Resumo: O presente trabalho busca esclarecer qual a responsabilidade dos municípios brasileiros frente à problemática dos animais domésticos abandonados, de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro e a jurisprudência. O tema é relevante dado a sua relação com o direito ao meio ambiente equilibrado e à saúde, uma vez que o abandono de animais domésticos e sua consequente presença nas vias públicas pode causar o aumento de zoonoses, entre outros.
A proteção dispensada aos animais domésticos no ordenamento jurídico brasileiro
De acordo com Paulo Nader “o Direito, deve estar sempre se refazendo, em face da mobilidade social. A necessidade de ordem, paz, segurança, justiça que o Direito visa a atender, exige procedimentos sempre novos” (NADER, 2012, p. 19). Esse fenômeno pode ser percebido no tratamento que os animais domésticos e silvestres têm recebido pela legislação brasileira ao longo dos anos.
De início, o tratamento dispensado aos animais domésticos pela legislação era de acordo com o status de coisa, mero objeto de propriedade, tal qual ainda se encontra no artigo 82 do Código Civil (BRASIL, 2002) vigente que os caracteriza como semoventes.
A primeira lei brasileira a oferecer algum tipo de proteção aos animais foi o Código de Posturas do Município de São Paulo, que previa em seu artigo 220: “é proibido a todo e qualquer cocheiro, condutor de carroça, pipa d’água etc maltratar os animais com castigos bárbaros e imoderados”. O artigo prevê ainda uma multa para quem cometer a infração.1
Desde então, muitos foram os avanços no campo legislativo, porém, aponta-se o artigo 225 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) como fundamental para as recentes conquistas dos direitos dos animais e da natureza. De acordo com Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer (2017, p. 63):
O Estado Socioambiental de Direito, nesse novo cenário constitucional, tem por missão e dever constitucional atender ao comando normativo emanado do art. 225 da CF/1988, considerando, inclusive o extenso rol exemplificativo de deveres de proteção ambiental elencado no seu §1º, sob pena de, não o fazendo, tanto sob a ótica da sua ação quanto da sua omissão, incorrer em práticas inconstitucionais ou antijurídicas autorizadoras da sua responsabilização por danos causados a terceiros – além do dano causado ao meio ambiente em si.
Pode-se dizer que a proteção garantida ao meio ambiente pelo artigo 225 da CF de 1988 engloba a proteção aos animais domésticos. Dessa forma, os animais de companhia, em geral cães e gatos, devem ter sua integridade respeitada. Tal entendimento é retirado do artigo 3º, inciso I da Lei 6.938 de 1981, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981):
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
É relevante mencionar também a Lei 9.605/1998 (BRASIL, 1998), que dispõe sobre sanções penais e administrativas para causadores de atividades lesivas ao meio ambiente. Uma das condutas tipificadas pela Lei é praticar maus tratos contra animais silvestres e domésticos, o que inclui o ato de abandonar animal doméstico em via pública:
Art. 32. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos:
Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.
§ 1º Incorre nas mesmas penas quem realiza experiência dolorosa ou cruel em animal vivo, ainda que para fins didáticos ou científicos, quando existirem recursos alternativos.
§ 1º-A Quando se tratar de cão ou gato, a pena para as condutas descritas no caput deste artigo será de reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, multa e proibição da guarda.
§ 2º A pena é aumentada de um sexto a um terço, se ocorre morte do animal (BRASIL, 1988).
Quanto ao papel dos Municípios frente a proteção dos animais, o autor Vladimir Passos de FREITAS (2014, p. 43) aborda o tema no livro Direito Administrativo e Meio Ambiente, na seguinte passagem:
Com relação aos animais, surgiu uma situação excepcional após a vigência da Lei 9.605, de 1998. É que sempre foi atribuição do Ibama zelar pela fauna – silvestre ou exótica. Todavia, os animais domésticos passaram a ter proteção penal, pois o art. 32 da Lei dos Crimes Ambientais tornou a ação de maltratá-los um delito, púnico com 3 meses a 1 ano de detenção, e multa. Pois bem. Nas grandes cidades são comuns apreensões de grande quantidade de cães ou gatos criados sem condições de higiene e outros cuidados. Ou então cachorros que guardam construções e que, por vezes, não são alimentados pelas empresas que exploram este serviço. A meu ver, nestes casos, é dos Municípios a competência administrativa, porque se trata de atividade típica local (CF, art. 30, inc. I). Evidentemente, se houver crime, além da infração administrativa, será o fato comunicado à Polícia Civil. (grifado)
Assim, é correto afirmar que o ordenamento jurídico brasileiro oferece mecanismos de proteção para os animais domésticos, e ao menos de acordo com a legislação, respaldo jurídico para responsabilizar civil, penal e administrativamente quem abandona animais domésticos em via pública.
A competência municipal em relação aos animais domésticos
O que se discute nessa oportunidade é quais as possibilidades de atuação dos municípios brasileiros frente à problemática do abandono de animais em vias públicas, dentro dos limites de competência constitucionais.
De acordo com o autor Paulo de Bessa ANTUNES (2015, p. 74) “os municípios, pela Constituição de 1988, são integrantes de nossa Federação que, assim, está organizada em três níveis ou camadas de governo, contribuindo para maior complexidade nas relações intergovernamentais”. Ainda de acordo com o autor, “o novo status constitucional dos Municípios é uma novidade em relação às Cartas anteriores” (ANTUNES, 2015, p. 74).
Faz-se necessário, portanto, analisar o que está disposto nos artigos 23 e 24 da Constituição Federal, que tratam da competência administrativa e legislativa, respectivamente, dos entes da federação. O artigo 23 traz o seguinte texto, nos incisos VI e VII:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; (BRASIL, 1988).
Em vista disso, é correto afirmar que cabe tanto à União, quanto aos Estados e Municípios a proteção do meio ambiente e a preservação da fauna, o que inclui os animais domésticos. Quanto a competência legislativa, o artigo 24, inciso VI diz o seguinte:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. (BRASIL, 1988).
Há, portanto, fundamentos constitucionais que garantem a possibilidade de atuação dos municípios tanto na esfera legislativa quanto na esfera administrativa. Ainda, é possível encontrar decisões que corroboram esse entendimento2:
DIREITO AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ABANDONO DE ANIMAIS DOMÉSTICOS E DE TRAÇÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO JUDICIÁRIO. A tutela da saúde e do meio ambiente se inserem no âmbito da competência do ente público municipal, na forma dos arts. 23, II e VI, e 30, I, da Constituição Federal. Portanto, inexiste óbice para que o Judiciário analise o mérito da presente ação e, uma vez reconhecida a omissão do Município para com seus deveres fundamentais de proteção do meio ambiente e da saúde pública, estabeleça medidas de correção a serem levadas a efeito pelo ente público de modo a sanar as omissões referentes ao cumprimento de seus deveres. Situação que não caracteriza ofensa ao princípio da divisão de poderes.
Levando-se em consideração os aspectos apontados, pode-se dizer que de acordo com a delimitação das competências federativas, os municípios devem adotar uma postura ativa em relação ao enfrentamento da problemática de abandono de animais domésticos, podendo haver responsabilização em caso de omissão.
Responsabilidade dos Municípios frente à problemática do abandono de animais
Uma vez esclarecido o dever do poder público e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente para as futuras gerações estabelecido no artigo 225 da Constituição (BRASIL, 1988), incluindo os animais domésticos, e da competência administrativa e legislativa dos municípios para atuar no enfrentamento da situação, passa-se agora a analisar a responsabilidade dos municípios.
Os artigos 2º, 3º e 4º da Lei 9.605/1998 (BRASIL, 1998) abordam a responsabilização da pessoa jurídica em crime de maus tratos, no qual se enquadra a ação de abandonar animal em via pública:
Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, coautoras ou partícipes do mesmo fato.
Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente. (BRASIL, 1998)
Isso quer dizer que o Município como pessoa jurídica de direito público interno pode responder pelas condutas descritas na Lei supracitada. Tal situação inclusive já foi objeto de apreciação pelo poder judiciário, resultando na condenação do município por omissão em caso de maus-tratos aos animais.3
A respeito do dever estatal de proteger o meio ambiente, colaciona-se a seguinte lição dos autores Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer (2017, p. 293):
Em outras palavras, pode-se dizer que – na perspectiva dos deveres de proteção e do dever de proteção suficiente que lhes é correlato – tanto não há “margem” para o Estado “não atuar”, quanto não lhe é deferida a prerrogativa de “atuar de forma insuficiente” (tudo à luz do princípio da proibição de insuficiência de proteção ou de proteção deficiente, aqui vislumbrado, em especial, na sua conexão com as exigências da proporcionalidade) na proteção do ambiente, pois tal atitude estatal resultaria em prática inconstitucional.
Tendo em vista o conjunto de leis pertinentes a defesa do meio ambiente como um todo e dos animais domésticos, incluindo o artigo 225 da Carta Magna, conclui-se que não é razoável que os municípios adotem uma postura omissa frente ao número cada vez maior de animais abandonados em via pública.
Referências
ANTUNES, Paulo de Bessa. Federalismo e competências ambientais no Brasil. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
BRASIL. Lei de Crimes Ambientais. 27. Ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba: Juruá, 2014.
Nader, Paulo. Introdução ao estudo do direito. 34ª ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2012.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2017.
https://archive.org/details/CodigoDePosturasDoMunicipioDeSaoPaulo1886/page/n39/mode/2up?q=maltratar. Acesso em 01 de fevereiro de 2023.︎
Para ver a íntegra da decisão: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tj-rs/118729553. Acesso em: 09 de fevereiro de 2023.︎
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2023/1/FB72BAC036C673_animaisOK.pdf. Acesso em: 08 de fevereiro de 2023.︎
