Resumo: O Controle da Administração Pública então envolve um tipo de governança sobre os atos da Administração Pública Direta (Entes Federados) e Administração Pública Indireta (entidades administrativas), tendo esse trabalho monográfico se empenhado a dar maior atenção ao controle sobre atos (como os contratos celebrados) dos órgãos da União, que é feito pela Corte de Contas chamado TCU no chamado controle externo da Administração Pública. O controle das compras públicas é de responsabilidade do Tribunal de Contas da União conforme previsto nos art. artigos 33, §2º, 70, 71, 72, §1º, 74, §2º e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, os quais de forma geral incubem a este órgão de controle a responsabilidade pela avaliação dos processos da Administração Pública no âmbito da União.

Palavras-chave: Administração Pública; Gestão; Controle.

1. INTRODUÇÃO

O Controle do Estado é realizado de duas formas distintas, pelo controle político e controle administrativo. O primeiro que nasce da necessidade de equilíbrio entre os poderes da República (o Executivo, o Legislativo e o Judiciário) dentro de um contexto de limites, denominado de freios e contrapesos dos poderes políticos (CARVALHO FILHO, 2017).

A Constituição Federal de 1988 trouxe vários mecanismos de controle político, tais como o veto do executivo a projetos de lei de origem no Poder Legislativo (art. 66, § 1º, CF), o próprio Legislativo pode rejeitar o veto (art. 66, § 4º, CF), o Judiciário controle a legalidade e constitucionalidade do Executivo e Judiciário, o Legislativo controla as finanças (art. 70, CF), o Executivo indica os membros dos tribunais superiores do Judiciário (art. 101, parágrafo único; art. 104, parágrafo único; art. 107, CF etc.), demonstrando nesses casos o alcance do controle político (CARVALHO FILHO, 2017).

Dessa forma, enquanto o controle político é focado nas instituições políticas, o controle administrativo é voltado as instituições administrativas, em que as funções administrativas (competência do estado para aplicar a Lei nº caso concreto e para realizar atividades necessárias para cumprir seus objetivos) são exercidas de forma típica pelo Poder Executivo e de forma não-típica pelos Poderes Legislativo e Judiciário (DI PIETRO, 2019).

A doutrina administrativista apresenta dois modelos de sistemas de controles, o sistema inglês ou sistema de jurisdição única e o sistema francês ou sistema do contencioso administrativo, sendo o inglês o modelo adotado no ordenamento jurídico brasileiro (artigo 5º , XXXV, da CF/88), pois todo litigio pode ser levado ao Poder Judiciário, o que não exclui a possibilidade da Administração Pública rever seus próprios atos, sob o prisma do princípio da autotutela tão bem apresentada na Sumulas nº 346 e 473 do STF (CARVALHO FILHO, 2017).

O Controle administrativo “é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para fiscalizar e corrigir, a partir dos critérios de legalidade ou de mérito, a sua própria atuação” (OLIVEIRA, 2017, pág. 917).

Quantos aos tipos de controle, novamente coube a doutrina apresenta classificações a partir de variados critérios. Quanto aos órgãos ou entidade responsável pela fiscalização pode ser um controle interno (o próprio Poder Executivo realiza esse controle) ou o controle externo (exercido tanto pelo Poder Judiciário quanto pelo Poder Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas da União – TCU) e o controle social (exercido pela sociedade civil).

Por tudo, considera-se relevante desenvolver um estudo bibliográfico que demonstra que o Controle Interno da Administração Pública é um avanço na cidadania, que certamente também contribuirá no aprofundamento sobre políticas públicas.

A metodologia científica adotada para buscar este objetivo foi a pesquisa bibliográfica, realizada a partir de uma análise teórica crítica e sistemática de conteúdos publicados da literatura especializada sobre este tema.

O Referencial teórico adotado para o embasamento do artigo segue a vertente teórico-metodológica de autores selecionados, que trabalham com a temática de Controle Interno, delimitando estes para uma melhor apresentação do artigo.

2. SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO E O CONCEITO DE ADMINITRAÇÃO PÚBLICA

Inicialmente, cabe lembrar que o sistema administrativo, conceituado como o regime jurídico adotado por um Estado para o controle dos seus atos (legítimos ou ilegítimos), foi o chamado sistema jurídico inglês, de controle judicial ou mesmo sistema de jurisdição única (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Nesse sistema, todas as demandas (que envolvam a Administração Pública ou mesmo privadas) podem ser levadas para julgamento pelo Poder Judiciário, esse é a posição constitucional brasileira conforme o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal de 1988 que diz que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).

Assim, sob o prisma do ordenamento jurídico brasileiro pode o Poder Judiciário analisar o controle da legalidade das ações da Administração Pública, entretanto esse fato não exclui o poder que tem a própria Administração de rever seus próprios atos conforme o princípio da autotutela da Administração Pública que exercer o seu controle interno, tendo no Brasil órgãos com a competência de analisar, julgar, decidir lides de natureza administrativa, como os Tribunais de Contas, que exercem o controle externo (ALEXANDRINO; PAULO, 2017).

A possibilidade de controlar seus próprios atos ou mesmo ser controlada (legalidade) por outro Poder é importante marco no regime jurídico que trata das ações da Administração Pública, que pode ser empregada com o sentido subjetivo, formal ou orgânico (Administração Pública) e envolve as entidades e órgãos jurídicos e as pessoas que realizam a atividade administrativa.

Já a professora Maria Sylvia Di Pietro apresenta o seguinte conceito sobre a Administração Pública em sentido subjetivo “[...] como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2019, pág. 49).

Podendo ser também empregada com o sentido objetivo, material, funcional (administração pública) que seria a própria função administrativa (OLIVEIRA, 2017).

A Administração Pública direta ou indireta é um desdobramento do entendimento do art. 37, caput, da CRFB e art. 4. ° do DL 200/1967, em que:

A Administração Direta compreende os Entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e seus respectivos órgãos. Nesse caso, o Ente atua por meio de seus órgãos e de maneira centralizada. Os órgãos estatais, fruto da desconcentração interna de funções administrativas, serão os instrumentos dessa atuação. (OLIVEIRA, 2017, pag. 161).

Por outro lado, a Administração Pública Indireta compreende as entidades administrativas que exercem funções administrativas, a partir da descentralização legal, e que estão vinculadas ao respectivo Ente federativo. (OLIVEIRA, 2017, pag. 161).

A estrutura da Administração Pública Indireta é definida no art. 37, XIX, da CRFB e do art. 4. °, II, do DL 200/1967, que apresenta as seguintes organizações:

• Autarquias;

• Empresas públicas (e suas subsidiárias);

• Sociedades de economia mista (e suas subsidiárias); e

• Fundações públicas (estatais) de direito público e de direito privado;

• Fundações públicas (estatais) de direito público e de direito privado.

2.1. O CONTROLE E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

No que tange os princípios normativos que orientam e direcionam as licitações em âmbito do ordenamento jurídico brasileiro pode ser resumida no seguinte quadro abaixo que destaca os principais princípios condutores das licitações públicas brasileiras:

Tabela 1 – Princípios Administrativos

Fonte: SILVA, 2008, pág.02

Neste trabalho monográfico já foram abordados diversos destes princípios acima apresentados, entretanto cabe agora destacar que um dos que tem maior ligação com o controle da Administração Pública é o princípio da eficiência (DI PIETRO, 2019). Inclusive, este foi elevado à categoria de princípio fundamental da Administração Pública brasileira com a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, que alterou os princípios e normas da gestão pública, inserindo a eficiência no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

Essa alteração decorre de inúmeras modificações na estrutura do Estado brasileiro que foram implantadas a partir do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995), com objetivo de fornecer arcabouço jurídico-normativo para a transformação do Estado brasileiro burocrático em um Estado gerencial e fazendo com que o princípio da eficiência tenha a mesma natureza jurídica e hierarquia com os outros que regem as ações do Estado (ALEXANDRINO; PAULO, 2017).

Entretanto, antes mesmo dessa alteração do artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, incluindo a eficiência, o ordenamento jurídico nacional já trazia exigências normativas para a busca, aplicação e obediência a este princípio, tal como observado no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e diretrizes para a reforma do Estado:

Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo, na área de competência do Ministro de Estado: [...] IX - Acompanhar os custos globais dos programas setoriais do Governo [sic.], a fim de alcançar uma prestação econômica de serviços. X - Fornecer ao órgão próprio do Ministério da Fazenda os elementos necessários à prestação de contas do exercício financeiro. (sem grifos no original)

[...]

Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: [...] III - A eficiência administrativa. (BRASIL, 1967).Grifo nosso.

O princípio da eficiência administrativa pode ser conceituado como uma forma do Estado prestar um serviço com pouco gasto e com grande qualidade (CARVALHO, 2017), tendo relação com efetivar de forma mais célere um objetivo, uma finalidade do Estado (OLIVEIRA, 2017). Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro define este princípio como:

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público (DI PIETRO, 2019, pág. 85).

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Além disso, o saudoso professor Hely Lopes Meirelles apresenta o princípio da eficiência como um vetor de influência na conduta do agente, o aproximando do princípio da legalidade, mas que exija bons resultados para a sociedade.

Para Meirelles (1996, p. 21):

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Outrossim, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 apresenta diversos dispositivos, dos mais diversos temas constitucionais, relacionados ao princípio da eficiência, demonstrando assim a preocupação do legislador em garantir arcabouço jurídico para a superação do Estado burocrático e implantar o Estado gerencial brasileiro. Para tanto, cita-se a ligação deste princípio com a gestão orçamentária do Estado brasileiro:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

[...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...] II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

Em relação aos aspectos da relação entre o princípio da eficiência e o mecanismo de controle da Administração pública, cabe apresentar umas das atribuições da Corte de Contas da União (TCU), que entre outras coisas, afirma na Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992:

Art. 38. Compete, ainda, ao Tribunal: [...] IV - auditar, por solicitação da comissão a que se refere o art. 166, § 1o, da Constituição Federal, ou comissão técnica de qualquer das Casas do Congresso Nacional, projetos e programas autorizados na lei orçamentária anual, avaliando os seus resultados quanto à eficácia, eficiência e economicidade. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

[...]

Art. 49. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno, com a finalidade de: [...] II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

Assim, percebe-se que a importância do princípio da eficiência como parâmetro normativo para avaliação e acima de tudo, o controle da Administração Pública brasileira, para a busca da concretização do Estado gerencial, inserindo com isso diversos atributos a este princípio na esfera do direito administrativo, tais como o sentido de racionalização, de economicidade e de celeridade (OLIVEIRA, 2017).

Nesse sentido, estes dois conceitos jurídicos são independentes e ao mesmo tempo interdependentes, pois as mudanças gerenciais do Estado brasileiro foram inseridas em um cenário que buscava da maior agilidade as ações governamentais (eficiência) sem, contudo, deixar meios para medir, mensurar, verificar (controle) estas ações sob o prisma da legalidade que se impõem sob todas as ações da Administração Pública.

Ademais, oportuno também é apresentar e identificar a origem, composição, competências e objetivos da corte que é a responsável principal pelo controle administrativo das ações do Estado.

2.3. CONTROLE INTERNO

O Controle interno pode ser conceituado como aquele exercido dentro de um mesmo Poder, seja o exercido no âmbito hierárquico, ou o exercido por meio de órgãos especializados, sem relação de hierarquia com o órgão controlado, ou ainda o controle que a administração direta exerce sobre a administração indireta de um mesmo Poder.

O mesmo raciocínio vale para os demais Poderes. Sempre que um agente ou órgão do Poder Legislativo possuir atribuição de fiscalizar a prática de determinado ato administrativo praticado pelo mesmo Poder Legislativo estaremos diante de hipótese de controle interno. Igualmente, quando órgãos ou agentes do Poder Judiciário verificam a legitimidade e a regularidade dos atos administrativos praticados pelo próprio Judiciário, a hipótese será de controle interno.

O art. 74. da Constituição de 1988 determina que os Poderes mantenham sistemas de controle interno, estabelecendo os itens mínimos a serem objeto desse controle.

O controle interno ou administrativo é o poder de fiscalização e correção que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como as entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, etc.), exercem sobre seus próprios atos e agentes, ou seja, é uma espécie de autocontrole. A entidade ou órgão responsável pela execução da atividade controlada realiza uma revisão dos seus atos, checando se obedeceram às necessidades do serviço e às exigências técnicas, econômicas e legais para sua realização.

A administração pública pode invalidar atos de seus agentes por ilegalidade, inconveniência ou importunidade, punindo os responsáveis em determinados países, como os EUA, existe a figura do watchdog – cão de guarda –, organização pública ou privada (ONG’s e associações comunitárias) que se dedica a receber queixas e reclamações do público em geral. Ainda inexistente no Brasil, essa instituição auxilia no controle tanto dos órgãos da administração pública quanto de empresas privadas que prestem serviços de interesse público. 15Controle da Administração Pública por esses atos, respeitados os direitos adquiridos dos cidadãos de boa-fé atingidos pela sua anulação ou revogação.

Quando a autoridade competente constata a ilegalidade de seu próprio ato ou de ato de seus subordinados e declara a sua nulidade, ou quando o revoga por considerá-lo inoportuno, diz-se que a administração pública exerceu o controle administrativo ex-officio, ou seja, de ofício, por conta própria.

Quando os atos são anulados pela administração porque o cidadão assim requereu, em recurso administrativo, reclamação, pedido de reconsideração ou recursos hierárquicos, diz-se que a administração pública exerceu o controle administrativo por provocação.