CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Israel Pinheiro Rocha Costa[1]
RESUMO:
O Controle da Administração Pública então envolve um tipo de governança sobre os atos da Administração Pública Direta (Entes Federados) e Administração Pública Indireta (entidades administrativas), tendo esse trabalho monográfico se empenhado a dar maior atenção ao controle sobre atos (como os contratos celebrados) dos órgãos da União, que é feito pela Corte de Contas chamado TCU no chamado controle externo da Administração Pública.
O controle das compras públicas é de responsabilidade do Tribunal de Contas da União conforme previsto nos art. artigos 33, §2º, 70, 71, 72, §1º, 74, §2º e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, os quais de forma geral incubem a este órgão de controle a responsabilidade pela avaliação dos processos da Administração Pública no âmbito da União.
Palavras chave: Administração Pública; Gestão; Controle.
ABSTRACT
The Control of Public Administration then involves a type of governance over the acts of the Direct Public Administration (Federated Entities) and Indirect Public Administration (administrative entities), with this monographic work endeavoring to give greater attention to the control over acts (such as contracts entered into ) of the bodies of the Union, which is done by the Court of Accounts called TCU in the so-called external control of the Public Administration.
The control of public purchases is the responsibility of the Federal Court of Accounts, as provided for in art. articles 33, paragraph 2, 70, 71, 72, paragraph 1, 74, paragraph 2 and 161, sole paragraph, of the Federal Constitution of 1988, which generally incumbent on this control body the responsibility for evaluating the processes of the Administration Public within the Union.
Keywords: Public administration; Management; Control.
.
1 INTRODUÇÃO
Para CARVALHO FILHO (2017, pág.527) o controle da Administração é o “conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”. Um outro conceito é que o controle é visto como o conjunto de instrumentos normativos que possibilitam que o Estado e o povo exerçam o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Igualmente, no regime democrático de direito, a Administração Pública é limitada pelo ordenamento jurídico (OLIVEIRA, 2017).
A origem do controle nasce da teoria política da separação dos poderes apresentada nas obras dos filósofos LOCKE e MONTESQUIEU (séculos XVII e XVIII) que apontavam, entre outras coisas, que um poder do Estado deveria limitar o outro, mas todos trabalhando de forma harmoniosa (CARVALHO FILHO, 2017). Este pensamento foi adotado na nossa Constituição Federal que art. 2º afirma: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. ” (BRASIL, 2018).
O fundamento do controle administrativo da Administração Pública se baseia nos princípios da legalidade, que impõe o dever de que toda ação pública deva ser nos termos da lei, ou seja, deva agir conforme as leis determinam e que mesmo as discricionariedades devem atuar nos parâmetros e limites da lei (JUSTEN FILHO, 2014).
O enfoque sobre o controle da gestão sempre foi uma das características da escola administrativa, tanto da esfera privada quanto da pública. Na perspectiva governamental o controle das ações dos agentes e órgãos públicos é uma exigência legal e hoje, sem dúvida é uma ação requerida pela população como uma questão que envolve tanto a moralidade administrativa como a eficiência, eficácia e efetividade das ações do governo e seus agentes.
Este artigo busca apresentar conceitos gerais e introdutórios ao tema de Controle da Administração Pública Brasileira, de forma a fornecer elementos básicos para o início dos estudos nessa temática tão importante.
Nesse sentido, este artigo tem por objetivo demonstrar como a PNAISARI atende os adolescentes em conflito com a lei, garantindo assim o seu direito constitucional à saúde.
Por tudo, considera-se relevante desenvolver um estudo bibliográfico que demonstra que o Controle da Administração Pública é um avanço na cidadania, que certamente também contribuirá no aprofundamento sobre políticas públicas.
A metodologia científica adotada para buscar este objetivo foi a pesquisa bibliográfica, realizada a partir de uma análise teórica crítica e sistemática de conteúdos publicados da literatura especializada sobre este tema.
O Referencial teórico adotado para o embasamento do artigo segue a vertente teórico-metodológica de autores selecionados, que trabalham com a temática de Controle da Administração, delimitando estes para uma melhor apresentação do artigo.
2 SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO E O CONCEITO DE ADMINITRAÇÃO PÚBLICA
Antes de apresentarmos as definições sobre o que seria controle, abordaremos o que a doutrina da esfera do direito administrativo entende por Administração Pública, definindo e classificando.
Inicialmente, cabe lembrar que o sistema administrativo, conceituado como o regime jurídico adotado por um Estado para o controle dos seus atos (legítimos ou ilegítimos), foi o chamado sistema jurídico inglês, de controle judicial ou mesmo sistema de jurisdição única (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Nesse sistema, todas as demandas (que envolvam a Administração Pública ou mesmo privadas) podem ser levadas para julgamento pelo Poder Judiciário, esse é a posição constitucional brasileira conforme o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal de 1988 que diz que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
Assim, sob o prisma do ordenamento jurídico brasileiro pode o Poder Judiciário analisar o controle da legalidade das ações da Administração Pública, entretanto esse fato não exclui o poder que tem a própria Administração de rever seus próprios atos conforme o princípio da autotutela da Administração Pública que exercer o seu controle interno, tendo no Brasil órgãos com a competência de analisar, julgar, decidir lides de natureza administrativa, como os Tribunais de Contas, que exercem o controle externo (ALEXANDRINO; PAULO, 2017).
A possibilidade de controlar seus próprios atos ou mesmo ser controlada (legalidade) por outro Poder é importante marco no regime jurídico que trata das ações da Administração Pública, que pode ser empregada com o sentido subjetivo, formal ou orgânico (Administração Pública) e envolve as entidades e órgãos jurídicos e as pessoas que realizam a atividade administrativa.
Já a professora Maria Sylvia Di Pietro apresenta o seguinte conceito sobre a Administração Pública em sentido subjetivo “[...] como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2019, pág. 49).
Podendo ser também empregada com o sentido objetivo, material, funcional (administração pública) que seria a própria função administrativa (OLIVEIRA, 2017).
A Administração Pública direta ou indireta é um desdobramento do entendimento do art. 37, caput, da CRFB e art. 4. ° do DL 200/1967, em que:
A Administração Direta compreende os Entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e seus respectivos órgãos. Nesse caso, o Ente atua por meio de seus órgãos e de maneira centralizada. Os órgãos estatais, fruto da desconcentração interna de funções administrativas, serão os instrumentos dessa atuação. (OLIVEIRA, 2017, pag. 161).
Por outro lado, a Administração Pública Indireta compreende as entidades administrativas que exercem funções administrativas, a partir da descentralização legal, e que estão vinculadas ao respectivo Ente federativo. (OLIVEIRA, 2017, pag. 161).
A estrutura da Administração Pública Indireta é definida no art. 37, XIX, da CRFB e do art. 4. °, II, do DL 200/1967, que apresenta as seguintes organizações:
· Autarquias;
· Empresas públicas (e suas subsidiárias);
· Sociedades de economia mista (e suas subsidiárias); e
· Fundações públicas (estatais) de direito público e de direito privado;
· Fundações públicas (estatais) de direito público e de direito privado.
2.1 CONCEITO, ORIGEM, OBJETIVO E NATUREZA JURÍDIC
Para CARVALHO FILHO (2017, pág.527) o controle da Administração é o “conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”. Um outro conceito é que o controle é visto como o conjunto de instrumentos normativos que possibilitam que o Estado e o povo exerçam o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Igualmente, no regime democrático de direito, a Administração Pública é limitada pelo ordenamento jurídico (OLIVEIRA, 2017).
A origem do controle nasce da teoria política da separação dos poderes apresentada nas obras dos filósofos LOCKE e MONTESQUIEU (séculos XVII e XVIII) que apontavam, entre outras coisas, que um poder do Estado deveria limitar o outro, mas todos trabalhando de forma harmoniosa (CARVALHO FILHO, 2017). Este pensamento foi adotado na nossa Constituição Federal que art. 2º afirma: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. ” (BRASIL, 2018).
O fundamento do controle administrativo da Administração Pública se baseia nos princípios da legalidade, que impõe o dever de que toda ação pública deva ser nos termos da lei, ou seja, deva agir conforme as leis determinam e que mesmo as discricionariedades devem atuar nos parâmetros e limites da lei (JUSTEN FILHO, 2014).
O objetivo principal do controle é garantir que os gestores públicos sempre busquem em suas ações o interesse público, criando uma espécie de garantia jurídica aos administrados, de prover meios que a Administração Pública alcance seus objetivos, mas que não fira os direitos dos indivíduos e que zele pelas diretrizes administrativas (CARVALHO FILHO, 2017).
A natureza jurídica do controle é principiológica, sendo considerado um dos princípios fundamentais da Administração Pública. Esse entendimento baseia-se principalmente no Decreto-lei nº 200/1967 (o estatuto da reforma administrativa federal) que apontou cinco princípios fundamentais: o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle (OLIVEIRA, 2017).
2.2 CONTROLE E GESTÃO
Para MAXIMIANO (2008, p. 91) os modelos de gestão do Estado estão muito ligados ao tipo de produção capitalista de cada período histórico, aos valores e princípios que regem a sociedade do momento, as ideias que mudam e movimentam o mundo, a evolução das ideias econômicas e administrativas que geram impacto à forma e a maneira de agir dos agentes e entes governamentais, e que reforçam a necessidade de reformas nos Estados nacionais (MAXIMIANO, 2008).
Ente os vários modelos, o da administração burocrática clássica surgiu com o objetivo de substituir a visão patrimonialista da coisa pública, que era a característica dos regimes das monárquicas absolutistas do período, onde a propriedade se confundia com o rei e suas relações eram marcadas pelo nepotismo e empreguismo na gestão do Estado. Este modelo de gestão foi duramente criticado pelo surgimento e consolidação do capitalismo industrial, que valoriza a separação entre a propriedade e o Estado (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Deste corte histórico, surge na sociedade a necessidade de separação não só entre propriedade e Estado, mas do político e do administrador público, o que levaria ao surgimento da burocracia moderna, racional-legal proposta pelo sociólogo alemão Marx Weber.
A partir de 1970 ocorreram enormes e variadas crises nos Estados nacionais, tanto de natureza fiscal, econômica, política e social decorrentes em boa parte das incapacidades dos Estados em atender as demandas da sociedade. Até então, a administração governamental era marcada principalmente pelo seu aspecto burocrática, clássica e ainda presente no caso Latino americano, de vieses patrimonialista, que a tornava lenta, de alto custo e com orientação a si própria, não voltada aos cidadãos e sem a preocupação de ser eficiente no atendimento das necessidades da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Neste cenário, surge uma nova perspectiva na gestão governamental chamada de ‘Nova Gestão Pública’ (NPM), sendo neste tempo um movimento de influência global e introduzido a todos os setores dos serviços públicos, em diversas regiões geográficas e matrizes políticas (DIEFENBACH, 2009). O NPM engloba ações, objetivos, metas e declarações sobre o novo papal das organizações públicas, um novo modelo orientado para o alcance de resultados de maior eficiência, que para tanto, é necessário que as organizações estatais sejam projetadas, estruturadas e gerenciadas como uma empresa de mercado, que tenha resultados de menor custo e de grande eficiência (DIEFENBACH, 2009).
Os modelos de gestão do Estado estão muito ligados ao tipo de produção capitalista de cada período histórico, aos valores e princípios que regem a sociedade do momento, as ideias que mudam e movimentam o mundo, a evolução das ideias econômicas e administrativas que geram impacto à forma e a maneira de agir dos agentes e entes governamentais, e que reforçam a necessidade de reformas nos Estados nacionais (MAXIMIANO, 2008).
Ente os vários modelos, o da administração burocrática clássica surgiu com o objetivo de substituir a visão patrimonialista da coisa pública, que era a característica dos regimes das monárquicas absolutistas do período, onde a propriedade se confundia com o rei e suas relações eram marcadas pelo nepotismo e empreguismo na gestão do Estado. Este modelo de gestão foi duramente criticado pelo surgimento e consolidação do capitalismo industrial, que valoriza a separação entre a propriedade e o Estado (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Deste corte histórico, surge na sociedade a necessidade de separação não só entre propriedade e Estado, mas do político e do administrador público, o que levaria ao surgimento da burocracia moderna, racional-legal proposta pelo sociólogo alemão Marx Weber.
A partir de 1970 ocorreram enormes e variadas crises nos Estados nacionais, tanto de natureza fiscal, econômica, política e social decorrentes em boa parte das incapacidades dos Estados em atender as demandas da sociedade. Até então, a administração governamental era marcada principalmente pelo seu aspecto burocrática, clássica e ainda presente no caso Latino americano, de vieses patrimonialista, que a tornava lenta, de alto custo e com orientação a si própria, não voltada aos cidadãos e sem a preocupação de ser eficiente no atendimento das necessidades da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Neste cenário, surge uma nova perspectiva na gestão governamental chamada de ‘Nova Gestão Pública’ (NPM), sendo neste tempo um movimento de influência global e introduzido a todos os setores dos serviços públicos, em diversas regiões geográficas e matrizes políticas (DIEFENBACH, 2009).
O NPM engloba ações, objetivos, metas e declarações sobre o novo papal das organizações públicas, um novo modelo orientado para o alcance de resultados de maior eficiência, que para tanto, é necessário que as organizações estatais sejam projetadas, estruturadas e gerenciadas como uma empresa de mercado, que tenha resultados de menor custo e de grande eficiência (DIEFENBACH, 2009).
2.3 MODELOS E TIPOS DE CONTROLE
O Controle do Estado é realizado de duas formas distintas, pelo controle político e controle administrativo. O primeiro que nasce da necessidade de equilíbrio entre os poderes da República (o Executivo, o Legislativo e o Judiciário) dentro de um contexto de limites, denominado de freios e contrapesos dos poderes políticos (CARVALHO FILHO, 2017).
A Constituição Federal de 1988 trouxe vários mecanismos de controle político, tais como o veto do executivo a projetos de lei de origem no Poder Legislativo (art. 66, § 1º, CF), o próprio Legislativo pode rejeitar o veto (art. 66, § 4º, CF), o Judiciário controle a legalidade e constitucionalidade do Executivo e Judiciário, o Legislativo controla as finanças (art. 70, CF), o Executivo indica os membros dos tribunais superiores do Judiciário (art. 101, parágrafo único; art. 104, parágrafo único; art. 107, CF etc.), demonstrando nesses casos o alcance do controle político (CARVALHO FILHO, 2017).
Dessa forma, enquanto o controle político é focado nas instituições políticas, o controle administrativo é voltado as instituições administrativas, em que as funções administrativas (competência do estado para aplicar a Lei nº caso concreto e para realizar atividades necessárias para cumprir seus objetivos) são exercidas de forma típica pelo Poder Executivo e de forma não-típica pelos Poderes Legislativo e Judiciário (DI PIETRO, 2019).
A doutrina administrativista apresenta dois modelos de sistemas de controles, o sistema inglês ou sistema de jurisdição única e o sistema francês ou sistema do contencioso administrativo, sendo o inglês o modelo adotado no ordenamento jurídico brasileiro (artigo 5º , XXXV, da CF/88), pois todo litigio pode ser levado ao Poder Judiciário, o que não exclui a possibilidade da Administração Pública rever seus próprios atos, sob o prisma do princípio da autotutela tão bem apresentada na Sumulas nº 346 e 473 do STF (CARVALHO FILHO, 2017).
O Controle administrativo “é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para fiscalizar e corrigir, a partir dos critérios de legalidade ou de mérito, a sua própria atuação” (OLIVEIRA, 2017, pág. 917).
Quantos aos tipos de controle, novamente coube a doutrina apresenta classificações a partir de variados critérios. Quanto aos órgãos ou entidade responsável pela fiscalização pode ser um controle interno (o próprio Poder Executivo realiza esse controle) ou o controle externo (exercido tanto pelo Poder Judiciário quanto pelo Poder Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas da União – TCU) e o controle social (exercido pela sociedade civil).
3 CONCLUSÃO
A Administração Pública brasileira vem passando por diferenças transformações, inúmeras delas decorrentes das reformas gerenciais do Estado, o que levou ao surgimento de diversos novos mecanismos que inseriu novas formas de limitações do poder estatal.
Nesse sentido, o Controle da Administração Pública brasileira consistiu de um profundo avanço na modernização do Estado brasileiro, inovando na ordem jurídica-normativa e na cultura da gestão organizacional do serviço público.
O controle é desta forma, um mecanismo de legal e, acima de tudo, uma via de expressão e consolidação da cidadania brasileira, pois proporciona maior controle dos atos de gestão, da eficiência, eficácia e efetividade dos programas e políticas governamentais, afim de promover uma maior inclusão e desenvolvimento social a todos os brasileiros.
REFERÊNCIAS
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[1] Administrador e Advogado, UEMA. E-mail: [email protected]
