O processo coletivo é a técnica que o ordenamento jurídico coloca à disposição da sociedade para obter tutela dos direitos materiais violados no contexto de litígios coletivos. Esse processo se desenvolve por intermédio da atividade de um representante, que figura como parte, mas litiga em nome dos verdadeiros titulares do direito.
Com efeito, a doutrina aponta que os litígios coletivos se subdividem em três categorias: litígios globais, locais e irradiados, conforme segue.
Os litígios coletivos globais são aqueles que afetam a sociedade de modo geral, mas que possuem baixo impacto sobre os direitos dos indivíduos isoladamente considerados, apresentando assim uma baixa conflituosidade, tendo em vista o desinteresse dos indivíduos em buscar soluções para o problema coletivo.
Já o litígio coletivo local atinge de modo especial determinados grupos de pessoas, com intensidade significativa, com potencial de alteração de aspectos relevantes de suas vidas. Quando comparados a outros grupos têm-se um impacto desproporcional sobre os direitos dessas pessoas em específico. Nessa espécie de litígio, os indivíduos afetados compartilham um tipo de laço de solidariedade social (sociedade como solidariedade). Comumente, os casos de lesões graves causadas a direitos de minorias sociais a exemplo de pessoas indígenas e outras minorias étnicas, se encaixam nesse tipo de litígio.
No litígio local, a conflituosidade é moderada, visto que embora os integrantes da coletividade atingida queiram participar, opinar e interferir nos rumos da decisões administrativas ou judiciais a respeito do conflito, qualificando o debate ante a exposição da visão e anseios da comunidade, inclusive com divergências internas ao próprio grupo, a identidade de perspectivas sociais, dada pelo pertencimento à mesma comunidade, fornece um elemento de união que avulta sobre as divergências entre essas pessoas, que embora existentes, visto que nenhum grupo social é uniforme, não se tornam elevadas o bastante para impedir a união de forças em torno de um consenso mínimo visando o objetivo comum como bem maior.
Por fim, os litígios coletivos irradiados consubstanciam a situação em que as lesões são relevantes para a sociedade envolvida, mas elas impactam, de modo diverso e variado, diferentes subgrupos que estão envolvidos no litígio (litígios policêntricos), não se verificando entre tais grupos uma perspectiva social comum ou um laço social mais estreito ante a identidade aspirações ou necessidades. Diz-se assim não se verificar um vínculo de solidariedade que traga unidade ao grupo. A sociedade que titulariza esses direitos é fluida, mutável e de difícil delimitação, motivo pela qual se identifica com a sociedade como criação, podendo sofrer alterações mesmo no curso de processos e procedimentos por obtenção de justiça e reparação.
Em poucas palavras, os litígios coletivos globais repercutem na sociedade de modo genérico, constatando-se o baixo engajamento dos indivíduos em resolver coletivamente o conflito, ao passo que nos litígios coletivos locais, os indivíduos atingidos possuem traço comum de solidariedade social pré-existente ou que se forma em razão das lesões sofridas. Por fim, os litígios coletivos irradiados apresentam alta conflituosidade de interesses dos grupos atingidos, baixa solidariedade social entre os grupos, o que torna complexa o tratamento adequado das controvérsias, como se ao olhar para os diferentes grupos com interesses distintos, embora afetados pelo mesmo fato gerador dos danos, pudessem cada um deles ser considerado um litigio coletivo local onde todos os indivíduos integrantes dos grupos foram intensamente impactados porem sob diferentes aspectos a demandar soluções jurídicas por vezes distintas. Aí reside a complexidade, na atividade de tutelar de forma adequada, judicial ou extrajudicialmente, os legítimos interesses de todos esses grupos com igual respeito e consideração aos respectivos lugares de fala.
Nesse contexto, o litígio estrutural pode ser considerado um litígio coletivo irradiado no qual a violação surge em decorrência do funcionamento de uma estrutura burocrática, pública ou privada, e, em virtude das características contextuais em que ocorre, sua solução exige a reestruturação do funcionamento da estrutura. Dessa maneira, se a alteração dessa estrutura for buscada pela via do processo judicial, esse processo poderá ser caracterizado como um processo estrutural. Faz-se tal ressalva visto que os litígios estruturais também podem ser adequadamente tratados pela via extrajudicial como por exemplo na assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta com entes legitimados para tanto.
O processo estrutural (structural litigation) pode ser definido como um processo coletivo no qual se pretende, pela atuação jurisdicional, a reorganização de uma estrutura, pública ou privada, que causa, fomenta ou viabiliza a violação a direitos pelo modo como funciona, tendo por objeto um litígio estrutural.
Tal metodologia processual visa a resolução de litígios complexos, pautados em problemas estruturais, de caráter policêntrico e visa a alteração do estado de desconformidade identificado para um estado de coisas dito ideal à luz do ordenamento jurídico constitucionalmente estabelecido, bem como à luz do Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a implementação de provimentos em cascata, visto que a reestruturação almejada não pode ser alcançada por um único ato ou decisão.
A noção de processo estrutural surgiu nos Estados Unidos da América, a partir do ativismo judicial que marcou a atuação do Poder judiciário norte-americano entre os anos de 1950 e 1970 para fazer frente a litígios complexos e multifacetados postos a sua apreciação.
A doutrina aponta como precedente histórico do instituto o conjunto de cinco casos que ficou conhecido como casos Brown vs. Board of Education, incluindo o famoso Brown vs. Board of Education of Topeka de 1954. Em tais litígios a Suprema Corte Americana considerou inconstitucional a admissão de estudantes nas escolas públicas americanas com base num sistema de segregação racial fundado na teoria do “iguais, mas separados” (separate but equal), determinando a matrícula de pessoas negras em escolas antes destinadas apenas para brancos.
A partir de então, inaugurou-se um amplo processo de mudança no sistema de educação pública daquele país por meio da implementação de reformas estruturais (structural reform), as quais foram posteriormente ampliadas para abranger polícia, prisões (casos Holt vs. Sarver), instituições para pessoas com deficiência mental, dentre outros.
A doutrina aponta ainda a densificação do instituto no contexto de uma análise crítica do Processo Coletivo tradicional, o qual apresentaria limitações para a tutela adequada de litígios estruturais ante a não superação do modelo dual ou bipolar próprio dos litígios individuais.
No ordenamento jurídico interno, o processo estrutural encontra fundamento no Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição ou Acesso à Justiça (art 5º, XXXV, da CRFB/88), no princípio da Tutela Adequada Qualificada e do Devido Processo Legal Substancial (art. 5º, LIV da CRFB/88) e no Regime de Transição previsto nos arts. 21, parágrafo único c/c art 23 da LINDB, que assim dispõem respectivamente:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
[...]
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
Art. 21 (omissis)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. (Regulamento).
O Supremo Tribunal Federal (STF) tratou de problemas estruturais, por exemplo, na ADPF 347 MC quando reconheceu o estado de coisas inconstitucional nos presídios brasileiros ante a violação massiva de direitos fundamentais (art 1º , III c/c art. 5º, III e XLIX da CRFB/88) e a omissão do poder público, bem como na ADPF 708 quando reconheceu um estado de coisas inconstitucional em matéria ambiental (art. 225 da CRFB/ 88) a exigir providências de natureza estrutural quanto ao Fundo do Clima, conforme se verifica dos respectivos julgados:
CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão. (ADPF 347 MC, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 09/09/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-031 DIVULG 18-02-2016 PUBLIC 19-02-2016).
Ementa: Direito constitucional ambiental. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Fundo Clima. Não destinação dos recursos voltados à mitigação das mudanças climáticas. Inconstitucionalidade. Violação a compromissos internacionais. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental por meio da qual se alega que a União manteve o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima) inoperante durante os anos de 2019 e 2020, deixando de destinar vultosos recursos para o enfrentamento das mudanças climáticas. Pede-se: (i) a retomada do funcionamento do Fundo; (ii) a decretação do dever da União de alocação de tais recursos e a determinação de que se abstenha de novas omissões; (iii) a vedação ao contingenciamento de tais valores, com base no direito constitucional ao meio ambiente saudável. 2. Os documentos juntados aos autos comprovam a efetiva omissão da União, durante os anos de 2019 e 2020. Demonstram que a não alocação dos recursos constituiu uma decisão deliberada do Executivo, até que fosse possível alterar a constituição do Comitê Gestor do Fundo, de modo a controlar as informações e decisões pertinentes à alocação de seus recursos. A medida se insere em quadro mais amplo de sistêmica supressão ou enfraquecimento de colegiados da Administração Pública e/ou de redução da participação da sociedade civil em seu âmbito, com vistas à sua captura. Tais providências já foram consideradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal em reiteradas decisões. Nesse sentido: ADI 6121, Rel. Min. Marco Aurélio (referente à extinção de múltiplos órgãos colegiados); ADPF 622, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (sobre alteração do funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente – CONANDA); ADPF 623-MC, Relª. Minª. Rosa Weber (sobre a mesma problemática no Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA); ADPF 651, Relª. Minª. Cármen Lúcia (pertinente ao Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente - FMNA). 3. O funcionamento do Fundo Clima foi retomado às pressas pelo Executivo, após a propositura da presente ação, liberando-se: (i) a integralidade dos recursos reembolsáveis para o BNDES; e (ii) parte dos recursos não reembolsáveis, para o Projeto Lixão Zero, do governo de Rondônia. Parcela remanescente dos recursos não reembolsáveis foi mantida retida, por contingenciamento alegadamente determinado pelo Ministério da Economia. 4. Dever constitucional, supralegal e legal da União e dos representantes eleitos, de proteger o meio ambiente e de combater as mudanças climáticas. A questão, portanto, tem natureza jurídica vinculante, não se tratando de livre escolha política. Determinação de que se abstenham de omissões na operacionalização do Fundo Clima e na destinação dos seus recursos. Inteligência dos arts. 225 e 5º, § 2º, da Constituição Federal (CF). 5. Vedação ao contingenciamento dos valores do Fundo Clima, em razão: (i) do grave contexto em que se encontra a situação ambiental brasileira, que guarda estrita relação de dependência com o núcleo essencial de múltiplos direitos fundamentais; (ii) de tais valores se vincularem a despesa objeto de deliberação do Legislativo, voltada ao cumprimento de obrigação constitucional e legal, com destinação específica. Inteligência do art. 2º, da CF e do art. 9º, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101/2000 (LRF). Precedente: ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio. 6. Pedido julgado procedente para: (i) reconhecer a omissão da União, em razão da não alocação integral dos recursos do Fundo Clima referentes a 2019; (ii) determinar à União que se abstenha de se omitir em fazer funcionar o Fundo Clima ou em destinar seus recursos; (iii) vedar o contingenciamento das receitas que integram o Fundo. 7. Tese: O Poder Executivo tem o dever constitucional de fazer funcionar e alocar anualmente os recursos do Fundo Clima, para fins de mitigação das mudanças climáticas, estando vedado seu contingenciamento, em razão do dever constitucional de tutela ao meio ambiente (CF, art. 225), de direitos e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (CF, art. 5º, § 2º), bem como do princípio constitucional da separação dos poderes (CF, art. 2º, c/c o art. 9º, § 2º, LRF). (ADPF 708, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 04/07/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194 DIVULG 27-09-2022 PUBLIC 28-09-2022).
Dessa forma, tem-se que o processo estrutural tem por características essenciais: a existência de um problema estrutural, o qual se configura a partir de um estado de coisas que necessita de reorganização (decorrente ou não de ilicitude); a implementação de um estado ideal de coisas em substituição a um estado de desconformidade (processo-programa); procedimento bifásico; flexibilidade do procedimento; consensualidade e a microinstitucionalidade.
Quanto ao procedimento bifásico, tem-se que na primeira fase identifica-se o problema estrutural e se estabelece a meta a ser atingida com a fixação de diretrizes gerais de cunho programático (decisão-núcleo ou decisão estrutural) e na segunda fase implementa-se gradualmente a decisão estruturante, a partir de provimentos em cascata com necessidade de avaliação, fiscalização e reavaliação constantes das medidas tomadas para realização dos direitos fundamentais protegidos.
Já a microinstitucionalidade se refere a possibilidade de criação de entidades de infraestrutura específica para auxílio na gestão e resolução dos conflitos, como no caso Shell-Basf, no qual foi instituído um comitê gestor do pagamento no bojo do acordo homologado em juízo. Vale ressaltar que o caso Shell-Basf foi um dos maiores acidentes do trabalho ocorridos no país, superado apenas pelo ocorrido no município de Brumadinho-MG, com o rompimento da barragem B1 da Mina do Córrego do Feijão, controlada pela Companhia Vale do Rio Doce S.A.
Ainda quanto ao tema, a doutrina costuma apontar como princípios que podem ser invocados no manejo de processos estruturais, dentre outros: (1) O do acesso à justiça e à ordem jurídica justa art. 5º, XXXV e LV da CRFB/88; (2) tutela adequada e devido processo substancial; (3) cooperação e boa-fé processual entre os atores envolvidos (art. 6º CPC); (4) fim social das normas (art. 8º do CPC c/c art. 5º da LINDB); (5) instrumentalidade das formas (arts. 188 e 283 do CPC); (6) liberdade do juiz na condução do processo (art. 765 da CLT), inclusive com a flexibilização do princípio da adstrição e da estabilização da demanda tendo em vista a divisão por etapas do processo-programa; (7) atipicidade dos meios de prova – art. 369 do CPC - a partir de um modelo probatório mais flexível; (8) atipicidade das medidas executivas (art. 139, IV, c/c art. 536, §1º, CPC).
Nesse contexto, são exemplos de instrumentos processuais possíveis de manejo nos processos estruturais, dentre outros, o fracionamento da resolução do mérito da causa (arts. 354, parágrafo único, e 356 do CPC), tendo em vista que comumente há a prolação de decisões em cascata, a celebração de negócios jurídicos processuais (art. 190 do CPC) para adaptação dos procedimentos, privilegiando a consensualidade e a flexibilidade da construção colaborativa e dialogal das medidas a serem implementadas (distinção quanto a aplicabilidade da IN 39/2016 do TST), a tutela de remoção do ilícito (art. 497 do CPC), obtenção de tutelas de urgência e da evidência, nos termos do art. 300 e seguintes e 311 do CPC, a atuação do amicus curiae (art. 138 do CPC) e a realização de audiências públicas (Resolução 82/2012 do CNMP) como expressão da abertura democrática das lides estruturais, viabilizando a participação de setores da sociedade interessados, entre outros.
Por fim, para ilustrar possíveis campos de atuação na seara trabalhista, mostra-se possível a atuação do Ministério Público do Trabalho em litisconsórcio ativo com outros ramos do MP, defensorias públicas e outros legitimados adequados em demandas estruturais que visem, dentre outros: (1) o cumprimento das cotas para pessoas com deficiência e reabilitados da previdência social; (2) ações civis públicas que visem a reestruturação da atuação da CIPA (Comissão Interna de Prevenção de Acidentes e Assédio) no que tocante ao enfrentamento ao assédio moral e sexual organizacional (Convenção 190 da Organização Internacional do Trabalho/CODEMAT/COORDIGUALDADE) com a inclusão no Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR) das organizações das medidas preventivas e de atuação adequadas aos referidos riscos psicossociais; ações para enfrentamento e eliminação do racismo na estrutura das organizações e promoção da igualdade de oportunidades visando a adoção de medidas concretas que removam as barreiras ilícitas ao gozo dos direitos em igualdade de oportunidades; litígios afetos às graves violações de Direitos Humanos, inclusive trabalhistas, durante o período da ditatura civil-militar no Brasil, como instrumento de Justiça de Transição .
Vale ressaltar que em que pese o processo estrutural se desenvolver no bojo de um processo judicial propriamente dito, o Ministério Público do Trabalho possui relevante atuação extrajudicial em problemas estruturais (art. 127 da CRFB/88), o que traz maior resolutividade (Recomendação 54/2017 do CNMP), celeridade e efetividade à solução dessa espécie de litígio (Art. 5º caput, LV, LXXVIII da CRFB/88 c/c arts. 6º a 8º do CPC/2015), como na assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta - TAC Estruturais (Resolução 179/2017 do CNMP e Resolução 69/2007 do CSMPT). Nesse sentido, verifica-se a operacionalização da ideia de Justiça Multiportas, consoante à qual é possível a resolução dos conflitos sem necessariamente recorrer ao Poder Judiciário.
Desse modo, podem ser citados como exemplos de problemas estruturais, que trouxeram pelo menos alguns dos elementos típicos dos processos estruturais, o caso do rompimento da barragem de Mariana-MG em cujo TAC foi estipulada a criação da Fundação Renova (entidade de infraestrutura específica) e o caso de homicídio do senhor João Alberto nas dependências da empresa Carrefour em cujo TAC foi estipulado o estabelecimento de um plano antirracista como obrigação da compromitente.
REFERÊNCIAS:
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