Resumo
Ao longo da História as forças militares sempre se destacaram pela unidade de comando e de ações, seja em deslocamentos, seja em campo de batalha. Indubitavelmente são os princípios da hierarquia e disciplina que fortalecem e mantém coesas as forças militares. Na atualidade e na realidade brasileira, as Forças Armadas dificilmente encontram cenário propenso ao envolvimento em guerra externa, porém, as Polícias Militares dos Estados e Distrito Federal diuturnamente, e especialmente nas grandes cidades, enfrentam verdadeiros cenários de uma chamada “guerra urbana” contra toda sorte de malfeitores. E tal cenário, somado à disciplina militar, justificam a manutenção da natureza militar destas Corporações. Sancionada em 26 de dezembro de 2019, a Lei nº 13.967/2019 pretendeu abolir, em relação às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, a imposição de punições disciplinares restritivas ou privativas de liberdade, principalmente ao fundamento de que tais sanções violariam a dignidade da pessoa humana e demais garantias fundamentais previstas na Carta Magna, tese que não foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da ADI 6.595/DF, sendo declarada a inconstitucionalidade da referida lei ordinária federal. Mas com a declaração de inconstitucionalidade da norma o que acontece? Há necessidade de regulamentação ou retomam-se os efeitos da legislação anterior? Este é o problema apresentado, e as respostas ao problema constituem o escopo e objetivo central do presente artigo científico.
Palavras-chave: Lei nº 13.967/19; Polícia Militar; Hierarquia e Disciplina; Declaração de Inconstitucionalidade.
Abstract
Throughout history, military forces have always stood out for the unity of command and actions, whether in displacements or on the battlefield. Undoubtedly, it is the principles of hierarchy and discipline that strengthen and hold together the military forces. Nowadays and in the Brazilian reality, the Armed Forces hardly find a scenario prone to involvement in external war, however, the Military Police of the States and Federal District on a daily basis, and especially in large cities, face real scenarios of a so-called "urban war" against all kinds of evildoers. And such a scenario, added to the military discipline, justify the maintenance of the military nature of these Corporations. Sanctioned on December 26, 2019, Law No. 13,967/2019 intended to abolish, in relation to the Military Police and Military Fire Brigades, the imposition of restrictive or custodial disciplinary punishments, mainly on the grounds that such sanctions would violate the dignity of the human person and other fundamental guarantees provided for in the Magna Carta, a thesis that was not accepted by the Federal Supreme Court in the wake of ADI 6,595 / DF, the unconstitutionality of the said ordinary federal law being declared. But with the declaration of unconstitutionality of the norm what happens? Is there a need for regulation or are the effects of the previous legislation being resumed? This is the problem presented, and the answers to the problem constitute the central scope and objective of this scientific article.
Keywords: Law No. 13,967/19; Military police; Hierarchy and Discipline; Declaration of Unconstitutionality.
1 INTRODUÇÃO
A despeito da expressa previsão constitucional do artigo 42 da Carta Magna, no sentido das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares serem instituições sedimentadas nos alicerces na hierarquia e disciplina, na atual conjuntura da segurança pública e, especialmente da sociedade hodierna, muito se questiona acerca da suposta incompatibilidade dos aludidos princípios castrenses frente aos direitos fundamentais, sobretudo o postulado, também constitucional, da dignidade da pessoa humana.
Desde os primórdios da História a hierarquia e a disciplina se mostram como sustentáculos essenciais e vetores de impulso das forças militares, conforme se extrai do mais antigo tratado sobre estratégia e organização militar conhecido, qual seja, “A Arte da Guerra” de Sun Tzu[2], o que de plano já nos revela a imprescindibilidade de tais preceitos às forças militares.
O tratamento diferenciado que tem em relação aos militares no próprio texto constitucional fica mais evidente ainda quando se analisa a previsão expressa na Constituição Federal de 1988, no artigo 5º, inciso XLVII, que excepcionaliza a aplicação de pena de morte na hipótese de crime militar – constantes em rol expresso no Código Penal Militar – em tempo de guerra. Ou seja, em que pese a vedação à aplicação da pena capital seja direito fundamental constante na Carta Magna, há certos crimes militares que, se praticados em tempo de guerra, se constituem exceções constitucionais ao próprio direito fundamental constitucional.
E os regulamentos militares, a citar-se o Decreto nº 4.346/2002 (Regulamento Disciplinar do Exército, trazem os conceitos de hierarquia e disciplina (BRASIL, 2003):
Art. 7º A hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, por postos e graduações.
Parágrafo único. A ordenação dos postos e graduações se faz conforme preceitua o Estatuto dos Militares.
Art. 8º A disciplina militar é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e disposições, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes do organismo militar.
Em que pese a Constituição Federal, as normas infraconstitucionais e a jurisprudência sempre tratarem os militares - das Forças Armadas, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares do Estados e Distrito Federal -, como uma categoria juridicamente diferente, a Câmara dos Deputados, por meio do Projeto de Lei nº 7.645-C/2014, que acabou sendo votada, aprovada e sancionada como Lei nº 13.967/2019, modificou o alcance da disciplina castrense ao introduzir no ordenamento jurídico pátrio texto legal que vedava expressamente a imposição de sanção disciplinar que restringisse a liberdade dos militares estaduais (policiais militares e bombeiros militares), vedação esta que não se estendeu em relação aos militares das Forças Armadas.
Contudo, referida norma legal causo enorme insegurança jurídica em relação ao direito administrativo sancionador, na medida em que, por força de previsão constitucional, os militares dos Estados (policiais militares e bombeiros militares) são considerados Forças Auxiliares do Exército brasileiro e detêm garantias e prerrogativas similares ou idênticas àquelas dos militares federais, passaram a ter um regime jurídico disciplinar diferente, ainda que, em tese, mais benéfico.
Tal questão foi levada ao Supremo Tribunal Federal através da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.595/DF, promovida pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro com escopo de que se declarasse inconstitucional a Lei nº 13.967/2019, sendo finalizado o julgamento da aludida ADI em 23 de maio de 2022, com o provimento da ação e consequente invalidação da lei ordinária federal em questão.
É nesse que o presente trabalho científico busca contextualizar a hierarquia e disciplina como fundamentos basilares de toda e qualquer instituição com feição e natureza militar, e a compatibilidade ou incompatibilidade de tais preceitos com o Estado Democrático de Direito, no qual há a prevalência da Constituição e leis que assegurem a todos o igualitário respeito aos direitos fundamentais (direitos individuais, coletivos, sociais, direitos humanos, etc).
Além disso, através de pesquisa básica, qualitativa, descritiva e bibliográfica, se pretende tratar dos objetivos explícitos ou implícitos inerentes à apresentação do Projeto de Lei nº 7645/2014, os efeitos gerados pela vigência da Lei nº 13.967/2019, e por fim, as consequências práticas e imediatas decorrentes da sua declaração de inconstitucionalidade pelo STF na ADI 6595/DF em relação às Polícias Militares, especialmente a PMPR, notadamente no que tange ao cumprimento das punições disciplinares restritivas de liberdade (detenção disciplinar e prisão disciplinar) previstas no RDE.
Com efeito, através da construção teórica neste artigo científico não se pretende esgotar o assunto, especialmente no que tange à discussão sobre a premente necessidade de as forças policiais possuírem regulamentos disciplinares e de ética próprios e mais consentâneos às suas atividades e realidade funcional, porém, o que se busca é contribuir com o debate jurídico e fomentar ideias que visam o crescimento institucional.
2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS E NORMATIVOS À LEI Nº 13.967/2019 E CORRELAÇÃO COM A HIERARQUIA E DISCIPLINA
2.1 Hierarquia e disciplina como bases estruturantes das instituições militares
Conforme o excerto extraído da clássica obra de Sun Tzu acima referido, podemos inferir que a hierarquia e disciplina representam e sempre representaram a base de sustentação de toda e qualquer organização militar.
No dicionário Michaelis da língua portuguesa encontram-se as seguintes definições para hierarquia[3]: “sf. 1. Distribuição organizada dos poderes com subordinação sucessiva de uns aos outros (...) Hierarquia militar, MIL: ordenação da autoridade, em níveis distintos, seguindo a organização estrutural das forças armadas (Aeronáutica, Exército e Marinha de Guerra)”.
E acerca do vocábulo disciplina[4], explica o mesmo dicionário: “sf. 1. Instrução, ensino e educação que a criança recebia do mestre; 2. Regime de submissão às normas ditadas pelos superiores; 3. Observância estrita das regras e regulamentos de uma organização civil ou estatal; 4. Comportamento exemplar; 5. Área de conhecimento ensinada ou estudada em uma faculdade, em um colégio, etc, matéria; 6. Obediência às normas convenientes para o bom andamento dos trabalhos (...)”.
No Brasil independente, a primeira referência normativa feita ao princípio da hierarquia foi na Constituição do Império de 1824, precisamente no artigo 150 e no artigo 179, inciso X. Já o princípio da disciplina aparece pela primeira vez no artigo 14 da Constituição da República de 1891.
No atual Estado Democrático de Direito brasileiro, inaugurado pela Constituição Federal de 1988, os princípios da hierarquia e disciplina aparecem de forma expressa no caput do artigo 142, no que diz respeito às Forças Armadas[5].
Além da referência constitucional, pode-se mencionar normas infraconstitucionais e a própria Constituição do Estado do Paraná que fazem menção expressa à hierarquia e disciplina.
A Lei nº 6.880/1980 (Estatuto dos Militares) trata destes princípios em seu artigo 1º, ao ratificar a previsão constitucional de serem as Forças Armadas brasileiras organizadas com base na hierarquia e disciplina e, no artigo 14, caput e §§ 1º, 2º e 3º, onde se reforça tal ideia e são apresentados conceitos de hierarquia e disciplina.
Ainda em relação às normas federais, convém mencionar o Decreto 4.346/2002 (Regulamento Disciplinar do Exército) que nos artigos 7º e 8º também apresenta minucias que realçam a importância destes princípios para as Forças Armadas (Exército brasileiro).
Consoante a expressa previsão do artigo 144, § 6º, da CF/88, as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares são forças auxiliares e reserva do Exército brasileiro, o que confere a estas instituições diversas prerrogativas e limitações legais também aplicáveis aos militares federais, tanto constantes no texto da Constituição, quanto em normas infraconstitucionais, às quais não remeteremos de maneira minuciosa neste trabalho, por preferirmos focar nos princípios da hierarquia e disciplina.
E neste viés, a CF/88, no caput do artigo 42 assim assevera: “Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios” (BRASIL, 1988). Com efeito, sob a ótica do princípio da isonomia, logo se denota a importância que tais institutos representam para as Polícias Militares.
Ainda em termos de legislação federal, o Decreto-Lei nº 667/1969 trata da reorganização das Polícias e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal, sendo que tal norma reitera a condição dessas Corporações de forças auxiliares e reserva do Exército brasileiro e, conforme se verá adiante, este decreto foi o objeto das alterações promovidas pela Lei nº 13.967/2019.
O artigo 48 da Constituição do Estado do Paraná, inserto no Capítulo IV – da Segurança Pública -, ao minudenciar as atribuições da Polícia Militar do Paraná (PMPR), estabelece ser esta uma instituição permanente e regular, organizada com base na hierarquia e disciplina militares. Se percebe que foi utilizado o princípio da simetria constitucional ao se repetir de maneira expressa a previsão constante no caput do artigo 42 da Carta magna.
E os preceitos da hierarquia e disciplina, indubitavelmente, têm sua expressão mais nítida e estão materializados através dos regulamentos disciplinares das instituições militares.
No que tange ao regulamento disciplinar da Polícia Militar do Paraná, ante a ausência de regulamento próprio, por força do artigo 1º, § 4º da Lei-Estadual nº 1.943/1954 (Código da PMPR) e do artigo 482 do Decreto-Estadual nº 7.339/2010 (RISG/PMPR), utiliza-se o Decreto nº 4.346/2002 (Regulamento Disciplinar do Exército).
Portanto, hierarquia e disciplina, preceitos válidos para os militares das Forças Armadas, também se aplicam à Polícia Militar do Paraná até que se aprove um regulamento disciplinar próprio, com definições, fundamentos e princípios próprios, mas, sem se olvidar que hierarquia e disciplina continuem plenamente vigentes, vez se tratar de Corporação com formação e feição militar.
E desta análise sistemática do ordenamento jurídico pátrio, o que se pode concluir é que, diferentemente de todas as demais categorias de servidores públicos, os militares (federais e estaduais) se sujeitam, por força de normativa da própria Constituição Federal e dos regulamentos próprios, a sanções disciplinares mais gravosas, que impõem ao punido até mesmo a pena de privação da liberdade – detenção ou prisão – na esfera administrativa.
A toda evidência, repita-se, os militares das Forças Armadas e os militares estaduais recebem tratamento tão diferenciado no bojo da Carta Magna, a ponto do § 2º do artigo 142 expressamente declarar que não cabe habeas corpus em relação às punições disciplinares, ou seja, mesmo na hipótese de privação de liberdade (detenção ou prisão), tal punição não pode ser atacada através do remédio constitucional.
2.2 A Lei nº 13.967/2019 e as mudanças promovidas no Decreto-Lei nº 667/1969
Conforme se demonstrou acima, e por expressa previsão legal, o Regulamento Disciplinar do Exército (RDE) está em vigência na PMPR e, por conseguinte, as punições previstas no seu artigo 24[6] são plenamente aplicáveis aos militares estaduais.
Todavia, através do Projeto de Lei nº 7.645/2014, apresentado em 03 de junho de 2014, de autoria dos Deputado Federais Jorginho Melo, do Partido Republicano (PR) de Santa Catarina e Subtenente Gonzaga, do Partido Democrático Trabalhista (PDT) de Minas Gerais, houve a proposição para alteração do artigo 18 do Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, objetivando extinguir a pena de prisão disciplinar, e por consequência, de detenção disciplinar, nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal.
Através da leitura da justificativa para apresentação do referido projeto de lei é possível extrair as seguintes informações acerca daquilo que se pretendia com sua aprovação, conforme os seguintes excertos:
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 foi construída para encerrar de forma definitiva o regime ditatorial que imperou em nossa nação por mais de 20 anos (1964-1985). No entanto, vinte e cinco anos depois, a cidadania ainda não chegou para os Policiais e Bombeiros Militares. Isto porque, a partir de decretos estaduais – flagrantemente inconstitucionais – mantêm-se a pena de prisão para punir faltas disciplinares, sem que seja necessário sequer o devido processo legal. Basta uma ordem verbal do superior hierárquico.
(...)
Estas punições são extremamente desumanas e humilhantes. O policial é humilhado diante de seus pares, da sociedade e de seus familiares. Se de um lado assistimos o Estado Brasileiro incentivar a pena alternativa à prisão, até para crimes violentos, por outro assistimos a passividade dos governos em todas as suas dimensões, com a violência da aplicação da pena de prisão para faltas disciplinares, que muitas vezes não vai além de um uniforme em desalinho, uma continência mal feita, um cabelo em desacordo, um atraso ao serviço, entre tantas aberrações.
O fim da pena de prisão para punições disciplinares não elimina a aplicação do Código Penal Militar, que mantém penas severas para os crimes propriamente militares, bem como para os crimes também tipificados no Código Penal Comum, com penas muitas vezes mais severas do que para os não militares, e ainda as legislações específicas como a lei 9.455 de 1997, lei de tortura. A valorização dos Policiais e Bombeiros Militares passa necessariamente pela atualização dos seus Regulamentos Disciplinares, a luz da constituição cidadã de 1988 impondo, por obvio, sua definição em Lei Estadual específica, com fim da pena de prisão para punições de faltas disciplinares, o devido processo legal, o direito a ampla defesa, ao contraditório e o respeito aos direitos humanos.
(...)
No entanto, não é semelhante à realidade e são atribuições dos Militares Estaduais e do Exército Brasileiro. Este, além de outras características, mantém sua tropa aquartelada, são preparados para a defesa interna, e ainda possuem militares temporários. De forma eventual e em situações específicas e temporárias atuam na segurança pública, como tem sido nas Ocupações de territórios no Estado do Rio de Janeiro. Portando atividades eminentemente militar. As Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares por sua vez, atuam diuturnamente na prevenção da violência e combate a criminalidade. Na preservação da ordem e na segurança pública. Atividade eminentemente civil, de proteção à vida, ao patrimônio e garantias individuais de cidadania e liberdade. Portanto não há nenhuma razoabilidade em manter os regulamentos disciplinares das policias militares à semelhança do Exército. Para garantir a cidadania, primeiro o Policial tem ser respeitado e tratado como cidadão (BRASIL, 2014).
Sinteticamente, o que se pretendeu foi diferenciar a situação jurídica-disciplinar dos militares estaduais em relação aos militares das Forças Armadas, ou seja, o referido projeto legislativo propôs alteração, ou melhor, a normatização da vedação de pena restritiva de liberdade apenas em relação aos integrantes das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, sendo silente no que tange aos integrantes da Marinha, Aeronáutica ou Exército, ao argumento de que as atividades desempenhadas pelas forças estaduais são diversas daquelas desenvolvidas pelas Forças Armadas.
Assim, após tramitação pelas Comissões de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado e Constituição e Justiça e de Cidadania, referido projeto de lei foi aprovado pelo plenário da Câmara do Deputados em 01 de outubro de 2015, e encaminhado para revisão do Senado Federal, onde foi aprovado somente em 12 de dezembro de 2019, e sancionado pelo então Presidente da República Jair Bolsonaro, em 26 de dezembro de 2019.
Conforme se verifica, mesmo após a votação e aprovação pela Câmara dos Deputados, se passaram mais de quatro anos até que o projeto de lei fosse revisado pelo Senado Federal e encaminhado à sanção presidencial sob a forma de lei ordinária (Lei nº 13.967/2019).
Com a sanção presidencial, o artigo 18 do Decreto-Lei nº 667/1969 passou a ter a seguinte redação:
Art. 18. As polícias militares e os corpos de bombeiros militares serão regidos por Código de Ética e Disciplina, aprovado por lei estadual ou federal para o Distrito Federal, específica, que tem por finalidade definir, especificar e classificar as transgressões disciplinares e estabelecer normas relativas a sanções disciplinares, conceitos, recursos, recompensas, bem como regulamentar o processo administrativo disciplinar e o funcionamento do Conselho de Ética e Disciplina Militares, observados, dentre outros, os seguintes princípios:
I – dignidade da pessoa humana;
II – legalidade;
III – presunção de inocência;
IV – devido processo legal;
V – contraditório e ampla defesa;
VI – razoabilidade e proporcionalidade;
VII – vedação de medida privativa e restritiva de liberdade.(NR) (BRASIL, 2019)
Além dessa nova redação conferida ao Decreto-Lei nº 667/69, a Lei nº 13.967/19 estipulou em seu artigo 3º o prazo de 01 (um) ano para que os Estados e o Distrito Federal regulamentassem e implementassem referida norma. Em outras palavras, dentro deste prazo, todas as Unidades da federação deveriam criar/aprovar regulamentos disciplinares próprios para as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
Se denota que tal iniciativa legiferante significou uma grande interferência nos Estados e Distrito Federal, vez que o artigo 144 da Carta Magna estabelece textualmente que essas Corporações (PM e BM) se subordinam aos respectivos Governadores.
Diante da abrupta mudança normativa introduzida em nosso ordenamento jurídico pela lei em comento, se instaurou certa insegurança jurídica acerca das providências a partir de então, no que tange especialmente à gradação e aplicação de sanções disciplinares aos militares estaduais.
E na Polícia Militar do Paraná essa insegurança jurídica teve um impacto ainda maior, vez que nossa Corporação, conforme já citado anteriormente, utiliza o Regulamento Disciplinar do Exército (RDE) como instrumento legal que define as transgressões disciplinares e respectivas sanções aplicáveis aos seus integrantes.
Com escopo de estabelecer parâmetros legais para implementação da Lei nº 13.967/19, sem, contudo, causar descontinuidade de observância e respeito à hierarquia e disciplina na PMPR, a Corregedoria-Geral (COGER) editou a Orientação nº 001/2020 e, posteriormente, a Orientação nº 006/2021, que ainda está em vigência.
Em síntese, o órgão correcional estabeleceu, através de interpretação sistemática, que o Regulamento Disciplinar do Exército não fora revogado, logo teria plena eficácia de aplicação na PMPR, bem ainda, que em respeito à inovação introduzida pela Lei nº 13.967/19, na hipótese de militar estadual (PM ou BM) ser punido com as sanções de impedimento disciplinar, detenção disciplinar ou prisão disciplinar, a restrição/privação de liberdade não seria aplicada, relevando-se o cumprimento da punição, nos termos do disposto no artigo 45, I, do RDE[7], porém, remanescendo os demais efeitos administrativos (p. ex. mudança de comportamento, etc).
Em que pese o fundamento normativo adotado como paradigma – art. 45, I, do RDE – não nos pareça o mais adequado juridicamente, vez que nem sempre os demais efeitos administrativos atingem a finalidade específica ou geral da punição, este foi, e continua sendo, o posicionamento adotado pela Corregedoria-Geral e replicado aos militares estaduais da PMPR com competência disciplinar.
3 A ADI 6595/DF E OS EFEITOS DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
3.1 A interposição da ADI 6.595/DF em face da Lei nº 13.967/2019
No esteio do entendimento de que a aprovação e sanção da Lei nº 13.967/19 significou interferência da União (Legislativo e Executivo) nos Estados, o Governador do Estado do Rio Janeiro impetrou no supremo Tribunal Federal (STF), em 16 de novembro de 2020, Ação Direta de Inconstitucionalidade, registrada sob o número 6.595, buscando fosse declarada, tanto a inconstitucionalidade formal, quanto material da referida lei ordinária federal.
Ficando sob a relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, a petição inicial da ADI, apresentada pelo Procurador-Geral do Estado do Rio de Janeiro, em suma, continha os seguintes argumentos, conforme palavras do relator[8]:
O requerente sustenta, em suma, a inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, uma vez que a Lei tem autoria parlamentar - “Projeto de Lei nº 7.645/2014, de autoria dos Deputados Federais Subtenente Gonzaga (PDT/MG) e Jorginho Mello (PR/SC)” -, fato que ofende o artigo 61, § 1º, inciso II, alínea f, da Constituição, que determina ser competência privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre os “militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva” (p. 4 do doc. eletrônico 1).
(...)
Argumenta, também, a indevida “invasão da competência legislativa dos Estados para dispor sobre direitos deveres, prerrogativas e outras situações especiais dos militares estaduais (CRFB; art. 42, § 1º c/c art. 142, § 3º, X)”, uma vez que, embora o inciso XXI do artigo 22 estipule a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de organização das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, a “’vedação de medida privativa e restritiva de liberdade’, aqui debatida, vai muito além de estipular um princípio geral, que orientará a elaboração dos Códigos de Ética e Disciplina” (p. 9 e 10 do doc. eletrônico 1).
(...)
Acrescenta, por outro lado, que a exclusão, por lei federal, das sanções de medidas privativa e restritiva de liberdade colide com a previsão constitucional do artigo 5º, inciso LXI, de prisão nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei. Assim, segundo o requerente, “a prisão disciplinar, para além de estar autorizada pelo texto constitucional, é instituída no interesse dos destinatários dos serviços de segurança pública e defesa civil”, fato que é corroborado pela previsão, no § 2º do art. 142, da CF, de não cabimento de habeas corpus em relação a punições disciplinares (p. 19-20 do doc. eletrônico 1).
Expondo tais argumentos e alegando violação aos artigos 2º; 5º, inciso LXI; 18; 22, inciso XXI; 42, § 1º c/c 142, § 3º, inciso X; e 61, § 1º, inciso II, alínea f”, da Constituição Federal, o impetrante pretendia, ainda, concessão de liminar para fins de suspender a vigência do inciso VII do artigo 18 do Decreto-Lei nº 667/69, a qual não foi concedida pelo relator.
Assim, sem a concessão da liminar requerida, a ação constitucional seguiu seu rito processual normal, até a finalização do julgamento, em 23 de maio de 2022, quando o plenário do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade formal e material da Lei nº 13.967/2019, nos seguintes termos[9]:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 13.967/2019. VEDAÇÃO DE MEDIDA PRIVATIVA E RESTRITIVA DE LIBERDADE. NORMA QUE VERSA SOBRE REGIME JURÍDICO DE POLICIAIS MILITARES E CORPOS DE BOMBEIRO MILITARES. INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PRECEDENTES. PRINCÍPIOS DA HIERARQUIA E DISCIPLINA INFORMADORES DA VIDA CASTRENSE. NÃO CABIMENTO DE HABEAS CORPUS CONTRA PRISÕES ADMINISTRATIVAS DE MILITARES. PREVISÃO EXPRESSA DOS ARTS. 5º, LXI, E 142, § 2º, DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
I - A iniciativa legislativa para estabelecer normas sobre o regime jurídico dos integrantes das Forças Armadas é privativa do Presidente da República, a teor do 61, § 1º, II, f, da Constituição Federal.
II – De outra parte, a Lei Maior, no art. 22, XXI, outorga à União a competência para legislar acerca de “normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares”.
III – Tal competência, porém, “há que ser interpretada restritivamente, dentro de princípios básicos da organização federativa: ela só se justifica em termos da imbricação dos prismas gerais da estruturação das polícias militares com o seu papel de ´forças auxiliares e reserva do Exército´”(ACO 3.396/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes).
IV – Por isso, quando se trata de regular o regime jurídico de servidores militares estaduais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de assentar que a iniciativa é privativa do Chefe do Executivo estadual, por força do princípio da simetria.
V – Nesse sentido, o § 6º do art. 144 da CF é expresso ao consignar que “as polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.
VI - As polícias militares e os corpos de bombeiros militares constituem forças auxiliares e reserva do Exército, sendo responsáveis, segundo o art. 144 da CF - juntamente com as polícias de natureza civil - pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, inclusive mediante o uso da força, se necessário.
VII – Consideradas as especificidades das respectivas carreiras, os servidores militares submetem-se a regime jurídico diferenciado, cujos valores estruturantes repousam, conforme os arts. 42 e 142, da CF, na hierarquia e disciplina, precisamente para que possam desempenhar, de forma expedita e rigorosa, o delicado múnus público que lhes é cometido.
VIII – Não por outra razão, a própria Constituição Federal, de maneira clara e inequívoca, estabelece, em seu art. 142, § 2º, que “[n]ão caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares”.
IX- Tal preceito deita raízes no art. 5º, LXI, da CF, com a seguinte dicção: “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, “salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei”.
X – Por tais motivos, a presente ação direta é julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei Federal 13.967/2019.
E da leitura do acórdão é possível extrair duas importantes conclusões apresentadas pelos ministros do STF: i) a iniciativa legislativa que trate de regime jurídico de militares estaduais é privativa do chefe do Poder Executivo estadual; ii) hierarquia e disciplina continuam sendo princípios informadores da vida castrense, não havendo incompatibilidade entre os direitos fundamentais ora vigentes e imposição de sanções disciplinares mais severas a essa categoria de servidores.
3.2 O controle concentrado de constitucionalidade e seus efeitos práticos em relação à Lei nº 13.967/2019
No modelo de controle de constitucionalidade brasileiro, tem-se o chamado controle preventivo, que pode ser realizado pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e o controle repressivo, a ser exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo – de maneira excepcional, através do veto presidencial ou sustação de atos normativos pelo Congresso nacional - e, como regra, pelo Poder Judiciário.
Nesse sentido leciona Santos (2022, p. 1360), ao afirmar que a Constituição brasileira de 1988 aprimorou nosso sistema de controle judicial de constitucionalidade misto, sob as formas do modelo difuso-incidental e concentrado-principal, além de ter aperfeiçoado o controle político de constitucionalidade, exercido pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo.
Por ser o foco de estudo do presente trabalho, nos limitaremos a explanar, ainda que singelamente, acerca desta última hipótese, qual seja, o controle de constitucionalidade repressivo exercido pelo Poder Judiciário, precisamente sob a forma de controle concentrado (aquele que compete ao Supremo Tribunal Federal e Tribunais de Justiça).
Pedro Lenza (2019, p. 491) esclarece que o controle concentrado de lei ou ato normativo recebe tal denominação devido ao fato da análise ou julgamento da respectiva ação concentrar-se em um único tribunal, no caso Supremo Tribunal Federal ou Tribunal de Justiça estadual, a depender da norma impugnada.
Acrescenta, ainda, o renomado constitucionalista (2019, p. 492 e 493):
Ao contrário da via de exceção ou defesa, pela qual o controle (difuso) se verificava em casos concretos e incidentalmente ao objeto principal da lide, no controle concentrado a representação de inconstitucionalidade, em virtude de ser em relação a um ato normativo em tese, tem por objeto principal a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado. O que se busca saber, portanto, é se a lei (lato sensu) é inconstitucional ou não, manifestando-se o Judiciário de forma específica sobre o aludido objeto.
(...)
Em regra, através do controle concentrado, almeja-se expurgar do sistema lei ou ato normativo viciado (material ou formalmente, assim como a nossa proposta de “vício de decoro parlamentar”), buscando, por conseguinte, a sua invalidação.
Em suma, ao passo que no controle judicial difuso a inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo é o objeto incidental (secundário) da ação, no controle concentrado a busca pela declaração de inconstitucionalidade ou mesmo de constitucionalidade da norma é a pretensão principal.
Acerca do controle concentrado de constitucionalidade pelo STF, a Constituição Federal traz os seguintes dispositivos: art. 36, III c/c art. 34, VII (ADI Interventiva); art. 102, I, “a” (Ação Declaratória de Inconstitucionalidade Genérica - ADI); art. 102, I, “a” (Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC); art. 102, § 1º (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF) e art. 103, § 2º (Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADO).
A conclusão, portanto, é que através da ADI 6.595/DF se buscava a declaração de inconstitucionalidade da referida norma, em controle concentrado de constitucionalidade, sendo que a ação foi oferecida por um dos legitimados elencados na CF/88 (art. 103, V).
Mas quais os efeitos da declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo através do controle concentrado em ADI genérica?
É assente na doutrina e jurisprudência que a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo pelo STF em sede de controle concentrado possui efeitos erga omnes, ex tunc e vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal.
E tais efeitos são a regra nos julgamentos em ADI. Pode ocorrer do STF modular os efeitos da decisão – modulação normativa ou temporal -, porém, a modulação deve constar de maneira expressa no acórdão.
Em complemento, cita-se o seguinte excerto da doutrina de Pedro Lenza[10]:
De modo geral, a decisão no controle concentrado produzirá efeitos contra todos, ou seja, erga omnes, e também terá efeito retroativo, ex tunc, retirando do ordenamento jurídico o ato normativo ou lei incompatível com a Constituição. Trata-se, portanto, de ato nulo (2019, p. 597).
Logo, outra não pode ser a conclusão senão de que a Lei nº 13.967/2019, a partir de 23 de maio de 2022, se tornou nula em nosso ordenamento jurídico, restaurando-se os efeitos do artigo 18 do Decreto-Lei nº 667/69 que vigia anteriormente à norma declarada inconstitucional.
E o efeito prático dessa decisão, conforme claramente se constata da leitura do acórdão, é que não há qualquer óbice na aplicação de punições disciplinares restritivas ou privativas de liberdade pelas Polícias Militares dos Estados e Distrito Federal.
Nesse viés, no caso específico da Polícia Militar do Paraná, data vênia entendimentos em sentido oposto, desde o julgamento da ADI 6.595/DF pelo STF, é desnecessária a edição de qualquer outro ato administrativo regulamentar, seja pelo Comandante-Geral da Corporação, seja pela Corregedoria-Geral com escopo de se normatizar ou permitir a aplicação das punições disciplinares de impedimento disciplinar, detenção disciplinar ou prisão disciplinar.
A fim de se reforçar esse entendimento, cita-se a própria jurisprudência do STF[11], que é pacífica acerca do assunto:
1. O cabimento da reclamação não está condicionado a publicação do acórdão supostamente inobservado. 2. A decisão de inconstitucionalidade produz efeito vinculante e eficácia erga omnes desde a publicação da ata de julgamento e não da publicação do acórdão. 3. A ata de julgamento publicada impõe autoridade aos pronunciamentos oriundos desta Corte. 4. Agravo regimental provido” (Rcl 3.632-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 18.08.2006. Nesse sentido, cf. decisão monocrática da Min. Cármen Lúcia na Rcl 17.446, j. 31.03.2014).
Inobstante o artigo 45, I, do RDE, apresente a previsão de relevação do cumprimento de punição disciplinar, referida norma assevera que só encontra espaço de incidência quando restar comprovado que a sanção disciplinar já tenha alcançado seus objetivos (prevenção especial ou geral), independente do tempo a cumprir, o que por óbvio, não é a regra.
4 CONCLUSÃO
O presente artigo científico não tem o condão de esgotar a análise acerca do tema, mas sim, apresentar apontamentos obtidos através de pesquisa bibliográfica da legislação – constitucional e infraconstitucional -, doutrina e jurisprudência contemporâneas acerca do status diferenciado que se dispensa aos militares federais e estaduais, no que diz respeito, principalmente, às restrições.
Conforme se demonstrou, desde os primórdios da humanidade, desde o surgimento das primeiras forças militares os preceitos da hierarquia e disciplinam diferenciaram estes homens e mulheres dos demais integrantes da sociedade. Mais que os uniformes, são os padrões de conduta, a disciplina elevada e os rígidos preceitos éticos e morais que tornam a vida castrense ímpar.
Através da pesquisa descritiva e qualitativa às fontes utilizadas (legislação, doutrina e jurisprudência), foi possível ratificar a ideia de que a própria Carta Magna dispensa aos militares das Forças Armadas e militares estaduais tratamento mais severo, tais como: pena de morte em tempo de guerra, sujeição à Justiça Militar e vedação à concessão de habeas corpus em face das punições disciplinares, dentre outras. Todavia, não há qualquer contradição entre essas sujeições ou limitações com os direitos e garantias fundamentais constantes na própria Constituição Federal, em razão da particularidade da “profissão militar”.
Em relação às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, é certo que na atualidade desempenham um papel muito mais voltado à defesa do cidadão, através do seu mister constitucional de manutenção da ordem pública, socorro público e defesa civil, o que justifica, à toda evidência, a adoção de Regulamentos Disciplinares ou Códigos de Ética adaptados à realidade social vigente e à natureza das atribuições legais, voltadas ao cidadão em sentido amplo, e não ao inimigo, como ocorre com as Forças Armadas.
Conforme estudado, no caso específico da Lei nº 13.967/2019, embora os autores do projeto demonstrassem boas intenções com a aprovação do Projeto de Lei nº 7.645-C/2014, ficou evidente através da decisão do STF que desde seu nascedouro a norma legal já veio eivada de vício insanável.
Com amparo na doutrina constitucionalista e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o presente trabalho de pesquisa demonstrou que desde a declaração de inconstitucionalidade formal e material da Lei nº 13.967/19, em 23 de maio de 2022, o regime jurídico disciplinar dos militares estaduais retornou ao status quo, ou seja, os Estados e o Distrito Federal deveriam voltar a aplicar de maneira plena a normatização disciplinar vigente até dezembro de 2019, desde que, por óbvio, não houvessem aprovado Regulamento Disciplinar ou norma que lhe faça as vezes, de maneira superveniente à norma federal e de iniciativa legislativa do respectivo Chefe do Poder Executivo estadual.
Por fim, a partir destas conclusões, reitera-se que no âmbito da Polícia Militar do Paraná (PMPR), por foça legal quanto à incidência do Regulamento Disciplinar do Exército, este teve restabelecidos todos os seus efeitos normativos, inclusive no tocante à possibilidade de aplicação das sanções de impedimento disciplinar, detenção disciplinar e prisão disciplinar, previstas no artigo 24 do RDE, aos integrantes da Corporação, até que sobrevenha Regulamento Disciplinar próprio.
Referências
Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 6022: informação e documentação: artigo. Rio de Janeiro, 2018.
Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 6023: informação e documentação: referências: elaboração. Rio de Janeiro, 2018.
Associação Bbrasileira de Normas Técnicas. NBR 6024: informação e documentação: numeração progressiva das seções de um documento escrito: apresentação. Rio de Janeiro, 2012.
Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 6028: informação e documentação: resumo - apresentação. Rio de Janeiro, 2021.
Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 10520: informação e documentação: citações em documentos - apresentação. Rio de Janeiro, 2002.
Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 14274: informação e documentação: trabalhos acadêmicos - apresentação. Rio de Janeiro, 2011.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.
BRASIL. Decreto n. 4.346, de 26 de agosto de 2002. Aprova o Regulamento Disciplinar do Exército (R-4) e dá outras providências. Brasília: 2002.
_______. Decreto-Lei n. 667, de 02 de julho de 1969. Reorganiza as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Território e do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília: 1969.
_______. Lei n. 6.880, de 09 de dezembro de 1980. Dispõe sobre o Estatuto dos Militares. Brasília: Congresso Nacional, 1980.
_______. Lei n. 13.967, de 26 de dezembro de 2019. Altera o art. 18 do Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, para extinguir a pena de prisão disciplinar para as polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília: Congresso Nacional, 2019.
_______. Projeto de Lei n. 7.645-C, de 03 de junho de 2014. Altera o art. 18 do Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, para extinguir a pena de prisão disciplinar para as polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Brasília: Congresso Nacional, 2014.
BRASIL, Supremo Tribunal Federal (Pleno). ADI 6.595/DF. Plenário, Sessão Virtual de 13.5.2022 a 20.5.2022. Rcl 3.632-AgR. Redator para o acórdão o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 18.08.2006.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. – 23. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019 (Coleção esquematizado).
MICHAELIS, Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa: Disponível em:<https://michaelis.uol.com.br/busca>: Acesso em 01 jun. 23.
SANTOS, Eduardo dos. Manual de Direito Constitucional – 2. ed. rev. atual. e ampl. – São Paulo: Editora JusPodivm, 2022.
TZU, Sun. A Arte da Guerra: Por uma estratégia perfeita. Tradução: Heloisa Sarzana Pugliesi, Márcio Pugliesi. – São Paulo: Madras, 2005, p. 13.
PARANÁ. Constituição do Estado do Paraná. Paraná. Assembleia Legislativa, 1988.
_______. Decreto-Estadual n. 7.339, de 08 de junho de 2010. Aprova o Regulamento Interno e de Serviços Gerais da Polícia Militar do Paraná. Paraná, 2010.
_______. Lei n. 1.943, de 23 de junho de 1954. Código da Polícia Militar do Paraná. Paraná: Assembleia Legislativa, 1954.
[1].......
[2] “Por último, a disciplina há de ser compreendida como a organização do exército, as graduações e classes entre os oficiais, a regulação das rotas de mantimentos, e a provisão de material militar para o exército”.
[3] Michaelis,Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa: Disponível em:<https://michaelis.uol.com.br/busca>: Acesso em 01 jun. 23.
[4] Ibidem.
[5] Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
[6] Art. 24. Segundo a classificação resultante do julgamento da transgressão, as punições disciplinares a que estão sujeitos os militares são, em ordem de gravidade crescente:
I – a advertência;
II – o impedimento disciplinar;
III – a repreensão;
IV – a detenção disciplinar;
V – a prisão disciplinar;
VI – o licenciamento e a exclusão a bem da disciplina.
[7] Art. 45. A relevação de punição disciplinar consiste na suspensão de seu cumprimento e poderá ser concedida:
I - quando ficar comprovado que foram atingidos os objetivos visados com a sua aplicação, independentemente do tempo a cumprir (...).
[8] ADI 6.595/DF (STF, 2020).
[9] ADI 6.595 (STF, 2022).
[10] Lenza, Pedro. Direito constitucional esquematizado. – 23. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019. (Coleção esquematizado).
[11] Rcl 3.632-AgR (STF, 2006).
