Ampliação das atribuições das serventias extrajudiciais: solução que permite o acesso à justiça e descongestiona o Poder Judiciário
Fernanda Maria Alves Gomes
Tabeliã e Registradora Civil em Fortaleza-CE
Mestre em Direito pela UFPe
INTRODUÇÃO
O acesso à justiça é direito essencial ao completo exercício da cidadania, não pode ser reduzido a acionar o Poder Judiciário no âmbito de um processo, mas sim acesso a uma ordem jurídica justa, em que os valores e direitos fundamentais do ser humano sejam reconhecidos e respeitados. Assim, mais que a possibilidade de mover uma ação ou defender-se nela, alcançaria também aconselhamento e consultoria qualificada, que além de orientação jurídica, propiciasse prevenção e rápida solução de litígios de forma consensual.
Nesse sentido, é importante ampliar a noção de acesso à justiça, na medida em que os dados divulgados pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ sinalizam a dificuldade do Poder Judiciário quanto à capacidade de concretizar esse direito de forma efetiva e célere.
No intuito de apontar propostas para desafogar o Poder Judiciário nacional, sugere-se a ampliação das atribuições das serventias notariais e registrais, implementando a execução fiscal extrajudicial, a conciliação prévia obrigatória e a desjudicialização de algumas demandas.
1.Panorama do Poder Judiciário Nacional
O Conselho Nacional de Justiça periodicamente divulga o relatório Justiça em Números1. O relatório de 2018 compreende os anos de 2009 a 2017 e abrange inúmeros aspectos como estrutura judiciária, recursos humanos, movimentação processual e litigiosidade.
O relatório informa que o 1º grau do Poder Judiciário está estruturado em 15.398 unidades judiciárias, sendo que a maioria das unidades pertence à Justiça Estadual, que possui 10.035 varas e juizados especiais e 2.697 comarcas, sendo que 48,4% dos municípios brasileiros são sede da Justiça Estadual. A Justiça do Trabalho está sediada em 624 municípios (11,2% dos municípios) e a Justiça Federal em 279 (5% dos municípios).2
Verifica-se que as unidades judiciárias estão bem distribuídas, em locais com grande concentração populacional, posto que 83,4% da população brasileira reside em município sede da Justiça Estadual, em que pese o total das comarcas corresponderem a menos da metade dos municípios brasileiros.
Este dado é extremamente relevante e demonstra a preocupação dos gestores do Poder Judiciário em aproximar-se da população. Entretanto, não significa que os residentes nesses municípios tenham a possibilidade concreta de propor as ações de seu interesse nas referidas comarcas, posto que o ingresso com uma ação judicial depende de outros fatores além da proximidade da vara, como por exemplo disponibilidade de assistência jurídica.
Por outro lado, verifica-se que 16,6% da população não reside em municípios sede de comarcas, acrescentando este fator na dificuldade de acesso à justiça.
Por tudo isso, e considerando a demanda sempre crescente de ações, é necessário buscar alternativas desjudicializantes.
Democratização do acesso à justiça: a solução é apostar nas serventias extrajudiciais
De acordo com o IBGE3, o Brasil tem 208,5 milhões de habitantes e 5.570 municípios, sendo que apenas 23,8% da população, que corresponde a 49,7 milhões de pessoas, vivem nas 27 capitais. Aliando este dado com os números do relatório do CNJ, verificamos que a Justiça Estadual está presente em 2.697 comarcas, ou seja, em menos da metade dos municípios.
Segundo relatório do Conselho Nacional do Ministério Público4, no Brasil existem 336 delegacias da polícia federal e 7.138 delegacias da polícia civil.
O Brasil tem hoje 11.954 cartórios extrajudiciais5. Tamanha capilaridade decorre da imposição legal de que em cada sede municipal e, nos municípios de significativa extensão territorial, em cada sede distrital haja no mínimo um registrador civil das pessoas naturais (artigo 44 da Lei n. 8.935/94).
Verifica-se que as serventias extrajudiciais estão mais próximas da população do que uma unidade judiciária ou delegacia de polícia. E talvez por sua participação em momentos marcantes da vida de qualquer cidadão como nascimento, casamento, morte, aquisição de bem imóvel etc., os cartórios já foram apontados em pesquisa do Datafolha6 como as instituições mais confiáveis do país, ficando à frente dos Correios, Forças Armadas, Ministério Público e Polícia.
Em que pese sua importância, a natureza jurídica da atividade, sua configuração e peculiaridades são pouco conhecidas não só pelo cidadão, mas por integrantes do próprio Poder Judiciário.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu no artigo 236, que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, cabendo a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário. Portanto, os titulares de cartórios não são servidores públicos, não se lhes aplicando o regime jurídico único nem várias restrições do Direito Administrativo. Na verdade, são particulares em colaboração com o Estado, em regime análogo a um cessionário de serviço de transporte público por exemplo.
A Lei n. 8.935/94 regulamentou o dispositivo constitucional, estabelecendo que os serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos. A atividade é desenvolvida pelo notário ou tabelião, e oficial de registro ou registrador, que são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro.
Especificamente em relação à segurança e eficácia dos atos, a fé pública dos cartorários confere confiança no ato notarial e registral e estabilidade às relações jurídicas, havendo uma presunção de veracidade nos atos emanados dos serviços notariais e consequente aptidão para produzir efeitos jurídicos.
A delegação para o exercício da atividade exige, dentre outros requisitos, aprovação em concurso de provas e títulos, realizados pelo Poder Judiciário, com a participação, da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, do Ministério Público, de um notário e de um registrador. São certames disputadíssimos, que devem ocorrer com regularidade, posto que a Constituição Federal de 1988 não permite que qualquer serventia notarial ou de registro fique vaga, sem abertura de concurso, por mais de seis meses, e que permite a participação de candidatos não bacharéis em direito que tenham completado dez anos de exercício em serviço notarial ou de registro.
Verifica-se portanto, que a atividade notarial e registral é desenvolvida por profissionais selecionados, com formação e ou experiência jurídica sólida, que após aprovação em concurso público e rigoroso, prestam relevante serviço à sociedade.
O reconhecimento da relevância, qualidade e confiabilidade da atividade prestada é uma realidade, fortalecida a cada dia pela ampliação das atribuições notariais e registrais.
Nesse sentido, citamos a Lei n. 11.441/2007 que possibilitou a realização de inventário, partilha, separação consensual e divórcio consensual pela via administrativa, no intuito de tornar mais ágeis e menos onerosos os atos e, ao mesmo tempo, descongestionar o Poder Judiciário. Outros exemplos são o usucapião extrajudicial, as retificações administrativas e o apostilamento.
No âmbito dos cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais - RCPN, a criação dos Ofícios da Cidadania, pela Lei n. 13.484/2017, e a declaração de sua constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal7, possibilita convênios com órgãos públicos para ampliar a acessibilidade a serviços públicos relacionados à identificação dos cidadãos, visando auxiliar a emissão de documentos. E mais recentemente, a Lei n. 13.846/2019 autorizou que benefícios previdenciários sejam solicitados aos Oficiais de RCPN, que encaminharão, eletronicamente, requerimento e documentação para deliberação e análise do Instituto Nacional do Serviço Social - INSS.
Na mesma linha, os procedimentos de conciliação e mediação no âmbito dos serviços notariais e registrais foram autorizados, de forma facultativa, pelo CNJ no Provimento n. 67/2018. Tal medida se justificou pela necessidade de se consolidar uma política pública permanente de incentivo e aperfeiçoamento dos mecanismos consensuais de solução e prevenção de litígios.
Para desempenhar esta função, o cartorário deve ser formado em curso ofertado pelas escolas judiciais ou por instituição formadora de mediadores judiciais, nos termos do artigo 11 da Lei n. 13.140/2015, sendo necessário aperfeiçoamento periódico.
É razoável e lógico aumentar a atuação das serventias extrajudiciais para desafogar o Poder Judiciário, propiciar maior celeridade às ações e ampliar o acesso à justiça nos rincões do país, onde a prestação jurisdicional é mais difícil.
A manutenção dos cartórios extrajudiciais é totalmente custeada pelos respectivos titulares, que contribuem para a manutenção das serventias deficitárias. Também respondem pelas verbas trabalhistas dos funcionários, os tributos referentes à atividade e repassam, sem qualquer custo, as taxas judiciárias aos Tribunais de Justiça e os valores recolhidos para os fundos de modernização e reaparelhamento do Ministério Público e da Defensoria Pública estadual. Além disso, fiscalizam o pagamento de impostos, como ITBI e ITCMD, e fornecem periodicamente dados para inúmeros órgãos, como Receita Federal, COAF, IBGE, FUNAI, INCRA, INSS, Secretarias de Segurança Pública, Serviços de Proteção ao crédito entre outros.
Registre-se que os cartórios são fiscalizados periodicamente pelo Poder Judiciário, respondendo o titular penal, civil e administrativamente pelos erros praticados no exercício de suas atividades, o que comprova a confiabilidade e responsabilidade de sua função.
Por fim, a delegação de novas atribuições permitiria que serventias deficitárias se tornassem autossustentáveis e facilitaria a atuação de advogados, inclusive para os que prestam assistência jurídica gratuita.
Proposta: execução fiscal extrajudicial
As execuções fiscais são apontadas como um dos principais fatores de morosidade do Poder Judiciário. Isto ocorreria porque essas demandas são judicializadas depois que as tentativas de recuperação do crédito tributário se frustraram no âmbito administrativo, provocando sua inscrição na dívida ativa. Por esse motivo, o processo judicial acaba por repetir providências que já foram realizadas, sem êxito, pela Fazenda Pública no intuito de localizar o devedor e ou patrimônio. Assim, deságuam no Poder Judiciário milhares de títulos de dívidas antigas e com menor probabilidade de recuperação.
O relatório do CNJ informa que os processos de execução fiscal representam cerca de 39% do total de casos pendentes e 74% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 91,7%. Isto significa que de cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2017, apenas 8 foram baixados.8
A alteração da execução fiscal e sua transferência para a esfera extrajudicial teria significativo impacto no Poder Judiciário. Para visualizar concretamente a relevância dessa medida: a exclusão desses processos diminuiria a taxa de congestionamento do Poder Judiciário de 72% para 63%, considerando os dados de 2017.9
O relatório aponta que o maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual, que concentra 85% desses processos. A Justiça Federal responde por 14% e a Justiça do Trabalho 0,31%. A maior taxa de congestionamento de execução fiscal está na Justiça Federal com 94%, seguida da Justiça Estadual 91%, e 87% na Justiça do Trabalho.10
A série histórica desses processos mostra crescimento gradativo na quantidade de casos pendentes desde 2009, tendo aumentado em 2016 e 2017, respectivamente 12,9% e 7,4%. O tempo de conclusão desses processos é de 11 anos, ou seja, mesmo que não fossem distribuidas novas execuções fiscais, seriam necessários 11 anos para liquidar o acervo existente.11
Por todos esses dados, é imperioso buscar alternativa viável à execução fiscal judicial, podendo ser utilizado como inspiração o procedimento de homologação do penhor legal pela via extrajudicial previsto no artigo 703 do Código de Processo Civil.
Por este procedimento, a parte interessada apresentaria requerimento junto a notário de sua livre escolha, instruído com o contrato de locação ou a conta pormenorizada das despesas, dos preços e a relação dos objetos retidos. Recebido o requerimento, o notário promoveria a notificação extrajudicial do devedor para, no prazo de 5 dias, pagar o débito ou impugnar sua cobrança, alegando por escrito uma das causas previstas no artigo 704, quais sejam nulidade, extinção da obrigação, não estar a dívida compreendida entre as previstas em lei, não estarem os bens sujeitos a penhor legal ou haver sido ofertada caução idônea, rejeitada pelo credor. Nesse caso, o procedimento seria encaminhado ao juízo competente para decisão. Transcorrido o prazo sem manifestação do devedor, o notário formalizaria a homologação do penhor legal por escritura pública.
Portanto, para fins de implementação de uma nova execução fiscal, uma sugestão factível e não onerosa aos cofres públicos seria a delegação de novas atribuições aos cartórios de Registro de Títulos de Documentos - RTD, Tabelionatos de Protesto e de Notas.
Os Tabelionatos de Protesto têm por objetivo satisfazer de forma simples, célere e eficaz o pagamento de títulos e documentos de dívida que não foram adimplidos no vencimento.
O artigo 11 da Lei n. 8.935/94 estabelece que ao tabelião de protesto de títulos compete privativamente protocolar de imediato os documentos de dívida, para prova do descumprimento da obrigação; intimar os devedores dos títulos para aceitá-los, devolvê-los ou pagá-los, sob pena de protesto; receber o pagamento dos títulos protocolizados, dando quitação; lavrar o protesto, registrando o ato em livro próprio, em microfilme ou sob outra forma de documentação; acatar o pedido de desistência do protesto formulado pelo apresentante; averbar o cancelamento do protesto.
Registre-se que os artigos 517 e 528 do Código de Processo Civil já permitem o protesto das decisões judiciais transitadas em julgado, bem como das certidões de dívida ativa. O que se propõe é transferir por completo a execução de títulos judiciais e das escrituras públicas que formalizem acordos para as serventias extrajudiciais.
Já os cartórios de RTD, dentre outras atribuições, têm a função de notificar extrajudicialmente, sendo este um instrumento utilizado nos casos de alienação fiduciária (artigo 26 da Lei n. 9.514). Assim, dependendo do tipo de execução, também seria possível adaptar este procedimento legal.
No caso específico da execução fiscal, findo o processo administrativo e constituído definitivamente o crédito tributário, este seria formalizado em um título e encaminhado pela Fazenda Pública a um cartório de RTD no intuito de promover a notificação extrajudicial para: a) satisfazer a dívida e os demais encargos, inclusive pela formalização de dação de bens em pagamento, hipótese que o ato formal seria encaminhado ao Registro de Imóveis competente; b) apresentar proposta de parcelamento, que não adimplido no prazo, permitiria penhora judicial.
A notificação seria feita pessoalmente ao devedor ou ao seu representante legal, podendo ser promovida pelo oficial de RTD da comarca do domicílio do devedor. Aplicar-se-ia, com as devidas adaptações, o procedimento da citação por hora certa disposto nos artigos 252 e seguintes do Código de Processo Civil.
A fase judicial seria excepcional, apenas para casos de ilegalidade, fraude à execução, alegação de prescrição ou necessidade de penhora.
Proposta: desjudicialização das demandas e conciliação prévia obrigatória
A Justiça Estadual, com aproximadamente 69% do total de ações do Poder Judiciário, reúne grande diversidade de assuntos, sendo que o Direito Civil aparece com um dos maiores quantitativos de processos. Destaca-se também o elevado número de processos de Direito Penal no 2º grau, de Direito Tributário na justiça comum e de Direito do Consumidor nos juizados especiais e turmas recursais.12
Na Justiça do Trabalho, com 15% do total de processos ingressados, há uma concentração no assunto “verbas rescisórias de rescisão do contrato de trabalho”, o maior quantitativo de casos novos do Poder Judiciário.
Uma alternativa para a desjudicialização dessas demandas seria a obrigatoriedade de prévia conciliação extrajudicial, constituindo requisito para a propositura da ação judicial.
Nos casos relativos ao Direito do Trabalho e do Direito do Consumidor, a conciliação poderia ser realizada nas delegacias do trabalho ou nas unidades de atendimento do Programa de Proteção e Defesa do Consumidor - PROCON, com a participação obrigatória de advogados ou defensores públicos.
Na falta de uma delegacia ou unidade local do PROCON ou quando a questão controvertida se referisse ao Direito Civil - em especial Obrigações, Contratos e respectivas execuções-, a conciliação seria realizada junto a um Tabelionato de Notas. Feito o acordo, seria lavrada escritura pública com valor econômico, permitindo posterior protesto como título executivo extrajudicial em caso de descumprimento. Na total impossibilidade de acordo, seria lavrada ata notarial da negativa de conciliação, indicando a completa identificação das partes e valores, os pontos controversos, meios de prova apresentados, sendo este documento obrigatório para instruir a petição inicial.
Assim, ainda que infrutífera a tentativa de conciliação extrajudicial, ao receber a petição inicial, o juiz já teria acesso à todos os dados relevantes da causa, com prova pré constituída, agilizando a tramitação e solução da demanda.
Importante observar que de acordo com o artigo 6º da Lei n. 8.935/94, a principal atribuição do notário é captar e formalizar a vontade das partes, autenticar e dar veracidade a documentos, atos e fatos, conferindo fé pública aos atos por ele praticado, bem como aferir a identidade, capacidade e vontade das partes quando da lavratura do ato. Ou seja, o notário naturalmente já realiza tais atividades, não havendo óbices para a inclusão de outros tipos de demandas nas atribuições dos tabelionatos de notas. Registre-se que dependendo do Estado, os cartórios de RCPN também podem lavrar procurações e escrituras e, portanto, também teriam suas atribuições elastecidas.
Seguindo esse raciocínio, várias ações previstas no Código de Processo Civil poderiam ser desjudicializadas, como por exemplo a consignação em pagamento, que seria feita nos Tabelionatos de Protesto e só em caso de contestação e impossibilitada a conciliação, seria encaminhada ao juiz. E também os procedimentos de exigir contas, notificação e interpelação, execução para entrega de coisa certa ou incerta que poderiam ser realizados junto aos cartórios de RTD.
A desjudicialização só reforçaria a atividade cotidianamente exercida pelos notários e registradores de assessorar imparcialmente as partes, orientando acerca das possibilidades jurídicas, conciliando e prevenindo litígios.
CONCLUSÃO
A partir dos dados apresentados no relatório do CNJ e na evidente necessidade de descongestionamento do Poder Judiciário foram apresentadas alternativas desjudicializantes.
No centro das propostas, encontra-se a atuação das serventias notariais e registrais que prestam um serviço confiável, já estão instaladas e em pleno funcionamento, não oneram os cofres públicos e poderiam contribuir mais para a democratização do acesso à justiça.
Por fim, cabe registrar que a ampliação das atribuições dos cartórios extrajudiciais não significa desprestígio do Poder Judiciário. Muito pelo contrário, transfere a solução de questão mais simples para a via administrativa e delega a colheita dos dados iniciais e fundamentais para a propositura da ação à órgãos mais próximos do cidadão, permitindo que o magistrado possa se concentrar prioritariamente no trabalho intelectivo, que obviamente com menos processos para decidir, será executado com muito mais tranquilidade, presteza e justiça.
REFERÊNCIAS
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