A tributação como ferramenta de garantia da segurança...

1. INTRODUÇÃO

O caráter positivo dos Direitos humanos e dos direitos fundamentais impõe ao Estado a estruturação de politicas que garantam sua efetivação. No que tange ao direito à Alimentação Adequada, positivado constitucionalmente e ratificado no tratado internacional de direitos humanos, deve-se trabalhar a efetivação da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) para se garantir uma vida saudável e digna aos cidadãos.

Nos lares em que falta a SAN, observa-se a denominada Insegurança Alimentar (IA), a qual se apresenta através de problemas relacionados à saúde como: quadros de desnutrição, fome, hipertensão, diabetes ou obesidade a depender dos acessos e estímulos a que essas pessoas foram submetidas. Por isso, o direito à Segurança Alimentar e Nutricional está diretamente relacionado ao direito à Saúde, sendo ambos direitos sociais presentes no art. 6º da Constituição Federal de 1988.

Na busca pela proteção desses direitos, como aponta Morais, et al. (2020), diversos governos instauraram politicas de combate à fome e a desnutrição no Brasil, tendo sido as mais eficazes destas o Fome Zero e o Bolsa Família, instaurados no governo PT, que levaram o Brasil em 2014 a atingir o compromisso firmado na Cúpula Mundial da Alimentação em 1996, de reduzir em 50% os índices de desnutrição no país.

Todavia as politicas de Combate a Insegurança Alimentar brasileiras não trabalharam a dimensão nutritiva da Segurança Alimentar e Nutricional, pois objetivaram apenas o acesso aos alimentos o que não necessariamente significa que esses alimentos serão saudáveis. Este fator deixou a indução da escolha de prioridades de consumo a cargo do mercado, que mantem o valor de um alimento ultraprocessado, principal causador da obesidade, diabetes e hipertensão, menor do que o de um alimento in natura, e, portanto, estimula a sua compra.

Além disso, a crise causada pela pandemia do Corona Vírus (COVID-19), impactou o valor geral dos alimentos, fazendo com que os auxílios econômicos que visam a distribuição de renda se tornem cada vez menos eficazes ou mais oneradores dos cofres públicos tendo em vista que o valor que a priori garantia a alimentação mensal de uma família hoje não garante uma semana de alimentação da mesma. Além de ter afetado a renda familiar de milhares de brasileiros, seja pela morte dos provedores daquele núcleo seja pelo desemprego ou pelo alto valor de produtos básicos. (PENSSAN, 2022)

Com isso, o país sofre crescente redução da segurança alimentar. São graves violações do direito humano à alimentação adequada, nas quais as politicas atuais de distribuição de renda não têm sido suficientes para garantir o acesso a alimentação continuada.

Neste cenário, identifica-se um possível mecanismo jurídico a ser utilizado: o da Extrafiscalidade.

No âmbito tributário, empregam-se os termos fiscalidade e Extrafiscalidade para indicar essas funções normativas. Fala-se em “fiscalidade” quando as disposições normativas inerentes a determinado tributo denunciem a preponderância da finalidade arrecadatória. Por outro lado, verificando-se que há prevalência de objetivos outros, como sociais, políticos ou econômicos, atribui-se o nome “extraficalidade”.

Em resumo, são regras tributárias de caráter extrafiscal as que perseguem objetivos alheios aos meramente arrecadatórios. E essa finalidade pode dar-se até mesmo pelo mecanismo dos benefícios fiscais, para fomentar as grandes iniciativas de interesse público e incrementar a produção, o comércio e o consumo, quando necessário para promover o desenvolvimento socioeconômico.

Outra forma de atuação extrafiscal dá-se pelo desestímulo, como se verifica na Lei no 9.433/97 que, ao instituir cobrança pelo uso de recursos hídricos, considera o volume de água retirado, bem como a quantia de lançamento e toxidade dos esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos emitidos. Com isso, pretende o legislador induzir o particular a diminuir as captações e extrações de água, bem como a tomar providências para amenizar a toxidade dos resíduos lançados. (TOMÉ, 2014)

Esta função apresenta-se, portanto, como uma possibilidade de combate a desnutrição, fome, obesidade, diabetes e hipertensão. utilizar-se do caráter social do tributo, através do incentivo e do desincentivo econômico torna-se uma saída que não recorre a oneração dos cofres públicos e que possibilita ao Estado estabelecer o aumento do consumo de alimentos naturais e nutritivos.

Em suma o que pretende-se é fracionar as dimensões que constituem a Segurança Alimentar e Nutricional, apresentar a norma adequada ao objetivo de cada uma e desenvolver seus possíveis resultados, para compreender quais são adequadas para serem aplicadas no Combate a Insegurança Alimentar e Nutricional no Brasil.

Para esta finalidade o presente trabalho irá trabalhar o histórico da segurança alimentar no mundo e no Brasil, as tributação incidentes sobre os alimentos e o seu caráter extrafiscal e a tributação como ferramenta de combate a insegurança alimentar e nutricional.

Assim, será compreendida a possibilidade de aplicação das normas extrafiscais, através da abordagem qualitativa e utilizando os procedimentos de análise de documentos, estudo de caso, analise de dados secundários e revisão bibliográfica. apresentar-se-á, diante do cenário atual, política de combate a insegurança alimentar passível de garantir aos brasileiros refeições dignas, saudáveis, constantes e nutritivas.

2. SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) advém do Direito Humano a uma Alimentação Adequada (DHAA), enquanto um estado no qual se materializa a capacidade individual ou coletiva das pessoas de obter uma alimentação saudável, nutritiva e diversificada de forma continuada.

A SAN se apresenta em duas dimensões: “a dimensão alimentar, que abarca a produção e disponibilidade de alimentos, e a dimensão nutricional, na qual incorpora-se as relações entre o homem e os alimentos” (PRIORE et al., 2014). Em se tratando da dimensão alimentar apresenta-se como pilar principal o acesso, no qual trabalha-se a disponibilidade de alimentos suficientes para o contingente populacional existente e a possibilidade econômica de que esses adquiram a alimentação. Já́ em sua dimensão nutricional trabalha-se a ingestão de alimentos de qualidade, saudáveis, nutritivos e diversificados, que sejam capazes de manter o corpo regulado garantindo o desenvolvimento adequado de funções como metabolismo, imunidade e hormônios sem a presença de substancias que possam trazer prejuízo a saúde.

Desta forma obtêm-se a Segurança Alimentar e Nutricional no país quando a população tem acesso a alimentos de qualidade, saudáveis, diversificados e nutritivos continuamente ao longo de sua vida, sem comprometimento de outras necessidades e dentro de ralações sustentáveis com o meio ambiente e, portanto, incorpora-se a Insegurança Alimentar (IA) quando alguma destas características falta na rotina alimentar do cidadão.

Conforme definido na II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional pode-se entender a SAN como:

... A realização de todos ao acesso regular e permanente de alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base praticas promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis (FREITAS; PENA, 2007).

Ficando assim a politica de SAN definida, como:

um conjunto de ações planejadas para garantir a produção e o acesso aos alimentos para toda a população promovendo a nutrição e a saúde. Trata-se de uma política que é realizada em diferentes esferas (produção, distribuição, comercialização, acesso e consumo dos alimentos), necessitando para a sua concretização do envolvimento das áreas de agricultura, abastecimento, trabalho, economia, saúde, educação, meio ambiente, proteção e promoção social, dentre outras. (RIGÓN, etc. al, 2016)

O início da incorporação do combate a Insegurança Alimentar (IA) na agenda mundial data do século XX. Durante a Primeira Guerra Mundial a preocupação com a autossuficiência na produção de alimentos tornou-se a prioridade das nações, pois em um mundo em guerra as fronteiras de abastecimento internacional podem se fechar e o fornecimento de alimentos pode, inclusive, se tornar um meio de dominação.

Durante esse período, foi fortalecida a ideia de que a soberania de um país dependia da sua capacidade de autossuprimento de alimentos. Nesse contexto, o conceito de SA associava-se à segurança nacional e apontava para a necessidade de cada país assegurar meios para suprir a maior parte dos alimentos consumidos pela sua população (COSTA, 2012).

Esse conceito de SA permaneceu até a Segunda Guerra Mundial, quando o mundo, após vivenciar graves violações da Dignidade da Pessoa Humana, passou a dar maior valor aos direitos sociais buscando garantir uma vida digna a população por meio da justiça social. Assim, a Segurança Alimentar (SA), ou seja, o direito de alimentar-se, passa a ter um lugar de destaque no sistema de garantias internacionais, figurando na Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela Organização da Nações Unidas (ONU), através da definição do Direito Humano a Alimentação Adequada (DHAA).

Proclamada em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos incorporou o direito à alimentação no artigo XXV, em que se afirma que toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de proporcionar a si e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação (BRASIL, 2009).

Nesse mesmo período, com a preocupação de se promover a integração e cooperação dos países mundiais, foram criados fóruns e entidades internacionais, sendo que com o objetivo de garantir o direito internacional a saúde e alimentação “foram criados organismos internacionais, como a Organização para a Agricultura e Alimentação das Nações Unidas (FAO), em 1945 e a Organização Mundial da Saúde (OMS), em 1948” (MALUF, 2007), que são basilares para o desenvolvimento internacional das politicas de segurança Alimentar e Nutricional.

A FAO, sigla em inglês para Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organização para a Agricultura e Alimentação das Nações), “é a agência especializada do Sistema ONU que trabalha no combate à fome e à pobreza por meio da melhoria da segurança alimentar e do desenvolvimento agrícola” (SEBRAE), além de atuar como “fórum de negociação para debater políticas e impulsionar iniciativas ligadas à erradicação da fome e da insegurança alimentar.” (SEBRAE)

A OMS (Organização Mundial de Saúde) “é uma agência especializada das Nações Unidas, destinada às questões relativas à saúde.” (ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE), seu objetivo é “garantir o grau mais alto de Saúde para todos os seres humanos.” (ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE)

Por volta de 1980 a produção desenvolvida pelos setores agrícolas passa a ser compreendida enquanto suficiente para alimentar a população mundial, porém a fome e a desnutrição ainda se constituíam enquanto uma marca internacional.

Assim, reconheceu-se que uma das principais causas da fome e da desnutrição, principalmente nos países em desenvolvimento, era a falta de acesso físico e econômico aos alimentos, em decorrência da pobreza e da falta dos recursos necessários para a aquisição de alimentos (renda e terra). (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020)

Amplia-se então a concepção do que é necessário para garantia da Segurança Alimentar, compreendendo que para além do desenvolvimento de técnicas que ampliem a produção agrícola e garantam que esta seja proporcional ao contingente populacional é necessário a estruturação de politicas que garantam acesso físico e econômico aos alimentos.

Na busca pelo desenvolvimento da S.A. a FAO e a OMS, realizaram diversos foruns, com objetivo não apenas de desenvolver e delimitar o conceito e as características que envolviam a Segurança Alimentar, mas também de desenhar estratégias praticas para sua obtenção. Por isso, “Na década de 1990, ocorreu a realização de várias conferências, dentre elas, a Conferência Internacional de Nutrição (1992), a Conferência Internacional de Direitos Humanos (1993) e a Cúpula Mundial da Alimentação “(1996) (MAGALHÃES, 2014),

Dentre os grandes avanços resultantes desses debates, pode-se destacar: a incorporação da dimensão Nutricional à Segurança Alimentar, passando a ser o conceito reconhecido enquanto SAN (Segurança Alimentar e Nutricional), pois não mais importava apenas a produção, distribuição e aquisição de alimentos, mas também que esses fossem de qualidade, saudáveis, nutritivos e diversificados.

Também foi desenvolvido e incorporado do conceito de Soberania Alimentar, definido futuramente como “o direito de cada nação de definir suas próprias políticas e estratégias sustentáveis de produção, distribuição e consumo de alimentos que garantam o direito à alimentação para toda a população, respeitando as múltiplas características culturais dos povos” (FREITAS; PENA, 2007).

Além disso, a Cúpula Mundial da Alimentação reuniu representantes de 186 nações em Roma. Nessa ocasião, reconheceu-se que a pobreza era o principal determinante da insegurança alimentar. Dessa forma, os países signatários comprometeram-se a desenvolver ações permanentes para erradicar a fome de todos os países, no intuito de reduzir pela metade, até 2015, o atual número de pessoas desnutridas. Vale ressaltar que o Brasil atingiu essa meta em 2014. A partir dessas metas estabelecidas, foram elaborados dois importantes documentos: a Declaração de Roma, sobre a Segurança Alimentar, e o Plano de Ação da Cúpula Mundial da Alimentação (COSTA, 2012).

Em 2008 o mundo foi afetado por uma das piores crises econômica já vistas, que teve como principais consequências o desemprego em massa, retração financeira internacional e queda nos valores e nas demandas por commodities (FREITAS, 2008), ou seja, a economia mundial estava destruída e com isso o fator financeiro para a obtenção de alimentos prejudicado.

Todavia, a partir das reflexões sociais desse período aspectos como degradação ambiental e modo de produção e consumo adentraram as principais causas de Insegurança Alimentar (IA). Pois com a redução forçada de consumo ocasionada pela crise, percebeu-se a possibilidade de investir em setores industriais verdes, ou seja, industrias que pratiquem a sustentabilidade (preservação ambiental) (JUNIOR, 2016), compreendendo que não há como garantir o direito a saúde sem um meio ambiente equilibrado bem como não é possível falar de alimentação adequada sem um método de produção que permita a diversidade biológica e não contamine os solos e os produtos.

Assim o agronegócio, grande produtor de insumos agrícolas, se demonstra explicitamente enquanto um modelo de produção contrario as orientadoras de promoção da Segurança Alimentar e Nutricional.

Em síntese, esse modelo concentra terra, renda, tecnologia e conhecimento sob o domínio de grandes corporações, bem como visa à produção de monoculturas para exportação, entretanto, os críticos apontam impactos negativos como: esgotamento dos recursos naturais e comprometimento da agrobiodiversidade; exclusão de pequenos e médios produtores; baixa geração de emprego; padrão alimentar pouco equilibrado e prejuízos à cultura alimentar (MALUF, 2007; FAO, 2011).

É nesse momento que a Agricultura Familiar passa a tomar um maior destaque dentro da SAN, entendendo-se que as suas praticas produzem menor degradação ambiental bem como são mais eficazes para uma produção diversificada, nutritiva e saudável.

O melhor caminho na busca de um sistema alimentar sustentável parece ser o fortalecimento da agricultura familiar ou camponesa, enquanto formação social mais adequada para garantir a segurança alimentar em condições sustentáveis. Isto devido às próprias características que lhes são inerentes. De um lado, por a sua identificação com modelos produtivos que dão ênfase à diversificação da produção. Por outro lado, pela a maior mobilidade para diferentes destinações do resultado de seu trabalho, podendo variar entre os extremos de depender exclusivamente de fontes externas do mercado ou recuar até o completo auto abastecimento.

Considere-se, ainda, a maior disposição desse produtor em entregar à sociedade os produtos de seu trabalho sem exigir que sua taxa de retorno seja superior ou igual à de outras atividades que poderia exercer, por não trabalhar subordinado à lógica do lucro. Isto possibilita que sua manutenção na atividade agropecuária não fique independente de mudanças conjunturais, o que o faz responder favoravelmente assim favorecendo o atributo da estabilidade na segurança alimentar. Some-se a estes aspectos, o fato dessa modalidade de agricultura, embora também utilizando maquinaria e insumos químicos, o faça em menor grau, valendo-se de outros recursos, como a força animal e a adubação orgânica. Por isso emprega mais mão de obra, fortalecendo a equidade e reduzindo a pobreza rural (MALUF, etc. al)

Assim formou-se o atual do conceito de Segurança alimentar e Nutricional e a compreensão de que esse passa pelos fatores produtivos, distributivos, sociais e econômicos, bem como pela garantia da sustentabilidade e da biodiversidade.

2.1 Da segurança alimentar e nutricional no Brasil

No Brasil o inicio da preocupação com a Segurança Alimentar e Nutricional data de 1930.

Nesse período, Josué́ de Castro realizou o “Inquérito sobre as Condições de Vida das Classes Operarias”, no Recife, revelando a dimensão social da fome e das doenças. Os resultados desse estudo tiveram ampla divulgação nacional e serviram de base para o estabelecimento da cesta básica de referência e para a regulamentação da lei do salário mínimo em 1936. Em seu livro “Geografia da Fome” (1946), Josué́ de Castro mapeou a situação alimentar brasileira. Essa obra foi traduzida em mais de 20 idiomas e se tornou referência para a consolidação de um movimento internacional de SA (DIEZ-GARCIA; CERVATO-MANCUSO, 2013).

Nesse momento o mundo ainda visualizava a Segurança Alimentar enquanto uma questão da soberania nacional, sendo a preocupação principal com a quantidade de alimentos produzidos. Josué de Castro, todavia, apresenta em seus estudos que a Insegurança Alimentar é um reflexo de processos políticos econômicos e históricos, tese que futuramente foi utilizada para a construção da politica de salário mínimo no Brasil e o levou à presidência do conselho executivo da agência para a Alimentação e a Agricultura (FAO) da Organização das Nações Unidas (ONU) entre 1952 e 1956 e à três indicações ao prêmio Nobel — da Medicina (1954) e da Paz (1963 e 1970). (BROPP, 2021)

Apenas em 1940 o governo brasileiro passou a incorporar em suas politicas o combate a Insegurança Alimentar, quando no então Governo Vargas, instituiu-se o salário mínimo e como forma de garantir a alimentação do trabalhador e de sua família criou-se o Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS).

As ações executadas pelo SAPS visavam garantir condições favoráveis e higiênicas à alimentação dos assegurados dos institutos, caixas de aposentadorias e pensões. Assim, até 1967, esse órgão (SAPS) foi responsável pelas ações de alimentação e nutrição, promovendo a instalação de restaurantes populares, a criação de postos destinados à comercialização de gêneros básicos a preço de custo, atividades de educação nutricional e a realização de pesquisas nesse campo. (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020)

Nesse momento o que pretendia-se era cuidar da dimensão econômica da SA, garantindo ao trabalhador um valor mínimo salarial, suficiente para adquirir sua alimentação e ainda ofertar a eles refeições por preços modestos que não comprometessem demais a renda mensal. Futuramente, a SAPS também passou a atuar na dimensão nutricional da SAN, trazendo esclarecimentos ao trabalhador e sua família sobre a importância de uma alimentação nutritiva. (FAGAGNOLI, 2011)

Ainda nesse período, foi criada, em setembro de 1942, a Coordenação da Mobilização Econômica (CME) e instalada, em 1945, a Comissão Nacional de Alimentação (CNA).

A Coordenação da Mobilização Econômica (CME), incluía um Serviço Técnico de Alimentação Nacional, o Órgão tinha a finalidade de coordenar o funcionamento da economia brasileira, diante dos problemas econômicos enfrentados pela entrada na Segunda Guerra Mundial. Suas principais funções incluíam o estímulo à produção agrícola e industrial, o abastecimento do mercado interno, o tabelamento de preços dos produtos alimentícios essenciais, a melhoria no sistema de transportes e o combate à inflação. (Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil)

Já a comissão Nacional de Alimentação (CNA) tinha como funções: estudar e propor as normas da política nacional de alimentação; estudar o estado de nutrição e os hábitos alimentares da população brasileira, acompanhar e estimular as pesquisas relativas às questões e problemas de alimentação, propondo os auxílios que julgar necessários ou convenientes; trabalhar pela correção de defeitos e deficiências da dieta brasileira, estimulando e acompanhando as devidas campanhas educativas (BRASIL, 1945), ou seja, auxiliar o governo à compreender as condições da segurança alimentar no pais e propor soluções aos problemas encontrados definindo assim a politica nacional de alimentação e nutrição.

Além disso, foi fundado em 1946 o Instituto Nacional de Nutrição (INN) com o objetivo de desenvolver pesquisas em torno da insegurança Alimentar e da Fome que servissem de escopo para o desenvolvimento de politicas sociais de alimentação e nutrição.

As politicas de Segurança Alimentar instituídas no Governo de Getúlio Vargas permanecem sem muita alteração até a ditadura militar (1964 – 1985) quando então o Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição é substituído pelo Instituto Nacional de Alimentação (INAN), que possui o objetivo de “formular a politica de alimentação e nutrição e propor ações de combate à fome por meio do I Programa Nacional de Alimentação e Nutrição “(PRONAN). (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020)

O I PRONAN, aprovado em 1973, tinha a “finalidade de acelerar a melhoria das condições de alimentação e nutrição da população, e consequentemente, contribuir para a elevação de seus padrões de saúde, índices de produtividade e níveis de renda.” (BRASIL, 1973) Todavia seu desempenho transcorreu com dificuldades o que o levou a ser substituído em 1976 pelo II PRONAN

As diretrizes do II PRONAN conduziram à consolidação da seguinte estrutura programática:

Programas sob a gestão direta do INAN

Programa de Nutrição em Saúde (PNS), que distribuía alimentos in natura, cobrindo 45% das necessidades nutricionais diárias de crianças, gestantes e nutrizes, integrando o elenco de ações básicas de saúde;
Programa de Alimentos Básicos em Áreas de Baixa Renda (PROAB), que abastecia os pequenos varejistas de áreas carentes, com alimentos básicos e preços reduzidos;

Programa de Racionalização da Produção de Alimentos Básicos (PROCAB), que adquiria os alimentos básicos diretamente do produtor, por intermédio da Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL) do Ministério da Agricultura, para programas do PRONAN;

Programa Nacional de Incentivo ao Aleitamento Materno;

Programa de Combate às Carências Específicas, incluindo a prevenção e tratamento do bócio endêmico, da hipovitaminose A, da anemia ferro- priva e da cárie dental;

Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional, cujo modelo foi testado em Pernambuco, mas não chegou a ser implantado.

Programas dependentes de outros órgãos:

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que funcionava desde 1954, sob a coordenação da Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE) e, posteriormente, da Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), do Ministério da Educação e Cultura, provendo merenda para escolares de 7 a 14 anos de idade;

Programa de Complementação Alimentar (PCA), sob a coordenação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), do Ministério da Previdência, que atendia com alimentos formulados a sua rede assistencial;

Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), criado em 1977, sob a coordenação do Ministério do Trabalho, que mediante incentivo fiscal, possibilitava às empresas fornecer refeições aos trabalhadores.

Atividades de complementação e apoio:

Estudos e pesquisas, componente ampliado pelo Projeto de Nutrição Brasil/Bird (PNBB), com base no acordo celebrado entre o Governo Brasileiro e o Banco Mundial;

Formação de recursos humanos, com ênfase no apoio a cursos de nutrição, que visou à reorientação da formação e/ou capacitação profissional, em nível de graduação e pós-graduação. (ARRUDA; ARRUDA, 2007)

O PRONAN se mantém enquanto o principal ponto de desenvolvimento da Segurança Alimentar e Nutricional no brasil até 1986 quando a SAN toma destaque na politica nacional com a I Conferencia Nacional de Alimentação e Nutrição (CNAN). A partir das proposições apresentadas na CNAN a alimentação foi introduzida como um direito de cidadania, bem como também foi adicionado o qualitativo nutricional ao conceito de SA. (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020)

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, entra de forma estrutural no ordenamento jurídico o Direito a Saúde, expresso na Carta Magna em seu artigo 6º, sendo este base fundamental na obrigação do Estado de formular politicas de combate a Insegurança Alimentar e Nutricional.

Os anos seguintes são de pouca movimentação politica em torno da SAN: “em 1993, o presidente Itamar Franco cria o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), enquanto órgão de caráter consultivo da Presidência da República” (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020) e em 1999, no Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), o CONSEA é substituído pelo Conselho da Comunidade Solidaria (CCS) (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020).

Ao CONSEA “foi atribuída a tarefa de articular as três instâncias de governo (municipal, estadual e federal) e a sociedade civil (movimentos sociais e ONGs) na revisão dos programas federais então existentes e de elaborar o Plano de Combate à Fome e à Miséria”. Já o CCS tinha a finalidade de “promover o diálogo político e parcerias entre governo e sociedade para o enfrentamento da pobreza e da exclusão, por intermédio de iniciativas inovadoras de desenvolvimento social” (BRASIL, 1999). Em suma os dois organismos tinham o objetivo de integrar sociedade civil e entes federativos na busca pela garantia da Alimentação Adequada.

Somente em 2003 com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao Governo Federal as politicas de Segurança Alimentar e Nutricional tomam destaque, novamente, na politica Nacional ao se transformarem na prioridade do Governo. Para esse Objetivo o então presidente Luís Inácio Lula da Silva (Lula) extingue o vigente Programa Comunidade Solidaria instaurado pelo Conselho da Comunidade Solidaria (CCS) e da inicio ao Programa Fome Zero.

O Programa Fome Zero foi criado para combater as causas estruturais da fome, que geram a exclusão social, como também para garantir a SA de todos os cidadãos brasileiros em três frentes: um conjunto de políticas publicas; a construção participativa de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; e um grande mutirão contra a fome, o qual envolveu as três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Vale ressaltar que a estruturação do Programa Fome Zero distinguiu-se em três dimensões importantes: a teórica-conceitual, reconhecendo que a formulação da política de SA representa todo o referencial idealmente desejável para o programa; a político-operativa, reconhecendo que implantação do programa é gradativa e passível de ajustes; e a consultiva, reconhecendo e recriando o CONSEA como a instância de acompanhamento e promoção da articulação intersetorial (ARRUDA; ARRUDA, 2007).

As ações do Fome Zero são desenvolvidas em quatro eixos articuladores: “Ampliação do Acesso aos Alimentos, Fortalecimento da Agricultura Familiar, Promoção de Processos de Inserção Produtiva e Articulação, Mobilização e controle social” estando todos esses integrados (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2010), conforme o esquema abaixo:

Fonte: MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2010

Ainda durante o governo do Presidente Lula foi instituído o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate a Fome (MESA), o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA).” (MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020) criado, de forma integrada ao MESA, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, estabelecidos o Ministério da Assistência Social e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família (BURLANDY, 2009), todos com o objetivo principal de cuidar da produção, distribuição e aquisição de alimentos para a população, em especial aos em vulnerabilidade.

Mas o grande marco de toda a estrutura do programa Fome Zero foi a criação em 2004 do Bolsa Família, que com o objetivo de superar a dimensão econômica da IA, unificou os programas de transferência de renda: Bolsa Alimentação, Auxilio Gás, Bolsa Escola e Cartão Alimentação, de forma a unificar o sistema de distribuição de renda e torna-lo mais eficaz. (BURLANDY, 2009)

Em 2006, a partir das diretrizes que foram traçadas na II Conferencia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, foi sancionada a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, Lei 11.346, que estabelece o SISAN - Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e elenca o Direito Humano à uma Alimentação Adequada (DHAA) enquanto um direito fundamental, adentrando, inclusive, este na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, em 2010, através da Emenda Constitucional nº 64.

O SISAN é um sistema de gestão intersetorial de políticas públicas, participativo e de articulação entre os três níveis de governo para a implementação e execução das Políticas de Segurança Alimentar e Nutricional. Tem como objetivos: formular e implementar políticas e planos de segurança alimentar e nutricional; estimular a integração dos esforços entre governo e sociedade civil na promoção do direito à alimentação; e promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da segurança alimentar e nutricional no país. (MINISTERIO DA CIDADANIA, 2019)

Os esforços desenvolvidos pelas novas politicas diminuíram consideravelmente as dificuldades na aquisição de alimentos no Brasil, alcançando em 2014 a marca da redução pela metade do numero de pessoas desnutridas no país desde 1996. O Brasil, “no entanto, assim como outros países economicamente emergentes, apresenta uma tendência de declínio da desnutrição e um rápido aumento da obesidade e do diabetes. “(MORAIS; SPERANDIO; PRIORE, 2020).

Como reflexo da ainda latente desigualdade social, o país sofre crescente redução da segurança alimentar. Entre 2018 e 2020, a prevalência de insegurança alimentar grave atingiu 7,5 milhões de brasileiros, “apenas um, entre três adultos, consome frutas e hortaliças em cinco dias da semana.” (MORAIS, et al. 2020). Isso significa que o fator econômico para obtenção de alimentos ainda é um problema no país, fazendo com que milhões de brasileiros não tenham acesso a alimentação continuada.

Ainda nesse aspecto um novo fator vem se mostrando preocupante na dimensão Nutricional da SA, “Nos últimos 10 anos, a prevalência de obesidade passou de 11,8% (2006) para 18,9% (2016), atingindo praticamente um em cada cinco brasileiros.” (MORAIS, et al. 2020). Isso se deve, entre outros fatores, ao auto consumo de alimentos ultraprocessados, que possuem valor comercial reduzido, baixo valor nutritivo e alta concentração de Sódio e Açucares.

Esses alimentos que possuem valor comercial mais barato do que os in natura, são mais acessados por pessoas de baixa renda. Dessa forma, o fator econômico não apenas tem interferido na quantidade de alimentos adquiridos, mas na diversidade e na qualidade desses alimentos.

Em meio a esse cenário, o mundo é assolado em 2020 pela pandemia do Corona Vírus (COVID-19). Crise sanitária que afetou de forma drástica a economia e consequentemente, principalmente em países subdesenvolvidos, os setores produtivos, a renda familiar e o preço dos alimentos.

O momento de crise econômica desenvolvido pela pandemia, tornou-se tão intenso que fez com que a insegurança alimentar se alastrasse inclusive entre os que não se encontram em condição de pobreza.” (PENSSAN, 2021). Através do Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 no Brasil, desenvolvido pela Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar (Rede PENSSAN), como parte do projeto VigiSAN, foi observado que a pandemia do Corona Vírus reduziu drasticamente a renda dos brasileiros, afetando inclusive despesas essenciais como a alimentação.

O Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 foi realizado em 2.180 domicílios nas cinco regiões do país, em áreas urbanas e rurais, entre 5 e 24 de dezembro de 2020.

Os resultados mostram que nos três meses anteriores à coleta de dados, apenas 44,8% dos lares tinham seus moradores e suas moradoras em situação de segurança alimentar. Isso significa que em 55,2% dos domicílios os habitantes conviviam com a insegurança alimentar, um aumento de 54% desde 2018 (36,7%).

Em números absolutos: no período abrangido pela pesquisa,116,8 milhões de brasileiros não tinham acesso pleno e permanente a alimentos.

Desses, 43,4 milhões (20,5% da população) não contavam com alimentos em quantidade suficiente (insegurança alimentar moderada ou grave) e 19,1 milhões (9% da população) estavam passando fome (insegurança alimentar grave).

É um cenário que não deixa dúvidas de que a combinação das crises econômica, política e sanitária provocou uma imensa redução da segurança alimentar em todo o Brasil. (PENSSAN, 2021)

Ainda presentes as marcas da fome e da desnutrição acompanhadas pela obesidade, principalmente na população pobre. Fica evidente que há muito o que se fazer para garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada no país e que, prioritariamente, frente ao recorte social determinante da Insegurança Alimentar, as politicas a serem desenvolvidas para esse setor passam pela dimensão econômica da obtenção de alimentos.

3. A TRIBUTAÇÃO E SEU CARATER EXTRAFISCAL

Uma necessidade estatal é encontrar formas de obter recursos para sua manutenção. Todo Estado Moderno possui, pelo menos, despesas com servidores, serviços, politicas publicas, transferência de renda e pagamento de empréstimos e para satisfaze-las é preciso desenvolver maneiras de adquirir arrecadação monetária.

Essa aquisição se estabeleceu de diferentes formas ao longo da história: através da extorsão de povos ou camadas sociais, por meio de doações voluntarias, a partir de empréstimos, com a exploração de metais, pedras e outros itens naturais de grande valor agregado, mediante a fabricação de dinheiro metálico ou de papel (PAULSEN, 2014), entre outros. Porém nem sempre a tributação foi pautada em uma contrapartida monetária, até porque sua existência precede a do dinheiro.

Ao compreender o tributo enquanto uma prestação realizada com objetivo de garantir a manutenção e funcionamento do Estado, pode-se delimitar que seu inicio está na convivência em sociedade.

Segundo LUIZ FELIPE SCHOLANTE SILVA,

A origem da tributação confunde-se com a própria história do homem e sua vivência em sociedade, podendo-se encontrar a essência do tributo nas tribos primitivas. Quando realizavam construções, os indivíduos de uma mesma comuna exerciam um esforço conjunto para tanto, consistindo tal esforço no tributo em espécie. Na época, todo o coletivo trabalhava para assegurar a segurança da aldeia em face de eventuais investidas de outras comunidades e de animais.

Assim, a primeira estruturação do que seria um tributo se estabelece a partir da força laboral, trata-se da mão de obra doada voluntariamente à sociedade para construí-la e mantê-la.

A partir da sedentarizarão, ocorre uma nova estruturação social: as comunidades pautadas na colaboração passam a se dividir em classes e através da teoria do poder se estratificar em classe governante e classe governada, de forma que a classe governante difunde o entendimento de que é seu direito natural dominar enquanto os demais devem lhe servir, através de contribuições (tributos), agora compulsórias.

LUIZ FELIPE SCHOLANTE SILVA aponta que

Os primeiros registros concretos de tributação no mundo remontam a cerca de 3.000 a 2800 a.C., no Egito. Nesta época, o faraó egípcio era tido pela sociedade como reencarnação do deus Hórus e, para realizar uma jornada, titulada de the following of horus, o faraó exigiu tributos da população para custeá-la, quando se passa a visualizar a exigência de tributos para seu próprio sustento. E quando se fala em exigência de tributos nessa civilização, fala-se em imposições através de coação física, sobressaindo o caráter opressivo e desumano desta exigência.

(...)

Avançando no tempo, cerca de 2500 a.C. tem-se registros de tributação na civilização sumeriana. Na baixa mesopotâmia é possível identificar um tributo chamado burden.3 Tal tributo consistia na carga tributaria que cada cidadão deveria carregar.

(...)

Já́ em Roma é possível notar uma maior sofisticação entre o poder e o povo, quando esta passa a ter o direito a proteção romana em alguns aspectos. Entretanto as decisões acerca da carga tributária não tinham qualquer participação popular, dependendo exclusivamente de decisões do príncipe, continuando a manifestar seu caráter confiscatório.

Com a queda de Roma, vê̂-se o nascimento da idade média e com ela um período de grande desorganização jurídica, guerras intermináveis e tributação derivada unicamente de decisões daqueles que detinham o poder politico em determinado território.

A tributação, até aqui, passa de uma doação laboral voluntaria para uma prestação compulsória realizada somente por uma classe social lida como inferior, podendo ser realizada tanto por doação de bens quanto por prestação de serviços e posteriormente também por uma transferência monetária.

Somente em 1215, com a Magna Carta na Inglaterra, nota-se uma, ainda tímida, mudança nas questões tributarias, quando começa-se a questionar a arbitrariedade da tributação definida tão somente pelo rei.

É a partir da Revolução Francesa (1789) que se consolida o entendimento de como se deve estabelecer o tributo. O declínio das monarquias ocorre paralelamente a compreensão de que deve haver um equilíbrio para a imposição do tributo entre demanda estatal e possibilidade contributiva, além da necessidade da participação social nesta decisão.

Independente de ser o Governo democrático ou totalitário, a tributação estará presente, pois esta é inerente ao Estado. (PAULSEN, 2014) Todavia sendo o Brasil um país democrático de direito a instituição e aquisição de tributos deve passar por processo legal e licito.

No Ordenamento Jurídico Brasileiro a definição de tributo encontra-se no Código Tributário Nacional (CTN), sendo:

toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (BRASIL, 1966)

Aqui verifica-se aspectos importantes da constituição do tributo. Primeiramente, deve ser uma prestação em dinheiro, sendo um instituto compulsório cujo não há ao cidadão, em que incidiu o fato gerador, a faculdade contributiva. Também, este não se constitui em sanção de ato ilícito, ou seja, seu fato gerador precisa ser um ato licito com previsão legal, não podendo figurar como uma espécie de multa. Sua implementação depende de lei previa que o defina o que por consequência delimita a cobrança à fato gerador posterior a publicação da lei. Também, sua cobrança é realizada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, sendo cobrado pela própria administração publica e utilizado nas despesas da mesma.

A natureza arrecadatória dos tributos, tem como principal objetivo garantir a funcionalidade dos Governos e com isso permitir as atividades publicas. É uma prestação coletiva que possibilita que o Estado sirva a sociedade.

Sua existência em um Estado Democrático de Direito, como o Brasil, está entrelaçada diretamente ao bem estar social. A Constituição de 1988 estabelece um escopo de direitos sociais que dependem de uma prestação positiva do Estado, a qual se estabelece a partir do desenvolvimento de politicas publicas, da disponibilidade de serviços gratuitos e públicos e da transferência de renda, todas ações oneradoras dos cofres públicos.

Quando a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 enuncia em seu art. 13º que “para a manutenção da força pública e para as despesas da administração é indispensável uma contribuição comum que deve ser repartida entre os cidadãos de acordo com as suas possibilidades”, compreende-se que passa pelo coletivo arcar com os custos da execução do bem estar social. Conforme apresenta Paulsen, 2014:

Contribuir para as despesas públicas constitui obrigação de tal modo necessária no âmbito de um Estado de Direito Democrático, em que as receitas tributárias são a fonte primordial de custeio das atividades públicas, que se revela na Constituição enquanto dever fundamental de todos os integrantes da sociedade. Somos, efetivamente, responsáveis diretos por viabilizar a existência e o funcionamento das instituições públicas em consonância com os desígnios constitucionais

Todavia, é necessário que haja o devido equilíbrio na cobrança de tributos. É preciso estabelecer a quem são devidos e quais são as proporções que suprem as necessidades do poder publico sem no entanto trazer prejuízos a população. Paulo Pulsen, adverte que “se a tributação é inafastável, deve ser dada de modo equilibrado, observando limites, princípios e critérios que preservem a segurança e que promovam a justiça e a solidariedade”, para que se concretize enquanto um instrumento organizador da sociedade e não como um amplificador das desigualdades sociais.

Diante de todo supracitado compreende-se que a instituição do tributo dá-se através do poder legislativo, a quem compete a formulação das leis. Assim, observada sua competência tributaria, irá criar um dever pecuniário atrelado a existência de determinada situação.

Roque Antônio Carraza explica que

Para criar um tributo a pessoa política vale-se, sempre, do seguinte mecanismo jurídico: descreve, por meio de lei, um fato (a hipótese de incidência ou fato gerador in abstracto) a cuja realização vincula o nascimento da obrigação de pagar determina- da importância em dinheiro (obrigação tributária).

Isto só́, porem, não basta. Deve, ainda, descrever os critérios que permitirão fixar, com exatidão, a quantidade de dinheiro a pagar após a realização do fato imponível (fato gerador in concreto).

Fixar a quantidade de dinheiro a pagar é o mesmo que quantificar a obrigação tributária; ou, se quisermos, é o mesmo que quantificar a dívida que o sujeito passivo do tributo terá́ que pagar ao Fisco.1

A quantificação do tributo é feita pela base de cálculo e pela alíquota que sobre ela é aplicada.

A base de cálculo dá critérios para a mensuração correta do aspecto material da hipótese de incidência tributária. Serve não só́ para medir o fato imponível (Aires Barreto) como para determinar – tanto quanto a hipótese de incidência – a modalidade do tributo que será́ exigido do contribuinte (imposto, taxa, imposto sobre a renda, imposto sobre operações mercantis etc.).

Em se tratando da competência tributaria, conforme declama LUIS SCHOUERI

não há como ter dúvida de que o constituinte brasileiro optou pela repartição de competências. É bem verdade que o texto constitucional não tem um mandamento expresso vedando a cumulação de competências; o regime de repartição de competências se extrai, ao contrário, quando se nota, da leitura dos artigos 153, 155 e 156, que o constituinte conferiu respectivamente à União, aos Estados e aos Municípios, alguns campos para instituírem impostos enquanto o 147 diz em que casos a União pode cobrar tributos dos estados e municípios, bem como dispõe sobre a extensão da competência do Distrito Federal

Desta forma a competência é privativa, quando somente os entes federados taxativamente enumerados na Constituição podem criar determinados tributos. Comum quando pode ser exercida por todos os entes federativos em suas atribuições, desde que no âmbito da administração do próprio ente. Residual quando a União pode instituir impostos divergentes dos expressamente previstos na Carta Magna, e, por fim, cumulativa, quando exercida pelo Distrito Federal, que absorve tanto as competências privativas estaduais quanto as municipais.

Para compreender bem este conceito

É de extrema relevância distinguir a competência tributária da capacidade tributária ativa. Como visto, a competência tributária é a outorga de competência feita pela Constituição aos entes federativos para que instituam, em seus territórios, determinados tributos. Já a capacidade tributária diz respeito à possibilidade de fiscalizar, cobrar e arrecadar determinado tributo. Enquanto a competência tributária é indelegável, isto é, somente o ente descrito na Constituição pode exercê-la, a capacidade tributária ativa pode ser delegada a outro ente ou mesmo a pessoa jurídica privada. (GOUVÊA, 2021)

Justicia, a inteligência artificial do Jus Faça uma pergunta sobre este conteúdo:

Qual a importância da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)? Como a Insegurança Alimentar (IA) pode afetar a saúde das pessoas? O que é a FAO e qual seu papel no contexto da Segurança Alimentar e Nutricional?

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Compreendidos os mecanismos utilizados pelo legislador para tributar, é preciso falar também dos objetivos das normas tributarias. Ainda que a definição de tributo esteja atrelada a função arrecadatória há sempre uma finalidade subjetiva que interfere na definição das hipóteses de incidência do tributo. Determinadas vezes esta está tão somente na necessidade do poder público de obter receita para manter serviço atrelado aquele fato gerador ou outro essencial, mas em algumas situações a tributação tem o desejo de induzir comportamentos sociais.

Segundo Bonfim, apesar dos tributos serem a principal fonte de arrecadação de recursos e por consequência ser intuitivo perceber sua função de garantidor do custeio das atividades estatais, visando atuar positivamente para a promoção de direitos fundamentais passa-se a utilizar a tributação para este fim, caracterizando-se assim a Extrafiscalidade.

Para compreender o termo é preciso, incialmente, entender sua definição: segundo o dicionário a fiscalidade vem do francês fiscalité e representa a possibilidade de, através dos impostos, o Estado assumir a responsabilidade do pagamento das despesas que estiverem ao seu cargo, ou seja, a arrecadação estatal que garante o funcionamento dos entes federativos. Já o prefixo “extra” é transmissor da ideia de exclusão da fiscalidade, constituindo o conceito de algo

que não esteja vinculado à atividade de arrecadação, de transferência de recursos dos particulares ao Estado mediante tributos. O prefixo “extra”, portanto, é utilizado para indicar outras funções que podem ser exercidas pela tributação e que não se vinculam diretamente à função arrecadatória, o que é absolutamente diferente de considera-lo como excludente do próprio campo tributário. No contexto em que a expressão é empregada, o vocabulário “fiscalidade” não pode ser tomado como sinônimo de tributação, mas como sinônimo de arrecadação. (BONFIM, 2015)

Aqui importa ressaltar que fala-se em tributação extrafiscal e não em tributo extrafiscal, isso, deve-se ao fato de que é necessário considerar que a Extrafiscalidade esta contida nas normas tributarias do direito brasileiro e não no tributo em si, com isso, passa-se a expandir a tributação extrafiscal pra além da norma de natureza arrecadatória mas também para isenções e inexistências de tributos, que em sua ausência são capazes de exercer função tributaria diversa da arrecadação.

É preciso, ainda, destacar dois importantes elementos da Extrafiscalidade. O primeiro refere-se a sua finalidade: não cabe ao legislador elencar qualquer objetivo para estabelecer uma norma tributaria, é necessário que sua finalidade esteja constitucionalmente prevista e que não cause desigualdade ou injustiça social.

Conforme apresenta Diego Bonfim:

Neste ponto, é preciso fazer o alerta de que as normas tributarias, independentemente das funções que venham a exercer, devem sempre estar orientadas à consecução de objetivos públicos, não podendo, de forma alguma, servir de pretexto para que privilégios sejam instituídos ou para que perseguições e punições sejam perpetradas. A diferença é que as normas tributarias modalizadas para o alcance de fins fiscais tem por escopo arrecadar fundos via distribuição igualitária da carga tributaria entre os contribuintes para que o Estado, de posse desses valores, gaste-os em prol do alcance de determinadas finalidades.

O legislador portanto, deve buscar no texto constitucional a legitimidade do seu fim pretendido. Seus fins devem estar em consonância com a Carta Magna e seus princípios, além de, é claro, buscar a compatibilidade entre tais objetivos e os meios utilizados para tanto.

O segundo está na natureza jurídica da norma tributaria extrafiscal. Sendo esta um norma jurídica, sua função é reger comportamentos humanos, como atua em situações licitas não cabe a esta proibir ou permitir um comportamento, mas sim induzi-lo. Deste modo, a função da norma tributaria extrafiscal “é prescrever comportamentos humanos que gerem arrecadação de fundos” (BONFIM, 2015) ou dispor sobre comportamentos humanos com finalidade não arrecadatória.

Diego Bonfim apresenta que

no modelo tributário baseado na ideia de “imposição – arrecadação- gasto”, o alcance dos fins públicos (nas normas tributarias fiscais) se efetivara pelo gasto, leia-se: pela despesa, e não pela mera imposição da norma tributaria. Diversamente, na edição de normas tributarias extrafiscais, o fim publico pretendido é (ou pode ser) alcançado pela própria criação (ou pela exoneração) dos tributos, de modo que a finalidade é alcançada pela própria imposição.

A função extrafiscal da norma tributaria, portanto, utiliza-se do estimulo e do desestimulo para induzir o comportamento humano, mas não só isso, sendo esta uma função o que de fato caracterizará a Extrafiscalidade desta norma será a sua finalidade.

Diego Bonfim elenca alguns critérios de identificação da Extrafiscalidade: o finalístico baseado na intenção do legislador, o baseado na comparação objetiva da tributação incidente entre situações equivalentes, o da capacidade contributiva, o baseado na afetação dos recursos arrecadados, da avaliação empírica baseado nos efeitos concretos das normas e a identificação baseada na finalidade interpretada pelo aplicador da norma jurídica.

O critério finalístico baseia-se na intenção do legislador, neste a Extrafiscalidade é reconhecida toda vez que houver finalidade diversa da mera arrecadação. Contudo, neste método a investigação beira ao impossível, pois é difícil compreender a real intenção de todos os legisladores, mesmo estando escrita, já que é extremamente subjetivo e interno os reais desejos que resultam na aprovação de uma lei. (BONFIM, 2015)

A comparação objetiva da tributação incidente entre situações equivalentes, nas quais se utiliza a analise comparativa da tributação incidente sobre duas situações econômicas equivalentes. A constatação de uma tributação diferenciada seria causa de reconhecimento da Extrafiscalidade. Todavia, conforme LUIS EDUARDO SCHOUERI, é difícil reconhecer um padrão para que a partir desse se verifique, por exclusão, o instituo.

O critério da capacidade contributiva determina que uma norma extrafiscal é verificada quando esta não se ampara na capacidade contributiva do contribuinte. Fica claro a falha deste método ao verificar que

“não é porque dada norma esta amparada a capacidade contributiva que esta será extrafiscal. Para que se tenha certeza da incorreção do critério utilizado, basta imaginar que podem ser editadas normas tributarias com finalidade fiscal e que não se compatibilizam com a capacidade contributiva.” (BONFIM, 2015)

Outro método avaliativo delimita que “haveria a utilização de normas tributarias extrafiscais sempre que houvesse a determinação de que os recursos arrecadados deveriam ser gastos com áreas especificas” (BONFIM, 2015). Este, baseado na afetação dos recursos arrecadados, encontra seus limites em não haver correlação inquebrável entre normal extrafiscal e destinação de gastos, além do fato de que tanto tributos fiscais quanto extrafiscais possuem destinação publica.

KLAUS VOGEL constata que:

a busca pela finalidade (do legislador ou da norma) não oferece um critério para identificação do objeto, é necessário um enfoque pragmático para a identificação das normas tributarias indutoras, quando se passam a considerar os efeitos da norma, a partir de suas funções eficácias”

Deste modo o critério da avaliação empírica baseado nos efeitos concretos das normas, não se apresenta como o mais adequado.

Por fim elenca-se o critério de identificação baseado na finalidade interpretada pelo aplicador da norma jurídica, utilizado neste trabalho. Investigando-se a finalidade normativa é possível auferir os seus fins extrafiscais, ou seja, a sua potencialidade de gerar efeitos diversos dos arrecadatórios na sociedade.

Segundo Diego Bonfim

como as normas tributarias extrafiscais tem por finalidade induzir ou desestimular comportamentos, terá de se discriminar o objetivo para alcançar dada finalidade. A finalidade da discriminação é que será tomada pelo interprete como fundamento relevante para diferenciação.

A partir desse método será definida enquanto norma extrafiscal a norma tributaria que possui elementos necessários para que fins não arrecadatórios sejam objetivamente empregados na sociedade através de sua publicação.

Diante desse critério é preciso delimitar que tão somente a finalidade da norma não permite a implementação de um tributo. Para evitar que a Extrafiscalidade seja utilizada, sob pretexto do bem estar social, para criar situação prejudicial ao contribuinte, são aplicados os limites da norma tributaria fiscal a norma tributaria extrafiscal.

Estas delimitações foram positivadas na Constituição Federal, se desdobrando dentre normas e princípios a fim de garantir a correta manipulação do direito tributário brasileiro.

Conforme explica Diego Bonfim

as normas tributarias extrafiscais, pelo fato de direta ou indiretamente atuarem em torno de uma relação jurídica tributaria, devem se submeter ao regime jurídico tributário, sob pena de a Extrafiscalidade servir de argumento de sustentação para rupturas graves com os direitos e garantias fundamentais dos contribuintes

Mesmo sendo voltadas a indução de comportamentos, o limites rígidos que se apresentam sobre as tributações fiscais, possuem incidência nas tributações extrafiscais. O desejo de garantir determinada finalidade não pode servir para eximir o legislador de observar as limitações constitucionais ao poder tributar.

Analisando a constituição Diego Bonfim elenca alguns limites à tributação. O primeiro deles é a legalidade tributaria, “regra objetiva, clara e inafastável de que todos os tributos só podem ser criados ou majorados por lei, não havendo espaço para considerações acerca de eventuais peculiaridades, excepcionalidades ou urgências para seu afastamento” (BONFIM, 2015)

Sua previsão legal está no art. 150, I, da CF/88, que diz que “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;”

Neste critério nenhum tributo, salvo previsão constitucional para situação diversa, será instituído se não por meio legal, através dos representantes por direito da sociedade que formam as casas legislativas do país, estados, municípios e distrito federal.

Outro limite imposto pela constituição federal é a irretroatividade. Conforme art., 150, III, a:

Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III - cobrar tributos:

em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

Deste modo, as normas instituidoras de obrigações tributarias somente produziram efeitos sobre condutas que ainda irão acontecer, sendo vedado sua aplicação sobre fatos geradores que já ocorreram e por conseguinte naquele momento, por não haver previsão legal, não geraram efeitos tributários.

A anterioridade também é uma barreira ao exercício irrestrito de tributar do legislador. O art. 150, III, b da CF/88 proíbe a cobrança de tributos “no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou”.

Aqui o que se pretende é da ao contribuinte tempo para que se adeque a nova norma e possa prestar sua contribuição sem prejuízo. Contudo, esta regra

não vinha produzindo, na práxis legislativa brasileira, os efeitos almejados de segurança jurídica, tendo em vista que muitas leis que instituíam majorações tributarias eram publicadas no ultimo dia do exercício financeiro, já entrando em vigência no dia seguinte (primeiro dia do exercício seguinte). Diante deste quadro, é que foi promulgada a Emenda Constitucional nº42/2003, instituído a chamada regra da anterioridade mínima, de modo que a lei tributaria, além de ser promulgada no exercício anterior, só poderá entrar em vigência e produzir seus efeitos após noventa dia da data de sua publicação. (BONFIM, 2015)

Assim, a regra da anterioridade se subdivide em dois institutos; o da anterioridade no exercício financeiro e o da anterioridade mínima. Instituindo então que legislação de cobrança de tributos deverá ser publicada em exercício financeiro anterior com antecedência mínima de 90 dias do exercício financeiro seguinte, ressalvadas a exceções constitucionalmente elencadas.

Além dos limites supracitados também é vedada a utilização do tributo como efeito de confisco, conforme art. 150, IV da Constituição Federal. Essa limitação objetiva evitar que se ultrapasse a capacidade contributiva do contribuinte, de modo que após a tributação este permaneça com parcela da riqueza do fato gerador alcançado pelo tributo. (BONFIM, 2015)

Importa destacar que não há uma definição constitucional preestabelecida do que caracteriza especificamente um tributo confiscatório, deste modo cabe ao interprete compreender o caráter e possíveis efeitos daquele tributo, para auferir sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade.

O art. 152 da Carta Magna elenca o sexto limite constitucional: a não discriminação. Conforme redação dada pelo constituinte: “é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.”

A instituição desse critério objetiva proteger o mercado interno. Segundo SACHA CALMON NAVARRO COÊLHO, sem esta previsão normativa os entes federativos poderiam, em tese, criar barreiras alfandegarias internas, desestabilizando a unidade do mercado interno.

De volta ao art. 150 da Constituição, agora em seu paragrafo sexto, tem-se a especificidade da Lei na concessão de exonerações tributarias, conforme redação dada pelo constituinte:

Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

Conforme entendimento de DIEGO BONFIM, esta redação determina que somente mediante legislação especifica do respectivo ente subnacional competente para instituição do tributo é possível realizar quaisquer espécies de exoneração tributaria.

Ainda, há que se observar dois importantes princípios constitucionais que delimitam a instituição de normas tributarias.

O primeiro é a segurança jurídica que segundo Diego Bonfim, se desdobra em três principais ideias: incialmente define que as normas tributarias devem ser “prescritas com determinação conceitual, permitindo que os contribuintes, a partir da edição das leis tributarias, detenham todas as informações que precisam para saber se podem vir a realizar fato gerador de determinado tributo”. Depois discorre que este principio também “impede que as normas tributarias extrafiscais sejam utilizadas como estratagemas para ludibriar os contribuintes”. Por fim, pondera que a partir deste principio se “impede que a declaração de inconstitucionalidade de normas tributarias extrafiscais, instituídas em desacordo com o ordenamento jurídico, causem prejuízos aos contribuintes”.

O segundo é a igualdade tributaria. Que embora de difícil aplicação é um importante principio constitucional e não é afastado pelas normas tributarias extrafiscais. Sua aplicação dá-se segundo Diego Bonfim a partir do estabelecimento de comparações entre dois ou mais sujeitos a partir de um critério contraposto a uma finalidade. Assim, observada a regra da proporcionalidade, mesmo dentro dos critérios gerais de discriminação previstos na constituição federal, aplicar-se-á o principio da igualdade quando a estes não inferir diferenciação exacerbada.

Com todo o superexposto compreende-se que o tributo se configura enquanto uma prestação da sociedade para garantir a funcionalidade da própria sociedade, e que este está compreendido dentro das normas tributarias que possuem caráter fiscal quando com finalidade meramente arrecadatória e extrafiscal quando com finalidade diversa da arrecadatória.

Se debruçando o presente trabalho sobre as normas extrafiscais é preciso compreender a extensão de sua aplicabilidade, que estão para além da mera instituição de tributos mas encontram limites nas competências, normas e nos princípios constitucionais.

Por fim, resta salientar que toda compreensão do que se da por extrafiscal estará atrelado ao critério de identificação baseado na finalidade interpretada pelo aplicador da norma jurídica. De forma que a defesa se uma norma extrafiscal se dará observando seus possíveis efeitos sociais e finalidade devera esta atrelada a execução das garantias constitucionais.

4. A TRIBUTACAO EXTRAFISCAL COMO FERRAMENTA DE COMBATE A INSEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

As normas tributarias extrafiscais possuem finalidade diversa da arrecadatória. Enquanto normas jurídicas tem a função de induzir determinado comportamento humano que deve estar orientado para consecução de objetivos públicos.

Conforme saliente Diego Bonfim

a chamada função extrafiscal modaliza a tributação para induzir (estimular ou desestimular) comportamentos humanos, mas esta é apenas a sua função. A finalidade potencialmente pretendida pela Extrafiscalidade não equivale à sua função (induzir comportamentos). É através do exercício da função (indução comportamental) que uma tributação extrafiscal pode alcançar seus fins.

Como a norma tributaria extrafiscal deve buscar objetivos públicos, a orientação para definir quais finalidades são adequadas à sua implementação deve vir da Constituição Federal. A legitimidade do fim a ser alcançado bem como a compatibilidade entre o fim eleito e os meios utilizados para tanto, devem estar de acordo com o texto constitucional (BONFIM, 2015)

Com a Extrafiscalidade ampliam-se os objetivos que uma norma tributaria pode buscar e consequentemente de que forma pode atuar. Isenções, por exemplo, que não tem finalidade arrecadatória encontram na Extrafiscalidade seu espaço e sua importância dentro do direito tributário.

Este fato dá as normas tributárias a possibilidade de serem aliadas do poder público na prestação positiva das garantias constitucionais. A tributação que nos primórdios históricos era apenas uma forma de garantir o funcionamento da maquina pública, passa a ter um papel muito mais relevante dentro dos Estados enquanto normas promotoras do bem estar social.

Para exemplificar este cenário

basta imaginar que o fim promoção de redistribuição de renda pode ser alcançado pela criação de alíquotas progressivas do imposto sobre renda (função extrafiscal da norma tributaria) ou pela criação de programas de distribuição direta de dinheiro para as pessoas que possuem baixos rendimentos. Da mesma forma, a redução da desigualdade econômica entre as diferentes regiões do país pode ser alcançada pela concessão de incentivos fiscais (função extrafiscal da norma tributaria) ou pela subvenção direta, mediante repasse de dinheiro pelo poder público às empresas que se instalarem naquelas regiões e cumprirem determinadas exigências. (BONFIM, 2015)

Ora se as normas extrafiscais podem ser fontes da promoção de redistribuição de renda e da redução das desigualdades sociais, não poderiam também objetivar a redução da insegurança alimentar e nutricional no país?

O Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 realizado em 2020, trouxe à tona um triste dado:

nos três meses anteriores à coleta de dados, apenas 44,8% dos lares tinham seus moradores e suas moradoras em situação de segurança alimentar. Isso significa que em 55,2% dos domicílios os habitantes conviviam com a insegurança alimentar, um aumento de 54% desde 2018 (36,7%).

Em números absolutos: no período abrangido pela pesquisa,116,8 milhões de brasileiros não tinham acesso pleno e permanente a alimentos.

Desses, 43,4 milhões (20,5% da população) não contavam com alimentos em quantidade suficiente (insegurança alimentar moderada ou grave) e 19,1 milhões (9% da população) estavam passando fome (insegurança alimentar grave).

É um cenário que não deixa dúvidas de que a combinação das crises econômica, política e sanitária provocou uma imensa redução da segurança alimentar em todo o Brasil. (PENSSAN, 2021)

Este cenário, já extremamente grave, piorou nos anos seguinte conforme mostra o 2º Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 no Brasil (II VIGISAN). “Entre o final de 2021 e início de 2022, os moradores de pouco mais de 40% dos domicílios tinham garantia de acesso pleno aos alimentos, ou seja, viviam em SA.” (PENSSAN, 2022). Segundo os dados da pesquisa isso coloca 125,2 milhões de brasileiros em Insegurança Alimentar e Nutricional.

A SAN, enquanto uma consequência do Direito Humano a uma Alimentação Adequada é um pilar do direito constitucional a saúde e deve ser assegurada pela poder publico.

O art. 6º da CF/88 diz que são direitos sociais, dentre outros, a saúde e a alimentação. Neste aspecto cabe então ao poder publico buscar ferramentas que viabilizem a Alimentação Adequada, dentre estas, possivelmente, publicação de normas tributarias extrafiscais ,desde que observados os limites constitucionais ao poder de tributar.

Neste sentido, cabe então compreender como poderia influenciar uma norma tributaria na Segurança Alimentar e Nutricional do Brasil e se esta atenderia aos, possivelmente conflitantes, limites constitucionais da tributação.

Com o intuito de garantir que o estudo chegue as conclusões mais apropriadas sobre a utilização da Extrafiscalidade no combate a insegurança Alimentar e Nutricional no país, as dimensões da SAN serão analisadas separadamente

4.1 – A aplicabilidade da norma tributaria extrafiscal na dimensão alimentar da SAN

Juliana Costa Machado e Naiara Sperandio reconheceram que uma das principais causas para a Insegurança Alimentar, “principalmente nos países em desenvolvimento, era a falta de acesso físico e econômico aos alimentos, em decorrência da pobreza e da falta dos recursos necessários para a aquisição de alimentos (renda e terra)”. Portanto em um país como Brasil, com alto índice de brasileiros sem alimentação adequada, um dos primeiros problemas que deve ser resolvido é o econômico.

O II VIGISAN revelou

o quadro de pobreza e suas consequências neste tempo de sinergia entre as várias crises pelas quais passa o país. É muito baixo o rendimento da população brasileira, uma vez que 36,8% das famílias tinham renda per capita média de até 1/2 salário mínimo. Dentre essas famílias, cerca da metade vivia com, no máximo, 1/4 de SMPC para atender às suas despesas. Em 14,3%
dos domicílios havia pelo menos 1 morador/a procurando emprego, e em 8,2%, a pessoa responsável pela família estava desempregada. A Covid-19 ceifou vidas em 6,1% das famílias brasileiras. Para agravar todas as situações de vulnerabilidade, em 42,5% delas a pessoa vitimada pela doença contribuía para o atendimento às despesas domiciliares. A junção dessas condições, e possivelmente outras, levou ao endividamento de 38,2% das famílias e à necessidade de cortes em despesas essenciais em 57,1% dos domicílios.

Esses dados demonstram que a renda média brasileira está extremamente baixa, levando a população a cortar gastos essências como os com alimentação. Sendo este um denominador da insegurança alimentar, aumentar a renda dos brasileiros é uma das medidas mais objetivas para afastar esse triste cenário.

Compreendendo isto, em 2020, o governo brasileiro instaurou o programa de renda básica, através do projeto de emenda a constituição nº 114 de 2021. A redação dada pelo projeto acrescentou ao artigo 6º da CF/ 88 onde encontram-se os direitos sociais, um paragrafo único com a seguinte redação:

todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária

A intenção deste programa era reduzir imediatamente os problemas alimentares no país, como disse o Senador Marcio Bittar, relator da PEC, durante o anuncio do programa pelo governo do Presidente Jair Bolsonaro: “Hoje criou-se 1 consenso. Se não criarmos 1 programa, a partir de janeiro as pessoas não têm do que sobreviver” (FERRO, 2020).

Todavia de 2020 para 2022 a situação piorou, houve “avanço expressivo, em 1 ano e 4 meses, da IA grave, que era de 9,0% em 2020 e, entre final de novembro de 2021 e abril de 2022, aumenta para 15,5%.” (PENSSAN, 2022) conforme elucida a II VIGISAN, “em número de pessoas, isto significa que 14 milhões de novos brasileiros passaram a conviver com a situação de fome, uma vez que tínhamos 19,1 milhões ao final de 2020 e, ao final de 2021 e inicio de 2022, esse número subiu para 33,1 milhões.”

Tais números demonstram a pouca eficiência do programa de transferência de renda adotado, o que indica ao poder publico que é preciso buscar mais ferramentas que viabilizem a Alimentação Adequada, podendo dentre estas estarem normas tributarias extrafiscais.

Diego Bonfim discorre que a distribuição de renda pode ser combinada com a função extrafiscal da norma tributaria, para alcançar a finalidade social desejada. No caso especifico, o que deve ocorrer é a redução do preço total dos alimentos para que dentro da renda brasileira seja possível obtê-los.

A associação Brasileira da Industria de Alimentos revelou que a carga tributaria nesse segmento, incluindo os itens da cesta básica é de cerca de 23%, e caso ache este valor baixo a pesquisa também revela que a média internacional é de 7%. (VIANA, 2021) Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário “cada alimento tem embutido no preço no mínimo seis impostos: PIS, Cofins, ICMS, IPI, contribuição previdenciária, imposto de renda e contribuição social sobre o lucro”. (G1, 2008)

Em cálculos rasos é possível dizer que zerar esta carga tributaria geraria em imediato uma redução no preço da comida. Deduz-se então que nesse cenário o brasileiro gastaria 23% menos do que atualmente para consumir o mesmo tipo e quantidade de produtos.

Esta norma tributaria de caráter extrafiscal teria, portanto, a função de estimular a compra de alimentos, ao reduzir seu valor final através de isenções fiscais, que proporcionariam aos brasileiro comprar mais produtos com o valor disponível e com isso chegarem mais perto de adquirir os alimentos que precisam.

Definidas função e finalidade, deve-se observar 3 importantes limites constitucionais, que poderiam gerar a inconstitucionalidade da norma: a legalidade tributaria, a não discriminação e a igualdade tributaria.

A respeito da legalidade tributaria, conforme art. 150, I, da CF/88, nenhum tributo, salvo previsão constitucional para situação diversa, será instituído se não por meio legal. Este critério, perante a implementação de uma norma tributaria extrafiscal, impõe para a sua instituição a obrigatoriedade de ser realizada por meio de lei. (BONFIM, 2015). Neste aspecto caberá ao legislativo a responsabilidade de instituir a isenção tributaria dos impostos incidentes sobre os alimentos.

O art. 152 da Carta Magna, apresenta a não discriminação. Conforme redação dada pelo constituinte: “é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.”

Veja, a proposta aqui presente trata de todos os produtos alimentares sem descriminar procedência, destino ou sequer tipo. Deste modo observa-se o respeito ao limite constitucional da não discriminação.

Por fim, é preciso analisa a norma proposta perante o principio constitucional da igualdade tributaria, no qual delimita-se a importância de não realizar a distinção genérica entre contribuintes, observadas as devidas proporcionalidade (BONFIM, 2015).

Embora a iniciativa tenha como publico alvo a população que está em Insegurança Alimentar de qualquer nível no país, sua execução não se dará apenas para estes. A proposta, possivelmente, afetará o gasto com alimentos de todos em território nacional, dentro das devidas proporcionalidades, e portanto não trará distinção entre qualquer contribuinte final.

Todo o supraexposto demonstra que constitucionalmente é possível utilizar a Extrafiscalidade para diminuir o custo dos alimentos em busca da redução da Insegurança Alimentar. Todavia ainda é preciso analisar os possíveis efeitos reais desta isenção.

Destrinchando a alíquota de 23% sobre alimentos, tem-se a visualização de que esta é apenas uma média. Este valor varia de produto para produto, sendo bem menor em alguns alimentos básicos da cesta básica que já possuem isenção de alguns tributos, como é o caso do feijão, do arroz, do pão, do leite e dos queijos, que desde 2004 são isentos da cobrança de PIS/Cofins (VIANA, 2021)

Aqui já é possível observar que a medida pode não alcançar o nível máximo de redução pretendido. O arroz e o feijão, por exemplo, têm uma carga tributaria de apenas 17,24%, o Macarrão de 16,30% e o Pão Francês de 16,86%, conforme dados do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). (NASCIMENTO, 2022). Isso quer dizer que a implementação da medida não causa no gasto final com alimentação uma redução tão alta quanto a pretendida inicialmente neste trabalho e varia consideravelmente de acordo com a base alimentar (alimentos mais consumidos) de cada família.

Outro fator a ser analisado é o impacto real no preço final dos alimentos. Segundo a Pesquisa Nacional da Cesta Básica de Alimentos do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese) “Os alimentos da cesta básica tiveram um aumento de preço acima da inflação entre fevereiro de 2019 e o mesmo mês de 2022”, em São Paulo, por exemplo, os produtos básicos subiram 48,5% (ESTADÃO, 2022)

Se for utilizada a média de 23% em impostos nos produtos alimentícios, a porcentagem de aumento praticamente anularia em pouco tempo a redução no valor final. Para aqueles que já possuem alguma isenção, isso pode significar, para o consumidor final, quase não sentir os impactos da medida e consequentemente torna-la paliativa ou pouco eficaz.

Isso significa dizer que usar norma tributaria extrafiscal para combater a insegurança alimentar é uma alternativa ineficaz? Não. Mas deixa claro que se o governo não estiver disposto a analisar e também influenciar no conjunto de fatores que tem causado o aumento dos preços a medida não irá surtir o efeito necessário.

Além disso, a proposta não leva em consideração a dimensão nutricional da SAN. Em um cenário no qual a norma traga impactos significativos no orçamento das famílias brasileiras, mas não hajam politicas que visem estimular hábitos mais saudáveis na população, provavelmente ainda não seria garantido o direito a alimentação adequada. Pois faltaria estimulo para consumir alimentos in natura ou minimamente processado em detrimento dos ultraprocessados, como será visto a seguir.

4.2 A aplicabilidade da norma tributaria extrafiscal na dimensão Nutricional da SAN

A dimensão nutricional da SAN, abarca a importância da ingestão de alimentos de qualidade, saudáveis, nutritivos e diversificados, que sejam capazes de manter o corpo regulado garantindo o desenvolvimento adequado de funções como metabolismo, imunidade e hormônios sem a presença de substâncias que possam trazer prejuízo a saúde.

O grande aspecto da dimensão Nutricional da IAN é a percepção de que não basta apenas acessar os alimentos, mas é preciso ter as ferramentas para obter aqueles que possam trazer os nutrientes que o organismo necessita.

A classificação NOVA apresenta 4 tipos de alimentos:

alimentos in natura ou minimamente processados (adquiridos da mesma forma ou de forma próxima ao seu estado natural, como frutas frescas ou arroz embalado), ingredientes culinários (extraídos de ingredientes in natura e utilizados para cozinhar, como óleos, sal e açúcar), alimentos processados (um misto dos dois grupos anteriores, como uma geleia de morango feita à base da fruta, com adição de açúcar) e, por fim, produtos alimentícios ultraprocessados não são propriamente alimentos, mas, sim, formulações de substâncias obtidas por meio do fracionamento de alimentos in natura. Apesar das alegações comumente vistas nas embalagens dos ultraprocessados, alimentos in natura são uma pequena porcentagem de sua composição ou estão simplesmente ausentes, como no caso de produtos “sabor morango” ou “sabor uva”. A lista de ultraprocessados é longa, incluindo refrigerantes, bebidas lácteas, néctar de frutas, misturas em pó para preparo de bebidas com sabor de frutas, salgadinhos de pacote, doces e chocolates, barras de “cereal”, sorvetes, pães, margarinas, pratos de massa e pizzas pré-preparadas, nuggets de frango e peixe, salsichas e muitos outros produtos. (GOMES, et. al, 2021)

Dada as devidas proporções, os alimentos não ultraprocessados possuem nutrientes importantes para a manutenção das função corporais enquanto os ultraprocessados são apontados pelas pesquisas como um grande problema para a saúde da população no século XXI.

Com mais calorias, açúcar livre e gorduras saturadas e trans, os ultraprocessados são apontados como os maiores causadores de Doenças crônicas não-transmissíveis, “em 2016, a OMS estimou que estas patologias estão relacionadas a 71% das mortes no mundo”. (GOMES, et. al, 2021)

Além disso, um fator que tem chamado a atenção da comunidade científica: é que o efeito dos produtos ultraprocessados não se restringe às doenças sabidamente relacionadas à alimentação, como hipertensão ou diabetes. Pesquisas recentes também registram impactos em contextos menos óbvios, como quadros de depressão e até mesmo alguns tipos de câncer. (GOMES, et. al, 2021)

Ou seja, o baixo consumo de alimentos saudáveis é causador de graves problemas de saúde na população. A relação entre a dimensão nutricional da SAN e a saúde publica é direta e incontestável, e diante dos alarmantes números mostrados pelas pesquisas, fica claro que esta é uma área que necessita de muita atenção do poder público.

O relatório: Tributação de bebidas adoçadas: bom para a economia, bom para a saúde, bom para a sociedade apresenta, através dos dados coletados do no relatório original elaborado pela FIPE - Impactos Sistêmicos das Mudanças no Padrão de Consumo de Bebidas, que os principais fatores para o crescente consumo de produtos ultraprocessados é o fato desses serem mais acessíveis, baratos e com intenso apelo publicitário.

Dentro desses fatores o denominador valor se conecta a uma realidade alarmante: a população pobre em vulnerabilidade são os maiores consumidores de produtos ultraprocessados por serem obrigados a procurar alternativas de baixo custo. Como demonstrado pela II VIGISSAN 57,1% dos domicílios brasileiros tiveram que realizar cortes em despesas essenciais como alimentação, por consequência, como apresenta o relatório dos Impactos Sistêmicos das Mudanças no Padrão de Consumo de Bebidas, nessas famílias é mais crescente o consumo de ultraprocessados para conseguir adquirir uma alimentação de baixo custo.

Reduzir o consumo de produtos ultraprocessados, portanto, vem sendo tratado como uma questão de saúde publica mundial. Uma das medidas recomendadas é utilizar a Extrafiscalidade para aumentar a tributação de mercadorias não naturais e reduzir a de produtos in natura ou pouco processados. A OMS, por exemplo, “recomenda um aumento de pelo menos 20% do preço final de bebidas adoçadas para promover os impactos necessários na saúde pública”. (GOMES et. al., 2021)

Através dos dados levantados pelo nutricionista e professor Alexander Marcellus Carregosa é possível verificar que no Brasil “alimentos naturais, como leite, carne, arroz e feijão têm uma tributação de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) entre 10 e 25%. Já os ultraprocessados, são tributados, em média, em 8%”. (GOMES, 2021). Alíquotas que vão na contramão do que garantiria uma alimentação adequada para a população.

Portanto, com a finalidade de melhorar a saúde da população, induzindo o maior consumo de alimentos saudáveis em detrimento dos produtos alimentícios, é justificável a elaboração de norma tributaria extrafiscal que reduza as alíquotas incidentes nos alimentos in natura e minimamente processados e aumente a dos alimentos ultraprocessados.

Pra tal é preciso respeitar o limite constitucional da legalidade tributaria devendo o legislativo instituir as mudanças necessárias nos impostos incidentes sobre os alimentos e produtos alimentícios, observadas as devidas proporções de alteração, (BONFIM, 2015) que coloquem o valor final dos produtos ultraprocessados maior do que o dos alimentos saudáveis.

Observando os demais limites tributários é possível que surja a duvida se a proposta não seria observada enquanto inconstitucional frente ao critério da não discriminação.

Em relação ao limite da não discriminação, constante no art. 152 da Constituição Federal, não ha qualquer problema relativo as diferenças tributárias entre os produtos alimentares. Tal fator já fica determinado quando esta diferenciação já existe no mundo jurídico, favorecendo os produtos ultraprocessados. (GOMES, 2021) Mas, para que não restem duvidas, é importante ressaltar que esta restrição é referente a discriminação em relação a procedência ou destino dos bens e serviços, e aqui a distinção fica a cargo da natureza dos produtos.

Verificada a constitucionalidade da medida a duvida fica sobre seu impacto real na sociedade. Será que assim como na dimensão nutricional, não é possível que demais fatores tornem a inciativa ineficaz?

Toda intervenção social depende de diversos contextos incidentes em diferentes estancias para surtir seus efeitos. No caso em questão, por exemplo, o continuo aumento no preço dos produtos pode fazer com que os brasileiros não sintam o decréscimo nos preços dos alimentos saudáveis.

Toda via, a indução à compra de produtos minimamente processados ou in natura não vira do seu preço base mas da alteração na tabela geral de preços que deverá fazer estes serem mais baratos em comparação aos ultraprocessados.

Nesse sentido, é possível inclusive, verificar o impacto dessa medida em países que já a adotaram. Segundo o boletim periódico da Aliança

em 2011 a Hungria adotou um aumento de 4 centavos no preço de comidas e bebidas com altas quantidades de açúcar e sódio. Após a mudança, a venda dos produtos atingidos caiu até 16%. Além disso, 40% dos produtos ultraprocessados locais tiveram suas fórmulas adaptadas para se tornarem mais saudáveis e se livrarem dos impostos extras. Dois anos depois, no México, entrou em vigor um imposto de 8% sobre produtos como salgadinhos e doces, pesquisas feitas no país revelaram que as vendas dos itens taxados caíram 7% após o aumento nos preços. O Chile também aumentou a tributação de bebidas açucaradas como mais uma ferramenta para diminuir os índices de obesidade no país (CARREIRO, 2018)

Enfim, o que se verifica é uma corrente de bons resultados relativos à reeducação alimentar da população por meio da Extrafiscalidade de tal modo que é possível observar nesta medida tanto a constitucionalidade quanto a eficácia.

5. CONCLUSÃO

A Segurança Alimentar e Nutricional se constitui no direito de todo cidadão em obter uma Alimentação Adequada. É um conjunto de ações que garantem a produção e o acesso aos alimentos para toda a população, promovendo a nutrição e a saúde. (RIGÓN, etc. al, 2016).

Dividida em duas dimensões: alimentar e nutricional, tem-se nela a integração de politicas que garantem o Direito à Saúde e asseguram a dignidade da pessoa humana.

O Brasil possui alarmantes índices de Insegurança Alimentar e Nutricional. Segundo dados do II VIGISSAN são mais de 125,2 milhões de brasileiros sem meios suficientes para obter alimentos diversificados, de qualidade e continuamente.

A violação à direitos básicos que esse cenário demonstra, indica a necessidade do Estado de atuar positivamente, através de politicas publicas, na garantia do acesso aos alimentos e no incentivo da alimentação saudável.

Dentre as ações possíveis para solucionar este problema encontra-se a norma tributaria extrafiscal, que com a possibilidade de atuar em conjunto com outras politicas, tem a capacidade de induzir comportamentos mais saudáveis e reduzir o valor final dos alimentos para que possam ser adquiridos pela famílias brasileiras.

Para finalidade de garantir que a norma tributaria extrafiscal aplicada tenha condições de atuar nas duas dimensões que compõe a segurança alimentar e nutricional, é preciso atuar sobre cada uma delas e compreender sua eficácia dentre os diversos fatores que limitam o acesso aos alimentos.

Na dimensão Alimentar o principal fator limitante é o valor final do produto. A II VIGISSAN apontou que em 57,1% dos domicílios ,foi necessário realizar cortes sobre produtos básicos, como alimentos, pois a renda não comportava a aquisição de tudo o que necessitavam. Neste caso a norma tributaria extrafiscal precisaria incidir no valor total do preço dos alimentos, reduzindo-os para que possam caber no orçamento do brasileiros.

Com em média 23% de carga tributaria nos produtos alimentares, a priori promover a isenção fiscal ajudaria a melhorar os índices de Insegurança Alimentar no país. Porém, com o constante aumento nos preços dos alimentos em decorrência de razões não relacionados a tributação, a perspectiva é que não haja uma melhora significativa se não forem controlados os demais fatores.

Nesse sentido, uma norma tributaria extrafiscal de isenção fiscal total para alimentos só seria indicada se construída em conjunto com diversos outros incentivos do poder publico. Caso o contrario se demonstra apenas um paliativo.

Já na dimensão nutricional a principal preocupação é incentivar o consumo de alimentos mais saudáveis, sendo estes os minimamente processados ou in natura. Para que isso ocorra é preciso que no comparativo os valores do alimentos sejam mais acessíveis do que os produtos alimentícios.

Buscando esse fim é preciso alterar a tributação atual que é menor em produtos ultraprocessados e incentiva, principalmente entre os mais vulnerais, o seu consumo. O que se propõe portanto, é a adoção da medida incentivada pela OMS, na qual aumenta-se as alíquotas incidentes nos produtos ultraprocessados e se reduz as incidentem um produtos saudáveis.

Dois grandes fatores demonstram a eficácia desta medida: o primeiro é o próprio contexto atual, a diferenciação nos tributos é um grande incentivador da aquisição de produtos ultraprocessados, sendo assim, a alteração dessas normas tributaria acarretaria o efeito inverso. Ainda, tem-se os casos de sucesso observados na Hungria, no México e no Chile, onde o aumento da carga tributaria em produtos não saudáveis já tem reduzido seu consumo e melhorado a qualidade de vida da população.

Assim, conclui-se que legalmente e constitucionalmente é possível adotar as duas medidas. Mas no contexto atual somente a redução dos tributos dos alimentos saudáveis e o aumento das alíquotas dos produtos alimentares trariam resultados significativos.

Resta salientar que observando todo o conjunto do que define a segurança alimentar e nutricional, ainda no cenário em que houvesse um controle maior das alterações nos preços dos alimentos a segunda medida seria mais indicada. Pois no cenário construído pela primeira, não é levado em consideração o fator nutricional e isso poderia acabar aumentando o consumo de alimentos não saudáveis por continuarem dentro de um valor competitivo. Ainda é importante dizer que no segundo cenário a redução pode se transformar em isenção, tornando os alimentos in natura e minimamente processados, além de mais atraentes aos consumidores, mais acessíveis.

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A tributação como ferramenta de garantia da segurança alimentar e nutricional

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