Sumário: 1 Introdução; 2 Os elementos qualificantes da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 3 Os agentes responsáveis pela fiscalização do termo de parceria; 4 A relação entre eventual ineficiência do termo de parceria, danos causados a terceiros e o processo de perda de qualificação da entidade ; 5 Conclusão; 6 Referências.
RESUMO
Este paper teve por objeto, analisar os requisitos necessários para a constituição de uma Organização da Sociedade Civil de interesse Público (OSCIP), bem como sua natureza típica do Terceiro Setor e os efeitos da desqualificação. Constatou-se que tal entidade sofre fiscalização do Poder Público e relacionou-se tal fato com a formalização do termo de parceria. Para o melhor entendimento destes conceitos envolvidos abordou-se os elementos qualificantes da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; verificou-se os agentes responsáveis pela fiscalização do termo de parceria; apontou-se a relação entre eventual ineficiência do termo de parceria, danos causados a terceiros e o processo de perda de qualificação da entidade. A temática abordada demonstrou-se relevante ao possibilitar uma expansão de conhecimento a respeito das especificidades que circundam a OSCIP, a qual se mostra importante de várias formas para a sociedade. Esta pesquisa se caracterizou como exploratória e no que tange aos procedimentos como bibliográfica, por se ter utilizado fontes como: artigos, livros e estudos sobre a temática proposta.
Palavras-chave: OSCIP. Qualificação. Fiscalização. Termos de parceria
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas o cenário social vem enfrentando dificuldades em diversas escalas e proporções. De proliferação de doenças a crescimento populacional, instabilidade dos mercados financeiros, desemprego, aumento da violência nos centros urbanos, atentados a democracia entre outros problemas que acabam recaindo sobre o Estado, sendo este não possuidor de tamanhos recursos necessários para solucionar por completo tais empecilhos.
Dessa forma, entende-se atualmente que o Estado não tem condições de enfrentar isoladamente os desafios inerentes ao mundo contemporâneo. Somente o esforço conjunto pode manter a ordem social nas suas diversas facetas, realizando um trabalho em torno de um espírito de solidariedade entre Estado, mercado e sociedade a partir da ação voluntária de responsabilidades com o desenvolvimento humano.
Assim, é importante destacar que o poder público é protagonista no que tange a proteção e promoção social e a organização da economia. Partindo dessa premissa, nota-se que o Estado é a figura responsável pela regulamentação de toda vida e saúde social, política e econômica do país, porém, ao mostrar-se ineficiente na realização dessas atividades, face às crescentes demandas sociais de uma sociedade heterogênea, tem sua capacidade material comprometida.
A Constituição Federal de 1988 confere ao Estado a obrigação de prestar diretamente os serviços sociais, estabelecendo a ele o dever de promover e garantir os direitos do trabalho, da previdência, da educação, da cultura, da saúde, bem como intervir na economia, regulando o salário, a moeda e os preços, combatendo o desemprego.
Portanto, diante das dificuldades do Estado em cumprir as inúmeras tarefas de caráter social que são a ele destinadas de forma direta e a incapacidade do setor público em satisfazer as demandas sociais, o ente soberano acaba por devolver à sociedade parte da responsabilidade na plena realização dos direitos sociais. Por isso “é permitido que a iniciativa privada preste estes serviços, que serão fiscalizados e em alguns momentos autorizados pelo Poder Público” (VIOLIN, 2008, p. 7), um exemplo desta terceirização e também objeto deste trabalho é a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Nesse contexto, questiona-se: qual a natureza dessa entidade e em qual setor econômico especificamente ela se enquadra?
A terceirização cresce gradualmente e se mostra eficaz no que concerne a inovação de formas de prestação de serviços públicos. Desse modo, a OSCIP configura o surgimento de uma nova relação entre entes públicos e privados. Essa entidade integra o Terceiro Setor da economia, setor este que pode ser utilizado como meio de terceirização por parte do Estado, porém o “repasse de atuações do Estado para terceiros somente pode ocorrer com relação as atividades-meio das entidades estatais” (VIOLIN, 2008, p. 10).
O terceiro setor da economia consiste naquela atividade que coexiste com o primeiro setor, que é o próprio Estado, abrangendo a administração direta e indireta, e com o segundo setor, que é o mercado (empresas privadas). Desse modo, o terceiro setor é composto por entidades privadas da sociedade civil que presta atividades de interesse público sem finalidade lucrativa.
O regime jurídico aplicável a tais entidades é predominantemente privado, parcialmente derrogado por regras de Direito Público. O Estado fomenta e incentiva o desenvolvimento das atividades do terceiro setor devido o alcance social dessa atuação. A Administração Pública passa então a subsidiar, estimular as atividades desenvolvidas por essas entidades privadas ao mesmo tempo em que deve fiscaliza-las a fim de assegurar a manutenção da não lucratividade das mesmas e a efetiva prestação da atividade social.
Portanto, o Terceiro Setor (setor público não estatal) é composto por organizações de natureza privada, sem fins lucrativos, que, embora não integrem a Administração Pública, dedicam-se à consecução de objetivos sociais ou públicos. Essas entidades são também chamadas de entes de cooperação ou entidades paraestatais (que atuam paralelamente ao Estado) em razão de atuarem ao lado do Estado, colaborando na prestação de serviços de interesse público (ALEXANDRE, 2017, p. 76).
A explanação a respeito desse tema é importante tanto para a sociedade como para o viés acadêmico, visto que aprofunda os detalhes envolvendo a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. É de suma importância o conhecimento por parte da sociedade sobre esta entidade relativamente recente que paulatinamente vem atuando lado a lado com o Estado, ajudando a suprir de forma eficaz as demandas públicas, porém mantendo seu caráter especificante.
Desse modo, alguns pontos desenvolvidos neste trabalho facilitam com exatidão o entendimento a respeito dos elementos caracterizantes e necessários para a consolidação de uma OSCIP, além disso, o trabalho trás a tona a possibilidade do controle social no que se refere à fiscalização destas entidades. Controle este que se concretiza em razão da transparência e do princípio da publicidade.
Portanto, o interesse por esse tema surgiu mediante o propósito de mostrar o Terceiro Setor como mais uma alternativa de organização da sociedade em prol de atividades sociais sem fins lucrativos, no Brasil após 1999, houve a regulamentação das Sociedades Civis de Interesse Publico (OSCIP), que atuam nas mais diversas áreas.
O presente projeto caracteriza-se quanto aos objetivos como uma pesquisa exploratória, pois visa explorar os estudos sobre a utilização e eficácia cambiária das duplicatas virtuais no ordenamento jurídico brasileiro. E no que tange aos procedimentos como bibliográfica, por basear-se em fontes bibliográficas de pesquisa, entre elas artigos, livros e estudos sobre o tema proposto (GIL, 2010).
A pesquisa explicativa tem como objetivo explanar a realidade, demonstrando a razão e o motivo deste fato estar ocorrendo. Sendo assim, as pesquisas explicativas justificam a ideia cientifica. Com relação ao procedimento, a pesquisa bibliográfica é apenas o início de uma outra pesquisa, sendo ela construída através de pesquisas já feitas por outros autores para reforçar a ideia ou entendimento, dispondo de diversos conhecimentos de determinado assunto (FONSECA, 2002).
OS ELEMENTOS QUALIFICANTES DA ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE DE INTERESSE PÚBLICO.
Com Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado houve reformas no modelo organizacional e com isso trouxe a possibilidade para a qualificação como OSCIP`s de pessoas Jurídicas de direito privado juntamente como o Poder Privado por meio de parceria, desde que atendam aos requisitos legais, pautados no princípio da eficiência.
A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações (BRASIL, 1995, p.16).
Em 1999, a Lei Federal nº 9.790, de 23 de março, instituiu as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), na esfera Federal de Governo. Esta Lei propõe "a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público” (BRASIL, 2004).
O Conselho Nacional de Saúde também diz que as OSCIP`s “são instituições de direito privado que, não fossem as leis específicas que as instituíram, poderiam ser consideradas como pessoas jurídicas estranhas ao sistema jurídico administrativo nacional” (BRASIL, 2004).
A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) foi disciplinada, originariamente, pela Lei nº 9.790, de 23-3-99, regulamentada pelo Decreto nº 3.100, de 30-6-99. Embora essa lei continue em vigor, as entidades assim qualificadas também se submetem no que couber, às normas da Lei nº 13.019, de 31-7-14, desde que não cumpridos os requisitos da Lei nº 9.790/99.
A denominação Organização da Sociedade Civil de Interesse Público constitui uma qualificação jurídica dada a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de termo de parceria. Embora conhecida como a lei do terceiro setor, é evidente que a Lei nº 9.790/99 não trata de todas as entidades do terceiro setor” (PIETRO, 2017, p. 543).
Podem se qualificar como OSCIP as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que se dediquem à pelo menos uma das seguintes atividades (Lei 9.790/1999, art. 3°):
I – promoção da assistência social;
II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III – promoção gratuita da educação;
IV – promoção gratuita da saúde;
V – promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI – defesa, preservação, e conservação do meio ambiente;
VII – promoção do voluntariado;
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócios produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita;
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; e
XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito aos tópicos acima.
Muitas vezes OSCIPs são confundidas com OS`s, pois ambas são entidades privadas sem fins lucrativos, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebem uma qualificação pelo Poder Público: Organização Social (OS), em um caso, e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), em outro. De acordo com Di Pietro (2017, p. 547):
A grande diferença está em que a OS recebe ou pode receber delegação para a gestão de serviço público, enquanto a OSCIP exerce atividade de natureza privada, com a ajuda do Estado. No caso da OSCIP, o objetivo é semelhante ao que já inspirou anteriormente a outorga do título de utilidade pública.
Segundo Di Pietro (2017), uma vez qualificada pelo Poder Público, a entidade passa a receber algum tipo de auxílio por parte do Estado, dentro da atividade de fomento. Só que a OSCIP está mais bem estruturada, já que a lei impõe requisitos mais rígidos para a obtenção da qualificação.
A Lei 9.790/1999 instituiu no seu art. 1° a possibilidade de qualificação como organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP) “as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos por esta Lei”.
Cabe salientar que a lei estabeleceu 4 características básicas para as OSCIPs: devem ter personalidade jurídica de direito privado; não podem ter fins lucrativos; os estatutos e objetivos terão que estar em conformidade com a lei reguladora e devem ser constituídas e estar em atividade a no mínimo 3 anos (FILHO, 2016, p. 475/476).
Ademais, o art. 2° lei 9.637/98 enumerou taxativamente diversas categorias de pessoas jurídicas que não poderão ser qualificadas como OSCIP, dentre elas estão: sociedades comerciais, inclusive as que comercializam planos de saúde e as cooperativas de trabalho, bem como as organizações creditícias relacionadas com o sistema financeiro; entidades de representação de classe e sindical; instituições partidárias; entidades religiosas; hospitais e escolas sem gratuidade; pessoas, inclusive fundações públicas e as organizações sociais.
O requerimento da qualificação como organização da sociedade civil de interesse público deverá ser devidamente instruído e formalizado perante o Ministério da Justiça, que, verificando o atendimento dos requisitos legais e não enquadramento da entidade dentre aquelas vedadas por lei, deferirá o pedido no prazo de trinta dias e expedirá o respectivo certificado de qualificação (ALEXANDRINO, 2017, p. 162).
Portanto, no que concerne a outorga de qualificação há um direito subjetivo do requerente, vinculado apenas ao cumprimento dos requisitos legais pela entidade. Dessa forma, a pessoa jurídica que satisfaça todas as exigências legais tem direito de ser qualificada como OSCIP, caso requeira.
OS AGENTES RESPONSÁVEIS PELA FISCALIZAÇÃO DO TERMO DE PARCERIA.
O vínculo de cooperação entre estas entidades e o Poder Público é obtido por meio da celebração de termo de parceria e tem o intuito de fomentar e executar as atividades de interesse público. Tal termo discriminará responsabilidades, direitos e obrigações das partes signatárias. Há de se destacar que estas entidades ficam sujeitas ao controle financeiro e orçamentário exercido pelo Tribunal de Contas, além disso, a celebração do Termo de Parceria será precedida de acompanhamento e fiscalização por parte do órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada e por parte dos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo (CARVALHO, 2017, p.704).
É relevante salientar que as OSCIP`s atuam em esferas importantes da sociedade, o art. 17 da Lei n. 9.790/99, assegura o livre acesso aos dados das organizações, transparecendo as informações e possibilitando uma efetiva monitoração das suas atividades pela sociedade, que deve dispor do princípio da publicidade.
A prestação de contas relativa à execução do termo de parceria perante o órgão da entidade estatal parceira refere-se à correta aplicação dos recursos públicos recebidos nas correspondentes áreas de atuação da OSCIP cuja atividade tenha sido incentivada e ao adimplemento do objeto pactuado.
Nos termos de parceria existe a previsão expressa de avaliação dos resultados, não se atendo somente na forma de aplicação dos recursos, como ocorre no caso dos convênios. (art. 10, parágrafo 2º, inciso III, da Lei n. 9.790/99). Por esse motivo o legislador criou mecanismos mais severos de responsabilidade do que os impostos aos convênios, prevendo responsabilidade solidária dos responsáveis pela fiscalização.
Desse modo, os responsáveis pela fiscalização do termo de parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização parceira, deverão dar ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público, sob pena de responsabilidade solidária (Lei 9.790/1999, art. 12).
Maria Silvia Zanella di Pietro (PIETRO, 2008, [s.p]) esclarece de forma magistral a necessidade de fiscalização do termo de parceria e prestação de contas da entidade, expondo:
Os termos de parceria, referidos na lei federal, têm a mesma natureza que os convênios: trata-se de acordos de vontades, em que os partícipes objetivam a um fim de interesse comum; cada qual colabora de uma forma, podendo ser por meio de recursos humanos, materiais, financeiros; a verba que o poder público repassa à entidade privada não tem a natureza de preço ou remuneração, razão pela qual não passa a integrar o patrimônio da entidade, para que ela utilize a seu bel-prazer, porém, ao contrário, mantém a natureza de dinheiro público; em decorrência disso, a entidade está obrigada a prestar contas de maneira a demonstrar que os recursos foram utilizados para os fins estabelecidos no acordo, sob pena de ilegalidade.
Portanto, ao órgão parceiro compete examinar se a prestação dos serviços está sendo feita de modo fiel aos ajustes firmados e, principalmente, se está ocorrendo o adimplemento do objeto do termo de parceria, analisando o relatório de execução do objeto entregue ao final de cada período avaliatório, comparando as metas propostas com os resultados alcançados e os gastos previstos com os realizados, bem como a prestação de contas entregue ao final da vigência do termo de parceria, avaliando as operações patrimoniais e o desempenho mediante indicadores de resultados. Esclarecemos ainda que a OSCIP presta contas ao parceiro público e ao Tribunal de Contas apenas dos recursos e bens de origem pública, não havendo tal exigência quanto aos demais recursos recebidos de terceiros (MARTINS, 2011, p. 302).
Por fim, é de suma importância entender que “a OSCIP presta contas ao parceiro público e ao Tribunal de Contas apenas dos recursos e bens de origem pública, não havendo tal exigência quanto aos demais recursos recebidos de terceiros” (ALEXANDRE, 2017, p.82).
A RELAÇÃO ENTRE EVENTUAL INEFICIÊNCIA DO TERMO DE PARCERIA, DANOS CAUSADOS A TERCEIROS E O PROCESSO DE PERDA DE QUALIFICAÇÃO DA ENTIDADE.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público executam em nome próprio atividades dirigidas à promoção de alguns serviços sociais, como saúde. Partindo dessa premissa, se houver dano causado à terceiro, a própria entidade responderá por este dano. Embora, a OSCIP também receba recursos públicos, sua atuação se limita a um caráter complementar em relação ao Estado, que transfere a execução da prestação do serviço aprovando a cooperação de ditas entidades com o objetivo de atingir a eficiência da prestação de serviço. Dessa maneira, “ao Estado caberá à responsabilização na modalidade subsidiária, isto é, apenas se os bens da entidade não forem suficientes para adimplir a reparação ou indenização, pelo dano causado a terceiro” (VIEIRA, 2005, [s.p.]).
É sabido que a qualificação legítima é aquela que está de acordo com os requisitos legais da Lei 9790/99. Deixando de preencher, posteriormente, as exigências legais, a entidade somente perderá a qualificação de OSCIP mediante decisão proferida em processo administrativo ou judicial, instaurado a pedido do Ministério Público ou de qualquer cidadão, em que lhe garanta o contraditório e a ampla defesa (MAZZA, 2012, p.170).
Se por ventura houver indícios fundados de malversação de bens ou recursos públicos, devem ser formuladas representações ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União ou à Procuradoria da entidade, para que requeiram ao juízo competente a decretação da indisponibilidade de bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público (BRASIL, art. 13 da Lei 9.790/1999).
A dissertação do Decreto 3.100/1999 (BRASIL, 1999), art. 4º é clara:
Qualquer cidadão, vedado o anonimato e respeitadas às prerrogativas do Ministério Público, desde que amparado por evidências de erro ou fraude, é parte legítima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Pública [...] A perda da qualificação dar-se-á mediante decisão proferida em processo administrativo, instaurado no Ministério da Justiça, de ofício ou a pedido do interessado, ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público, nos quais serão assegurados a ampla defesa e o contraditório.
É importante ressaltar que não é lícito repassar para a OSCIP a prestação ampla dos serviços de diversos setores sociais. Deve existir uma distinção, uma separação entre OSCIP e Poder público, não sendo possível o monopólio acerca da atividade desenvolvida pela referida entidade. Por fim, afere-se que a desqualificação posterior da OSCIP prejudica qualquer termo de parceria vigente em território nacional e a impede de firmar novos. Não existindo a celebração de um termo de parceria, não há possibilidade de uma OSCIP receber fomento do Estado.
Além disso, a lei é expressa ao proibir a celebração de termo de parceria com organizações da sociedade civil de interesse público que tenham em suas relações anteriores com a União, incorrido em pelo menos uma das condutas que infringem diretamente o dever inerente à atividade destas entidades de aplicar corretamente os recursos públicos alocados, instruir a prestação com vários dados e documentos, apresentar relatório anual de atividades, demonstrar receita e despesa, apresentar planilha de resultados, balanço patrimonial, origem e aplicação dos recursos, dentre outros. Sendo as mencionadas condutas (Decreto3.100/1999, art. 9° -A):
I - omissão no dever de prestar contas;
II - descumprimento injustificado do objeto de convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria;
III - desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
IV - ocorrência de dano ao erário; ou
V - prática de outros atos ilícitos na execução de convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria.
Por fim, é de notável conhecimento que as OSCIPs são obrigadas, no caso de dissolução, a transferir seu patrimônio para entidade similar. E também, além das providências já citadas, poderão ser adotadas outras providências constritivas e reparatórias, previstas na LC nº 64/1990, que estabelece os casos de inelegibilidade e na Lei nº 8.429/1992, que trata sobre atos de improbidade administrativa (FILHO, 2016, p. 477/478).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, partindo da premissa da construção lógica deste trabalho a respeito do presente tema, entende-se que algumas noções são imprescindíveis para o conhecimento das pessoas. Vale ressaltar, que OSCIP é uma qualificação atribuída a entidades privadas que desempenham funções de entidades públicas com fins sociais com vínculo instituído por termo de parceria, ou seja, são entidades típicas do terceiro setor. Por ser uma qualificação e não uma organização em si, diversas instituições podem solicitar essa qualificação como OSCIP, mas concomitantemente a lei impede que algumas entidades tais como sindicatos, fundações públicas, cooperativas e organizações sociais se qualifiquem. A OSCIP tem reconhecimento legal justamente por ter de prestar contas do dinheiro perpassado pelo Estado. Sua utilidade é firmar termo de parceria para facilitar convênios nas esferas municipais, estaduais e federal de acordo com o disposto na lei 9790/99, que por sua vez é regulamentada pelo decreto 3100/99.
A Legislação procurou, assim, exigir que as entidades privadas existissem previamente a qualificação, ao dispor que elas deverão apresentar, entre outros documentos, o balanço patrimonial, a demonstração do resultado do exercício, adimplemento do objeto do ajuste, as metas a serem alcançadas, relatório anual, os prazos de execução, além da declaração de isenção do imposto de renda.
Observa-se, desse modo, que para a consolidação de uma OSCIP é necessário o respeito aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência. Sendo assim, a parceria Estado/entidade privada alicerçada em tais princípios deve crescer gradualmente em prol de atingir os interesses comuns e benéficos à coletividade, sempre recordando que as organizações da sociedade civil de interesse público “são criadas para execução de atividades de interesse do Estado, sem a intenção de substituir a Administração Pública na execução destas atividades, mas sim com a finalidade de executar o objeto de sua finalidade, em atuação conjunta com os órgãos estatais” (CARVALHO, 2015, p. 706).
REFERÊNCIAS
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