O presente artigo tem como objetivo trazer, em linhas gerais, uma análise sobre o art. 37, inciso XII da CF, o qual dispõe que os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo não poderão ser superiores aos dos pagos pelo Poder Executivo e as situações fáticas
Introdução
Embora o art. 37, inciso XII da CF disponha de maneira expressa e clara, que os vencimentos dos servidores que ocupam cargos no legislativo não podem ser superiores aos dos pagos pelo poder executivo, em verdade na prática é uma das regras constitucionais mais desrespeitadas. Esse artigo tem por escopo analisar o dispositivo legal e as decisões dos Tribunais em ambos sentidos, bem como alternativas para implementação.
Do art. 37, inciso XII da CF
Dispõe o art., 37, inciso XII da CF:
“os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo”
O referido dispositivo é replicado na maioria das Constituições Estaduais do Brasil, como por exemplo a Constituição do Estado de São Paulo no artigo 115, inciso XIV:
“os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.”
Todavia, mesmo a regra sendo reproduzida nas Constituições Estaduais, como dito alhures não vem sendo respeitada.
Nessa toada, é importante destacar a reflexão dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino acerca do intuito da regra contida no art. 37, inciso XII da CF, vejamos:
“A regra desse inciso XII tem intuito nitidamente moralizador. Como o Poder Executivo é o principal responsável pela obtenção das receitas que integrarão o orçamento público geral do respectivo ente federado, os vencimentos por ele pagos devem servir de limite aos vencimentos pagos pelos demais Poderes, a fim de minimizar os riscos de descontrole das despesas. Infelizmente, a limitação que o inciso XII do art. 37 da Carta de 1988 deveria representar para a determinação dos valores das remunerações dos cargos dos Poderes Legislativo e Judiciário é meramente teórica. Até onde sabemos, o preceito constitucional em apreço é inteiramente menoscabado, em todos os entes da Federação." (g. n.)
Quanto aos dispositivos constitucionais que tratam da paridade de vencimentos não há dúvidas sobre o sentido e alcance, uma vez que eles possuem natureza jurídica de regra, não de princípio. Em outras palavras, esses dispositivos devem ser aplicados de forma direta e objetiva, sem margem para interpretações ou ponderações.
Conforme ensinado pelo Ministro da Suprema Corte, Luís Roberto Barroso, em sua obra (pág. 204/206), a distinção entre regra e princípio é clara. As regras são normas específicas e detalhadas, que indicam exatamente o que deve ser feito em determinada situação, sem espaço para ponderações. Por outro lado, os princípios são preceitos mais amplos e flexíveis, que guiam a interpretação e aplicação do direito, permitindo uma maior margem de discricionariedade ao intérprete.
"(...) Já com as regras se passa de modo diferente: são elas normas descritivas de comportamentos, havendo menor grau de ingerência do intérprete na atribuição de sentidos aos seus termos e na identificação de suas hipóteses de aplicação. Em suma: princípios são normas predominantemente finalísticas, e regras são normas predominantemente descritivas. É, todavia, no modo de aplicação que reside a principal distinção entre regra e princípio. A regra se aplica na modalidade tudo-ou-nada: ocorrendo o fato descrito em seu relato ela deverá incidir, produzindo o efeito previsto. Exemplos: implementada a idade de 70 anos (ou 75, nos termos da EC n. 88/2015), o servidor público passa para a inatividade; adquirido o bem imóvel, o imposto de transmissão é devido. Se não for aplicada à sua hipótese de incidência, a norma estará sendo violada. Não há maior margem para elaboração teórica ou valoração por parte do intérprete, ao qual caberá aplicar a regra mediante subsunção: enquadra-se o fato na norma e deduz-se uma conclusão objetiva. Por isso se diz que as regras são mandados ou comandos definitivos: uma regra somente deixará de ser aplicada se outra regra a excepcionar ou se for inválida. Como consequência, os direitos nela fundados também serão definitivos. Já os princípios indicam uma direção, um valor, um fim. (...) (g.n.)”
Portanto, no caso da paridade de vencimentos, trata-se de uma regra que deve ser aplicada de forma categórica, sem possibilidade de análise casuística ou interpretações que a afastem. Isso significa que os vencimentos devem ser tratados de forma igualitária, sem distinções injustificadas entre os beneficiários.
Com efeito, é importante ressaltar o princípio da isonomia na equiparação dos vencimentos dos procuradores nos poderes legislativo e executivo. É o Poder Executivo o responsável pela arrecadação das verbas públicas essenciais para o funcionamento da máquina administrativa. Nesse sentido, não seria lógico que o referido poder fosse incumbido da arrecadação financeira, enquanto o Poder Legislativo criasse, sem justificativa razoável, carreiras privilegiadas de agentes públicos em sua própria estrutura. Tal situação poderia acarretar desigualdades injustificáveis entre os servidores dos diferentes poderes, ferindo o princípio de igualdade perante a lei.
Assim, numa situação hipotética em que os cargos de Procurador Municipal e Procurador legislativo têm funções idênticas de prestar assessoria jurídica integral, representação judicial e extrajudicial, e consultoria jurídica ao respectivo poder qual seria a justificativa para remuneração menor para o Procurador Municipal?
Desta feita, não encontramos fundamentação fática ou jurídica que justifique o tratamento diferenciado entre os advogados públicos municipais e os legislativos. E há decisões no Tribunal Bandeirante neste sentido:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 2.913, de 29 de outubro de 2.015, do Município de Ibaté que versa sobre a reorganização administrativa do Poder Legislativo de Ibaté Criação de cargos com salários superiores e jornadas de trabalho inferiores aos fixados para cargos semelhantes do Poder Executivo Municipal Afronta ao disposto no art. 37, XII, da Constituição Federal e art. 115, XIV, da Constituição Estadual Necessidade de equiparação de vencimentos a cargos evidentemente semelhantes. Desatendimento também da exigência do art. 25, caput, da Carta Paulista Não basta aludir genericamente às 'dotações orçamentárias vigentes', como fez o legislador local; necessário que indique o recurso existente no orçamento, suficiente para atender aos novos encargos - Inconstitucionalidade não reconhecida quanto ao cargo de 'Servente', que possui remuneração idêntica ao do Executivo e ao de 'Assistente Legislativo', pois inexiste cargo similar no Poder Executivo, não havendo como se impor a igualdade de vencimentos por ausência de paradigma. Declarada a inconstitucionalidade dos cargos de Procurador Jurídico, Contador, Secretária Administrativa, Programador de Dados, Motorista da Presidência, Protocolo e Arquivo, Recepcionista, Chefe de Gabinete da Presidência e Chefe do Departamento de Administração e Finanças, constantes respectivamente dos incisos I, II, III, IV, V, VI e VII do § 1º e nos incisos I e II do § 2º do art. 6º da Lei Municipal nº 2.913/2015 de Ibaté Ação parcialmente procedente. (ADI nº 2242512-58.2015.8.26.0000)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Pedido de declaração de inconstitucionalidade dos vencimentos fixados para o emprego público de Procurador Jurídico da Câmara Municipal de Tabatinga, e especialmente das expressões 'Referência Salarial E4' no art. 1º, e 'Ref. E4' e 'Valor em R$ - 2.600,00' no art. 5º, II, da Lei Complementar nº 036/2014, de 30 de Janeiro de 2014, do Município de Tabatinga/SP Alegação de que foram os vencimentos do Procurador Jurídico, da Câmara Municipal, instituídos em patamar superior ao fixado pelo Poder Executivo Municipal para cargo com atribuições assemelhadas, com ofensa aos arts. 115, XIV, e 144 da CE Cargos de Procurador Jurídico da Câmara Municipal e de Procurador Jurídico do Município, ambos cuidando da parte jurídica (assessoramento, consultoria e representação), de cada órgão público, sendo os requisitos e atribuições semelhantes ou assemelhadas, guardadas as devidas peculiaridades. Além disso, os cargos têm a mesma carga horária de 20 horas semanais, mas com remunerações diversas, sendo de R$ 2.600,00 a do Procurador Jurídico da Câmara Municipal fixada em 2014 (LC 36/2014 aqui impugnada), enquanto a do Procurador Jurídico do Município é de R$ 2.015,92, fixado em 2017, ou seja, três anos depois daquela (LC 057/2017) Portanto, tem-se que o valor fixado em 2014 para a Câmara é superior ao do Executivo, fixada em 2017, sem contar as atualizações que ocorreram no período (2014 a 2017) Violação ao art. 115, XIV, da CE. Ressalva da irrepetibilidade dos valores eventualmente recebidos pelo Procurador Jurídico da Câmara Municipal, com fundamento no diploma questionado. Ação julgada procedente, com observação. (ADI nº 2139517-25.2019.8.26.0000)
Mas temos decisões em sentido contrário, vejamos:
Servidor Público Municipal. Procurador Jurídico do Poder Executivo do Município de São Miguel do Oeste. Pretensão de equiparação salarial com cargo de Procurador do Poder Legislativo. Lei Orgânica Municipal prevê a equiparação entre cargos semelhantes. Pretensa equiparação de vencimentos por isonomia. Impossibilidade. Expressa previsão constitucional (art. 37, XIII, CF). Necessidade de lei específica. Súmula vinculante n. 37/STF. Sentença de improcedência mantida. Recurso desprovido. Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos, sob fundamento de isonomia, (Sumula Vinculante n. 37). Data da publicação: 14/08/2018.
Art. 3º. Da Lei Municipal 1.291, de 30 de outubro de 2014. Município de Maçambará. Servidores Públicos. Poder Executivo e Poder Legislativo. Vencimentos. Independência Administrativa dos poderes. Afronta ao princípio da isonomia. Inocorrência. Não é inconstitucional a norma municipal que, oriunda da iniciativa legítima do Poder Legislativo, altera os padrões, os coeficientes e os vencimentos dos cargos de Procurador Jurídico Legislativo, Técnico em Contabilidade e Auxiliar Administrativo, resultando em aumento de vencimentos dos servidores no âmbito de sua autonomia administrativa. 2. Ausente vício de inconstitucionalidade pela não equiparação dos vencimentos pagos aos servidores destes cargos no Poder Legislativo em relação aos vencimentos pagos aos servidores ocupantes de cargos equivalentes no Poder Executivo Municipal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 70063834485, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Barcelos de Souza Junior, julgado em 27/07/2015).
Importante trazer à baila o julgamento da ADI nº 3.369, no qual a Suprema Corte fixou o entendimento de que "em tema de remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei específica"; e ao julgar a ADI nº 2.075, entendeu que "o tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica".
Com efeito, para o Supremo, há apenas um limite, qual seja, o vencimento pago aos servidores do Poder Executivo, não uma relação de paridade, conforme expressamente disposto na Constituição.
Assim, em defesa ao sentido contrário do nosso posicionamento temos a APROLEGIS: "os advogados públicos do Poder Legislativo não percebem honorários sucumbenciais, razão pela qual o vencimento básico do respectivo cargo nunca poderia ser adotado, isoladamente, como referência para eventual comparação com os vencimentos dos advogados públicos quer atuam perante o Poder Executivo."
Com o devido respeito, tal posicionamento não é correto, uma vez os honorários advocatícios percebidos pelos Procuradores do Executivo são variáveis, e em muitos municípios, ínfimos. Ademais, ignora o fato de que estão utilizando recursos públicos para compensar os honorários recebidos exclusivamente dos serviços prestados à iniciativa privada pelos procuradores municipais, violando, assim, o princípio da moralidade administrativa.
Diante de decisões tão dispares que encontramos no Brasil, a melhor alternativa para a equiparação de vencimentos dos procuradores seria via Projeto de Lei enviado à Câmara Municipal, como foi o que ocorreu no caso do Município de Mauá no qual a LC 37/2020 alterou a LC 18/2017 para fazer esta justa adequação, vejamos:
“Senhor Presidente,
Temos a honra de encaminhar, por intermédio de Vossa Excelência, à elevada deliberação deste Augusto Parlamento, o incluso projeto de Lei Complementar que altera a Lei Complementar 18, de 18 de setembro de 2014, que dispõe sobre a estrutura organizacional da Procuradoria-Geral do Município e dá outras providências.
No intuito de manter hígida a estrutura funcional isonômica e com o escopo de propiciar a devida adequação aos ditames constitucionais, notadamente em face dos princípios inerentes à Administração Pública insculpidos no artigo 37 e visando ainda fomentar a relação harmônica entre os Poderes constituídos no âmbito do Município de Mauá, levamos à apreciação dessa Casa de Leis a presente proposta de alteração da Lei Complementar em apreço.
Assim é que se faz necessária adequação legislativa para suprir uma situação existente e vedada pelo artigo 37, inciso XII, da Constituição Federal, tendo em vista que o mencionado dispositivo proíbe expressamente a diferença remuneratória atualmente existente entre os procuradores do Poder Executivo e Legislativo assim dispondo:
"XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;"
Com efeito, como o salário inicial dos procuradores municipais é quase a metade dos vencimentos pagos pela Câmara aos seus procuradores, objetiva-se, assim, corrigir a manifesta distorção e proporcionar a devida paridade dos vencimentos.1
Não é demais ressaltar, por oportuno, que a medida está em consonância com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral2 com relação ao teto constitucional dos procuradores municipais, verbis:
"TESE DA REPERCUSSÃO GERAL: A expressão 'Procuradores', contida na parte final do inciso XI do art. 37 da Constituição da República, compreende os Procuradores Municipais, uma vez que estes se inserem nas funções essenciais à Justiça, estando, portanto, submetidos ao teto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal."2
De outro lado, · importa salientar também que a verba honorária percebida pelos procuradores tem seguido rigorosamente a orientação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo para efeito do computo do teto constitucional, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal.
Diante do exposto, contamos com a sensibilidade da Câmara Municipal de Mauá para aprovação da proposta, de grande relevância para o Município.”
Conclusão
Portanto, é imperativo buscar uma harmonização entre os poderes legislativo e executivo no que tange aos vencimentos dos procuradores, assegurando a igualdade e a justiça nas remunerações, considerando sempre o aspecto prático e a necessidade de uma administração pública eficiente e equitativa.
Referências:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 30/07/2023
ORMENA, Celso Bruno. Paridade de vencimentos entre procuradores municipais e os procuradores legislativos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 26, n. 6754, 28 dez. 2021. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/95620. Acesso em: 25 jul. 2023.
https://leismunicipais.com.br/a/sp/m/maua/lei-complementar/2014/2/18/lei-complementar-n-18-2014-dispoe-sobre-a-composicao-da-secretaria-de-assuntos-juridicos-e-da-outras-providencias
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1"Não há confundir isonomia e paridade com equiparação ou vinculação para efeitos de vencimentos. Isonomia é igualdade de espécies remuneratórias entre cargos de atribuições iguais ou assemelhados. Paridade é um tipo especial de isonomia, é igualdade de vencimentos a cargos de atribuições iguais ou assemelhadas pertencentes a quadros de Poderes diferentes. Equiparação é a comparação de cargos de denominação e atribuições diversas, considerando-os iguais para fins de se lhes conferirem os mesmos vencimentos; é igualação jurídico-formal de cargos ontologicamente desiguais, para o efeito de se lhes darem vencimentos idênticos, de tal sorte e que, ao aumentar-se o padrão do cargo-paradigma, automaticamente o do outro ficará também majorado na mesma proporção. Na isonomia e na paridade, ao contrário, os cargos são ontologicamente iguais, daí devendo decorrer a igualdade de retribuição; isso está de acordo com o princípio geral da igualdade perante a lei: tratamento igual para situações reputadas iguais, é, em verdade, aplicação do princípio da isonomia material: trabalho igual· deve ser igualmente remunerado. A equiparação quer tratamento igual para situações desiguais. Vinculação é relação de comparação vertical, diferente da equiparação, que é relação horizontal. Vincula-se um cargo inferior, isto é, de menores atribuições e menor complexidade, com outro superior, para efeito de retribuição, mantendo-se certa diferença de vencimentos entre um e outro, de sorte que, aumentando-se os vencimentos de um, o outro também fica automaticamente majorado, para guardar a mesma distância preestabelecida."
Justicia, a inteligência artificial do Jus Faça uma pergunta sobre este conteúdo:Os regimes jurídicos desses institutos são, por isso mesmo, diametralmente opostos. A isonomia, em qualquer de
suas formas, incluída nela a paridade, é uma garantia constitucional e um direito do funcionário, ao passo que a
vinculação e a equiparação de cargos, empregos ou funções, para efeito de remuneração, são vedadas pelo art. 37,
XII. É isso que o texto quer dizer na sua redação defeituosa. De fato, o dispositivo veda a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, quando, na verdade, o que se veda é a vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções para efeitos de remuneração". (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 26ª edição, Malheiros Editores, pag. 687/688)︎
STF: "A repercussão geral apresenta o chamado efeito multiplicador, ou seja, o de possibilitar que o Supremo decida uma única vez e que, a partir dessa decisão, uma série de processos idênticos seja atingida. O Tribunal, dessa forma, delibera apenas uma vez e tal decisão é multiplicada para todas as causas iguais. ln http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=168512 - Consulta efetuada em 06/12/2019︎
