federais e investimentos municipais em infraestrutura urbana”, em que se chegou a dois resultados possíveis, no que tange à possibilidade dos parlamentares, ao apresentarem emendas à Lei Orçamentária Anual (LOA) para um projeto específico, poderem influenciar o direcionamento dos recursos no sentido de sua concentração em municípios menos necessitados:
há evidência de que o instituto político das emendas à LOA por parlamentares constitui um mecanismo indutor de uma distribuição de recursos favorável aos municípios com maiores necessidades e menores receitas per capita, ainda que mais populosos; e
é a presença de capacidade municipal – e não a eventual existência de emendas parlamentares no apoio aos municípios – a principal causa da eficiência na execução dos investimentos em infraestrutura urbana (pavimentação e recapeamento) resultantes da contratação entre a União e as prefeituras”. Vale ressaltar o ineditismo desses resultados, que são contra intuitivos, pois apontam os impactos positivos das emendas parlamentares em termos da alocação de recursos públicos.
Dessa forma, podemos observar que os investimentos da União em infraestrutura urbana, por meio das ações das prefeituras, constituem instrumento coerente e significativo na promoção do desenvolvimento.
Isso porque, a partir deles, pode-se viabilizar o acesso da população menos favorecida aos serviços de utilidade pública, bem como o impulso coordenado à geração de emprego e renda, com vistas à elevação do bem-estar social.
Além disso, no que tange à política de infraestrutura de execução dos investimentos pelos municípios, temos que o seu modelo se aproxima da preferência dos cidadãos, considerando que seus anseios devem ser os anseios dos parlamentares eleitos pelo povo, contribuindo, por conseguinte, para maior eficácia na resolução dos problemas por estes priorizados nas diversas localidades.
Assim, em que pese ser possível a existência da possibilidade de que as emendas parlamentares individuais terem como implicação uma inadequada alocação de recursos públicos, temos que os efeitos práticos, bem como sua importância para a implementação das políticas públicas, notadamente aquelas que dependem da cooperação federativa para sua realização, serem mais importantes, inclusive podendo se chegar à conclusão de que os projetos objeto de emendas parlamentares caracterizem-se por uma execução mais eficiente.
Isso porque o parlamentar que optou por utilizar uma parte dos recursos a que tem direito, em termos de emendas à LOA, atuará como um facilitador para que o projeto tenha maior velocidade de execução, uma vez que a entrega da obra é o que lhe proporcionará o maior ganho político.
E, no que tange ao prefeito, receptor do recurso para a execução do projeto, este dará maior atenção, pois a frustração da entrega da obra dentro do cronograma originalmente programado poderá significar que ele não mais contará com o patrocínio do parlamentar, por meio de novas emendas nos anos seguintes.
Nesses termos, podemos chegar à conclusão de que, ao considerarmos os parlamentares como agentes racionais, estamos a indicar que estes procuram maximizar o impacto das emendas que patrocinam, pois canalizam recursos aos municípios em que há maiores necessidades e menores receitas para supri-las.
Inclusive, escolher-se-iam municípios mais populosos, pelo fato de existirem mais cidadãos com possibilidades de receber benefícios, de forma que o sistema político contribuiria positivamente para uma distribuição regional desejável de recursos orçamentários.
Assim, é possível que as emendas parlamentares sejam um mecanismo indutor de uma distribuição de recursos favorável aos municípios com maiores necessidades e menores receitas per capita, ainda que mais populosos.
Essa situação corroboraria à hipótese de um efeito positivo de escolhas políticas para a redução das desigualdades intermunicipais na oferta de projetos de investimentos em infraestrutura urbana, condição necessária à promoção do desenvolvimento.
Isso porque o somatório da presença de capacidade municipal bem como a existência de emendas provenientes dos parlamentares no apoio aos municípios poderiam ser a principal causa da eficiência na execução dos investimentos em infraestrutura urbana resultantes da contratação entre a União e as prefeituras.
Nesse aspecto, observa-se o uso das emendas para reforçar a importância dos legisladores para determinadas regiões (Souza e Bittencourt 2010), além de gerar retornos eleitorais.
Além disso, as emendas parlamentares racionalizam a atuação do Legislativo no orçamento, mas não impede que os deputados utilizem desse recurso para inserir as demandas apresentadas nas audiências no projeto de lei. Entretanto, esta análise demonstra que as emendas são utilizadas dentro de outra lógica: a da conexão eleitoral, ou seja, o uso de recursos importantes com vistas às eleições (Pereira & Muller 2003).
Noutro canto, com o propósito de buscar maior eficiência aos recursos provenientes de emendas parlamentares, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), em articulação com a Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional, disponibilizou aos parlamentares um conjunto de ações em fase avançada de execução e obras estruturantes em todas as regiões do país, com o objetivo de estimular a convergência das emendas parlamentares com as políticas públicas prioritárias, reduzir o montante de obras inacabadas, bem como valorizar a participação do Legislativo no processo de alocação orçamentária.
Tal medida foi adotada para qualificar ao máximo o emprego do recurso público disponível, se considerarmos que em 2016 o orçamento para investimentos do PAC era de R$ 46 bilhões e em 2019, o volume de recursos caiu para R$ 23,5 bilhões, de forma que as emendas parlamentares individuais e de bancada serão decisivas para garantir a continuidade dos investimentos. Não custa lembrar, ainda, que o espaço reservado no orçamento do ano que vem para emendas parlamentares individuais e de bancada é de R$ 14,57 bilhões.
Assim, não obstante estar em estudo pelo governo a exclusão de investimentos em obras públicas do teto de gastos investimentos, as emedas parlamentares atualmente, são um dos mecanismos mais eficazes na implementação de políticas de infraestrutura nos municípios. Não obstante o exposto, é preciso ter em mente, ainda, conforme notícia veiculada na mídia informativa globo, que a taxa de investimentos no Brasil caiu para o menor nível em mais de 50 anos e, em meio ao rombo das contas públicas e colapso dos orçamentos governamentais, o ritmo de recuperação tende a ficar ainda mais dependente da participação e apetite do setor privado, o que significa dizer que, além do estímulo necessário da iniciativa privada, ainda existem recursos constitucionais destinados aos parlamentares para suprirem necessidades importantes como investimentos em políticas de infraestruturas.1
Por outro lado, apesar de relevante o papel dos parlamentares no cenário de investimentos em políticas de infraestrutura nos munícipios, impende salientar que não é o suficiente para o país voltar a patamares significativos que o recoloquem no caminho do desenvolvimento. Isso porque a participação do setor público na taxa de investimentos caiu de 19,4% em 2013 para 11,8% em 2018, subindo para 15,4% em 2018. Em 2010, os governos chegaram a responder por 22% do total da FBCF. Na década de 70, chegou a passar de 40%.
Inclusive, conforme afirma economista em notícia veiculada em mídia informativa, "Em nosso cenário de 10 anos, ainda não teremos recuperado a taxa de investimentos de 20,9% do PIB visto em 2013", que projeta uma taxa de 19,9% do PIB em 2029.
Assim, as emendas parlamentares, como instrumento de transferências intragovernamentais para efetivação da descentralização de recursos federais, Os resultados na tabela 1 sugerem que o arranjo institucional das emendas parlamentares favorece os municípios mais populosos e com maior capacidade de atuação, mas que possuem menor receita municipal per capita e maior índice de necessidades municipais
Assim, as emendas parlamentares, como transferências intergovernamentais, ou seja, descentralizações de recursos federais que, acrescidas à Lei Orçamentária Anual por solicitações de parlamentares individuais, bancadas ou comissões, traduzem-se em despesas federais importantes para efetivação de investimentos em infraestrutura urbana.
CONCLUSÃO
As emendas parlamentares à Lei Orçamentária Anual (LOA) constituem um mecanismo favorável de distribuição de recursos aos municípios, sendo que no caso do presente artigo a literatura informa que as emendas à LOA por parlamentares se mostra relevante como canal indutor para distribuição de recursos para municípios com maiores necessidades e menores receitas, mesmo que mais populosos.
Não obstante a transferência de recursos em razão da apresentação de emendas parlamentares seguir uma lógica mas alinhada com o interesse político do parlamentar, os investimentos da União em infraestrutura urbana, por meio das ações das prefeituras, constituem instrumento coerente e significativo na promoção do desenvolvimento, razão pela qual o direcionamento de recursos através de emendas parlamentares se mostra um importante canalizador de investimentos na infraestrutura urbana municipal.
Assim, investimentos em infraestrutura urbana para municípios menores podem depender exclusivamente da destinação de emendas parlamentares, haja vista que estes municípios são compelidos a alocar os recursos próprios em áreas essências, como saúde e educação, advindo daí a conclusão de que as emendas são essenciais para alocação de recursos em projetos de infraestrutura.
REFERÊNCIAS
BICKERS, K. N.; STEIN, R. M. The congressional pork barrel in a republican era. The Journal of Politics, v. 62, n. 4, p. 1070-1086, 2008.
DINIZ, V. PEC do orçamento impositivo: um sonho que virou realidade? 2016. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016. Disponível em: . Acesso em: 29 nov. 2017.
HEUSI, Érika de Castro Emendas individuais dos senadores ao orçamento anual: uma análise dos exercícios de 2008 e 2009 [manuscrito] / Érika de Castro Heusi – 2010.
LINHARES, P. et al. Cooperação vertical em investimentos federais realizados por municípios. Boletim de Análise Político-Institucional, n. 10, p. 57-66, 2016.
PEREIRA, C.; RENNÓ L. Gastos públicos, emendas orçamentárias do Legislativo e inclusão dissipativa nos municípios brasileiros: 1998 a 2010. 2013. Disponível em: . Acesso em: 8 set. 2018.
TOLLINI, H. Em busca de uma participação mais efetiva do Congresso no processo de elaboração orçamentária. Brasília: Câmara dos Deputados, 2008. Disponível em: . Acesso em: 8 set. 2018.
Taxa de investimentos é a menor em mais de 50 anos e fica mais dependente do setor privado. G1, 2019. Disponível em https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/07/19/taxa-de-investimentos-e-a-menor-em-mais-de-50-anos-e-fica-mais-dependente-do-setor-privado.ghtml. Acesso em 18 de ago. de 2019.
Boletim de Análise Político-Institucional / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. – n.1 (2011) - . Brasília : Ipea, 2011. Disponível em http://www.planejamento.gov.br/noticias/planejamento-disponibiliza-a-parlamentares-informacoes-sobre-investimentos-estruturantes.
