A Carta Política de 88, preconizando o sistema de freios e contrapesos, atribuiu aos Parlamentos dos entes da Federação, com base do Parecer Prévio emitido pelo Tribunal de Contas, o papel de julgar as contas anuais de governo dos Chefes do Poder - Constituição da República, art.s 2º, 31, 49, IX, 70 c/c 71, I -, em que se avalia o planejamento e o atendimento a parâmetros da ordem legal, a exemplo de aplicação mínima das receitas em saúde e na remuneração do magistério.
Por outro ângulo, segundo ainda a CR, art. 71, inciso II, compete aos TCs, julgarem as contas anuais de gestão dos demais agentes públicos, inclusive o Chefe do Executivo, quando também responsável por atos administrativos, a exemplo de admissão de pessoal, ordenar despesas, entre outros.
A Doutrina e jurisprudência majoritária seguiu desde a edição da Carta Cidadã nessa intelecção sistemática, histórica e teleológica de incumbência do Poder Legislativo julgar as contas de governo a partir do teor do Parecer Prévio do Tribunal de Contas que, por sua vez, tem o poder dever julgar as contas dos que atuem como gestores públicos inclusive as dos Chefes do Executivo quando realizam atos administrativos individuais.
Leading case
A partir do leading case RE 848826 (Tema 835 da Repercussão Geral, DJe 24.08.2017, que transcende os limites subjetivos da causa), a Corte Constitucional do País, ao apreciar dispositivos da Lei da Ficha Limpa - Lei Complementar n° 135/10 -, passou a adotar um novo entendimento: competir privativamente ao Parlamento, com base em Parecer Prévio único do Tribunal de Contas, julgar as contas anuais do Chefe do Poder Executivo, que deve abranger tanto os aspectos de governo, quanto de gestão. Vide a ementa desta Decisão:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º).
II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”).
III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas.
IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”.
V - Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 848826)
A despeito dessa Deliberação e de algumas decisões de instâncias inferiores do Judiciário que anularem julgamentos sobre contas de gestão sob fundamento de que os TCs desconsideravam o entendimento emanado do STF, entretanto, os Tribunais de Contas continuaram a seguir a interpretação tradicional de dualidade de competências sobre contas anuais: ao Parlamento cabe julgar contas anuais de governo; ao TC, gestão.
Nada obstante, o Ministro Luís Roberto Barroso indeferiu a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n° 982, interposta pela Atricon - Associação nacional dos membros dos TCs - que questionava decisões do Judiciário pela anulação de julgamentos dos Tribunais de Contas sobre contas anuais de gestão em vista de, entre outros motivos, destoarem da posição do Pretório Excelso no RE 848826.
Por conseguinte, indene de dúvida que, para o Órgão de cúpula do Judiciário, a Constituição da República conferiu unicamente ao Legislativo tal mister, julgas contas anuais do Executivo, havendo o dever do TC emitir, para auxiliar no julgamento, um Parecer Prévio global apreciando nuances de governo e de gestão.
As implicações da interpretação do STF para os TCs
Dessa forma, impende considerar sobremaneira que, conquanto vislumbre plausíveis várias das críticas à deliberação no RE 848826, emerge da Lei Maior a competência do Supremo Tribunal Federal, como guardião da ordem constitucional, de pronunciar o sentido das disposições da Carta Magna e de exercer o controle, concentrado ou incidental, do ordenamento jurídico perante a CR.
Ademais, ocorreu o reconhecimento de repercussão geral também nesse Recurso Extraordinário, o que, conforme a CR, art. 102, § 3º, o CPC, arts. 1030 e 1.035 e o RI-STF, vincula a Administração Pública e os demais Tribunais do País, quer do Judiciário, Administrativo ou de natureza constitucional singular a que se constituem os Tribunais de Contas.
A inobservância do leading case multicitado, além de desconformidade com a autoridade das decisões do STF, vai de encontro ao Devido Processo Legal e consectários juiz natural, ampla defesa, contraditório e duração razoável do processo.
Por consequência, impende compreender que podem ser questionadas, sob o argumento vício insanável decorrente da incompetência absoluta, as decisões dos TCs sobre contas anuais de gestão de Chefe Executivo posteriores ao Acórdão do RE em destaque, o que infirmaria o julgado no tocante ao titular do Executivo e ensejaria reabrir a instrução visando, depois de oportunizar do contraditório e ampla defesa, emitir o Parecer Prévio único com escopo de temas de governo e gestão.
Por outra vertente, sobre o prisma ainda constitucional, constitui um indubitável papel de alta relevância analisar as contas anuais de um Chefe do Poder Executivo e emitir um Parecer, que será a base para o Poder Legislativo proceder ao respectivo julgamento.
Perspectivas
Vislumbro necessário os TCs seguirem à interpretação do STF no que diz respeito a julgamento de contas anuais à semelhança das implicações dos julgados do STF (ADI 5509 e RE 636.886 - Tema 899 da repercussão geral) no sentido de entender prescritíveis os débitos imputados aos gestores públicos decorrentes de julgamentos dos Tribunais de Contas, em que os TCs permaneceram em um primeiro momento a entender inaplicável esse intelecção a todo o sistema dos TCs insculpido na Carta Magna, porém evoluíram e passaram a acompanhar a posição do Supremo.
Vale salientar nesse ponto que o TCU -, embora cada Tribunal de Contas seja independente, pois não submetidos ao princípio da jurisdição una -, editou a Resolução nº 344, de 11.10.2022 regulamentando a incidência de prescrição para o exercício das pretensões punitivas e de ressarcimento.
Haverá de haver, portanto, apenas um processo no âmbito do Tribunal de Contas, contas anuais do Chefe do Poder Executivo, e não dois destinados, um para emitir parecer prévio sobre nuances inerentes a de governo; outro, exarar um acórdão sobre o julgamento direto da gestão. Tal processo visará à emissão de Parecer Prévio único para avaliar, a partir da amostragem da fiscalização, as contas gerais do Chefe do Executivo com aspectos de índole de governo e de gestão.
Deve ser objeto do Parecer Prévio, portanto, os principais elementos de análise de um exercício financeiro, notadamente mensurar os resultados das políticas públicas, a situação orçamentária e financeira, a política fiscal e previdenciária, os níveis de endividamento, a transparência das contas, o atendimento a aplicações mínimas em setores estruturantes, a exemplo de saúde e educação, se houve recolhimentos de contribuições previdenciárias, se há equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social, analisar se ocorreu a transferência integral e tempestiva dos duodécimos, se promoveu um levantamento sistêmico de pessoal e realizou o respectivo concurso público para formar um adequado quadro, bem com averiguar se houve o respeito ao teto de endividamento e ao limite legal de gastos com pessoal.
Com efeito, nesta quadra, em que se consolidou uma inversão de entendimento pelo Tribunal Constitucional pátrio, reconhecendo a competência privativa dos Parlamentos julgarem as contas anuais do Chefe do Poder Executivo, enseja-se que todos os Tribunais de Contas reconheçam de imediato tal posição e adotem medidas necessárias neste sentido, especialmente para alterar legislação que trata da matéria no âmbito do TC no respectivo Ente da Federação.
Por outro espectro, importante sublinhar que remanesce a competência do TC julgar diretamente as contas anuais de gestão dos demais agentes públicos, consoante CR, art. 71, II, e posição incontroversa do STF, cito por exemplo:
“Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 56, XXV, da Constituição do Estado do Espírito Santo. Atribuição de competência à Assembleia Legislativa para julgamento das contas prestadas pelos membros da Mesa do Parlamento daquela unidade da federação. … Aplicação direta do princípio da simetria, por força do art. 75, caput, da Carta Federal, aos Tribunais de Contas estaduais. Procedência.
… 2. Em âmbito federal, somente as contas do Presidente da República são objeto de deliberação opinativa pelo TCU e, posteriormente, julgadas pelo Congresso Nacional. Nas demais hipóteses, compete ao próprio TCU o julgamento das contas de todos os outros administradores, inclusive às referentes aos Poderes Legislativo e Judiciário. 3. A Constituição do Estado do Espírito Santo, ao estabelecer, em seu art. 56, XXV, competir à Assembleia Legislativa a apreciação das contas prestadas pelos membros da Mesa, violou o art. 71, I e II, c/c art. 75, caput, da Constituição Federal. 4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente.” (ADI 6983)
Também vale enaltece as outras competências que a Carta Política de 88 atribuiu: o poder dever de apreciar atos de admissão - que tenham por objeto por exemplo contratações temporárias ou concurso público -, de aposentadoria e de pensão, assim como dever de instaurar processos de denúncia ao receber um representação, CR, art. 71 combinado com 74, § 2º
Ainda cabe aos TCs, uma vez que exercem o controle externo sobre a Administração Pública dos três Poderes e órgãos dos Entes federados, o poder dever de monitorar os atos administrativos - a exemplo de licitação do serviços de recolhimento de resíduos sólidos e a execução contratual, entre muitos outros -, e instaurar de ofício processo de auditoria especial (TCs não submetidos ao postulado da inércia da jurisdição, regidos pelo princípio da verdade material e interesse público no exercício amplo do controle externo), a fim efetuar fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, sempre que houver a ciência de indícios de irregularidades ou entender que determinado nuance relevante do Poder Público deva ser objeto de análise e julgamento.
Nessa modalidade de processo de auditoria especial, excepcionalmente, também pode ser chamado à responsabilização o titular do Poder Executivo, vez que não sob análise às contas anuais - o que atrairia a competência privativa do Legislativo -, e sim atos administrativos específicos que porventura participe da emissão, individual ou solidariamente, o que de competência constitucional privativa dos TCs, consoante art. 71, caput e IV, CR, e pacífica jurisprudência do Pretório Excelso. Cito a título exemplificativo:
“Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República.” (ADI 4190-MC-REF)
“Ementa: ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. NATUREZA DO CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS EM RELAÇÃO A ATOS ADMINISTRATIVOS DOS MUNICÍPIOS. APRECIAÇÃO DE ATOS DE REGISTRO. NATUREZA IMPOSITIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO JULGADO PROCEDENTE.
1. No complexo feixe de atribuições fixadas ao controle externo, a competência desempenhada pelo Tribunal de Contas não é, necessariamente, a de mero auxiliar do poder legislativo. Precedentes.
2. A Câmara Municipal não detém competência para rever o ato do Tribunal de Contas do Estado que nega o registro de admissão de pessoal.
3. Recurso extraordinário a que se julga procedente.
Tese: A competência técnica do Tribunal de Contas do Estado, ao negar registro de admissão de pessoal, não se subordina à revisão pelo Poder Legislativo respectivo” (RE 576920, Tema 47 da repercussão geral, DJe 09.11.2020)
De anotar ainda competir exclusivamente aos TCs julgar a gestão fiscal dos Chefes dos Poderes e Órgãos dos entes da Federação, inclusive do Chefe do Poder Executivo, porquanto se tratar de processo também específico em que se averigua se houve a promoção da responsabilidade fiscal no Poder Público. Caso reste caracterizado que tais agentes públicos não adotaram medidas para reconduzir os dispêndios ao limite de despesas com pessoal no prazo previsto na LRF, artigos 19, 20 e 23, configura-se a infração administrativa prevista na Lei de Crimes Fiscais, art. 5°, o que enseja aplicar multa proporcional ao período de apuração.
Nessa breve reflexão, denota-se iminente que os Tribunais de Contas adotem plena e efetivamente a posição consolidada da Corte Constitucional do País no sentido de constituir competência privativa do Legislativo julgar as contas anuais dos Chefe do Executivo com base em Parecer Prévio do Tribunal de Contas.
De todo modo, vislumbro que essa intelecção no leading case em análise não teve o condão de diminuir as atribuições dos TCs, que permanecem analisando tópicos de gestão e governo para emitir o Parecer Prévio a respeito de contas anuais do Chefe do Executivo. Assim, esses primaciais Órgãos Constitucionais devem continuar empreendendo esforços de aprimoramento e buscar incessantemente exercer de modo mais pleno e efetivo as imprescindíveis competências de controle externo sobre a Administração Pública que a Carta Magna lhes conferiu.
* Alcindo Antonio A. B. Belo (Graduado em Administração e em Direito, ambos pela UFPE, Pós-Graduação em Administração Pública e Controle Externo - FCAP/UPE, Auditor de Controle Externo do TCE-PE e Advogado licenciado OAB-PE)
Referências:
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 848826. Relator: Min. Ricardo Lewandowski, DJE 24.08.2017. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur371897/false>. Acesso em 22 fev. 2023.
Ação sobre penas aplicadas por TCEs a prefeitos é julgada inviável. Supremo Tribunal Federal, Brasília, 13 de fev. de 2023. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=502298&ori=1>. Acesso em: 22 de fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 636886. Relator: Min. Alexandre de Moraes DJE 24.06.2020. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur427219/false>. Acesso em 22 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI 6983, Relator Min. Rosa Weber, DJE 18.11.2021. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur456137/false>. Acesso em 24 fev. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução 344 de 11.10.22. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/data/files/EE/66/BC/12/F02F3810B4FE0FF7E18818A8/Resolucao-TCU-344-2022_prescricao_punitiva_e_ressarcimento.pdf>. Acesso em 21 fev. 2023.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI 4190-MC-REF. Rel. Min. Celso de Mello. DJE: 11.06.2010. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=612217>. Acesso em 24.02. 2023.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 576920. Relator: Min. Edson Fachin, DJE 09.11.2020. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur424034/false>. Acesso em 22 fev. 2023.
