“Não se gerencia o que não se mede, não se mede o que não se define, não se define o que não se entende, e não há sucesso no que não se gerencia”.1

William Edwards Deming.

RESUMO

O Sistema de Finanças da Polícia Militar do Piauí: uma proposta de transformação é um estudo pormenorizado da estrutura e do funcionamento do Modelo de Gestão de Finanças atual da Corporação, sob a perspectiva da Teoria Geral dos Sistemas (TGS) e da Gestão de Finanças Públicas. A partir da percepção de que as finanças desempenham um papel relevante e estratégico no âmbito da Corporação, a pesquisa foi desenvolvida com a finalidade precípua de delinear um diagnóstico do grau de maturidade dos processos de governança e de gestão dos órgãos responsáveis por esta área. Nesse sentido, teve como essência identificar os desafios que se apresentam diante das dezessete Unidades Gestoras, nos âmbitos interno e externo, que interferem na performance da Instituição refletindo no grau de execução do orçamento, demonstrando os prejuízos que os modelos de gestão inapropriados podem ocasionar à capacidade das organizações alcançarem os objetivos estratégicos delineados. O estudo foi realizado com fundamento no método hipotético-dedutivo caracterizado pela formulação de hipóteses que foram testadas quanto as suas validades. Abrangeu a pesquisa bibliográfica (obras, relatórios gerenciais extraídos do SIAFE em exercícios financeiros distintos e outros documentos), assim como teses, dissertações e artigos científicos disponíveis em meios eletrônicos, incluindo a biblioteca digital do CAES/PMESP. Para alcançar os resultados pretendidos, foi aplicado um questionário com sujeitos significativos no Sistema de Finanças da Instituição, assumida a definição intencional e respeitando a especificidade das suas inserções, contemplando aspectos relevantes como o comprometimento e engajamento no trabalho, entendimento dos papéis e responsabilidades da gestão de finanças, percepção sobre a finalidade do planejamento prévio, instrução dos processos de contratação da despesa em regime normal e de adiantamento, além da importância do controle. Foram apresentados ainda desafios que interferem na gestão, oportunizado ao respondente classificá-los por ordem de prioridade, com o exame de aspectos como a gravidade, a urgência e a tendência. De idêntico modo, o participante teve oportunidade de apresentar sugestões que possam contribuir com o aperfeiçoamento de tão importante área. O trabalho apresenta concepções conceituais sobre orçamento público, estratégia e governança organizacional, modelos de gestão inseridos num processo evolutivo e traz constatações sobre a condução da estratégia e governança no campo em discussão. A adoção do modelo proposto representa uma oportunidade de transformar a visão e o agir quanto a importância do papel das Finanças na Polícia Militar, com ênfase no Desenvolvimento Organizacional e fundamentado em boas práticas, concretizando os objetivos que constam no Plano Estratégico da PMPI 2021-2026.

Palavras-chave: Polícia Militar; estratégia; finanças; gestão; modelo; orçamento.

ABSTRACT

Military Police of Piauí Financial System: a transformation proposal refers to detailed structural and operational study of current Corporation Finance Management Model, from General Theory of Public Finance Systems, and Management perspective. Assuming the strategic and relevant finance role inside Corporation, this research aimed to chart a diagnose considering governance and management process maturity level performed by responsible agencies. To achieve this goal, it was sought to identify challenges before seventeen Management Units from internal to external scope, whose influence interferes on Institution performance regarding the budget execution degree. Unproperly management models can damage organizations capacity to reach strategic goals previously determined. The present study was based in hypothetical-deductive method, that it is characterized by evaluated hypothesis formulation and encompassed bibliographic research (work, management reports collected from SIAFE at varied fiscal year, and other documents), as well as thesis, dissertations, and scientific papers available at electronic media, including CAES/PMESP digital library. Aiming to achieve expected results a questionary was applied to influential people from Finance Systems Institution. Intended determination is assumed, preserving insertions specificity. Relevant aspects it was considered, as such work engagement, knowledge about responsibility and financial management role, advance planning aim perception, knowledge of regular and advance rules about public expenditure procurement processes, as well as it controls. Furthermore, challenges that impairs management was exposed to respondent to be classified into priority order, some aspects for examination, as such severity, urgency, and trend, was included. It was also possible to make suggestions to contribute with this area improvement. This study contains conceptual conceptions at public budget scope, organizational strategy and governance, management models inserted in an evolutive process. Promotes findings about strategy conduction and governance at discussed field. Proposed model implementation represents an opportunity to vision and action transformation when comes to Military Police Finance importance, giving emphasis to Organizational Development and being based on good practices to fulfil PMPI 2021-2026 Strategic Plan goals.

Keywords: Military Police; strategy; finances; management; model; budget.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Mapa do estado do Piauí dividido em territórios 49

Figura 2 - Ciclo do PPA de acordo com o mandato governamental 54

Figura 3 - Matriz Ansoff 60

Figura 4 - Diagnóstico dos stakeholders 66

Figura 5 - As cinco forças de Porter. 69

Figura 6 - Método 5W 2H 75

Figura 7 - Como fazer um plano de ação: Método PDCA 76

Figura 8 - As quatro perspectivas do Balanced Scorecard 78

Figura 9 - Barreiras para implementação da estratégia 79

Figura 10 - Princípios da Administração Pública 88

Figura 11 - Relação entre Governança e Gestão 100

Figura 12 - Características dos Sistemas quanto à Natureza 104

Figura 13 - Características das Organizações como Sistemas Abertos 105

Figura 14 - Cenário de Evolução dos Modelos de Gestão 108

Figura 15 - Perfil de Competências Essenciais, conforme ciclo avaliatório de

2021 133

Figura 16 - Órgãos contemplados pelo TCE/PI na aplicação do i-SEG 135

Figura 17 - Visão estratégica do PPA Piauiense 2020 - 2023 142

Figura 18 - Brasão da Polícia Militar do Piauí 149

Figura 19 - Organograma da PMPI conforme Lei 7.744/22 153

Figura 20 - Convênios entre a PMPI e Prefeituras Municipais por Comandos 160

Figura 21 - Objetivos gerais de controle 162

Figura 22 - Fachada do QCG da PMPI em Teresina 167

Figura 23 - Fachada do Hospital Dirceu Arcoverde da PMPI em Teresina 170

Figura 24 - Solenidade de doação de uma ambulância para o HPM em

Teresina. 170

Figura 25 - Predecessores, Correlatos e Consequentes do Comprometimento 190

Figura 26 - Infográfico “Os 6 Tipos de Mudança Organizacional” 219

Figura 27 - Passos do Processo de Mudança segundo Lewin 222

Figura 28 - Forças que atuam no Processo de Mudança Organizacional 224

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Evolução do orçamento da PMPI nos últimos cinco anos 165

Gráfico 2 - Orçamento do QCG na fonte 100 no último quinquênio 169

Gráfico 3 - Evolução do Orçamento do HPM nos últimos cinco anos 171

Gráfico 4 - Grau de Instrução dos respondentes 188

Gráfico 5 - Engajamento Componente Vigor 195

Gráfico 6 - Engajamento Componente Dedicação 196

Gráfico 7 - Engajamento Componente Absorção 197

Gráfico 8 - Atribuições, papéis e responsabilidades da Gestão de Finanças 202

Gráfico 9 - Instrução do Processo de Despesa - Resolução CGFR nº 003/20 204

Gráfico 10 - Instrução dos Processos de Despesa na minha OPM 206

Gráfico 11 - Instrução dos Processos de Despesa - Regime Ordinário 207

Gráfico 12 - Processo de despesa pelo Regime de Adiantamentos. 210

Gráfico 13 - Papel e Importância dos Sistemas de Controle na Administração

Pública 212

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Receita estimada para o Estado do Piauí - Exercício de 2022 146

Tabela 2 - Despesa fixada para outros Poderes - TCE - MP - DP 146

Tabela 3 - Despesa fixada para o Poder Executivo de 2022 147

Tabela 4 - Orçamento das Unidades Gestoras da pmpi por fonte de recursos 165

Tabela 5 - Demonstrativo do desempenho do HPM nos últimos 3 (três) anos 172

Tabela 6 - Execução do Orçamento da UG Central em 2020 176

Tabela 7 - Execução do Orçamento da UG Central em 2021 178

Tabela 8 - Execução do Orçamento da UG Central em 2022 180

Tabela 9 - Execução do Orçamento das UGs 260103 a 260117 em 2020 183

Tabela 10 - Execução do Orçamento das UGs 260103 a 260117 em 2021 184

Tabela 11 - Execução do Orçamento das UGs 260103 a 260117 em 2022 184

Tabela 12 - Repasse mensal das UGs 260103 a 260117 185

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Distinção entre orçamento autorizativo x impositivo 37

Quadro 2 - Estrutura do processo de gestão 47

Quadro 3 - Prazos das leis orçamentárias estaduais 52

Quadro 4 - Quadro comparativo dos créditos adicionais 57

Quadro 5 - Definições de estratégia segundo os ps da estratégia 72

Quadro 6 - Funções da governança 90

Quadro 7 - Passos para a boa governança 92

Quadro 8 - Funções da gestão 101

Quadro 9 - Competências diferenciadoras 106

Quadro 10 - Sugestões para aplicação do método Kan Ban 111

Quadro 11 - Componentes básicos do conhecimento 128

Quadro 12 - Atribuições dos sistemas organizacionais na União 129

Quadro 13 - Resultado do IEGE 2021, referente a 2020 TCE/PI 137

Quadro 14 - Variação do IEGE 2019-2020 TCE/PI 137

Quadro 15 - Unidades gestoras da pmpi, criadas a partir de 2006 164

Quadro 16 - Ações do QDD da UG central em 2022 167

Quadro 17 - Representação da matriz GUT 187

Quadro 18 - Demografia dos participantes da pesquisa 187

Quadro 19 - Comprometimento organizacional 189

Quadro 20 - Questão sobre comprometimento organizacional 191

Quadro 21 - Variáveis do instumrnto de autorrelato 192

Quadro 22 - Conceitos de engajamento 193

Quadro 23 - Engajamento componente vigor 194

Quadro 24 - Engajamento componente dedicação 195

Quadro 25 - Engajamento componente absorção 196

Quadro 26 - Percepção sobre o planejamento orçamentário e financeiro 197

Quadro 27 - Habilidades que interferem negativamente no planejamento 198

Quadro 28 - Habilidades que interferem positivamente no planejamento 199

Quadro 29 - Finalidade do planejamento orçamentário e financeiro 199 Quadro 30 - Importância do planejamento orçamentário e financeiro 200 Quadro 31 - Atribuições, papéis e responsabilidades dos órgãos de finanças 201 Quadro 32 - Instrução do processo de despesa - resolução CGFR nº 003/20 204 Quadro 33 - Instrução do processo de despesa na minha OPM 206

Quadro 34 - Instrução do processo de despesa regime ordinário 207 Quadro 35 - Instrução do processo de despesa regime de adiantamentos 209

Quadro 36 - Papel e importância do sistema de controle 211 Quadro 37 - Desafios do sistema de finanças - matriz de prioridades 213

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 22

2 ESTADO, FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO 28

2.1 Evolução histórica do orçamento público 29

2.2 Conceito de orçamento público 34

2.3 Fundamentação legal e natureza jurídica 36

2.4 Espécies de orçamento 38

2.5 Princípios orçamentários 41

2.5.1 Princípio da unidade 41

2.5.2 Princípio da programação 42

2.5.3 Princípio da universalidade 42

2.5.4 Princípio da exclusividade 42

2.5.5 Princípio da anualidade 43

2.5.6 Princípio da discriminação ou especificação 43

2.5.7 Princípio do equilíbrio 44

2.5.8 Princípio da reserva legal 44

2.5.9 Princípio da legalidade 45

2.5.10 Princípio da não-afetação (não-vinculação) das receitas 45

2.6 Instrumentos legais de planejamento 45

2.6.1 O plano plurianual 47

2.6.2 A lei de diretrizes orçamentárias 50

2.6.3 A lei orçamentária anual 51

2.7 Ciclo orçamentário 53

2.8 Créditos adicionais 54

3 ESTRATÉGIA E GOVERNANÇA ORGANIZACIONAL 58

3.1 Conceito de estratégia 59

3.2 O que é planejamento estratégico? 73

3.3 Correlação entre estratégia, planejamento estratégico e plano

estratégico 73

3.4 Governança corporativa: conceituação e princípios 79

3.5 Governança na administração pública 83

3.6 Ferramentas atuais de governança na administração pública 85

4 MODELOS DE GESTÃO 98

4.1 Conceito de gestão 99

4.2 Sistemas organizacionais 101

4.2.1 Classificação dos sistemas 103

4.2.1.1 Quanto à constituição: 104

4.2.1.2 Quanto à natureza: 104

4.2.2 Organização como um sistema aberto 104

4.3 Evolução dos modelos de gestão 106

4.4 Os novos modelos de gestão 108

4.4.1 Administração japonesa 109

4.4.2 Administração participativa 113

4.4.3 Administração empreendedora 119

4.4.4 Administração holística 121

4.5 Modelos emergentes 123

4.5.1 Empresa virtual 123

4.5.2 Gestão do conhecimento 127

4.6 Sistema de gestão de finanças públicas 129

4.7 O índice de efetividade da gestão estadual 134

5 MODELO ATUAL DE GESTÃO DE FINANÇAS DA PMPI 138

5.1 O plano plurianual 2020-2023 do estado do Piauí 141

5.2 A lei de diretrizes orçamentárias do estado do Piauí 144

5.3 A lei orçamentária anual 2022 do estado do Piauí 145

5.4 Criação, atribuição e atuação da Polícia Militar do Piauí 148

5.5 Plano estratégico 154

5.6 A gestão de finanças na PMPI 155

5.6.1 O papel do subprocesso de planejamento 155

5.6.2 A coordenadoria de licitações e contratos administrativos 156

5.6.3 A diretoria de administração e finanças 159

5.6.4 O subprocesso de controle 161

5.6.5 As unidades gestoras da PMPI 162

5.6.5.1 A unidade gestora central 166

5.6.5.2 A unidade gestora 260102 - hospital Dirceu Arcoverde da PMPI 169

5.7 O papel do ordenador de despesas 173

5.8 Orçamento da PMPI nos últimos 3 anos: análise dos resultados 174

6 RESULTADO DA PESQUISA E PROPOSTA DE TRANSFORMAÇÃO

DO SISTEMA DE FINANÇAS DA PMPI 186

6.1 Análise e interpretação dos dados 186

6.1.1 Comprometimento no trabalho 188

6.1.2 Engajamento no trabalho 192

6.1.3 Planejamento orçamentário e financeiro na administração pública 197

6.1.4 Atribuições, papéis e responsabilidades do sistema de finanças 201

6.1.5 Entendimento sobre a instrução processual da despesa pública na PMPI 203

6.1.6 Entendimento sobre o controle na administração pública 210

6.2 Proposta de transformação do sistema de finanças da PMPI 216

6.2.1 Plano de ação 225

7 CONCLUSÃO 234

REFERÊNCIAS 237

APÊNDICE A 250

APÊNDICE B 252

APÊNDICE C 254

APÊNDICE D 255

ANEXO 265

1 INTRODUÇÃO

A descentralização representa uma particularidade marcante do modelo institucional e financeiro da Nação brasileira, onde o Estado desenvolve suas atividades atuando de forma indireta, através da delegação de encargos de sua competência entre diferentes unidades representativas denominadas Órgãos, nas três esferas de governo.

Nessa configuração, o setor público foi estruturado administrativamente, em cada nível de governo, em duas instâncias, ou seja, na administração direta e indireta. A primeira abrange o próprio poder público e os órgãos despersonalizados dos quatro entes políticos: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. A subsequente abarca as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, caracterizadas como entidades com personalidade jurídica, algumas de direito público, outras de direito privado.

De acordo com o Decreto-lei nº 200/67, a administração direta da União se constitui dos serviços agregados na estrutura administrativa da Presidência da República e respectivos Ministérios. Por este modelo, pode-se asseverar que a administração direta dos Estados e Municípios compreende respectivamente as estruturas das governadorias e prefeituras bem como as secretarias correspondentes.

Os Ministérios assim como as Secretarias têm autonomia de gestão que perpassa desde o desempenho da função de planejar as ações governamentais de sua alçada, através da elaboração do plano plurianual, até a função de controlar, em diversos momentos que antecedem e sucedem à execução da despesa pública.

A Lei nº 4.320/64 estabelece que o controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal seja realizado pelos poderes executivo e legislativo, mediante controles interno e externo.

No ano de 2000, foi promulgada a Lei Complementar nº 101 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que dispõe sobre normas de Finanças Públicas, ao tempo em que procura alcançar o equilíbrio entre receitas e despesas, além da estagnação de dívidas estatais, conferindo severo controle ao gasto público e ao administrador que o instrumentaliza.

De idêntico modo, a Lei 10.028/00 - Lei de Crimes Fiscais enunciou sanções aos gestores que descumprirem as disposições da LRF, além de ter acrescentado ao Código Penal o capítulo IV que trata dos crimes contra as Finanças Públicas, tipificando algumas condutas de forma específica, a exemplo do artigo 359-D que pune com pena de reclusão de 01 (um) a 04 (quatro) anos o sujeito ativo que ordenar despesa não autorizada por lei.

No contexto, o orçamento público constitui um instrumento de planejamento adotado pela Administração Pública, através dos seus Entes, efetivado nas três esferas de poder, cuja função precípua é estimar as receitas que serão arrecadadas assim como fixar as despesas previstas para o exercício financeiro subsequente, assegurando a continuidade e a qualidade dos serviços coletivos destinados à população, com vistas ao bem-estar social.

Apesar disso, nos últimos anos os serviços públicos oferecidos não têm garantido a tão almejada qualidade, comprometida pela associação do descontrole fiscal e as deficiências de pessoal, de recursos financeiros e logísticos, especialmente nas áreas essenciais como saúde, educação, segurança, habitação, transporte e assistência social.

As receitas dos Estados e Municípios brasileiros são insuficientes para atender satisfatoriamente as necessidades regionais e locais que se avolumam a cada dia. A atividade financeira se mostra frágil e insipiente diante das demandas, pois dependem quase que exclusivamente das transferências intergovernamentais, motivo que enseja a necessidade de se corrigir os desequilíbrios orçamentários, com o acompanhamento e o controle das ações do governo.

Ademais, é comum os meios de comunicação noticiarem, em âmbito nacional e internacional, escândalos referentes à execução do orçamento, envolvendo por vezes a participação dos próprios governantes que utilizam a máquina estatal em favor de benefícios próprios, fato que deixa a sociedade perplexa diante de um cenário de incertezas quanto à aplicação dos recursos públicos.

Existem, também, deficiências dos servidores, incluindo os gestores que dirigem os Órgãos, relativas ao entendimento claro dos atos de processamento da despesa pública, ocasionando que as Instituições figurem de forma negativa nos relatórios anuais dos Tribunais de Contas, Assembleias Legislativas e Controladorias Gerais, no exercício constitucional do controle externo e interno.

Considerando tais motivações, a concepção moderna do orçamento alicerçada no aspecto gerencial tem procurado reverter esse quadro, exprimindo os órgãos públicos como núcleos de resultados, possibilitando identificar responsabilidades decisórias, eficientes e eficazes dos gestores no tocante à utilização mais coerente, transparente e proba dos recursos que lhe são confiados.

Na mesma direção trilha o cenário hodierno que se delineia diante das Organizações, marcado pela globalização, competitividade, modernização tecnológica e os próprios apelos da sociedade, que clama e exige cada vez mais por serviços públicos qualificados, seja no aspecto operacional, seja no aspecto administrativo.

Portanto, mostra-se relevante despertar no seio da Organização e na consciência do gestor a busca incessante por resultados positivos, a superação das dificuldades, as medidas que devem ser adotadas para aprimorar a gestão da despesa pública, através da aquisição de saberes relacionados à legislação e aos procedimentos sobre o assunto, cumprindo o tão “consagrado” princípio da eficiência, prescrito no artigo 37 da Carta Magna vigente e que deve nortear a Administração Pública, em todos os poderes e esferas.

Partindo dessa ótica e como se pode extrair do Plano Estratégico vigente na Polícia Militar do Piauí, a Instituição enfrenta desafios relacionados ao processo de execução orçamentária e financeira, o qual ela própria reconhece necessitar de expansão, carecer de efetividade e demandar a atualização de normativos e diretrizes internas, conforme apresentados no Eixo: Governança; no Projeto: Eficiência Organizacional; na Dimensão: Recursos; no Objetivo: Gestão Financeira e Orçamento e na Ação: Programa de Expansão Orçamentária.

Nesse contexto, o tema o Sistema de Finanças da Polícia Militar do Piauí: uma proposta de transformação se reveste da maior relevância, em virtude da oportunidade que apresenta à Corporação, sugerindo inovações expressivas para a estratégia, para as políticas e práticas institucionais, concatenadas com o panorama descrito.

Assim, no intuito de contribuir com a materialização dessa importante diretriz estratégica demonstra-se necessário, conveniente e oportuno tratar essa questão por meio do seguinte enunciado do problema: O Sistema de Finanças atual é capaz de garantir a expansão e efetividade da gestão financeira e execução orçamentária da Polícia Militar do Piauí?

A delimitação cronológica do estudo abrangeu a análise dos créditos orçamentários iniciais, das alterações realizadas (suplementações e anulações) e a execução do orçamento, de forma detalhada, referentes aos exercícios financeiros dos últimos cinco anos, 2018 a 2022.

A delimitação espacial compreendeu as dezessete Unidades Gestoras da Corporação, destacando-se de forma apartada a Unidade Gestora central, sediada no Quartel do Comando Geral e o Hospital Dirceu Arcoverde, em virtude desta última apresentar algumas peculiaridades, como o código da função de despesa 10 - Saúde em vez de 06 - Segurança Pública.

Foram suscitadas duas hipóteses excludentes para solucionar o problema enunciado. A primeira indica que o Sistema de Finanças da Polícia Militar do Piauí é capaz de garantir a expansão e efetividade da gestão financeira e execução orçamentária. A hipótese seguinte contraria a anterior, asseverando que o formato atual não é apropriado, requerendo a proposta de uma nova configuração.

Constitui-se, portanto, objetivo primário desta produção diagnosticar a estrutura e funcionamento do modelo atual do Sistema de Finanças da Polícia Militar do Piauí, sob a perspectiva da Teoria Geral dos Sistemas (TGS) e da Gestão de Finanças Públicas e propor, ao final, um novo modelo com ênfase no Desenvolvimento Organizacional e fundamentado em boas práticas.

Como caminhos a serem percorridos para se alcançar o objetivo primário da pesquisa foi a definição dos seguintes objetivos secundários: a) Propor a transformação do Sistema de Finanças, se aplicável; b) Apresentar um diagnóstico do Sistema de Finanças atual; c) Apresentar uma nova abordagem para a área de finanças; d) Melhorar os processos de gestão financeira e orçamentária; e) Delinear um novo modelo de gestão e possíveis cursos de ação; f) Criar um método para resolução de problemas e suporte a decisão.

Inserta nessa perspectiva, a justificativa para a escolha do título “O Sistema de Finanças da Polícia Militar do Piauí: uma proposta de transformação” busca alcançar o objetivo estratégico proposto no Plano.

Essa necessidade foi suscitada no seio da Entidade devido ao baixo percentual alcançado na execução do orçamento destinado as Unidades Gestoras, demonstrado nos relatórios gerenciais extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado do Piauí, sobretudo na categoria de despesas de capital, no grupo de despesa de investimentos, fato que fomenta a busca pela detecção das causas que interferiram nesse processo.

Como consequência desse quadro, floresce a necessidade de se adotar padrões de qualidade que garantam maior eficiência na gestão do orçamento, motivando os servidores, provocando mudanças comportamentais e culturais e práticas criativas no ambiente de trabalho, favorecendo o compartilhamento de ideias na resolução dos problemas.

Imbuídos desse propósito, mostra-se fundamental definir de forma clara os papéis funcionais daqueles que atuam nos subprocessos de planejamento, licitação, contratação, execução, controle e monitoramento do orçamento, a fim de se evitar retrabalho, segregação de funções, burocracias e retardamento no fluxo regular dos processos de despesas.

A metodologia empregada baseia-se no método hipotético-dedutivo e compreendeu a pesquisa bibliográfica, levantamentos e aplicação de questionário para procedimentos de coleta e análise dos dados.

A estrutura deste trabalho é composta de seis capítulos. O primeiro consiste na introdução que discorre sobre aspectos diretamente relacionados a temática em estudo, tais como a organização do estado brasileiro, a legislação correlata, a importância do planejamento, o cenário hodierno, a imprescindibilidade dos saberes, assim como alguns mecanismos de responsabilização dos gestores na aplicação dos recursos públicos.

O segundo apresenta uma evolução histórica do orçamento público, conceitos, fundamentação legal e jurídica, espécies, princípios orçamentários, instrumentos legais de planejamento (PPA, LDO e LOA), ciclo orçamentário e créditos adicionais.

O terceiro explicita o conceito de estratégia, traz concepções do pensamento estratégico ao longo do tempo, estabelece uma correlação entre estratégia, planejamento estratégico e plano estratégico, discorre sobre o conceito e os princípios da governança corporativa, enfatiza a governança na administração pública e as ferramentas atuais de governança.

O quarto conceitua modelos de gestão, demonstra a relação entre governança e gestão, explica quais são as funções da gestão, define os sistemas organizacionais e sua classificação, mostra a evolução dos modelos de gestão, detalha dois deles inseridos nas eras empresariais, ou seja, os novos modelos de gestão e os modelos emergentes, trata a respeito do Sistema de Gestão de Finanças nas Organizações e finaliza abordando o Índice de Efetividade da Gestão Estadual - IEG-E, mensurado pelo Tribunal de Contas Piauiense em dois anos consecutivos.

O quinto versa sobre o PPA e a LDO que vigoram no Estado do Piauí, assim como a LOA que vigorou em 2022, discrimina as receitas estimadas para 2022 e 2023, explana um estudo detalhado sobre o Sistemas de Finanças da PMPI, cita as atribuições dos setores envolvidos nos subprocessos de planejamento, execução e controle, analisa a performance das dezessete Unidades Gestoras da Corporação, separando a UG central e a UG sediada no HPM das demais, disponibiliza dados sobre o orçamento destinado a Corporação no período de 2018 a 2022, com exame da execução referente aos últimos três anos e traça um diagnóstico nessa área.

O sexto capítulo faz a análise dos resultados do questionário aplicado, consolida a proposição de um novo modelo de gestão de Finanças, apresenta um Plano de Ação como um meio de reposicionar essa importante área em um novo patamar estratégico, destaca a consciência de cada servidor como partícipe do processo, a relevância da matéria e da qualificação constante.

Ao final, expõe as Conclusões sobre o tema em epígrafe, com considerações sobre a aplicação de um novo modelo de gestão de Finanças no âmbito da Polícia Militar do Piauí.

2 ESTADO, FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO

O Estado é uma entidade detentora de poder para governar um povo, ou seja, um conjunto de cidadãos vinculados a um regime jurídico próprio, que ocupa determinada área territorial, a população de um município, por exemplo.

Com base nos ramos do Direito Público, vale dizer, Direito Constitucional, Direito Administrativo e Direito Internacional Público, o Estado Brasileiro é formado por um conjunto de entidades, poderes, órgãos, autarquias e fundações públicas, os quais possuem competências específicas positivadas na Constituição da República Federativa do Brasil.

Percebe-se, portanto, que o Estado Brasileiro é estruturado conforme a teoria tripartite de Montesquieu que conferiu o exercício do poder a órgãos diferentes, cada um com funções exclusivas e atuando através de controles recíprocos, onde um fiscaliza o outro, a fim de se garantir obediência às leis e à Constituição, é o conhecido sistema de freios e contrapesos.

O Poder Executivo é responsável para gerir os serviços públicos nas áreas da assistência social, saúde, educação, segurança, moradia, emprego e renda. O Legislativo por sua vez, como representante da sociedade e dos Estados, tem a incumbência de propor leis de interesse social e votá-las no parlamento, além de fiscalizar as ações do chefe do Poder Executivo. Já ao Poder Judiciário cabe interpretar e aplicar a lei nas situações concretas, quando provocado, assegurando direitos individuais e sociais do cidadão, solucionando litígios com o Estado e promovendo a justiça.

Nesse modelo organizacional, a finalidade precípua do Estado consiste em realizar o bem comum, concretizando o interesse público e criando as condições necessárias para minimizar as desigualdades sociais e econômicas, disponibilizando a infraestrutura básica capaz de oferecer à sociedade serviços públicos de qualidade e ao alcance de todos.

Para concretizar seus fins e atender as necessidades coletivas, o Estado realiza gastos públicos, operacionalizados por um orçamento público, que é planejado e estimado a partir da projeção de arrecadação de receitas oriundas de diversas fontes, destacando-se a fonte que gera a receita mais significativa, qual seja a receita tributária, derivada da cobrança de tributos como impostos, taxas e contribuições de melhoria.

Esse conjunto de procedimentos que compete ao Estado em decorrência de um dever legal, preconizado na Constituição Cidadã, é caracterizado como atividade financeira do Estado.

Segundo Borges (1998 apud LEITE, 2017, p. 29):

A atividade financeira consiste, em síntese, na criação, obtenção, gestão e dispêndio do dinheiro público para a execução dos serviços afetos ao Estado. É considerada por alguns como o exercício de uma função meramente instrumental, ou de natureza adjetiva (atividade-meio), distinta das atividades substantivas do Estado, que visam diretamente a satisfação de certas necessidades sociais, tais como educação, saúde, construção de obras públicas, estradas etc. (atividades-fins - sic).

É, portanto, um instrumento para realizar o próprio fim estatal porque propicia os mecanismos para adquirir os recursos financeiros, a maneira de aplicar e gerenciar tais recursos, aprovisionando o Estado com os instrumentos indispensáveis ao seu desempenho na sociedade.  

Nesse contexto, o orçamento público deve ser elaborado de forma cuidadosa e criteriosa, buscando-se um equilíbrio entre a justa captação de receitas e o competente emprego destas no atendimento das demandas sociais. Reveste-se, pois, de um caráter que associa eficácia e flexibilidade, representando um espelho que refletirá os planos, ações e programas de trabalho definidos pelo chefe do poder executivo, no exercício do mandato que lhe foi confiado pelo povo.

2.1 Evolução histórica do orçamento público

Em 15 de junho de 2015, na Inglaterra, pressionado pelos barões feudais que na sua maioria compunham o Conselho Comum (Common Counsel) e buscavam limitar o poder de tributar do rei, foi outorgada pelo Rei João Sem Terra a Carta Magna, que assim previa em ser art.12:

Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante. (BURKHEAD, 1971, p.4 apud GIACOMONI, 2022, p. 27)

Esse dispositivo implantou a primeira forma de controle do Parlamento em relação a monarquia britânica, onde imperava o absolutismo. Nascia o princípio tributário do consentimento, motivo pelo qual foi considerado o embrião do orçamento público, embora não tratasse diretamente do tema despesa pública.

Na sequência, o mesmo Parlamento apresentou uma Petição de Direitos (Petition of Rights) ratificando o entendimento definido na Constituição de que a cobrança de um tributo para ser legítimo prescindia da aprovação prévia daquele Órgão de Representação, como represália a um empréstimo compulsório tomado pelo Rei Carlos I, fato que gerou vários conflitos no Reino.

Contudo, somente no ano de 1822 o orçamento passou a ser considerado formalmente, quando foi apresentado ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício, enfatizando o viés do controle, defendido com o liberalismo econômico, que destacava o equilíbrio financeiro em oposição a qualquer tipo de elevação dos tributos.

Na França, apesar de ter sido adotado o consentimento popular do imposto com a Revolução de 1789, verificou-se que o controle representativo não foi respeitado durante o período napoleônico, marcado pelo autoritarismo. O processo orçamentário iniciou em 1815, com a restauração da Assembleia Nacional após ter sido decretada a lei financeira atual; sem, contudo, especificar as dotações. A partir de 1831, o orçamento foi consolidado.

Segundo Burkhead (1971 apud GIACOMONI, 2022, p. 29):

O Sistema orçamentário francês em sua fase inicial ajudou a consolidar algumas regras, hoje aceitas como básicas na concepção doutrinária do orçamento público:

1. A anualidade do orçamento;

2. A votação do orçamento antes do início do exercício;

3. O orçamento deve conter todas as previsões financeiras para o exercício (princípio da universalidade);

4. A não vinculação de itens da receita a despesa específicas (princípio da não afetação das receitas).

Nos Estados Unidos, em decorrência da revolta dos colonos da Virgínia sobre a decisão do Parlamento de cobrar impostos na Colônia Americana para pagar despesas do governo inglês, sem consultar à população, foi realizada em 1765 a Assembleia Nacional, onde votou-se que somente esta teria o direito e o poder de exigir impostos de seus habitantes.

Com o advento do Federalismo, acentuada a autonomia dos municípios, em 1889, a Liga Municipal Nacional sugeriu a criação de lei que atribuía ao Prefeito a gestão sobre o sistema orçamentário, resultando na implementação do orçamento com base em custos, no período de 1913 a 1914, no Burgo de Richmond, evoluindo para o orçamento de desempenho.

Havia um cenário de corrupção, que influenciou o Presidente William Taft a reduzir impostos de comércio e criar, em 1910, a Comissão de Economia e Eficiência, com a finalidade de realizar estudos nas áreas de orçamento e contabilidade no governo. Assim se pronunciou a Comissão dois anos mais tarde:

O objetivo do relatório ora apresentado é sugerir [...] um plano em que o Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro, apresentando ao Congresso e ao país um programa administrativo de trabalho claramente expresso, para ser cumprido; o segundo, dando ao Presidente uma lei que lhe caberá cumprir. (GIACOMONI, 2022, p.31).

Seguindo o exemplo dos municípios, os Estados passaram a realizar reformas e elaborar orçamentos no seio do Poder Executivo. Por volta de 1930, o Departamento de Agricultura e a Administração do Vale do Tennessee adotou a classificação orçamentária por projetos e programas, modelo utilizando especialmente por entidades militares durante a Segunda Guerra Mundial.

Em 1950, o Congresso aprovou a Lei de Processo do Orçamento e da Contabilidade, aproximando cada vez mais o planejamento do orçamento, criando uma nova técnica conhecida pela sigla PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) - Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, orientado pela experiência dos militares e pela Consultoria Rand Corporation. (GIACOMONI, 2022).

A partir de 1973, o governador Jimmy Carter, do Estado da Georgia, implantou o Orçamento Base Zero como método de controle dos custos indiretos, avocando o modelo de uma organização privada.

Vinte anos depois, foi aprovada a Lei de Desempenho e Resultados do Governo - GPRA, projeto inovador que definiu períodos experimentais com a execução de planos-pilotos em três áreas: de desempenho, de flexibilidade gerencial e de orçamento de desempenho.

O ano de 1808 representa o marco inicial de organização das Finanças Públicas no Brasil, com a criação do Erário Público e do Regime de Contabilidade, em virtude da permissão de Dom João VI de abrir os portos, passando a se cobrar os impostos alfandegários.

A peça orçamentária foi estabelecida oficialmente com a primeira Constituição Brasileira, outorgada por Dom Pedro I em 1824, que assim previa:

O Ministro do Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos as despesas de suas repartições, apresentará na Câmara dos Depurados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas. (brasil, 1824, art. 172)

Note-se que, desde o princípio, restaram definidas as competências para elaborar a proposta orçamentária pelo Poder Executivo, com a posterior aprovação da Câmara dos Deputados e Senado.

No entanto, apenas em 1830 é que houve o primeiro Orçamento Geral no Brasil, votado para o exercício financeiro de 1831 - 1832.

Em 1922, foi aprovado pelo Congresso Nacional o Código de Contabilidade da União, adotando técnicas que permitiram adotar procedimentos administrativos, orçamentários e financeiros no âmbito da União e por simetria nos Estados e municípios.

A Constituição de 1934 classificou os assuntos orçamentários em seção específica, manteve a competência do Executivo para elaborar a peça e acrescentou o Tribunal de Contas para auxiliar o Poder Legislativo na votação. Na Constituição seguinte, de 1937, foram previstos a criação de um departamento administrativo para assessorar o Presidente da República na confecção da proposta e de um Conselho Fiscal composto por dez membros da sua confiança para aprovar o orçamento em conjunto com o Senado Federal.

Um ano depois, foi implantado o Departamento de Administração do Serviço Público - DASO, responsável para planejar e orientar o orçamento. A Constituição de 1946 apontou a necessidade da implantação de planos regionais e setoriais, com reflexo direto na monetarização ao estabelecer conexões com a receita.

Na década de 1960, durante o governo Juscelino Kubitschek e por conta da construção de Brasília, surgiu a necessidade de se ter um “maior controle da gestão, das finanças e dos orçamentos públicos” através de uma reforma na gestão pública, em virtude dos vários investimentos realizados na área da infraestrutura e industrial, com concentração de capital, aumento das importações e abertura de multinacionais no País, eventos que favoreceram a inflação, um desequilíbrio financeiro e déficit na balança de pagamento.

Destaque-se a criação da Lei 4.320, no ano de 1964, conhecida como “Lei da Contabilidade”, que estatuiu normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estado, dos Municípios e do Distrito Federal.

Além de organizar os orçamentos para todos os Entes da Federação, envolvendo a arrecadação de receitas e fixação de despesas, introduziu o “orçamento-programa” no Brasil, a exemplo de outros países do mundo.

Essa legislação trouxe importantes contribuições normativas sobre a matéria. Para Breda (2019, p.3), seguem as principais:

• Ênfase dos princípios orçamentários, como por exemplo, unidade (deve existir apenas um orçamento para um determinado exercício financeiro), universalidade (o orçamento precisa conter todas as receitas e despesas do Estado), especificação (exige a discriminação das receitas e despesas, a fim de que se saiba a origem da aplicação dos recursos) e orçamento bruto (não pode haver dedução nos valores das parcelas de receitas e despesas);

• Os programas devem apresentar metas e suas respectivas dotações orçamentárias, logo, podem ser mensuradas de forma qualitativa como é o caso de “obras a serem alcançadas e unidades de serviço”.

• Atribuição do regime de caixa para receitas e regime de competência para as despesas;

• Previsão dos balanços como item obrigatório;

• Classificação das receitas e das despesas públicas como sendo “corrente” ou de “capital”;

• Estabelece três etapas para execução das despesas: empenho, liquidação e pagamento;

• Os programas devem apresentar metas e suas respectivas dotações orçamentárias, logo, podendo ser mensuradas de forma qualitativa como é o caso de “obras a serem alcançadas e unidades de serviço”.

No ano de 1967, foi sancionado o Decreto-Lei 200, que criou o Ministério de Planejamento e Coordenação Geral, cuja atribuição era elaborar a programação e proposta orçamentária anual. Mais tarde, o mesmo Ministério implantou a Secretaria de Orçamento Federal com o desiderato de funcionar como órgão central do sistema orçamentário.

A Constituição Federal de 1988 aprovou mudanças significativas na temática orçamento público, destinando a Seção II - Dos orçamentos, especialmente para cuidar da matéria. Essa seção está contida no Capítulo II - Das Finanças Públicas e no Título VI - Da Tributação e do Orçamento e enuncia em artigo próprio os instrumentos legais de planejamento orçamentário, in verbis:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - O plano plurianual;

II - As diretrizes orçamentárias;

III - Os orçamentos anuais. (BRASIL, 1988, art. 165).

Além disso, restaurou as prerrogativas do Congresso Nacional de criar despesas, emendar a proposta orçamentária do Executivo e deliberar acerca dos orçamentos das entidades descentralizadas.

2.2 Conceito de orçamento público

O conceito de orçamento público, além de exercer seu papel formal, tem evoluído com o passar dos anos, face aos novos papéis que tem desempenhado sob os vieses político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, sobretudo porque a primeira sedimentou o entendimento de que é inconcebível a elaboração de um orçamento desvinculado de um sistema de planejamento.

Nessa perspectiva, assim se expressa Giacomoni (2022, p.49):

Ao ver o orçamento como o resultado do processo de avaliação de demandas e de escolhas entre alternativas, ressalta-se a sua natureza política. Se destacadas as funções fiscais - receitas, despesas, déficits e dívidas é a natureza econômica do orçamento que aflora. Orçamento como a lei que estima a receita e autoriza tetos de despesa define a sua natureza jurídica. Ver o orçamento como o plano das realizações da administração pública é chamar a atenção para o seu importante papel como instrumento de gestão, de administração. Ao antecipar os fluxos de arrecadação e de pagamento, o orçamento é, portanto, um instrumento financeiro. Há, igualmente, uma natureza contábil no orçamento quando, por meio das contas, antecipa o resultado patrimonial e global da gestão.

Vislumbra-se que o autor supramencionado conceituou o orçamento sob as várias naturezas de que ele se revestiu gradativamente no tempo. A primeira foi a política, caracterizada quando se considera que o orçamento reflete um instrumento dos ideais, planos e anseios do mandatário do poder ou do partido por ele representado. Assim, o governante escolhido pelo povo tenderá a eleger e incluir na peça orçamentária demandas que prometeu e defendeu anunciadas ainda nos palanques durante as campanhas eleitorais e nos planos de governo.

Sob o viés econômico, o orçamento público é importante na redistribuição de renda ou como um regulador da economia, tendo em vista que deve considerar o cenário econômico em que está inserido e as consequências da política financeira. Como exemplo disso, foi a necessidade de se adequar ao novo regime fiscal definido com a Emenda Constitucional nº 95/2016, com o objetivo de limitar o aumento do gasto público ao índice inflacionário acumulado no ano anterior.

Ressalte-se que através do orçamento, o Estado poderá incentivar ou não a produção, o consumo e o investimento, de forma a influenciar direta ou indiretamente na economia. (Brasil, 1988, art. 173 e 174)

Com relação ao ponto de vista jurídico reside no fato de que o orçamento público deve se submeter as regras constitucionais e infraconstitucionais que regem sua elaboração e processamento, as quais definem as atribuições e os limites de atuação de cada Poder.

Nesse aspecto, Leite (2017, p.76) assevera que:

O orçamento é uma lei. Lei especial, com conteúdo definido na Constituição, destinada a regular as ações públicas quanto à aplicação de recursos públicos. É lei que tem nos agentes públicos seus principais destinatários e, através de programas nela insertos, traça o plano de trabalho para um exercício financeiro.

Como instrumento de gestão, o orçamento refere-se a uma ferramenta de administração que permite auxiliar o gestor nas fases que abrangem o processo administrativo de avaliação, execução e controle. Corresponde a própria programação de ações do governo.

O orçamento público que resulta de um planejamento eficiente garante maior controle financeiro, possibilitando acompanhar os resultados e fazer os ajustes quando necessários. Permite especificar os gastos e investimentos realizados pelo administrador, como o montante aplicado na construção de uma escola ou na compra de uma ambulância.

Na ótica contábil, o orçamento deverá ser confeccionado em consonância com as normas contábeis, levando-se em conta o princípio do equilíbrio, com o fim de evitar a fixação de despesas com valores maiores que a previsão de receitas (déficit) ou a situação contrária (superávit), prezando-se pela observância das normas de âmbito contábil e legal, como é o caso da LRF que traçou procedimentos e deveres que favorecem a segurança jurídica na previsibilidade dos gastos.

Para Baleeiro (2015, p.411), orçamento público:

É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

No ponto de vista de Deodato (1952, p. 287 apud LEITE, 2017, p. 73):

O Orçamento é, na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da Economia Pública. É o espelho da vida do Estado e, pelas cifras, se conhecem os detalhes de seu progresso, da sua cultura e da sua civilização. Cada geração de homens públicos deixa impressa, nos Orçamentos estatais, a marca de suas tendências, o selo dos seus cedros políticos, o estigma da sua ideologia. É fotografia do próprio Estado e o mais eficiente cartaz de sua propaganda. Tal seja ele, será uma alavanca de prosperidade ou uma arma para apressar a decadência do Estado.

Constitui, por conseguinte, um instrumento de planejamento adotado pela Administração Pública, através dos seus Entes, nas três esferas de poder, cuja função precípua é quantificar as receitas que serão arrecadadas e fixar as despesas previstas para o exercício financeiro subsequente, assegurando a continuidade dos serviços coletivos destinados à população, com vistas ao bem-estar social.

2.3 Fundamentação legal e natureza jurídica

No Brasil, o orçamento público tem como fundamento legal a Constituição Federal, que estabelece nos artigos 165 a 169 que é obrigação do Poder Executivo elaborar lei específica que estima a receita e fixa a despesa para um determinado exercício. Por consequência, as despesas só poderão ser efetivadas se forem previstas ou incorporadas no orçamento.

Com relação a legislação infraconstitucional tem-se a Lei 4.320/64, que assim enuncia: “Art 2º - A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”.

e ainda o Decreto nº 200/67, cuja previsão:

Art. 7º - A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do título III, e compreenderá a elaboração atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso. (Brasil, 1967, art. 7º)

Sobre a natureza jurídica do orçamento brasileiro, de acordo com Freire (2016 apud PASCOAL, 2015, p.19):

A posição que nos parece mais adequada ao atual ordenamento jurídico brasileiro, em que a arrecadação de receitas e a realização de despesas, no mais das vezes, decorrem de atos-regra (leis, contratos, convênios etc.) – sendo o orçamento um pré-requisito para a realização da despesa –, é a de Ricardo Lobo Torres. Para ele ‘a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro’. Sendo assim, pode-se afirmar que, no Brasil, o orçamento é apenas AUTORIZATIVO”.

Nesse desenho, o administrador público somente poderá realizar quaisquer despesas se consignadas no orçamento, mas não tem a obrigatoriedade de efetivá-las em razão disso, dependendo de outros fatores como o montante das receitas arrecadadas e as prioridades que definiu para o seu mandato naquele exercício financeiro.

Apesar disso, uma parte das receitas previstas têm destinação própria e específica, tendo em vista que estão constitucionalmente vinculadas a determinadas finalidades; portanto, nesse caso reveste-se do caráter impositivo, como é o caso das contribuições para o financiamento da seguridade social cuja arrecadação é canalizada para as despesas com saúde, previdência e assistência social.

Vislumbra-se no quadro abaixo as principais distinções entre o orçamento público autorizativo e o impositivo.

Quadro 1 - Distinção entre o Orçamento Autorizativo x Impositivo

Fonte: Leite (2017, p.81)

Destaque-se que a Emenda Constitucional nº 86/2015 previu uma imposição referente as emendas parlamentares. Logo, o percentual de 1,2% da receita corrente líquida do orçamento da União passou a ser vinculado por uma norma constitucional, anterior ao orçamento, às emendas constitucionais dos deputados e senadores.

Com a implantação do novo regime fiscal por meio da Emenda Constitucional nº 95/2016, o art. 106 do ADCT desvinculou o montante destinado às emendas impositivas da receita corrente líquida que passou a ter como critério o montante destinado no exercício apenas corrigido pela inflação, utilizando a variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo - IPCA.

Conforme a Constituição da República, a natureza jurídica da Lei do orçamento segue as características a seguir discriminadas:

• Lei formal: Não obriga o administrador público a realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos;

• Lei temporária: Tem vigência limitada ao período de um ano;

• Lei ordinária: Não se exige quórum qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples;

• Lei especial: possui processo legislativo diferenciado. A iniciativa é do Poder Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.

2.4 Espécies de Orçamento

Com a evolução, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do orçamento público foram modificadas, tornando-se num poderoso instrumento da moderna Administração Pública, a partir da concepção de orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o estado deve efetivar para atingir objetivos e metas programadas.

O orçamento tradicional foi concebido como um instrumento de controle jurídico-político do Parlamento sobre o Poder Executivo. Tratava-se de uma listagem dos meios utilizados pelo Estado para realizar suas ações. Daí surgiu a expressão jurídica “lei de meios”, em que o governo se limitava a estimar as receitas e fixar as despesas, por meio de um registro de entradas e saídas.

Não havia qualquer espécie de planejamento, era uma simples peça que se restringia a reproduzir as demonstrações do orçamento anterior, calculando apenas um fator de correção para equilibrar a variação dos índices inflacionários de um ano para o outro, como se não houvesse nenhuma mudança na implementação de políticas públicas.

O administrador público não se preocupava em atender as necessidades da população, voltando sua atenção apenas para o cumprimento das tarefas das Unidades de Finanças, caracterizando a filosofia incremental, ou seja, os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que pretendiam realizar.

As principais características são:

• Não se preocupa com a realização de programas de trabalho;

• Importa-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para a realização de suas tarefas, sem questionamento sobre objetivos e metas;

• Controle de legalidade e honestidade, o aspecto jurídico prevalece sobre o econômico;

• Dissociação entre planejamento e orçamento;

• Visa a aquisição de meios;

• Não acompanha resultados;

• Busca-se a neutralidade e o equilíbrio financeiro.

Segundo Coutinho (2010 apud LEITE, 2017, p. 95):

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos financeiros para pagar pessoal, comprar material de consumo, permanente etc., para o exercício financeiro subsequente com base nos valores do passado (ano anterior).

O orçamento de desempenho também nominado de orçamento por realizações representava uma evolução do clássico, em que se passou a dar mais importância “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a administração pública adquiria tornou-se menos relevante do que saber para que se destinava tal compra.

Surgiu uma preocupação do administrador público com a qualidade e o resultado do gasto, com os seus benefícios e não apenas com o seu objeto. Apesar disso, ainda estava desvinculado de um planejamento das ações governamentais.

Para Nascimento (2017, p. 67):

O orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos, além de dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levados a efeito em cada programa.

Já o orçamento-programa consistia num plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação governamental, identificando programas, projetos e atividades com os respectivos custos voltados para alcançar os resultados, conforme objetivos e metas previamente definidos e dados quantitativos que mensurem as realizações inseridas em cada programa.

A organização das ações do Governo sob a forma de programa visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, elevando a transparência na aplicação dos recursos públicos. Equivale a um programa de trabalho expresso por um conjunto de ações a concretizar e pela identificação dos recursos imprescindíveis para atendê-las.

Alguns estudiosos defendem que a Lei nº 4.320/64 representa o marco da sua adoção no Brasil, outros defendem que o marco da sua institucionalização é o Decreto-Lei nº 200/67, que através do seu artigo 16 estabeleceu que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Todavia, o orçamento-programa tornou-se realidade somente com a vigência do Decreto nº 2.829/98, o qual estabeleceu normas para elaboração e execução do plano plurianual e dos orçamentos da União e a Portaria 42/99 que atualizou a discriminação da despesa por funções e assumiu abrangência nacional com a aplicação para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Os elementos essenciais do Orçamento-Programa na opinião de Giacomoni (2022, p.156) são:

1. Os objetivos e propósitos perseguidos pela Instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentários;

2. Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos objetivos;

3. Os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados;

4. Medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução dos programas.

A Carta Magna vigente implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil ao instituir a normatização da matéria orçamentária por meio dos instrumentos legais de planejamento - Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, ficando evidente a responsabilidade do constituinte para com o planejamento das ações do governo, privilegiando os aspectos gerenciais.

O orçamento base zero ou por estratégia consiste num método em que todo recurso solicitado é criticamente examinado, através de um questionamento sobre as necessidades reais de cada área. As decisões são cuidadosamente analisadas e ordenadas, fornecendo as bases para as apropriações dos recursos nos orçamentos operacionais.

De acordo com esse modelo, as ações de um programa governamental constituiriam unidades de decisão, cujas necessidades de recursos seriam avaliadas em pacotes de decisão, os quais descreveriam os elementos relevantes das ações: finalidades, custos e benefícios, carga de trabalho, medidas de desempenho, formas opcionais de alcançar as finalidades, benefícios obtidos com diferentes níveis de recursos. (GIACOMONI, 2022)

Assim, cada gestor que requerer o recurso deve justificar seus gastos anualmente, de forma detalhada, na fase de elaboração da proposta orçamentária, sem considerar o montante do ano anterior como referencial para indicar o valor inicial mínimo, prática que favorece a participação dos gerentes no processo de planejamento.

Exige-se também que as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância através de uma apreciação sistemática permitindo estabelecer prioridades, ponderar os custos e benefícios e aplicar com eficiência as dotações disponíveis.

2.5 Princípios orçamentários

Para que o orçamento seja a expressão fiel de um programa de governo e para que contribua eficazmente na ação do Estado e, ainda, reflita as aspirações da sociedade, é indispensável que obedeça a determinados princípios. (MANUAL DO GESTOR PÚBLICO, 2015).

2.5.1 Princípio da unidade

O orçamento deve se constituir de uma só peça, indicando as receitas e os programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamente formal cada ente federado (União, Estado, Distrito Federal e Município) deve ter apenas um orçamento. Busca-se, dessa forma, eliminar a existência de orçamentos paralelos.

2.5.2 Princípio da programação

O princípio da programação designa que o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação, que é a expressão dos programas de cada um dos órgãos e entidades da administração pública.

Programar é selecionar objetivos que se procuram alcançar, assim como determinar as ações que permitam atingir tais fins, calcular e consignar os recursos humanos, materiais e financeiros para efetivar essas ações (KOHAMA, 2006, p.41).

2.5.3 Princípio da universalidade

Explicita que devem ser previstas no orçamento todas as receitas e todas as despesas do Ente Governamental, referentes aos seus poderes, fundos, órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, contemplando o montante integral que se pretende realizar no exercício financeiro.

A ideia desse princípio está associada a palavras tais como totalidade, total, todas. Portanto, as receitas procedentes de transferências, convênios, royalties, subvenções do transporte escolar ou auxílios para construção de creches, por exemplo, devem ser discriminadas no orçamento. (LEITE, 2017)

Contudo, este princípio não é absoluto, existindo exceções à regra, pois existem receitas que não pertencem a administração estatal, transitando nos cofres públicos temporariamente, como é o caso dos ingressos extraorçamentários: depósitos em caução, fianças e retenções.

De idêntico modo, há despesas extraorçamentárias, consideradas dispêndios extraorçamentários, como é o caso dos pagamentos de restos a pagar, repasse de uma consignação para o credor, restituição de uma caução.

2.5.4 Princípio da exclusividade

Revela que o orçamento não deve conter matéria que não trate sobre à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto autorização para abertura de créditos suplementares até determinado limite e realização de empréstimos por antecipação da receita orçamentária (ARO).

Segundo esse princípio, postulado na Constituição Federal:

Art. 165 - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. (BRASIL, 1988, art. 165, § 8º)

Nota-se, portanto, uma preocupação do legislador em atribuir ao orçamento uma disciplina para fins necessariamente previstos, dando cumprimento ao objetivo da proposta orçamentária.

2.5.5 Princípio da anualidade

Este princípio expõe que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um exercício financeiro, período de vigência da LOA, que coincide com o ano civil (de 1º de janeiro até 31 de dezembro), nos termos do art. 34 da Lei 4.320/64.

Diante disso, o artigo seguinte da mesma Lei enuncia que: “Art. 35 - Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; e II - as despesas nele legalmente empenhadas”. (BRASIL, 1964).

2.5.6 Princípio da discriminação ou especificação

De acordo com esse princípio, as receitas e despesas devem constar no orçamento de maneira discriminada, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos, favorecendo a clareza e a transparência, tanto pela sociedade como pelos agentes de fiscalização

O § 4º do artigo 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece a vedação de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo, assim, a especificação da despesa. (BRASIL, 2000)

Do mesmo modo, o art. 5º da Lei nº 4.320/64 estabelece que “A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”. (BRASIL, 1964)

Portanto, as receitas e despesas devem ser identificadas no orçamento de forma clara pela sociedade, apresentadas de maneira minuciosa e específica, demonstrando a origem e a aplicação de recursos, não devendo ser admitidas dotações globais.

2.5.7 Princípio do equilíbrio

Consiste num princípio clássico de finanças públicas que postula a necessidade do equilíbrio, no sentido de garantir que as despesas autorizadas na lei orçamentária não sejam superiores à previsão das receitas.

A Constituição Federal pretendeu obter a aplicação deste princípio no que tange às operações correntes. Esse é o foco do art. 167, inc. III, da CF, que vedou a realização de operações de crédito que ultrapassem o montante das despesas de capital.

A proposta é evitar o financiamento de despesas correntes por meio de endividamento. Assim, se houver necessidade de contrair empréstimos os recursos devem ser utilizados para a realização de investimentos e não para cobrir despesas de custeio, consagrando uma regra de ouro das Finanças Públicas.

Essa vedação traz dois controles: um concomitante, orientando os agentes públicos na fase de execução do orçamento; e o outro prévio, exigindo uma finalidade precisa na elaboração e quórum de maioria absoluta na votação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também faz uso desse princípio ao determinar que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. (BRASIL, 2000, art. 12, § 2º).

A Constituição zela também pelo princípio do equilíbrio ao determinar que criação de despesa adicional realizada por emenda parlamentar só será possível mediante a indicação dos recursos necessários, só sendo admitidos aqueles provenientes da anulação de outras despesas contidas no orçamento.

2.5.8 Princípio da reserva legal

De acordo com a Constituição, a iniciativa para propor a Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual é do Poder Executivo. Essa exclusividade em matéria orçamentária é denominada Reserva Legal.

Assim, deve-se considerar que o princípio da legalidade ou da reserva legal foi o primeiro princípio a ser definido, historicamente. Ele declara que o orçamento deve ser, obrigatoriamente, objeto de uma lei, a qual deve ser o fruto de um processo legislativo completo.

Um dos aspectos mais importantes nesse processo é que as despesas do orçamento precisam receber autorização legal. O orçamento precisa ter força de lei para que todos saibam que ele foi autorizado.

2.5.9 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade expõe que o sistema orçamentário deverá estar em sintonia com o planejamento e a programação do poder público, garantindo que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade devem passar pelo exame e pela aprovação do Parlamento.

A legalidade pode ser dividida em duas partes: a legalidade da despesa que consiste na autorização legislativa da despesa, por meio de lei especial, pela Lei do Orçamento ou por lei de créditos adicionais e a legalidade da receita que é a autorização legislativa da receita. Desse modo, a mesma lei que institui o tributo, autoriza a sua cobrança e arrecadação.

2.5.10 Princípio da não-afetação (não-vinculação) das receitas

Este princípio dispõe que todas as receitas do Estado devem ser recolhidas ao caixa único do Tesouro, sem discriminação quanto a sua destinação. Assim, nenhuma parcela da receita de impostos poderá ser reservada para cobrir certos dispêndios. A ideia é garantir ao gestor que os recursos ficarão livres de compromissos para atender às despesas conforme as prioridades que as circunstâncias e a conjuntura econômico-financeira requerem.

Porém, o próprio texto constitucional previu originalmente exceções a essa regra, como é o caso das transferências constitucionais, através da repartição obrigatória de receitas e a manutenção do ensino. Outras exceções foram inseridas posteriormente na Constituição, tornando a estrutura de gastos rígida, composta de várias despesas vinculadas.

2.6 Instrumentos legais de planejamento

O Sistema orçamentário encontra-se fundamentado nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal de 1988, nos artigos 178 a 182 da Constituição do Estado do Piauí, de 1989 e nos artigos 2º a 7º da Lei 4.320/64 (estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal), como também nos artigos 4º a 5º e 8º a 10 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

A Lei nº 4.320/64 disciplina as regras para elaboração e controle dos orçamentos da União, Estados e Municípios, reproduz os requisitos constitucionais e responsabiliza os administradores dessas três esferas de governo, chamando atenção quanto à importância dos diversos tipos de controle, destacando o controle interno, como forma de minimizar falhas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal enuncia normas que dão maior transparência ao orçamento público, conforme inovações contidas nos art. 48 e 49:

Art. 48 - São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Art. 49 - As contas apresentadas pelo chefe do poder executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo poder legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

O processo de planejamento e orçamentação obedece às formalidades definidas na Carta Magna e inicia no primeiro ano de mandato do poder executivo, que elaborará o Plano Plurianual para os quatro exercícios seguintes a contar do segundo ano do seu mandato; abarcando o primeiro ano da gestão do sucessor, garantindo a continuidade dos planos e programas instituídos.

A ligação entre o planejamento de médio prazo, expresso no Plano Plurianual (PPA) e os planos operacionais de curto prazo abrangidos pela Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada ano é designado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), na qual estão traduzidas as diretrizes traçadas no PPA em metas e prioridades da Administração Pública para cada exercício, compreendendo as despesas de capital para o próximo exercício financeiro.

O PPA se constitui, portanto, numa Lei que abrangerá os respectivos Poderes na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. A sua ligação com os planos operacionais de curto prazo abrangidos pela Lei Orçamentária Anual de cada ano é designada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, na qual estão traduzidas as diretrizes traçadas no PPA em metas e prioridades da Administração Pública para cada exercício, compreendendo as despesas de capital para o próximo exercício ano.

Portanto, a alocação dos recursos públicos é expressa pelo orçamento público, que sendo lei, o expressa em termos financeiros. Consiste desse modo num instrumento de planejamento operacional que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, frente à escassez de recursos.

O quadro seguinte demonstra a estrutura sintética do processo de gestão e a integração dos seus instrumentos.

Quadro 2 - Estrutura do Processo de Gestão

ESTRUTURA DO PROCESSO DE GESTÃO

Fonte: Relatório de Gestão da Polícia Militar do Piauí (2015)

2.6.1 O plano plurianual

Com o advento da Constituição Federal de 1988 foram muitos os ganhos para o País, destacando-se a elaboração do Plano Plurianual (PPA) que se insere no processo global de planificação e representa um dos instrumentos mais importantes no processo de gestão, conforme ratifica Gasparini (2007, p.198): “como uma das principais novidades do marco constitucional, o PPA passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento da administração pública, orientando a elaboração dos demais planos, programas de governo e da LOA”.

É a partir do Plano Plurianual que se organizam as ações do Governo em programas, sendo executado através dos orçamentos anuais. Segundo Catelli (2001, p. 140), “o planejamento operacional consiste na identificação, integração e avaliação de alternativas de ação e na escolha de um plano de ação a ser implementado”, que é efetivado através da Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

Visando ao aperfeiçoamento da gestão pública sob a perspectiva dos resultados para a sociedade, a avaliação anual do PPA constitui etapa obrigatória do ciclo de gestão governamental. Seus resultados subsidiam a tomada de decisão e, cada uma das etapas desse ciclo, assegurando um processo sistêmico e contínuo do aperfeiçoamento do plano, dos programas, do modelo de gestão e das organizações.

Deste modo, dispõe sobre o PPA a Constituição Federal:

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 1988, art. 165, § 1º).

A metodologia de construção do PPA no Piauí tendo como referência a visão territorial do Estado foi implantada em 2003 com o Projeto Cenários Regionais, ação integrada de planejamento envolvendo os órgãos, programas e projetos do Governo do Estado, organizações da sociedade civil e empresas privadas mediante um conjunto de atividades regionais capazes de estimular a participação e o engajamento cooperativo das instituições para promoção do desenvolvimento regional sustentável.

Essa regionalização foi instituída conforme a Lei Complementar nº 87/2007 e atualizada pela Lei nº 6.967/2017. A definição dos Territórios se pautou em aspectos socioeconômicos, culturais, ambientais e de infraestrutura, destacando as características regionais específicas para identificar as Políticas Públicas, com a participação da sociedade que integra o conselho paritário em cada território, organizada no planejamento e monitoramento das ações do governo em todos os municípios do Estado.

O Estado do Piauí, que possui 224 municípios, foi dividido em 11 territórios de desenvolvimento, sendo posteriormente redimensionado para inclusão do 12º território, 4 macrorregiões (Litoral, Meio-Norte, Semiárido e Cerrados) e 28 aglomerados, sendo o território a célula que deu visibilidade a regionalização das ações do Plano Plurianual, conforme se visualiza na figura seguinte.

Figura 1: Mapa do Estado do Piauí dividido em Territórios

Fonte: http://www.seplan.pi.gov.br/download/202109/SEP15_54f6fa5b1c.pdf. (SEPLAN/PI/2021)

Para validar esta sistematização em prol da consolidação da estratégia de desenvolvimento do Governo, a partir da construção do PPA para o quadriênio 2008-2011, foram realizados os Fóruns de Desenvolvimento, inaugurando um novo modelo com onze edições, nas quais a presença da sociedade civil organizada e de gestores públicos e privados de cada território, num total de 2914 pessoas, garantiu o êxito dos eventos, analisando a proposta e sugerindo inserções complementares as ações da Secretaria de Governo piauiense.

Neste modelo, o Governo busca no seio da sociedade a solução para os problemas que a afligem, estruturando o PPA em dois grandes módulos: a base estratégica e a tático-operacional. No primeiro, está definida a Orientação de Governo, responsável pelo norteamento da visão de futuro e diretrizes mestras e as Orientações Setoriais que estabelecem as prioridades de cada órgão para o período do plano, explicitando as principais políticas públicas a serem desenvolvidas. No módulo tático-operacional estão os Programas nos quais estão organizadas as ações do PPA.

2.6.2 A lei de diretrizes orçamentárias

Com base no Plano Plurianual, o Poder Executivo, sob coordenação da Secretaria de Planejamento, organiza e encaminha com antecedência o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder Legislativo, que o apreciará e votará. Em seguida, a Assembleia devolve ao Poder Executivo, para sanção pelo Governador.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias traz orientações sobre a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispondo inclusive sobre alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO condiciona a ligação entre o planejamento de médio prazo, expresso no PPA e os planos operacionais de curto prazo abrangidos pelas Leis Orçamentárias de cada ano. Nela estão traduzidas as diretrizes traçadas no PPA em metas e prioridades para cada exercício financeiro, além das metas e prioridades da Administração Pública, incluindo despesas de capital para o próximo exercício.

Segundo Lima (2004, p. 21), a LDO compreende:

O conjunto de metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Estabelece também a partilha dos recursos orçamentários entre os três Poderes e o Ministério Público, bem como os parâmetros para a administração da dívida pública.

Sob a visão de Giacomoni (2022, p. 305), a Lei de Diretrizes Orçamentárias, além de fornecer orientação para a elaboração dos orçamentos anuais, tem por objetivo destacar da programação plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal pela incorporação do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, onde são definidos pelo ente estatal as metas almejadas no orçamento e os riscos que poderão comprometer o alcance destas. Representa um instrumento orientador na elaboração do orçamento, onde serão deliberados critérios para renúncia de receitas, aumento de despesas de caráter continuado e limitação de empenho.

2.6.3 A lei orçamentária anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento de planejamento utilizado pelo ente público - governo, em todas as esferas para gerenciar as receitas e despesas públicas em cada exercício financeiro, com duração de doze meses. Advém de autorização do Poder Legislativo e tem como função controlar os recursos que a sociedade terá que contribuir para manter em funcionamento os serviços públicos necessários ao atendimento das demandas econômicas e sociais da população, bem como a aplicação correta desses recursos por parte do Estado.

O orçamento abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo. É, portanto, um processo de planejamento contínuo, dinâmico e flexível de que o Estado se utiliza para projetar um fluxo de caixa para o ano seguinte, aonde irá se prever todas as receitas que serão arrecadadas e planejar como serão gastas essas receitas (despesas).

A LOA é também conhecida como Lei de Meios e representa o principal instrumento orçamentário, considerando que sem ela o administrador não recebe autorização para execução do orçamento.

De acordo com a Constituição Federal, a LOA compreenderá o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimentos e o Orçamento da Seguridade Social.

O Orçamento Fiscal refere-se aos poderes da União, seus fundos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público. A administração indireta é representada por quatro tipos de entidades, a saber: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. As duas primeiras dependem de recursos do orçamento fiscal para manterem-se, enquanto as demais só são incorporadas ao orçamento fiscal quando necessitam de recursos complementares para custear suas atividades.

O Orçamento de Investimentos compreende os investimentos realizados pelo governo nas empresas estatais em que ele, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, não se preocupando com as receitas e despesas operacionais. Neste contexto, estão inseridas neste orçamento as empresas públicas, onde 100% do capital pertence ao poder público e as sociedades de economia mista, em que mais de 50% do capital com direito a voto é do governo.

O Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta, a ela vinculados, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Esse tipo de orçamento se preocupa com os órgãos da seguridade social e com os recursos respectivos, não importando onde eles estejam alocados. A maioria dos órgãos da administração, além de constarem no orçamento fiscal, recebe também recursos do orçamento da seguridade social para cobrirem suas despesas com inativos e com a assistência social dos seus servidores.

A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (SLOMSKI, 2003).

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo.

O quadro abaixo apresenta os prazos para encaminhamento e aprovação das leis orçamentárias estaduais:

Quadro 3 - Prazos das Leis Orçamentárias Estaduais

Fonte: Manual do Gestor Público (2015, p.18)

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, além dos seguintes anexos:

• Demonstrativos da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetos e metas constantes do anexo da LDO (Metas Fiscais);

• Demonstrativos regionalizados do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefício de natureza financeira, tributária e creditícia. (CE art. 178, § 6º).

• Demonstrativo de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

2.7 Ciclo orçamentário

O orçamento é elaborado pelos três poderes do Estado e consolidado pelo Poder Executivo. No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo orçamentário reflete a corresponsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas:

• Proposta orçamentária - Fase de competência do Poder Executivo, em que, com base na LDO, são fixados os objetivos para o período, considerando as despesas correntes já existentes e aquelas a serem criadas. É também definido o montante de recursos orçamentários necessários para às despesas de capital, conforme o PPA;

• Estudo e aprovação - Fase de competência do Poder Legislativo, em que os representantes do povo, vereadores, deputados, senadores, aprovam e/ou emendam. Após o recebimento da proposta orçamentária, o Poder Legislativo promove sua discussão e aprovação e a devolve ao Poder Executivo para sanção, publicação e execução;

• Execução - Fase em que é realizado o que foi previsto nos projetos e atividades da LOA. Após aprovação pelo Legislativo e sanção pelo chefe do Poder Executivo, o gestor público dos três poderes inicia a execução das despesas previstas no Orçamento, visando atingir objetivos e metas;

• Validação dos resultados - Fase imprescindível, normalmente realizada ao se encerrar o exercício financeiro naquilo que se refere a sua execução, ainda que o executivo esteja adotando iniciativas para implementar a execução do novo orçamento. Geralmente realizada pelos Tribunais de Contas, onde se verifica o desempenho do Poder Executivo, comparando as metas aprovadas no orçamento com as suas realizações.

Pelo modelo a seguir, compreende-se melhor o ciclo do PPA.

Fonte: Tavares (2012 apud GONÇALVES, 2017, p. 27)

2.8 Créditos adicionais

O orçamento como peça flexível pode sofrer alterações no curso de sua execução através dos créditos adicionais. Assim, o Executivo pode solicitar ao Legislativo novos créditos. Quando concedidos, serão adicionados aos iniciais que integram o orçamento em vigor, aumentando assim a despesa pública do exercício já fixada.

Segundo o art. 40 da Lei 4.320/64, “créditos adicionais são autorizações legislativas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento por ocasião de sua elaboração”.

Como não pode haver despesa pública sem que esteja prevista no orçamento, o crédito adicional é um reforço orçamentário que vem suprir um orçamento já exaurido ou com uma atividade nova não prevista inicialmente. Deve ser autorizado por lei e aberto por decreto executivo, conforme enuncia os art. 41 a 44 da mesma lei.

São abertos durante a execução do orçamento para a efetivação de ajustes ou adições de novas dotações orçamentárias não designadas na LOA.

Só passam a constituir efetivas dotações de despesas após decreto do Executivo que lhes defina a natureza, estabeleça a destinação e fixe seu valor.

Nota-se uma preocupação do legislador em disponibilizar um espaço para despesas não incluídas ou que tenham sido insuficientes, mas que, eventualmente, possam vir a ocorrer. Eles podem se classificar em:

• Suplementares: Objetivam a correção de erros de orçamentação, destinando-se ao reforço de dotação orçamentária já existente ou para atender mudanças de políticas públicas que geram a necessidade de ajustamento das dotações existentes. Sua utilização ocorre quando os créditos orçamentários são ou se tornam insuficientes. Estes créditos estão relacionados diretamente ao orçamento, incorporando-se a ele, já que suplementam dotações já existentes;

• Especiais: Se referem as despesas para as quais não haja dotação específica. Ex.: Implantação de projeto novo que não foi previsto no orçamento;

• Extraordinários: São os créditos destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Aberto por Decreto do Executivo dando conhecimento imediato ao poder Legislativo.

A vigência será correspondente ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo se houver uma expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

Serão dispostos pelo ato que abrir o crédito adicional a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto do executivo.

Ainda sobre a disposição e implementação dos créditos adicionais, bem aborda Slomski (2018, p. 332): “A abertura dos créditos adicionais suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa”.

Do exposto, deflui-se que é necessário que haja recursos financeiros suficientes para que os cofres públicos não sejam onerados e, desse modo, a despesa possa ocorrer, conforme o fim previsto e justificado. Assim, não se pode dispor de créditos adicionais, sem que haja um objetivo proposto que demonstre a real necessidade de sua viabilização.

São considerados recursos, desde que não comprometidos:

• Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

• Os provenientes do excesso de arrecadação;

• Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei;

• O produto de operações de créditos autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.

Sobre o superávit financeiro, designa-se como a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.

Em relação ao excesso de arrecadação consiste no saldo positivo das diferenças, acumuladas meses a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

Os créditos adicionais, a rigor, extinguem-se juntamente com o exercício financeiro, exceto os créditos especiais e suplementares, que quando promulgados nos últimos 04 (quatro) meses do exercício financeiro, podem ser reabertos nos limites dos seus saldos e viger até o término do exercício subsequente.

Quanto aos créditos extraordinários, a Constituição prevê três situações que justificam sua criação. A primeira é a guerra externa, circunstância que, inclusive, autoriza a criação de dois tributos, ou seja, o empréstimo compulsório (art. 148, II) e o imposto extraordinário de guerra (art. 154, II).

A seguinte é a calamidade pública, onde o Ente deve reconhecê-la oficialmente por meio de um decreto que deverá ser encaminhado para ciência do poder legislativo, através de mensagem que justifique sua abertura. O último caso é a comoção interna, como nos casos de guerra civil, desordem pública, atentados, ocasiões que exigem recursos públicos urgentes para restituir a ordem.

Os créditos adicionais, a rigor, extinguem-se juntamente com o exercício financeiro, exceto os créditos especiais e suplementares, que quando promulgados nos últimos 04 (quatro) meses do exercício financeiro, podem ser reabertos nos limites dos seus saldos e viger até o término do exercício subsequente.

Quadro 4 - Caraterísticas dos Créditos Adicionais

Fonte: Leite (2017, p. 131)

3 ESTRATÉGIA E GOVERNANÇA ORGANIZACIONAL

Nos últimos anos, motivados por um cenáLrio de transformações advindas da globalização, avanço tecnológico, diversidade cultural, comunicação ativa e difusão do conhecimento, vários desafios se apresentaram diante das Organizações Públicas, o que enseja mudanças significativas com a finalidade de se alcançar melhores resultados, com foco nas necessidades do cidadão, usuário dos serviços coletivos.

Nessa configuração e diante da expansão da democracia, as atribuições e responsabilidades dos gestores se intensificaram. Mais do que oferecer os serviços públicos que a população precisa nas diversas áreas como a saúde, educação, segurança, saneamento básico, moradia e transporte, dentre outras, faz-se necessário qualificar tais serviços, contribuindo com o bem-estar social.

Tornou-se imprescindível, portanto, adotar práticas que permitam a utilização coerente, legal e proba dos recursos que são confiados ao administrador público, sobretudo porque o crescimento da democracia sem a devida adaptação aos sistemas de controle favorece a falta de transparência nas transações governamentais.

Aliado a isso, outros fatores como a pesada burocracia estatal, a desordem administrativa, o clientelismo político, a insegurança jurídica e a corrupção contribuem para agravar tal quadro.

Assim, com o intuito de favorecer a eficiência da gestão, a tecnologia deve ser utilizada como ferramenta para melhorar os processos internos, agilizar as licitações, organizar os fluxos de comunicação e extirpar definitivamente a corrupção.

No contexto, a administração pública tem absorvido um feitio competitivo próprio do setor privado com as devidas adaptações, destacando-se a escolha da estratégia, como instrumento capaz de definir os programas de ação que devem ser implementados para concretizar as metas previamente fixadas no seio da Entidade.

Corroborando com esse pensamento, assim explicita França (2009, p. 57):

A estratégia nunca foi tão importante para o desempenho das organizações quanto na atualidade, caracterizada por um ambiente instável e de permanentes mudanças, que provocam grandes rupturas nos padrões vigentes de comportamento de pessoas, grupos, empresas e governos.

Entender os conceitos e as práticas da gestão estratégica contemporânea é fundamental para o sucesso das organizações que pretendem assegurar uma posição de liderança sustentável a longo prazo.

Mais do que isso, sem uma estratégia adequada, as organizações correm o risco de perecer ou de serem substituídas por outras mais capazes e mais bem preparadas.

3.1 Conceito de estratégia

A gênese do verbete estratégia remonta há cerca de 3.000 anos, sendo inserido inicialmente num contexto de guerra e política.

A história registra que um dos precursores a usar o termo foi Sun Tzu, general chinês (544-496 a.C.), autor da obra intitulada “A Arte da Guerra”, contendo 13 capítulos que ensinavam lições de planejamento, estratégia e liderança com orientações táticas militares para vencer a guerra, desde o posicionamento adequado das tropas no terreno até as técnicas de emboscada.

Este clássico é considerado “a Bíblia da Estratégia”, com destaque para o fragmento que segue. Sun Tzu (500 a.C., apud FRAZÃO, 2022):

Quando capaz, finja ser incapaz, quando pronto, finja desespero, quando perto, finja estar longe, quando longe, façam acreditar que está próximo. Comandar muitos é o mesmo que comandar poucos. Tudo é uma questão de organização. As oportunidades multiplicam-se à medida que são agarradas. No meio do caos há sempre uma oportunidade. Em batalha, use geralmente operações diretas para fazer o inimigo engajar-se na luta e as operações indiretas para conseguir a vitória2.

Na visão de Steiner (1969, p. 237 apud OLIVEIRA, 2018, p.172):

A palavra estratégia significa, literalmente, “a arte do general”, derivando-se da palavra grega “strategos”, que significa estritamente general. Estratégia, na Grécia antiga, significava aquilo que o general fez...Antes de Napoleão, estratégia significava a arte e ciência de conduzir forças militares para derrotar o inimigo ou abrandar os resultados da derrota. Na época de Napoleão, a palavra estratégia estendeu-se aos movimentos políticos e econômicos visando a melhores mudanças para a vitória militar.

Ansoff (1977, p. 87, apud OLIVEIRA, 2018, p.172) apresentou uma frase de autor desconhecido quanto ao conceito de estratégia: “É quando a munição acaba, mas continua-se atirando, para que o inimigo não descubra que a munição acabou”.

Nesse sentido, Igor Ansoff (1918-2002), matemático russo que se radicou nos EUA, ampliou o alcance da estratégia, revelando sua importância para as empresas. Considerado um dos “fouding fathers” da gestão estratégica daquele País, autor do best-seller Corporate Strategy, desenvolveu a “Gap Analysis” para esclarecer a lacuna entre a realidade atual e os objetivos propostos, além de desenvolver o que ele chamou de “ações de redução de lacunas”.

Desenvolveu o conceito de gestão estratégica com fundamento no trabalho desenvolvido por Alfred Chandler. Criou a Matriz Ansoff que consiste numa ferramenta de análise, gestão e planejamento capaz de otimizar as atividades da empresa, no desenvolvimento de um plano de ação, baseado numa sequência de decisões administrativas que permitiram expandir e diversificar sua atuação.

A estrutura da matriz foi disposta em produtos e mercados, existentes e novos, com o fim de promover vários cruzamentos entre esses eixos, cujas variáveis podem resultar em combinações distintas, oportunizando explorar o que já existe ou ousar com a proposta de um novo segmento.

Figura 3 - Matriz Ansoff

Fonte: Disponível em https://www.passeidireto.com/arquivo/92104342/mapa-mental-matriz-ansoff. Acesso em: 22 set. 2022.

Além de evidenciar a relevância da sinergia entre as diferentes áreas que compõem uma Entidade e a inovação em cenários incertos, Ansoff definiu conceitos de natureza estratégica, tática e operacional. Os primeiros tratam das escolhas que definem destinos e desenham o futuro da empresa, os seguintes se referem a organização e o suporte à execução da estratégia planejada e os últimos dizem respeito a realização das tarefas de modo prático.

Peter Drucker (1909-2005) foi um austríaco, Doutor em Direito Público Internacional, considerado o “Pai da Administração Moderna”. Defendeu com veemência a inclusão da Administração como uma disciplina nos bancos acadêmicos. Para ele “administração é fazer as coisas direito”. Acreditava que “o trabalho do administrador é planejar, organizar, ajustar, medir e formar pessoas”.3

Destacou-se com a publicação das obras “Conceito da Corporação” (1946) e “Prática da Administração de Empresas” (1954), onde descreveu a gestão realizada na General Motors e a criação da APO - Administração por Objetivos, respectivamente. Esta consiste num método onde líderes e liderados criam juntos metas que desejam alcançar, planejam e avaliam sua implementação, analisando inclusive o mercado externo e o momento econômico do país.

Desenvolveu a criação de conceitos referentes a cultura organizacional, ressaltando que o hábito e o comportamento dos profissionais refletem mais nos resultados que entregam do que as obrigações inflexíveis adotadas pela empresa, ilustrando esse ensinamento com a frase célebre: “A cultura engole a estratégia no café da manha”.

Nesse cenário, mostra-se imprescindível avaliar o grau de maturidade e a cultura da Organização, suprir os setores-chave, núcleos de resultados, com a quantidade suficiente de servidores que tenham participação nos processos decisórios e sobretudo cuidar da qualificação destes de forma continuada, estabelecendo uma matriz de competência.

Drucker defendeu também o papel social das empresas e a satisfação do cliente, ou seja, a convivência pacífica e harmoniosa da Organização com a comunidade local e com o meio ambiente, colocando o lucro em plano secundário.

Inferiu a importância da humanização no atendimento dos clientes e o esforço conjunto da equipe para elevar os resultados da Organização, incluindo a atenção que deve ser dispensada pelo administrador no sentido de cuidar da qualidade de vida dos profissionais que integram o público interno.

Evidenciou a relevância da coragem para fazer as mudanças necessárias, assim como do engajamento e comprometimento do líder com suas ideias, que devem ultrapassar a barreira das promessas. Certificou que “o gestor eficaz é aquele que se concentra no que mais domina e se compromete a dedicar o máximo de esforço no cumprimento das suas metas”, inclusive estimulando outras pessoas à inovação, atitude que contribui para o florescimento da criatividade.

Ressaltou a gestão por objetivos, os quais devem constar no “planejamento estratégico empresarial” que deve ser cuidadosamente construído e revisado, portanto, flexível, se adequando as mutações próprias do panorama hodierno.

Nessa trilha, Ferreira (2013, p.12) assim se manifesta:

Em virtude da turbulência do ambiente de mercado atual, a Administração Estratégica deve ser vista como um processo contínuo, no qual as estratégias devem ser constantemente revistas, pois nem sempre se alcançam os objetivos pretendidos. Uma estratégia pretendida pode ser realizada em sua forma original, modificada ou até mesmo de forma completamente diferente. Ocasionalmente, é claro, a estratégia pretendida pela administração é implementada, mas normalmente há diferenças entre essa e a realizada, o que significa que a Administração Estratégica deve ser um processo contínuo e retroalimentável.

Ademais, o documento deve se revestir de um caráter amplo, contemplando três esferas, com a definição clara dos objetivos estratégicos (de longo prazo), os táticos (de médio prazo) e os operacionais (de curto prazo).

No contexto, França (2009, p. 80) afirma:

Esses objetivos refletem a visão e a missão organizacional e são importantes como auxílio na tomada de decisão, servindo de guias para aumentar a eficiência. São resultados que a organização precisa alcançar em prazo determinado, no contexto do seu ambiente, para cumprir sua missão.

Uma organização baseada na informação precisa se estruturar ao redor de metas que definam claramente suas expectativas e seus objetivos. É preciso haver um feedback fortemente organizado, para que tanto a organização como cada funcionário possam exercer o autocontrole, comparando as expectativas com os resultados reais.

Nota-se que Peter Drucker era um líder visionário que tinha percepção proativa, vislumbrando a atuação das empresas no futuro, inclusive com ênfase no papel do líder, no sentido de adotar iniciativas para aprimorar os colaboradores por meio de capacitação, promover mudanças estratégicas e culturais, incentivar a colaboração entre equipes de forma mais autônoma e promover um ambiente de diálogo e decisões coletivas.

Tais lições fazem a diferença no âmbito da Empresa, sobretudo quando destacou a participação de todos os profissionais nas ações de marketing, por meio do relacionamento com o público final. Sob esse propósito, evidenciou que “cada um deve ter consciência do seu valor e qual contribuição é esperada da sua parte para a empresa”. Declarou que os profissionais precisam se autogerenciar, cuidar do tempo e do trabalho de forma autônoma, sem depender de um líder para isso.

Com o passar dos anos, a estratégia passou por estágios e significações distintas, evoluindo de ações militares para a disciplina denominada “Administração Estratégica”, abrangendo conceitos e práticas capazes de identificar os ambientes onde a empresa está inserida.

A Administração Estratégica pode ser definida como um processo contínuo e interativo que visa manter a Organização como um conjunto integrado a seu ambiente.

Perceber as mudanças e tendências atuais e adotar um posicionamento estratégico como fator determinante para o sucesso da Empresa, seja ela pública ou privada, é consequência natural desse processo de crescimento.

O exame dos ambientes, a percepção dos pontos fracos e fortes da Organização, perfilados a sua missão e finalidade fazem do planejamento e da estratégia uma tarefa ainda mais desafiadora, que deve ser previamente planejada, e ao mesmo tempo dinâmica se ajustando as mudanças que o cenário de volatilidade pode ensejar.

Nesse sentido, o gestor poderá adotar a metodologia de análise do ambiente denominada Swot, que consiste na identificação das Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats) da Organização, também chamada de análise FOFA, favorecendo uma visão ampliada sobre o negócio.

O framework swot foi desenvolvido entre os anos de 1960 e 1969 pelo americano Albert Humphrey, da Universidade de Stanford - Califórnia, que dirigiu uma pesquisa como consultor na área da gestão e planejamento empresarial, com a participação de mais 500 organizações, renomadas pela Revista Fortune.

A pesquisa contou com a colaboração de uma equipe de especialistas sob a coordenação de Robert Stewart, adotou como metodologia a aplicação de entrevistas, contemplando cerca de 250 itens com a coleta de respostas de vários executivos e tinha como finalidade primária identificar as deficiências do planejamento empresarial para propor um novo modelo de gestão. (MATEUS, 2015)

A essência da análise é ter como objeto de estudo um propósito de forma clarividente. O passo seguinte é distribuir as quatro variáveis numa matriz, permitindo que sejam realizadas combinações ou cruzamentos, métodos que facilitarão a tomada de decisão.

As forças representam as vantagens que a Empresa possui quando comparada aos concorrentes, são as tendências do negócio, aquelas características singulares que a tornam especial. Os pontos fracos, por sua vez, são falhas ou deficiências que podem interferir negativamente, entraves que comprometem a performance da Organização.

As oportunidades são forças incontroláveis, presentes no campo externo, que a Empresa pode lançar mão para utilizá-las, desde que se prepare para tal, já que impactam de forma positiva o seu desempenho. Em sentido inverso, as ameaças, também externas e incontroláveis, influenciam negativamente o negócio; exigindo preparação.

De posse dessa avaliação, o próximo passo consiste na formulação de objetivos e estratégias, os quais nortearão o comportamento da organização, bem como as ações decorrentes dos serviços prestados, presentes na sua rotina e na interação com o micro e o macroambiente.

Em 2005, pouco antes de falecer, Humphrey produziu seu último ensaio sobre a matéria, com o título “SWOT Analysis Management Consulting”, o qual foi publicado de forma póstuma, destacando aspectos relevantes sobre o contexto histórico, assim como a respeito dos fundamentos originais da consultoria de gestão estratégica.

Na opinião de Mateus (2015, p.3), três fundamentos merecem destaque:

1. A existência de um “gap” de 35% entre o que uma organização fez e aquilo que poderia ter feito;

2. Os colaboradores avaliam um ratio entre o que recebem e o que entregam à organização em função do seu trabalho, e que comparam este mesmo ratio com o de outros colaboradores; se este ratio for percepcionado como baixo, esse mesmo colaborador tende a baixar a sua performance;

3. Os ciclos de desenvolvimento do negócio seguem um intervalo de maturidade 5 a 7 anos, urgindo antecipar o final do mesmo com planejamento estratégico para a mudança.

Mateus (2015, p.5) ressalta ainda os seguintes conselhos de Humphrey:

1. A importância de dar oportunidade a todos os membros da organização de partilharem o que acham de bom e de mau sobre o presente e o futuro da sua posição face ao negócio;

2. A importância de motivar os membros da organização a debateram as suas dificuldades operacionais e triviais, pois é a partir delas, e menos das “grandes ideias”, que nascem as oportunidades de melhoria;

3. Motivar os membros da organização a escreverem as suas ideias de forma estruturada e classificada.

Do exame minucioso que se faz dos conselhos do renomado consultor, percebe-se sua preocupação em integrar todos os membros da Organização no processo de construção do planejamento estratégico, fazendo com que se sintam partícipes dele, motivados para contribuir apontando os pontos positivos e negativos, debatendo sobre os obstáculos que enfrentam, apresentando ideias ou iniciativas que contribuam para o crescimento e desenvolvimento da Organização.

Seguindo essa direção, assim se posiciona Ferreira (2013, p.13):

A estratégia empresarial, apesar de ter sua elaboração concentrada na alta administração, deve ser conhecida por todos os funcionários da organização, os quais devem atuar de forma participativa na sua implantação. Essa atuação dos funcionários, como colaboradores é necessária em razão do caráter transitório e adaptativo dessa estratégia, que é um processo contínuo, propenso a mudanças e adequações, mergulhado em um contexto de incertezas macroeconômicas.

Nesse contexto, outro aspecto que se mostra relevante e até mesmo uma condição sine quo non para que essa “engrenagem” funcione bem e tenha sucesso, é identificar outras empresas que atuam em ramos afins (os concorrentes), os clientes, os fornecedores, os colaboradores e a sociedade em geral, ou seja, os stakeholders.

O termo foi criado pelo filósofo americano Robert Edward, na década de 1980, para definir qualquer indivíduo ou organização que, de alguma forma, é impactado pelas ações de uma determinada empresa. (CONTENT, 2018).

Em português, significa parte interessada, conceito que tem se destacado quando sopesado com outras variáveis como dados, lucros e/ou prejuízos, face ao novo entendimento de que deve haver uma preocupação da Organização no sentido de incorporar ações que busquem atender aos interesses desses grupos.

Na prestação dos serviços coletivos, em especial na área da Segurança Pública e visando a supremacia do interesse comum, a satisfação dos stakeholders hoje exerce relevante influência, muitas vezes externada nos meios de comunicação e nas redes sociais, através de manifestações individuais ou coletivas, que impactam no desempenho dos Órgãos que integram o aparelho estatal, no resultado do atendimento das demandas e no controle dos índices de criminalidade em determinada circunscrição.

Contudo, segundo Bispo e Gomes (2018):

Nem sempre os stakeholders estão interessados em favorecer as organizações com as quais compartilham o ambiente social, econômico ou político. O potencial de ameaça ou cooperação dos stakeholders em relação as organizações e a outros stakeholders é objeto de estudo apresentado por Savage e colaboradores (1991). Segundo os autores, para cada decisão estratégica, as organizações geralmente enfrentam um conjunto diversificado de stakeholders com interesse e objetivos variados e muitas vezes conflitantes. Esses autores criaram uma matriz classificando os stakeholders em quatro grupos, onde é possível identificar o grau de influência de cada um dentro da organização e qual a melhor estratégia a se tomar diante de cada um.

Conforme os autores, são classificados como tipo 1 os stakeholders dispostos a apoiar que possuem baixo potencial de ameaça e alto potencial de cooperação. Como tipo 2, os stakeholders marginais, considerados não altamente ameaçadores nem especialmente cooperativos, têm participação na organização e em suas decisões, mas geralmente não estão preocupados com a maioria dos problemas. Os stakeholders indispostos a cooperar são classificados como tipo 3. Possuem alto potencial de ameaça, mas baixo potencial em cooperação. O tipo 4 são os ambíguos, que possuem elevado potencial de ameaça ou de cooperação.

Figura 4 - Diagnóstico dos Stakeholders

Fonte: Revista de Administração Pública, 2018.

De acordo com Atkinson (2000, p.566, apud KANAANE et al, 2010, p.40), citado por Zeferino Saraiva Henriques (2008), existem cinco grupos de stakeholders de uma empresa: clientes, funcionários, fornecedores, proprietários e a comunidade, que definem seus objetivos. Define os stakeholders como “os indivíduos, grupos de indivíduos e instituições que definem o sucesso da empresa ou afetam sua habilidade para alcançar seus objetivos”.

Vale frisar que há distinção entre as decisões adotadas nos diversos nível hierárquicos das organizações e os níveis de estratégia - corporativa ou empresária, de unidades de negócios e funcional.

A estratégia corporativa é mais ampla, pois suas decisões, além de influenciar a missão e as metas, envolvem o desígnio corporativo, a escolha do melhor método de diversificação e a forma de competição entre as unidades de negócios; logo, deve receber maior zelo da alta administração, sob pena de sucumbir a organização.

Ademais, as deliberações impactam a rentabilidade, o grau de satisfação de seus stakeholders e o desenho das ações necessárias para repartir as tarefas entre as unidades de negócios, de maneira coorporativa.

O papel do planejamento estratégico é definir a relação que a organização desenvolverá com cada um de seus grupos de stakeholders

Os valores e a administração da organização, as regulamentações, os controles, os investimentos no meio ambiente, os impactos de seus produtos, serviços, operações e as questões relativas aos direitos humanos e condições de trabalho, dentre outros, refletem as expectativas de desempenhos na relação que a organização mantém com cada um dos seus stakeholders.

No serviço público, Kanaane et al (2010, p.40) cita os representantes:

• Servidores: referem-se aos funcionários públicos nos seus mais distintos cargos e/ou funções que executam e realizam as atividades concernentes ao seu papel profissional, influenciando e sendo influenciado pela cultura organizacional;

• Fornecedores: referem-se às outras organizações públicas;

• Organizações não governamentais, organizações privadas que fornecem insumos, serviços e demais informações compatíveis com as necessidades institucionais, comunitárias ou sociais;

• Cliente-cidadão: Refere-se ao contribuinte, a força social de trabalho e renda. É o ator principal do qual as organizações públicas necessitam focar suas atuações;

• Governo: o exercício das posições governamentais representa o poder legitimo do executivo, necessita estar sintonizado as expectativas da comunidade, do cidadão, o que provavelmente implica no desempenho compatível as demandas oriundas dessa realidade.

Michael Porter (1947) é um professor americano, autor de 18 livros, doutor em Economia Empresarial pela Universidade de Harvard Business Review, onde passou a lecionar com 26 anos. Se destaca em estratégia competitiva e economia, desempenhando um importante papel na política econômica mundial e atuando como consultor em diversas multinacionais, sendo eleito seis vezes o vencedor do Mckinsey Award pelas publicações produzidas.4

Criador do modelo das Cinco Forças de Porter, publicado em 1979, sob a forma do artigo intitulado “as cinco forças competitivas que moldam a estratégia”, que consistiu em identificar as influências que afetam a competitividade e que devem ser analisadas minuciosamente, possibilitando a Empresa conhecer com mais detalhes seus serviços, clientes e concorrentes.

Segundo Porter (1990), vantagem competitiva “consiste na vantagem que uma organização defende em relação aos seus concorrentes em virtude das estratégias que adota”.

Para tanto, as organizações devem guiar suas estratégias com fundamento nos seguintes atributos:

• Gerar valor para o cliente;

• Ofertar produtos de qualidade superior;

• Ampliar a rede de distribuição; elevar o valor da marca;

• Conquistar uma reputação positiva;

• Adotar técnicas de produção de baixo custo;

• Desenvolver patentes, direitos autorais e propriedade industrial;

• Cuidar da reserva legal e proteção de governo (monopólio e subsídios);

• Investir no capital humano (superioridade de gerentes e funcionários).

Com a implementação dessas práticas, indubitavelmente surgirá um diferencial que nascerá de uma competência central da Organização. Esta vantagem competitiva deverá reunir alguns requisitos para se tornar efetiva, são eles: difícil de imitar, única, sustentável, superior à concorrência e aplicável a múltiplas situações.

Nessa perspectiva, Porter (1996, apud FRANÇA, 2009, p.93) assevera que:

Todas as organizações precisam passar pelo processo de desenvolvimento da estratégia. Qualquer organização sem estratégia corre o risco de se transformar, simplesmente, numa folha seca que se move ao capricho dos ventos da concorrência. A única forma de prosperar é compreender de que forma a organização poderá ser diferente de outras organizações.

Na figura abaixo, Porter demonstra as 5 Forças explicitando o significado de cada uma.

Figura 5 - As 5 Forças de Porter

Fonte: Disponível em https://www.passeidireto.com/arquivo/93949124/5-forcas-competitivas-de-porter. Acesso em: 10 out. 2022.

Essa ferramenta pode ser adaptada para a esfera pública. As forças podem ser aplicadas na análise do ambiente externo de uma organização estatal, possibilitando identificar os desafios e propor linhas de ação que visem superá-los.

A força de Porter denominada poder de negociação dos fornecedores é externada quando há uma pressão destes no sentido de elevar os preços ou reduzir a qualidade dos produtos, por vezes alegando o alto custo da matéria-prima.

No âmbito público, se reflete diante da necessidade da organização cumprir os ritos processuais que fundamentam os processos de compra de materiais e bens ou de prestação de serviços, em obediência aos critérios da legislação correspondente, fato que pode contribuir para engessar a gestão.

Ademais, os fornecedores contratados pela administração pública, por vezes, alegam incertezas quanto ao fluxo regular de repasse por parte do tesouro estatal, o que ocasiona o descumprindo dos prazos atermados por parte do Contratante, o que pode gerar a incidência de juros e multas, elevando o valor original.

Os produtos substitutos podem se transformar numa ameaça porque atendem os clientes de forma distinta quando comparados com os substituídos. Nesse caso, a estratégia é demonstrar que os novos produtos continuam atendendo as mesmas necessidades do público alvo, com um modelo mais aprimorado.

Comparativamente, essa força representa as mudanças que ocorrem na administração pública como recentes legislações e a substituição de gestores. Caberá ao novo administrador demostrar os planos, propósitos e inovações que traz consigo como forma de gerar mais valor e eficiência na Organização, podendo aperfeiçoar práticas de sucesso implantadas por seus antecessores.

A rivalidade entre os concorrentes é refletida nas iniciativas táticas que envolvem preço, inserção de novos produtos, acréscimo de serviços destinados ao consumidor ou qualificação nos programas de distribuição.

Na esfera pública, essa rivalidade contribui para aumentar a competividade, principalmente se houver semelhança de atribuições entre mais de uma Organização, podendo comprometer o desempenho na prestação do serviço público.

Pode surgir também a chamada “Fogueira das Vaidades”5, expressão que diz respeito a questões relacionais, sendo menos tratada nos livros em relação as regras, processos e ferramentas que devem ser respeitadas para garantir o bom funcionamento da organização. (SOALHEIRO, 2017)

No pensamento de Soalheiro (2017, p. 5);

É uma enorme ingenuidade pensar que, assim como pregam alguns livros sobre gerenciamento e recursos humanos, dentro de uma empresa todos estarão lindamente organizados como uma orquestra afinada e em busca dos mesmos objetivos.

Ao contrário de uma “linda equipe”, o que geralmente você vai ver por aí são brigas interdepartamentais, gerentes guerreando por pontos de vista diferentes, pessoas jogando culpa umas nas outras, gente se esquivando de responsabilidades, uns querendo que lhe prestem reverência, outros impacientes por que tem mais de quinze anos de “casa” e querem ser atendidos “diferenciadamente”, aquele que se sente o maioral por que é colega do presidente, enfim, é a famosa: omissão de informação, intriga, pirraça, egoísmo, todos estes são grandes desafios práticos que vão cruzar seu caminho. E você vai precisar de certa sabedoria para lidar com a situação.

Há que se considerar ainda o interesse político, variável que exerce a atribuição de grupos de interesse voltados para buscar resultados políticos, em razão do poder de influência que exercem em determinado órgão em detrimento de outros.

No contexto, e com o intuito de manter-se a governabilidade, existe a possibilidade real da gestão pública precisar do apoio de correntes partidárias distintas, que como moeda de troca exigem participação nas deliberações importantes sobre várias questões relevantes ou até mesmo reivindicam participação formal na estrutura de governo.

A entrada de novos concorrentes é considerada uma ameaça a estratégia empresarial da organização porque podem inserir no mercado produtos diferenciados, com oferta de preços mais baixos, uma vez que desejam ganhar espaço.

Nesse cenário, é relevante observar, tanto as empresas que já atuam no mesmo segmento há determinado tempo, como identificar o grau de facilidade ou dificuldade de inserção dos novos entrantes para se preparar antecipadamente.

Essa reflexão precisa ser suscitada com responsabilidade pelas entidades públicas que devem procurar preencher os espaços onde atuam sem deixar lacunas ou comprometer a prestação dos serviços.

Nessas circunstâncias, outras Corporações crescem, aparecem e tendem a ocupar tais espaços, às vezes desempenhando funções que não são típicas das suas competências, é o que pode acontecer na área da segurança pública, em alguns municípios menores, onde o efetivo da guarda municipal é maior que os contingentes das Polícias Militares e até a segurança privada quer operar em atividades alheias ao seu papel.

Em substituição ao poder de negociação dos clientes, representado por um leque de exigências que são cobradas diante das várias opções disponíveis hoje no mercado, tem-se a diversidade de demandas da sociedade que, pelo seu crescimento, grau de consciência e participação, tende a se expandir.

Portanto, o gestor público deve considerar esse aspecto na elaboração da estratégia da sua Organização se preparando para atender, através dos serviços públicos, as necessidades das pessoas, face aos diversos segmentos, os quais possuem características distintas e específicas, um desafio que merece atenção.

Outro autor clássico da área de estratégia é o professor Henry Mintzberg, que em 1987 apresentou um modelo ou procedimento geral projetado para atingir um alvo específico, através de 5 (cinco) elementos ou 5PS, onde cada um corresponde a uma abordagem distinta da estratégia. Louzada (2020, p.4) explica:

• Estratégia como Plano: conjunto de diretrizes necessárias para atingir objetivos, precisa ter uma finalidade específica e ser elaborado com antecipação;

• Estratégia como Pretexto: Espécie de “manobra” para identificar, interferir, gerenciar e dominar a competição que a empresa enfrenta;

• Estratégia como Padrão: Aprendizagem e entendimento que o que foi bem sucedido no passado pode levar ao sucesso no futuro;

• Estratégia como Posição: É sobre como a Organização se relaciona com seu ambiente competitivo e o que ela pode fazer para tornar seus produtos únicos no mercado;

• Estratégia como Perspectiva: enfatiza a influência substancial que a cultura organizacional e o pensamento coletivo podem ter na tomada de decisões estratégicas dentro de uma empresa

Para os autores, não é utilizado apenas um único conceito de estratégia para todas as Organizações, depende da visão de cada uma e seu campo de atuação. Para algumas, a estratégia estará mais relacionada com planos, já para outras à forma de concorrer no mercado. (BECKER, 2016).

Quadro 5 - Definições de estratégia, segundo os Ps da estratégia

FONTE: Mintzberg e Quinn (2001, apud BECKER, 2016, p.8 - 9)

Já Thompson Jr. e Strickland III (2000 apud SANTOS, s/d, p.4):

Definem estratégia como um conjunto de mudanças competitivas e abordagens comerciais que os gerentes executam para atingir o melhor desempenho da empresa. (...) é o planejamento do jogo de gerência para reforçar a posição da organização no mercado, promover a satisfação dos clientes e atingir os objetivos do desempenho.

Wright, Kroll e Parnell (2000 apud FERREIRA, 2013, p.3) definem a estratégia como “planos da alta administração para alcançar resultados consistentes com a missão e os objetivos gerais da organização”.

Para Ferreira (2013, p. 3):

Qualquer que seja a definição, destacam-se algumas palavras-chave que sempre a permeiam, entre elas: mudanças, competitividade, desempenho, posicionamento, missão, objetivos, resultados, integração e adequação organizacional.

3.2 O que é planejamento estratégico?

Do latim planus, a palavra planejamento tem como significado “superfície plana” e está associada a mapas e documentos. No mundo dos negócios, pode-se dizer que o planejamento é a estrutura do que precisará ser construído e realizado pelas equipes e por toda a empresa em busca dos objetivos já estipulados - ou seja, em busca da realização das estratégias. (COLLEONI, 2021)

O planejamento estratégico disponibiliza à gestão um mapa para ajustar as atividades funcionais da organização com as metas que ela pretende alcançar, por meio de debates sobre administração, orçamento e os respectivos recursos financeiros para concretizar os objetivos, alavancando a eficiência operacional.

Possibilita aprimorar o processo de comunicação da alta gestão com a equipe de colaboradores envolvidos no desenvolvimento do negócio, de forma direta ou indireta. Nesse sentido, na qualidade de partícipes do processo de crescimento da Empresa, devem opinar na elaboração do planejamento estratégico, até porque estão na linha de frente e conhecem mais de perto os desafios que enfrentam diariamente.

3.3 Correlação entre estratégia, planejamento estratégico e plano estratégico.

Indubitavelmente os três conceitos estão inseridos no mesmo contexto, porém com significados distintos, especialmente quando se pretende aplicá-los na prática.

A Estratégia é um raciocínio inovador que gera um conjunto de ações que orientarão a Organização em seu propósito maior, ou seja, cumprir a sua missão e alcançar o futuro almejado.

É uma direção matriz, traduzida pelas decisões que serão construídas a partir da seguinte interrogação: O que fazer diante dos desafios que se apresentam?

O Planejamento Estratégico é uma consequência da estratégia e precisa ser orientado por ela, independente da metodologia adotada na definição dos objetivos e planos. Seria transformar o plano mental em plano físico.

Consiste num processo sistêmico e contínuo que permite definir qual o melhor caminho a ser seguido pela Organização para alcançar uma meta, que pode ser uma atividade, projeto ou empreendimento, inserido num contexto previamente analisado.

Esta análise deve iniciar com o diagnóstico da Organização, abrangendo vários critérios que caracterizam o momento presente, o desenho dos cenários, a avaliação swot (forças e fraquezas, oportunidades e ameaças), já especificada alhures e por fim a proposta de um plano com a descrição das ações que necessitam ser implementadas para aplicação no futuro.

Representa, portanto, um caminho a ser trilhado num determinado espaço de tempo e projetado proativamente, revestindo-se de um caráter fundamental para o sucesso da Empresa, seja ela privada ou pública e deve ser aberto a atualizações.

Colleoni (2021, p.3) assim explica:

A estratégia é antes de tudo saber o que a empresa quer; correr riscos e investir? Crescer de forma consistente e sólida? Manter-se estável sem ser notada como pioneira?

Feito isso, entra em cena o planejamento estratégico, que é quem vai tornar a estratégia possível, pode ser traduzido como “como”, “quando” e “de que forma”, por envolver etapas e cronogramas.

As estratégias, então, são as definições de “quem” a empresa quer ser e como quer se posicionar no mercado, enquanto o planejamento estratégico trata sobre desdobrar a estratégia.

Já o Plano Estratégico consiste na resposta a pergunta de “Como fazer?

É, pois, um instrumento que organizará todos os detalhamentos possíveis, reunidos num registro escrito apresentado sob a forma de um documento, contendo as providências práticas que devem ser adotadas por cada área para concretizar as ações delineadas no planejamento estratégico.

Deverá prever ainda os recursos humanos, desde os responsáveis até a equipe envolvida para efetivar cada ação, o tempo médio de execução, assim como os meios materiais, o orçamento e os respectivos recursos financeiros.

É um plano de ação ou plano de atividades, um guia que auxilia os servidores a saberem exatamente o que fazer e as respectivas prioridades, detalhadas com a descrição da metodologia e um cronograma contemplando todas as tarefas, desde as mais simples até as metas organizacionais, de médio e longo prazo

Faz-se necessário o acompanhamento sistemático através do monitoramento contínuo das atividades, aplicando as mudanças ou intervenções porventura necessárias, podendo se lançar mão de indicadores e da avaliação dos resultados.

O método 5W2H é uma ferramenta que foi desenvolvida no Japão por profissionais da indústria automotiva para auxiliar na criação de planos de ação.

Fonte: https://scoreplan.com.br/blog/2021/10/26/estrategia-e-planejamento-estrategico/#:~:text=Estrat%C3%A9gia%20pode%20ser%20resumida%20como,que%20os%20resultados%20sejam%20atingidos. Acesso em: 15 out. 2022.

O método consiste basicamente num checklist e possibilita a apreciação de vieses estratégicos distintos para um projeto, cada elemento da sigla tem um significado que se traduz nos questionamentos vislumbrados na figura que segue:

Vislumbra-se que esse instrumento favoreceu a definição e descrição da estratégia da Organização de uma forma mais clara. Possibilitou apontar os responsáveis, desenhar as tarefas, estabelecer fases e prazos para cumprir determinado projeto. Assim, o gestor consegue delimitar exatamente o que precisa ser feito e socializar com toda a equipe envolvida.

O Método PDCA pode contribuir na elaboração do plano de ação. PDCA é uma sigla para Plan, Do, Check, Act, cujo significado é:

• Planejar: identifique os desafios e planeje as ações de melhorias (diagnóstico e planejamento);

• Fazer: Coloque em prática as ações que planejou (execução);

• Checar: Mensure os resultados das ações executadas (controle);

• Agir: Perceba e corrija aquilo que não se concretizou conforme o planejado e padronize o que deu certo.

Fonte: https://mereo.com/blog/plano-de-acao-passo-a-passo/ Acesso em: 15 out. 2022.

Outros nomes importantes que se destacaram nessa temática é Robert S. Kaplan e David Norton, Doutores em Administração de Empresas pela Universidade de Harvard. Ambos criaram, em 1990, um modelo de gestão estratégica capaz de elevar o desempenho nas Organizações, chamado Balanced Scorecard.

Eles defenderam a necessidade de mensuração a longo prazo, sem se ater apenas aos demonstrativos contábeis e financeiros, além de propor mudanças nos indicadores de desempenho, com foco nos objetivos e comprometimento de todos os setores com a estratégia global, melhorando o fluxo de comunicação e a supervisão das funções especializadas

O Balanced Scorecard é traduzido como Indicadores Balanceados de Desempenho que ampliam a visão holística da empresa, ajudando com as seguintes iniciativas:

• Alinhamento do trabalho diário de todos com a estratégia da empresa;

• Priorização de projetos, serviços e produtos;

• Comunicação sobre o que está sendo realizado;

• Medição e monitoramento do progresso ao encontro das metas estratégicas.

Conforme Kaplan e Norton (1997 apud FRANÇA, 2009, p.111):

O Balanced Scorecard (BSC) é um modelo de gestão - para alguns uma ferramenta, um framework ou uma metodologia - que procura traduzir a missão e a visão da organização num conjunto abrangente de objetivos, medidas, metas e iniciativas de fácil entendimento pelos participantes da organização e que serve de base para um sistema de gestão estratégica.

O Balanced Scorecard analisa o desempenho das organizações, considerando quatro perspectivas: financeiro, clientes, processos internos e aprendizagem e crescimento. Tais variáveis são dispostas em um gráfico, que demonstra um vínculo lógico entre causa e consequência dos objetivos estratégicos, delineando um caminho a seguir, visto que se torna claro o valor perseguido pela organização.

Camargo (2020, p.8) observa que “um mapa pode mostrar que se a organização melhorar o conhecimento e as habilidades, assim como as ferramentas e tecnologia, a eficiência do processo será aumentada em um menor ciclo de tempo”.

Figura 8 - As quatro perspectivas do Balanced Scorecard.

Fonte: Disponível em https://robsoncamargo.com.br/blog/Kaplan-e-Norton. Acesso em: 20 out. 2022.

Por oportuno, Kaplan e Norton (2000 apud FRANÇA, 2009, p.118) citam uma pesquisa realizada por Kiechel (1982) que aponta que menos de 10% das organizações conseguem sucesso na execução das suas estratégias.

Tais autores destacaram ainda um trabalho de Charam e Colvin (1999), os quais analisaram detalhadamente os casos de fracasso de eminentes CEOs e concluíram que a ênfase na estratégia e na visão dava origem à crença enganosa de que a estratégia certa era condição necessária e suficiente para o sucesso, sacramentando: “Na maioria dos casos o verdadeiro problema não é a má estratégia... e sim a má execução”.

Com fundamento nessas pesquisas, foram constatadas quatro barreiras para implementar a estratégia nas empresas, demonstradas na figura seguinte:

Fonte: França (2009, p. 118)

3.4 Governança corporativa: conceituação e princípios

A origem da palavra governança vem de um vocábulo grego que significa direção. Tem como significado fundamental dirigir a economia e a sociedade visando alcançar objetivos coletivos.

O processo de governança envolve descobrir meios de identificar metas e depois identificar os meios para alcançar essas metas.

Para o professor Brainard Guy Peters, da Universidade de Pittsburg:

Embora seja fácil identificar a lógica da governança e os mecanismos para atingir essas metas sejam muito bem conhecidos pela ciência política e administração pública, a governança ainda não é uma tarefa simples.....a análise da governança se concentrará em quatro funções importantes que devem ser realizadas, e bem realizadas, para que a governança seja bem sucedida. (PETERS, 2013, p. 29).

O estudioso defende que é requisito indispensável para que a governança seja bem sucedida se sustentar em quatro funções importantes: estabelecimento de metas, coordenação de metas, implementação, avaliação e reações e comentários.

No seu entendimento, delinear de forma clarividente essas funções permitiria identificar e sobretudo compreender as falhas na governança e, por consequência, considerar também os mecanismos para aperfeiçoar a qualidade do desempenho do setor público, assim como de seus parceiros no processo de governança.

Em 1995, a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE, como agenda prioritária do então presidente Fernando Henrique Cardoso, no sentido de avaliar a burocracia estatal, a qualidade técnica do processo decisório e a capacidade de operatividade da máquina administrativa provocou a inserção da expressão governança no cenário brasileiro.

A principal atribuição do MARE se constituía em reorganizar o aparelho estatal em bases mais modernas e racionais, buscando superar a inércia anterior referente as políticas efetivas voltadas para a melhoria da gestão pública brasileira no País.

Assim, a estratégia da reforma foi estruturada em três dimensões fundamentais:

• A primeira, institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade e favorecerá mudanças estruturais no aparelho do Estado;

• A segunda, cultural, que vislumbra o início da transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial;

• A terceira, que estabelece o aperfeiçoamento da administração burocrática vigente ao mesmo tempo em que há a introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização das estruturas organizacionais e dos métodos e instrumentos de gestão. (BRASIL, 1995)

O recém-criado Ministério era responsável para lançar no país, por intermédio do então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, o Plano Diretor da Reforma do Estado, documento que continha um diagnóstico da crise do Estado e delineava ações para o atendimento das demandas sociais, incluindo o Brasil, de forma competitiva, nos mercados internacionais, assim enfatizando:

• A reforma da estrutura do estado, fortalecendo sua capacidade de formulação e avaliação de políticas públicas e ajustando-a ao papel de promotor e regulador do desenvolvimento social e econômico;

• O aumento de sua “governança”, ou seja, sua capacidade de gerencial de implementar políticas públicas, sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade, mediante a introdução de novos modelos organizacionais e novas parcerias com a sociedade civil.

O artigo intitulado “O MARE e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado: uma leitura a partir da ótica dos seus formuladores-reformadores”, de autoria do Mestre e Doutor em Administração Pública e Governo da FGV/EAESP Leonardo Queiroz Leite, apresentado por ocasião do XLVI Encontro da ANPAD - EnANPAD que ocorreu mês passado (de 21 a 23 de setembro de 2022)6 traduziu a fala do ministro:

Recebi um convite do Presidente Fernando Henrique Cardoso, em dezembro de 1994, para assumir o novo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE -, que surgia da transformação, por sua iniciativa, da antiga Secretaria da Administração Federal da Presidência da República. Não fui eu quem solicitou a mudança de status e de nome do ministério, mas esta mudança fazia provavelmente sentido para o presidente: desta forma ele fazia um desafio ao novo ministro, e à equipe que iria me ajudar, para que enfrentasse a reforma da administração pública e, mais amplamente, do Estado. (PEREIRA, 2000, p. 58 apud LEITE, 2022, p. 4)

O ex-Presidente Fernando Henrique assim refere-se com relação ao MARE:

A proposta do ministro, logo consubstanciada no Plano Diretor, seguida por um projeto de emenda constitucional enviado ao Congresso em agosto do mesmo ano, procurava reduzir os efeitos negativos da burocratização da máquina pública. Longe de representar o ideal weberiano de burocracia, nossa administração estava permeada do clientelismo da política tradicional e enrijecida pela defesa de interesses da própria corporação de funcionários, com menosprezo do interesse público. O ministro defendia, em lugar da administração burocrática, corporativa e clientelista, o estabelecimento de uma administração empresarial “gerencial”, isto é, pautada por critérios de eficiência, e voltada ao atendimento dos cidadãos, que substituísse a gestão burocrática. (CARDOSO, 2015, p. 43-44 apud LEITE, 2022, p. 5)

Indubitavelmente, essas iniciativas representaram um momento ímpar na Administração Pública, promovendo uma visão renovada com a configuração de um novo paradigma na gestão com enfoque gerencial.

O Plano Diretor criou novas instituições no setor público, responsáveis por tornar o Estado mais dotado de governança democrática, ampliou sua capacidade de promover mudanças e aprimorou os processos administrativos, buscando a eficiência, que deve caracterizar as decisões sobre políticas públicas num regime democrático.

A nova Administração Pública do século XXI, proposto pelo ministro da MARE, Bresser Pereira, focava no uso das práticas gerenciais com ênfase na descentralização, de legação de autoridade, eficiência, planejamento, organização, liderança e controle sobre o desempenho. A função pública tem o dever de oferecer à sociedade um serviço público de qualidade, com redução de tempo e de custos (DI GIACOMO, 2005).

Segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), organização da sociedade civil que é referência nacional no tema:

Governança consiste em um sistema por meio do qual instituições são dirigidas, monitoradas e estimuladas, abrangendo os relacionamentos entre sócios, diretorias, órgãos de fiscalização e controle, bem como demais partes interessadas (chamados de stakeholders).

Conforme o IBGC, os princípios da governança são os seguintes: transparência, equidade, prestação de contas ("accountability") e responsabilidade corporativa.

A transparência pode ser compreendida como a disponibilização de toda e qualquer informação a quem possua interesse em acessá-las, independentemente de exigências legais. Por considerar a igualdade de tratamento dos sócios e diretores, a governança torna-se um meio de garantir a transparência da organização em todos os níveis, principalmente nos superiores.

A equidade se traduz como uma disposição para reconhecer imparcialmente o direito de cada um. Revela à isonomia no tratamento dos sócios e das demais partes interessadas, considerando direitos, deveres, interesses e expectativas.

A accountability é um conceito novo ligado à reforma do Estado no Brasil, mas já bastante difundido na literatura internacional, em geral pelos autores de língua inglesa. Não existe uma tradução literal para o português, sendo a mais próxima “a capacidade de prestar contas” ou “uma capacidade de se fazer transparente”.

Segundo Frederich Mosher (2020) “seu significado está ligado à responsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo ou à transparência nas ações públicas”.

Por meio do controle social, a população acompanha e fiscaliza as ações do governo e este, por sua vez, deve prestar contas sistematicamente de modo compreensível, assumindo as consequências de seus atos, que devem ser pautados pela ética, lisura e senso de responsabilidade, essa é a ideia da accountability.

Nesse tom, “o termo accountability ganha força no Brasil no mesmo momento em que a democracia se torna princípio fundamental do sistema político, após a queda do regime militar”. (MEDEIROS; CRANTSCHANINOV; SILVA, 2013, p.746 apud ALVES, 2021, p.38):

Ribczuk e Nascimento (2015, p.224 apud ALVES, 2021, p.34):

O termo accountability diz respeito a uma gestão pública transparente, que abrange a obrigação do governo em prestar contas e em responsabilizar-se pelos seus atos, e consequentemente pelos resultados gerados por eles, possibilitando que os cidadãos acompanhem e participem efetivamente dos atos da administração pública que geram impactos em toda a sociedade.

A responsabilidade corporativa consiste no dever do agente de governança de atuar com zelo pela viabilidade econômico-financeira da organização, minimizar as interferências negativas de seus negócios e aumentar as positivas, valorizar os capitais (financeiro, manufaturado, intelectual, humano, social, ambiental, reputacional) que impactam no modelo de negócios em curto, médio e longo prazo.

3.5 Governança na administração pública

Percebe-se, notadamente, que o tema governança tem sido inserido no serviço público gradativamente e com especial destaque a partir da análise de experiências bem sucedidas absorvidas do setor privado; incorporando, inclusive, novos elementos canalizados para o controle dos fins e não somente dos meios.

Esse evento tem semelhança com o controle social, que se apresenta em curva crescente e se caracteriza pela participação ativa do cidadão acompanhando as ações governamentais, propostas pelos candidatos ainda nos palanques durante as campanhas eleitorais.

Na administração pública, os conceitos de governança corporativa têm fundamentação legal em alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988, a exemplo dos artigos 70 e 74, os quais enunciam a obrigatoriedade de um sistema de controle interno integrado para cada um dos Poderes dos Entes da Federação.

Tal controle tem por fim avaliar a economicidade, a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos da administração direta e indireta, prevenindo desvios e garantindo uma gestão fiscal responsável.

Segundo o Referencial Básico de Governança Organizacional:

Governança Pública Organizacional é a aplicação de práticas de liderança, de estratégia e de controle, que permitem aos mandatários de uma organização pública e às partes nela interessadas avaliar sua situação e demandas, direcionar a sua atuação e monitorar o seu funcionamento, de modo a aumentar as chances de entrega de bons resultados aos cidadãos, em termos de serviços e de políticas públicas. (tribunal De contas da união, 2020, p. 15).

Este conceito está intrinsicamente relacionado a governança corporativa e foi construído pela Corte de Contas, no sentido de contribuir para o crescimento no desempenho das organizações públicas. Essa é a motivação do Referencial, que representa um “farol” para agregar valor na condução de políticas públicas e na prestação de serviços de interesse da sociedade, com abordagem em temáticas importantes para o desenvolvimento nacional, como saúde, educação, segurança pública e meio ambiente.

Portanto, a observância aos princípios garantirá a boa gestão pública, atendendo aos anseios da sociedade, possibilitando alcançar um estado igualitário preparado para prover as demandas, assim como os meios de crescimento e qualidade de vida do povo - detentor autêntico do poder, parafraseando o parágrafo único do artigo inaugural da Carta Cidadã, que assim preconiza:

Art 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - A soberania;

II - A cidadania;

III - A dignidade da pessoa humana;

IV - Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - O pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 1988, Art. 1º)

Ressalte-se que o Estado, pessoa jurídica de direito público, tem como alicerce positivado no ordenamento jurídico sua forma de atuação e deve obediência às legislações existentes, as quais se submetem à norma fundamental. Assim, o gestor da coisa pública representa o Estado e este, por sua vez, retrata os princípios legais para manutenção do Estado de Direito, da convivência social, justa e pacífica

Evidencie-se que todo e qualquer comportamento da Administração Pública está sujeito aos controles administrativo e judicial. Essa submissão ao controle jurisdicional é uma decorrência do Estado de Direito. O primeiro é realizado pela própria Administração no exercício do poder de autotela, que nesse mister age de forma espontânea ou provocada, e tem por objeto o exame dos atos e condutas no que concerne ao mérito e a legalidade. O segundo é realizado pelo Poder Judiciário, que somente atua se provocado, visando verificar a legalidade desses atos.

Nesse sentido, Gasparini (2007, p.119) afirma:

De nada valeria proclamar-se o assujeitamento da Administração à Constituição e às leis, se não fosse possível, perante um órgão imparcial e independente, contestar seus atos com as exigências delas decorrentes, obter-lhes a fulminação quando inválidos, e as reparações patrimoniais cabíveis.

3.6 Ferramentas atuais de governança na administração pública

Imbuído de propósito semelhante, a mensagem do legislador contida no art. 37 da Constituição enunciou os princípios básicos que regem a administração pública, expressos em regras de observação, as quais são permanentes e indisponíveis para o bom administrador.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (BRASIL, 1988, Art. 37)

O princípio da legalidade versa sobre as diretrizes básicas de conduta, baseadas na obediência e cumprimento dos princípios, leis e normas que integram o ordenamento jurídico, por todo agente público, independente do Poder, cargo ou escalão que ocupa, sob pena de ser responsabilizado na esfera civil e criminal.

O princípio da impessoalidade aborda tanto a atuação impessoal referente a igualdade de tratamento que a Administração, através de seus agentes, deve dispensar a todos os administrados em situação afim, quanto a própria administração pública, visto que impõe ao gestor que o ato somente seja praticado sob o manto da finalidade pública, desprovido de qualquer vantagem alheia a esse interesse coletivo.

O princípio da moralidade trata sobre a observância do administrador aos princípios e padrões éticos. Está associado tanto à moral comum, que se relaciona aos valores de cada um, como a moralidade administrativa que se refere aos valores contemplados nas normas jurídicas. Tem-se a figura da moral subjetiva e moral objetiva, respectivamente; podendo a última ser exigida pelo Poder Judiciário.

O princípio da publicidade diz respeito a divulgação oficial do ato para conhecimento público, garantindo a transparência. Constitui dever dos órgãos e instituições públicas disponibilizarem informações e dados, salvo nos casos que se refiram a segurança nacional ou investigação policial de interesse da Administração, situações em que é assegurado o sigilo.

Destaque-se que somente em 04 de junho de 1998, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 19, foi inserido ao art. 37 o princípio da eficiência, que implementou o modelo de administração pública gerencial na atuação do Estado, com foco no controle de resultados.

Todavia, o princípio da eficiência já se achava consagrado na doutrina e passou a ser considerado como um dos mais modernos princípios da função administrativa, em face da necessidade de os agentes públicos desempenharem suas atribuições voltadas para a coletividade, traduzidas em ações produtivas, competentes e efetivas e; sobretudo, primando pela qualidade.

De acordo com Meirelles (2003, p.94, apud Chiachirini, 2019, p.36), “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”.

Na mesma direção e alargando o entendimento sobre o princípio em comento, Di Pietro (2005, p. 84 apud ALVERGA, 2013, p.2), destaca que sua análise deve ser considerada tanto pela ótica da atuação do agente, como pela estrutura organizacional da administração, assim discorrendo:

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

O cuidado do legislador constitucional em consolidar a eficiência como ferramenta de gestão pública abrange todos os segmentos da administração pública e em especial, destaca de forma categórica a necessidade de tal atributo aos assuntos afetos à “Segurança Pública.” (Chiachirini, 2019).

Vide o § 7º, art.144, CF/88:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

[...]

V - Polícias militares e corpos de bombeiros militares. [...]

§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. (BRASIL, 1988)

Da leitura do dispositivo, deflui-se que a Constituição atribui à lei a tarefa de disciplinar a organização e funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, com ênfase em assegurar a eficiência no desempenho das suas tarefas.

Nesse sentido, cabe a União legislar e organizar a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal, e aos Estados legislar e organizar as Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Aos Municípios, cabe tais atribuições referente à organização dos órgãos de segurança viária e guardas municipais.

Outro princípio importante que se harmoniza e é consequência do princípio da eficiência é o da economicidade e vice-versa. Apesar de não constar formalmente entre aqueles constitucionalmente previstos para a Administração Pública no artigo 37, impõe-se materialmente como um dos vetores fundamentais na gestão regular de bens e recursos públicos, conforme dispõe o artigo 70:

Art. 70.  A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1988, Art. 70).

Na visão de Bugarin (2001, p.240 apud Barreto Filho, 2013, p.5):

Quanto à valoração da economicidade, “o gestor público deve, por meio de um comportamento ativo, criativo e desburocratizante tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do servidor, e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o exame das relações custo/benefício nos processos administrativos que levam a decisões, especialmente as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a economicidade das escolha entre diversos caminhos propostos para a solução do problema, para a implementação da decisão”.

O pensamento de Ávila (2003, p.127 apud Barreto Filho, 2013, p.6) traduz uma estreita relação entre os princípios da eficiência e da economicidade:

Eficiente é a atuação administrativa que promove de forma satisfatória e os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração esteja de acordo com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. A eficiência exige muito mais do que mera adequação. Ela exige satisfatoriamente na promoção dos fins atribuídos à administração. Escolher um meio adequado para promover um fim, mas que promove o fim de modo insignificante, com muitos efeitos negativos paralelos ou com pouca certeza, é violar o dever de eficiência administrativa. O dever de eficiência traduz-se, pois, na exigência de promoção satisfatória dos fins atribuídos à Administração Pública, considerando promoção satisfatória, para esse propósito, a promoção minimamente intensa e certa do fim. Essa interpretação remete-nos a dois modos de consideração do custo administrativo: a um modo absoluto, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada, indiferente se outras alternativas, apesar de mais custosas, apresentam outras vantagens; a um modo relativo, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada somente se as vantagens proporcionadas por outras opções não superarem o benefício financeiro.

Figura 10: Princípios da Administração Pública

Fonte: Disponível em https://www.sabedoriapolitica.com.br/administra%C3%A7%C3%A3o-publica/principios/ Acesso em: 20 out. 2022.

Após a Carta Magna, outros instrumentos foram publicados com o objetivo de solidificar a governança pública, como a Lei Complementar nº 101/200 - Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu normas de finanças públicas, com ênfase no princípio contábil do equilíbrio, face a equação de que as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas (estimadas) no exercício financeiro.

A LRF possibilitou diminuir os casos de corrupção trazendo um novo disciplinamento na gestão financeira e fiscal dos entes federativos, capazes de garantir um controle mais eficaz das contas públicas, pois estabeleceu limites de despesas com salários de 50% para a União e 60% para os Estados e Municípios.

Evidenciou a necessidade de associar o planejamento e a execução aos instrumentos legais de planejamento da despesa pública (PPA, LDO e LOA), proibiu que recursos vinculados a uma finalidade específica fossem utilizados para propósito diverso e priorizou a transparência das ações praticadas pelo administrador.

Posteriormente, foi aprovada a Lei Complementar 131/2009 - Lei da Transparência, que assevera que toda Entidade Pública tem o prazo de 24 horas para divulgar em tempo real as receitas arrecadadas e as despesas realizadas, em consonância com exigências técnicas que irão validar se essas informações estão corretas perante as fiscalizações do Ministério Público.

No mesmo tom, a Lei Complementar 135/2010 - Lei da Ficha Limpa, preconiza que ficam inelegíveis por 08 (oito) anos o réu que tiver as contas rejeitadas, no desempenho de funções legislativas, por irregularidade que se enquadre em ato doloso de improbidade administrativa, assim como ficam inelegíveis aqueles que tiverem seus direitos políticos cassados pela mesma conduta.

Atualmente, existe previsão no sentido de que as penas aplicadas por outras esferas sejam contabilizadas com relação as sanções aplicadas nesta lei, consistindo num sistema de compensação; verificando-se, por conseguinte, que estas não são mais independentes como eram na norma anterior.

Pouco tempo depois, entrou em vigor a Lei 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação, regulamentando o acesso a informações, vinculando todos os Entes Federados da Administração Direta e Indireta, bem como das entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais.

Com a vigência da Lei de Acesso à Informação, o Brasil assegurou ao cidadão o direito amplo a quaisquer documentos ou informações elaborados ou custodiados pelo Estado, desde que não tenham caráter pessoal e não estejam protegidos por sigilo, notadamente àquela cuja divulgação indiscriminada possa trazer riscos à sociedade ou ao Estado.

De cumprimento obrigatório para todos os entes governamentais, essa Lei causou relevantes impactos na gestão pública; exigindo para sua implementação a adoção de medidas que foram auxiliadas pela Controladoria Geral da União, por meio do Programa Brasil Transparente. Na sequência, foi sancionada a Lei 12.846/13 - Lei Anticorrupção, ampliando os poderes da CGU, de instaurar Processo Administrativo de Responsabilização, por ato de corrupção, em todos os poderes e esferas.

Em 2014, com a intenção de aprimorar a governança pública, o Tribunal de Contas da União publicou o Referencial Básico de Governança Organizacional - RBG, reunindo boas práticas de governança pública, auxiliando os Entes federativos, com instrumentos de liderança, estratégia e controle que permitem avaliar, direcionar e monitorar a gestão, aprendizados que otimizarão o alcance dos objetivos públicos

Segundo o manual, a governança de órgãos e entidades da administração pública abrange três funções básicas, conforme explicitadas no conceito supramencionado, as quais remetem para os questionamentos abaixo discriminados.

Quadro 6: Funções da Governança

Fonte: A autora (adaptado do Referencial Básico de Governança Organizacional, 2020, p.17-19).

Para executar as funções da governança de avaliar, direcionar e monitorar, de maneira satisfatória, devem ser adotados instrumentos de liderança, estratégia e controle, tomando-se como ponto de partida os seguintes níveis: mecanismos, componentes, prática e itens de controle da governança, possibilitando ao administrador avaliar o ambiente e o cenário em que está inserido.

Nota-se que a primeira função está relacionada a análise do ambiente interno da Organização, a avaliação dos cenários prospectivos, que podem ser favoráveis ou não e se referem ao tipo de atividade realizada.

A segunda função diz respeito ao tracejamento do planejamento e plano estratégico (plano de ação), com a identificação dos stakeholders e o desenho dos objetivos, considerando riscos e cuidados que precisam ser adotados.

Já a terceira etapa trata de confrontar o planejado x o executado, avaliando se o desempenho conseguiu cumprir e atender as metas estabelecidas no planejamento estratégico e se há a necessidade de fazer algum ajuste nesse caminho.

Ainda em 2014, o TCU publicou um livreto intitulado “10 Passos Para a Boa Governança”, reeditado em 2021, conforme o quadro seguinte. Esse material é direcionado aos líderes das organizações responsáveis por conduzir esse processo. Se tais publicações forem bem observadas e colocadas em prática, as instituições estarão um passo à frente na melhoria da governança (BRASIL, 2014).

Quadro 7: Passos para a Boa Governança

Fonte: A autora (adaptado do Livreto 10 Passos para a Boa Governança, 2021, p.22-41).

O RBG incentivou a criação do Decreto nº 9.203/17, que dispôs sobre a política de governança da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, revogado pelo Decreto nº 9.901/19, atualmente em vigor. Revestiu-se de significativa importância, pois realçou a eficiência e estabeleceu como princípios da governança pública a capacidade de resposta, a integridade, a confiabilidade, a melhoria regulatória, a prestação de contas e responsabilidade (accountability) e a transparência.

Criou o Comitê Interministerial de Governança (CIG), considerado uma proposta institucional inovadora. Tem por objetivo assessorar o presidente da República na condução da política de governança da administração pública federal, orientando e difundindo de modo coordenado e integrado uma política de governança com respaldo político-institucional. (Chiachirini,2019)

O decreto previu também as seguintes diretrizes da governança pública:

Art. 4º São diretrizes da governança pública:

1. - Direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades;

2. - Promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico;

3. - Monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas;

4. - Articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público;

5. - Fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;

6. - Implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;

7. - Avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios;

8. - Manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade;

9. - Editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas sempre que conveniente;

10. - Definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais;

XI - promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades e dos resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à informação.

No intuito de colocar em prática as diretrizes acima elencadas, o decreto em seu art. 5º asseverou mecanismos para exercitá-las: a liderança, a estratégia e o controle, pilastras que sustentam a própria governança pública.

Com efeito, as legislações representam um avanço para a inserção da governança na administração pública, porém sabe-se que é um passo inicial, que precisa de fato ser colocado em prática e ser aprimorado para o alcance de resultados positivos.

Cada instituição precisa assumir a responsabilidade de inserir boas práticas de governança no cotidiano para melhorar a realidade atual. Boas Práticas de Governança Pública e seus Reflexos O TCU tem sido o grande e impulsionador da inclusão da governança pública no Brasil e, para isso, tem buscado identificar difundir as melhores práticas de governança que priorizem os interesses da população em relação aos dos gestores e grupos privados.

E, para esse desafio, Nardes (2013, p.16) destaca que:

É fundamental um pacto nacional pela melhoria da governança que, em linhas gerais significa ouvir a sociedade, planejar melhor, coordenar melhor e de forma coerente, ter estruturas sólidas de controles internos e gestão de riscos, além de usar indicadores que possam ser mensurados e divulgados com total transparência, de modo que os resultados alcançados sejam amplamente conhecidos e discutidos pela sociedade.

Nessa esteira, foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, por meio do Decreto 5.378/2005, revogado pelo Decreto 9.094/2017, com o intuito de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e o aumento da competitividade do País.

Na sequência, a Controladoria Geral da União deliberou por meio da Portaria 1.089/18, atualizada pela Portaria nº 57/2019, orientações para que os Órgãos e as entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional adotassem procedimentos para estruturar, executar e monitorar seus programas de integridade, destacando a relevância da matéria, ampliando o debate e o entendimento a respeito da entrega de valor demonstrado com bons resultados.

Em 2020, o TCU lançou 3ª edição do Referencial Básico de Governança, oportunidade em que incluiu saberes obtidos a partir da verificação de vários diagnósticos realizados desde 2014, ano da 1ª edição, através da aplicação de questionários eletrônicos em mais de quinhentas Organizações, além de uma vasta revisão da literatura sobre o tema e pesquisas de Entidades como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização das Nações Unidas (ONU), cumprindo seu objetivo maior que é o de aprimorar a governança e a gestão no setor público, favorecendo o bom desempenho nas Organizações.

Posteriormente, passou a vigorar a Lei 14.230/21 - Lei de Improbidade Administrativa trazendo mudanças significativas da Lei 8.429/92, norma que enuncia sanções aos agentes públicos nas situações em que incorrerem em condutas que infrinjam a moralidade administrativa, um dos princípios preconizados no art.37 da Constituição Federal de 1988.

De acordo com o dicionário De Plácido e Silva, a expressão improbidade é derivada de improbitas, vocábulo de origem latina que significa má qualidade de uma coisa, imoralidade, malícia. Do ponto de vista jurídico, tem relação com a desonestidade e a má conduta, cometida por um agente público, na condição de servidor ou não, capaz de ocasionar grave prejuízo a administração pública.

Consiste em comportamento de natureza reprovável que desvirtua e afronta os princípios constitucionais da administração e que fere sobremaneira o interesse público. É ato que causa enriquecimento ilícito e/ou prejuízo ao erário ou violação dos princípios da Administração Pública.

Para Silva (2005, p.679):

A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que merece consideração especial da Constituição, que pune o improbo com a suspensão do direito político (art.37, § 4º). A probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades dela decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa.

Improbidade é desonestidade, indicando qualquer procedimento doloso que infringe a moralidade pública. O ato de improbidade administrativa atinge a honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, às normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de lealdade, além de outros postulados éticos e morais.

A nova lei caracterizou o ato de improbidade como a conduta funcional dolosa do agente público definidamente tipificada, revestida de fins ilícitos e que tenha por fim obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Embota ilícito, o ato de improbidade administrativa não é considerado crime; para tanto, necessitaria de uma lei anterior que estabelecesse sua natureza penal, diferente dos crimes contra a administração pública tipificados no Código Penal Pátrio.

Conforme o artigo seguinte, a ação deixou de ter caráter civil, alterando sua denominação de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa para Ação por Improbidade Administrativa.

O art. 17-D da nova LIA assim definiu:

A ação por improbidade é repressiva, de caráter sancionatório, destinada a aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta lei e não constitui ação civil, vedado o ajuizamento para controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e homogêneos.

Entretanto, a alteração substancial está centrada no art. 1º, §2º, da Lei, cuja redação segue: "deve estar devidamente demonstrado a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos art. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

A mensagem do legislador consistiu na premissa de que nas ações que violam os princípios da Administração Pública faz-se necessário a prova ou o conjunto de provas que caracterizam o dolo específico para condenação do agente, ou seja, a disposição espontânea, associada à sua vontade livre e consciente.

É condição sine quo non, portanto, a demonstração por parte do Ministério Público de que a conduta do sujeito foi intencional, além da finalidade da ilicitude, para fins de deferimento da petição inicial, devendo ser explicitada de forma clarividente sua intenção durante a instrução processual no sentido de se locupletar ao cometer a respectiva irregularidade.

Para Oliveira e Neves (2020, p. 07):

A improbidade administrativa não se confunde com a mera irregularidade ou ilegalidade, destituída de gravidade e do elemento subjetivo do respectivo infrator. A improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica. Vale dizer: a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa.

As espécies de atos de improbidade administrativa são as condutas dolosas enumeradas no art. 9º - Atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito, art. 10 - Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário e art. 11 - Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Como descrito, a legislação brasileira infraconstitucional é farta e pormenoriza aspectos importantes da governança em consonância com a Lei Maior.

Nesse viés, o TCU tem sido o grande impulsionador da inclusão da governança pública no Brasil. Para tanto, tem procurado identificar e apregoar as melhores práticas de governança que favoreçam os interesses da população em relação aos dos gestores e grupos privados.

Conforme o RBG, produzido pela Corte em comento, o ponto nevrálgico das boas práticas de governança reside na melhoria do desempenho da organização para gerar valor, eliminando controles desnecessários que obstaculizam atingir o resultado esperado.

Ressalte-se que o Estado, além de ser uma organização grande e complexa, possui características especiais que o tornam ainda mais dependente da necessidade de um bom controle e governança, pois não dispõe de mecanismos naturais de correção de desvios, o que por outro lado acontece nas atividades privadas, onde a competição e o lucro funcionam como potentes instrumentos para reduzir desperdícios, melhorar o desempenho e alocar recursos de forma mais eficiente.

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É essa postura que a sociedade espera dos gestores públicos, estar em conformidade com as normas e revelar, tanto interna quanto externamente, uma "atuação estruturada e ética", é o mínimo que uma instituição pode fazer para atender às expectativas do mercado e da sociedade. (Chiachirini,2019)

Nessa tendência, Nardes (2013, p. 16) assevera que:

É fundamental um pacto nacional pela melhoria da governança que, em linhas gerais significa ouvir a sociedade, planejar melhor, coordenar melhor e de forma coerente, ter estruturas sólidas de controles internos e gestão de riscos, além de usar indicadores que possam ser mensurados e divulgados com total transparência, de modo que os resultados alcançados sejam amplamente conhecidos e discutidos pela sociedade.

A governança, assim como o compliance, excede a concepção de simples obrigação normativa. A sua implementação, quando realizada de forma responsável representa uma mudança real de cultura no âmbito da organização.

Desse modo, a (boa) governança encontra especial vinculação com os programas de compliance, pois ambos concorrem para a formação de instituições íntegras e de boa reputação; o que, certamente, favorece a sua performance e longevidade, seja ela uma organização pública ou privada.

4 MODELOS DE GESTÃO

O vocábulo modelo tem sua gênese no latim modulus que significa molde, forma, algo que deve ser seguido, já gestão consiste na organização dos recursos humanos, materiais, financeiros e tecnológicos de uma instituição por meio das técnicas adequadas.

Assim, modelo de gestão é gerir de acordo com um exemplo que já existe, realizando as mudanças necessárias que se apliquem as especificidades de cada organização, imbuído do desígnio maior de atingir os objetivos propostos.

Há que se considerar características centrais que diferenciam as empresas umas das outras, a exemplo da esfera de atuação (se privada ou pública), o tipo de negócio, a estrutura, a cultura interna, os critérios de seleção e aperfeiçoamento dos colaboradores, o fluxo de comunicação, o uso da tecnologia, dentre outras.

No contexto, é essencial avaliar a missão, visão e valores da empresa, além da estratégia definida para balizar a condução e o gerenciamento do negócio, integrando os colaboradores de todas as áreas que devem caminhar integrados, de forma harmônica, convergindo para uma direção comum e compenetrados no desempenho das suas atribuições.

São vários os desafios que se apresentam diante da gestão pública brasileira, especialmente a capacidade de motivar e preparar a mão-de obra estatal, fator decisivo na garantia da qualidade dos serviços, atendendo aos anseios da sociedade.

Torna-se essencial evoluir e aprimorar, rotineiramente, o processo de gestão, respondendo com rapidez e eficiência as demandas atuais. No contexto, devem ser aplicadas ferramentas de Gestão que para Wolter (2020, p. 4) “representam recursos estratégicos que balizam as decisões dos gestores e impactam, diretamente, na qualidade e agilidade da gestão”.

A autora sugere as seguintes ferramentas:

• Técnica de gestão conhecida como Nova Gestão Pública (NGP);

• Gestão de projetos;

• Tecnologia da informação: internet e sistemas informatizados capazes de consolidar informações gerenciais, ex.: softwares SAP ou IPM;

• Alinhamento com as tendências internacionais (OGP);

• Orçamento participativo;

• Revisão/atualização de textos legais;

• Ampliação de ouvidorias, capacitação da mão-de-obra, vontade política.

4.1 Conceito de gestão

Com o passar dos anos, o termo gestão tem tomado lugar de destaque juntamente com a administração.

Ressalte-se que, apesar de alguns dicionários indicarem que tais palavras são sinônimas ou sites que indicam que o termo Administração se refere ao português brasileiro e Gestão ao português europeu, mas que ambos têm significado idêntico, ou seja, a ciência social que estuda e sistematiza as práticas para administrar7, vários autores discordam dessa posição.

Dentre esses, Schultz (2016) defende que Administração retrata a ideia de coordenar recursos e pessoas com o escopo de realizar tarefas para atingir determinado objetivo.

Este conceito remete à responsabilidade que alguém assume para planejar algo, controlar e dirigir os recursos humanos, materiais e financeiros. Para tanto, terá que cumprir planos e estabelecer metas, buscar informações sobre a realidade em que está inserido, motivar pessoas e controlar recursos.

O termo é voltado para o lado técnico com foco no processo administrativo. Administrar é, pois, uma atividade prática, exercida no cotidiano das organizações.

Na definição de Stone (1999, p.4 apud GUEDES, 2006, p. 1) administrar é o “processo de planejar, organizar, liderar e controlar os esforços realizados pelos membros da organização e o uso de todos os outros recursos organizacionais para alcançar os objetivos estabelecidos”.

Para Fayol, criador da Teoria Clássica da Administração, “o administrador é responsável por conduzir a empresa, levando em consideração alcançar os objetivos da organização, buscando extrair todas as vantagens possíveis. Sendo assim, a administração é racional e visa atingir as metas e os propósitos da empresa”.8

Já gestão representa um conceito mais abrangente que o de administração. É dispor de todas as funções e conhecimentos necessários para, através de pessoas, atingir os objetivos de uma organização de forma eficiente e eficaz.

É uma área do conhecimento fundamentada em um conjunto de princípios, normas e funções elaboradas para disciplinar os fatores de produção, tendo em vista o alcance de determinados fins como maximização de lucros ou adequada prestação de serviços públicos.

Para Chanlat (1999, p.31 apud Schultz, 2016, p.25) gestão é “um conjunto de práticas e de atividades fundamentadas sobre certo número de princípios que visam uma finalidade”.

Conforme Neves (2018, p.2-3):

A gestão tem como princípios fundamentais incentivar a participação, estimular a autonomia e a responsabilidade dos funcionários. Em sua concepção, tem como foco a questão gerencial, cujo processo é voltado para o político-administrativo. Sendo assim, gerir é atingir os objetivos da companhia de maneira eficaz ao valorizar o conhecimento e as habilidades das pessoas que trabalham dentro da empresa, mantendo a sinergia entre o grupo, a estrutura e os recursos já existentes.

Outra diferença que merece destaque é entre gestão e governança. Conforme o Referencial Básico de Governança Organizacional (2020, p.17) do TCU:

A governança se preocupa com a qualidade do processo decisório e sua efetividade: como obter o maior valor possível para o (s) proprietário (s) e para as partes interessadas? Os problemas priorizados foram resolvidos? Como, por quem e por que as decisões foram tomadas? Os resultados esperados foram alcançados?

A gestão, por sua vez, recebe o direcionamento superior e se preocupa com a qualidade da implementação desta direção, com eficácia e eficiência: está claro o que deve ser feito? Tem-se os recursos necessários? Quais os riscos mais relevantes para o cumprimento da missão? Quanto é razoável gastar?

Figura 11 - Relação entre Governança e Gestão

Fonte: Referencial Básico de Governança Organizacional do Tribunal de Contas da União (2020, p.17).

A figura 11 pormenoriza a relação entre os conceitos de governança e gestão, assim como a correspondência entre elas. Vê-se que a estratégia nasce com a governança e deve ser posta em prática pela gestão, que tem o dever de realizar a accontability de seus atos.

Esse dever contribui com o comprometimento e a responsabilidade do administrador, tanto na esfera pública, como na privada. A expressão accontability tem sido usada constantemente para caracterizar a obrigação de se prestar contas dos resultados obtidos, em função dos encargos derivados de uma delegação de poder.

O quadro abaixo demostra as atividades básicas de gestão, com as funções que devem ser desempenhadas, através dos verbos-chave planejar, executar e controlar, seguindo uma sequência cronológica e apresentando os questionamentos que podem orientar o administrador público.

Quadro 8: Funções da Gestão

Fonte: A autora (adaptado do Referencial Básico de Governança Organizacional, 2020, p.19).

4.2 Sistemas organizacionais

Considerando que o planejamento estratégico vislumbra a empresa como um todo e perante o seu ambiente, é oportuno evidenciar aspectos importantes que dizem respeito a Teoria Geral dos Sistemas - TGP.

A TGP teve origem na década de 1920 com os estudos iniciais do austríaco Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), na área de organismos e deficiências de crescimento. O biólogo defendeu a ideia de que o ser humano e os animais funcionam como um sistema, isto é, um todo maior que a soma das suas partes.

Em 1950, divulgou vários artigos onde desenvolveu a noção de sistema aberto, fundamento da TGS. Quatro anos depois, fundou a Society for General Systems Research com o intuito de aprofundar as pesquisas sobre o tema.

No cenário atual, a Teoria Geral dos Sistemas é aplicada em diversas áreas do conhecimento. Na administração, por exemplo, as empresas são consideradas sistemas abertos que recebem entradas na forma de energia, suprimentos, pessoas e fornecem saídas como produtos e serviços.

Na informática, constitui o sistema um conjunto formado por software, hardware e recursos humanos. As entradas correspondem aos inputs inseridos e as saídas se referem a produção do resultado.

Para Chiavenato (2011, p. 545 apud BOTEON, p.21):

Sistema é um conjunto de elementos interdependentes e interagentes ou um grupo de unidades combinadas que formam um todo organizado. Sistema é um conjunto ou combinações de coisas ou partes, formando um todo complexo ou unitário.

No entendimento de Maximiano (2012, p. 346 apud BOTEON, p.21), “sistema é um todo complexo ou organizado; é um conjunto de partes ou elementos que formam um todo unitário ou complexo”.

Segundo Oliveira (2018, p. 52), os elementos que compõem um sistema são:

• Os objetivos, que se referem tanto aos objetivos dos usuários do sistema quanto aos objetivos do próprio sistema;

• As entradas, cuja função caracteriza as forças que fornecem ao sistema o material, a informação, a energia para a operação ou processo, o qual gerará determinadas saídas do sistema;

• O processo de transformação, que é definido como a função que permite a transformação de um insumo (entrada) em produto ou serviço (saída);

• As saídas, resultam do processo de transformação. Podem ser definidas como as finalidades para a qual se uniram objetivos e relações do sistema. Devem ser coerentes com os objetivos e, tendo em vista o processo de controle, devem ser quantificáveis, conforme os parâmetros fixados;

• Os controles e avaliações, principalmente para verificar se as saídas estão coerentes com os objetivos estabelecidos. Para realizar o controle e a avaliação de maneira adequada, é necessária uma medida de desempenho do sistema chamada padrão;

• A retroalimentação ou realimentação ou feedback do sistema, que pode ser considerado como a reintrodução de uma saída sob a forma de informação. Se esta entrada faz aumentar o desempenho da saída ou do processo, a retroalimentação é considerada positiva e, caso contrário, será negativa. A realimentação é um processo de comunicação que reage a cada entrada de informação, incorporando o resultado da “ação resposta” desencadeada por meio de nova informação, a qual afetará seu comportamento subsequente, e assim sucessivamente.

Da análise do conceito de sistema elaborado pelos autores, deflui-se que o sistema pode ser considerado um mecanismo, ferramenta, organismo ou engrenagem que reúne várias partes, seções, subsistemas, os quais são independentes no desempenho de suas tarefas específicas, mas que se interligam, se correlacionam, no sentido de alcançarem um objetivo maior e predefinido pela Organização.

Nessa esteira, Oliveira destaca a composição do sistema, todos os elementos por ele detalhados são peças essenciais que devem funcionar bem e de forma plena em determinado ambiente interno, sopesando as variáveis externas.

As entradas ou inputs são causas ou fenômenos que provocam o acionamento, o início da operação do sistema. As saídas, por sua vez, representam o resultado final, a consequência, o efeito do funcionamento desse sistema e deve guardar coerência e harmonia com a missão delineada pela Empresa.

Entre esses componentes, tem-se o processamento ou throughput que se constitui no processo de mudanças, de transformações, convertendo as entradas (importações) em saídas (exportações).

O controle tem por finalidade precípua minimizar as discrepâncias, por meio de um exame analítico e minucioso que constatará se os resultados alcançados se adequam ao que foi estabelecido, definido, padronizado conforme a avaliação de desempenho eleita ou se porventura houve distorções no método adotado.

E, por fim, a retroalimentação que consiste na reação do sistema aos estímulos do ambiente externo, favorecendo uma retrospectiva sobre a qualidade das entradas, orientada pelos feedbacks, que podem ser positivos ou negativos, fator determinante, neste último caso, para que as entradas sejam revistas e realimentadas.

No pensamento de Bertanlanffy, apesar de serem formados por diversas partes independentes, os sistemas possuem atributos únicos que não existem em nenhuma das suas partes isoladas. (MARQUES, 2022).

Essas características são propósito e totalidade. A primeira significa que o sistema sempre visa atender a uma finalidade que não pode ser satisfeita por nenhuma das suas partes isoladas; a seguinte consiste na compreensão de que os sistemas são organismos e que qualquer alteração sofrida em uma das partes, afetará as demais, em virtude da relação entre elas.

4.2.1 Classificação dos sistemas

4.2.1.1 Quanto à constituição:

Físicos ou concretos: São coisas reais e palpáveis, descritos em termos quantitativos como objetos, equipamentos, maquinários, veículos, relógios, etc

Abstratos: São conceitos e ideias formadas por diversas partes. Pode ser áreas do conhecimento, concepções, planejamentos, teorias, argumentos, etc

4.2.1.2 Quanto à natureza:

Abertos: São suscetíveis a influências do ambiente externo, mantêm relação de diálogo por meio de entradas e saídas. Conhecidos como sistemas orgânicos, possuem capacidade para crescer, mudar e se adaptar ao meio.

Fechados: Também chamados de sistemas mecânicos, previsíveis e controláveis como hardware de máquinas e equipamentos ou softwares de computadores, os quais não competem com outros sistemas nem interagem com o ambiente em sua volta.

Isolados: São caraterizados pela ausência de troca de matéria e energia com o ambiente externo.

Figura 12 - Características dos sistemas quanto à natureza

Fonte: https://docplayer.com.br/6898254-Sistemas-abertos-nichollas-rennah.html. Acesso em: 25 out. 2022.

4.2.2 Organização como um sistema aberto

O sistema aberto, conhecido por sistema orgânico, procede de um organismo vivo. Assim, é perfeitamente admissível ao ser humano, à família, à comunidade, escola, trabalho, ao município, estado ou país, etc.

No âmbito da empresa, cada pessoa é um sistema único que interage com outras. Essas pessoas são partes do sistema chamado organização e geram um todo, tanto pelos laços que criam no convívio diário, como pelos objetivos que se propõem a alcançar juntas.

Desse modo, a organização empresarial é um organismo vivo e único, distinta de qualquer outra, que congrega pessoas diferentes com conhecimentos, talentos e motivos variados; organizadas com o fim de alcançar resultados por meio de produtos e serviços. A próxima figura exemplifica tais propriedades.

Fonte: https://docplayer.com.br/6898254-Sistemas-abertos-nichollas-rennah.html. Acesso em 25 out. 2022.

As pessoas podem inferir positivamente ou não nos objetivos e nos resultados da integração de sistemas, de maneira direta ou indireta, objetiva ou subjetiva, consciente ou inconsciente, intencional ou não, entre outras possibilidades.9

Daniel Goleman, em seu livro “Trabalhando com a Inteligência Emocional”, menciona que há dois tipos de competências no trabalho, caracterizando dois modelos diferentes.

O primeiro modelo avalia as competências básicas, consideradas essenciais e suficientes para desempenhar as tarefas.

O subsequente cita as competências diferenciadoras, capazes de destacar alguns profissionais em relação a outros de atuação regular. São esses colaboradores que desenvolvem e mantém os sistemas operando, com iniciativas de cooperação, agregando pessoas com sinergia e voltadas para atingir um objetivo comum.

Quadro 9 - Competências Diferenciadoras

Fonte: https://www.semanadetecnologia.com.br/24semana/chronosly/t62-integrar-sistemas-comeca-com-p-sala-2/. “Integrar Sistemas começa com “P” (sem autoria, 2018, p.14).

4.3 Evolução dos modelos de gestão

Com a evolução, as empresas públicas ou privadas, passaram a perceber a premente necessidade de revisar seus conceitos de gestão em busca de melhorias, no sentido de qualificar os serviços ou gerar melhores resultados, na obtenção de lucros, por exemplo.

No contexto, foram adotadas práticas inovadoras em adesão a diferentes modelos que se apresentavam como a Qualidade Total, a Reengenharia, Gestão Participativa, Terceirização e Alianças Estratégicas.

Tais ideias precisaram contar com o tempo para ficar claro que “as organizações adequam os seus modelos de gestão muito mais por um processo de evolução contínua do que por rompimento ou substituição dos conhecimentos gerenciais”. (RESCHINI, 2010).

Pereira (1995 apud RESCHINI, 2010, p.2) descreveu a evolução dos modelos de gestão através da análise de três níveis conceituais:

• Ondas de Transformação: trata-se dos grandes momentos históricos de evolução da sociedade humana, cada qual com seus paradigmas próprios relacionados aos aspectos político, econômico, social, tecnológico e organizacional.

• Eras Empresariais: trata-se dos estágios de evolução empresarial, a partir da Revolução Industrial (Segunda Onda de Transformação), cada um com seus paradigmas gerenciais próprios.

• Modelos de Gestão: trata-se do conjunto próprio de concepções filosóficas e ideias administrativas que operacionalizam as práticas gerenciais nas organizações.

Segundo esse modelo, o cenário histórico da evolução das abordagens da Administração foi dividido conforme segue:

As Grandes Ondas de Transformação, compreendendo três longos períodos:

1. Revolução Agrícola (até 1750 D.C.),

2. Revolução Industrial (1750 a 1970)

2.1 1ª Revolução Industrial (1820-1870);

2.2 2ª Revolução Industrial (1870-1950);

2.3 3ª Revolução Industrial, a partir de 1950

3. Revolução da Informação (após 1970).

Durante a 2ª Revolução Industrial, por volta do ano de 1920, iniciou a Era da Gestão Empresarial, a qual se divide em quatro períodos diferentes:

2.2.1 Era da Produção em Massa (1920/49): ênfase na quantidade de produção e na padronização do processo (linha de montagem);

2.2.2 Era da Eficiência (1950/69): ênfase no controle interno das operações (burocratização da gestão);

2.2.3 Era da Qualidade (1970/89): ênfase na satisfação do cliente;

2.2.4 Era da Competitividade (a partir de 1990): ênfase na busca da excelência empresarial (eficiência + eficácia), atendendo os interesses de clientes, colaboradores, comunidade e acionistas.

As duas primeiras Eras, Produção em Massa e Eficiência, correspondem às abordagens tradicionais da Administração, da Escola Clássica à Teoria da Contingência.

As duas últimas Eras (Qualidade e Competitividade) correspondem às novas abordagens da Administração, que são: Administração Japonesa, Administração Participativa, Administração Empreendedora, Administração Holística e Administração Virtual. A figura seguinte ilustra os diferentes modelos de gestão.

Figura 14 - Cenário de evolução dos modelos de gestão

Fonte: Reschini, (2010, p.3)

4.4 Os novos modelos de gestão

Os novos conhecimentos não são consolidados em suportes científicos que possibilitem adotá-los no segmento empresarial, são experiências de natureza prática capazes de contribuir na qualificação da capacitação gerencial e no surgimento de vivências criativas.

4.4.1 Administração japonesa

A Teoria Z ou Japonesa, apresentada por Ouichi, abrange as organizações do tipo Z e foram desenvolvidas nos Estados Unidos, com base na combinação da teoria X e Y, de McGregor com a cultura japonesa, cujas características básicas são:

• Estabilidade no emprego e promoção lenta;

• Carreira não especializada (trabalha em todos os cargos de todos os departamentos);

• Ideologia da empresa: mecanismo de controle sutil e interno, processo decisório flexível e democrático, valores coletivos para trabalho coletivo e interesse holístico pelas pessoas com respeito aos mitos e ritos que circundam uma cultura;

• Estímulo às relações cordiais: clima de amizade e confiança;

• Autogerência: técnica de troca de gerência hierárquica;

• Objetivos comuns: ocorre a identidade de interesses, com uma visão total da instituição e programas de lazer em conjunto, incluindo os familiares;

• Visão sistêmica: o empregado tem uma visão global da empresa;

• Igualitarismo: o líder se envolve nos afazeres do grupo;

• Cooperação: sentido de cooperação integral tanto técnico como social;

• Feedback: o líder deve ouvir, mais do que falar;

• Conscientização em massa: os problemas da empresa são de todos os empregados;

• Antissindicalismo: desarmar os sindicatos concedendo o máximo de vantagens aos empregados, através da criação de Comissões de fábricas, para negociação direta com as empresas.

A partir da década de 1960, as organizações japonesas começaram a praticar um conjunto de ideias inovadoras de gestão que revolucionaram o modo de administrar. França (2009) cita as principais práticas:

• Qualidade Total (Total Quality Control): controle focado no processo de produção e na satisfação das expectativas do cliente, em vez de focar na qualidade no produto;

• Círculos de Controle de Qualidade (CQC): grupos informais dedicados a buscar espontaneamente soluções criativas para os problemas de sua área ou da organização;

• Método “Ringi” de Decisão: decisão consensual, obtida através do comprometimento individual com resultado ou meta decidida pelo grupo;

• Just-in-Time: integração da organização com fornecedores, eliminação de estoques e suprimento no momento da utilização dos componentes na produção;

• Kanban: sistema de programação e controle de produção; enxugamento das atividades meio que não agregam valor ao cliente; produção autogerenciada por meio de cartões ou painéis; encadeamento das atividades do processo de produção;

• Kaizen: filosofia da melhoria contínua que visa garantir a qualidade através de pequenas melhorias no processo;

• Manufatura Flexível: sistema de produção para fabricação simultânea de vários modelos e produtos, atendendo demandas individualizadas dos nichos de mercado;

• Keiretsu: sistema empresarial caracterizado pela atuação em redes de parcerias verticais e horizontais, integrando todos os fornecedores da cadeia produtiva através da subcontratação industrial.

As técnicas japonesas mais usadas nos EUA são o Kan Ban e o Círculo de Controle de Qualidade (CCQ).

O método Kan Ban foi criado na década de 1960 pela Empresa Toyota Motor Corporation, fábrica de automóveis, com sede no município de Toyota, na província de Aichi, no Japão, com a finalidade de melhorar a organização do seu estoque, mapeando os processos de abastecimento e fluxo, iniciativa que contribuiu para minimizar os desperdícios e atrasos no processo de produção.

Esse monitoramento ocorreu de uma forma prática e simples, com a utilização de cartões coloridos e painéis de fácil visualização, dispostos em local de destaque. Possibilitou identificar os estágios em que cada processo estava e chamar atenção de todos os operários envolvidos na produção, no sentido de cumprirem a etapa seguinte, otimizando a comunicação e completando um ciclo coordenado e dinâmico.

Apesar dessa metodologia ter sua gênese no âmbito de uma indústria, ela pode ser adotada, se adequando as necessidades de cada Organização, inclusive na esfera pública, com as devidas adaptações e a utilização de algumas ferramentas. Para ilustrar, vide o quadro seguinte contendo algumas sugestões.

Quadro 10 - Sugestões para aplicação do Método Kan Ban

Fonte: A autora (adaptado do site https://blog.umbler.com/br/metodo-kanban/?gclid=CjwKCAjw79iaBhAJEiwAPYwoCOB8PdPVvZ9yoIySU2xOHo6hwqL5xLAW8v45E7RFt3Wq454Rxh0PxBoCUAwQAvD_BwE). Acesso em: 28 out. 2022.

Vislumbra-se que o método propiciará, com a devida supervisão do gestor especialmente no período de implementação, mais autonomia para os colaboradores, melhoria do fluxo de comunicação, crescimento da produtividade, tendo em vista que será possível identificar com mais facilidade o que e quando deve ser feito, a partir de uma ordem de prioridade das atividades.

O Círculo de Controle de Qualidade (CCQ) é um método criado na década de 60, no Japão, pelo engenheiro químico Kaoru Ishikawa (1915-1989). Ele graduou-se na Universidade Tokyo em 1939, posteriormente trabalhou na Nissan e entrou para a União Japonesa de Cientistas e Engenheiros (JUSE), um grupo de pesquisa de controle de qualidade10.

A ferramenta consiste na disposição voluntária do operário em contribuir para solução dos conflitos que ocorrem na empresa, sugerindo inovações, por meio de dinâmicas realizadas em grupos de 5 a 12 pessoas, coordenadas pelo líder da organização, que incentivará a participação de todos.

Nesse caso, os colaboradores informais cooperam com a administração formal. Ishikawa destacou que a organização que investe em capacitação dos colaboradores consegue elevar a qualidade de seus processos e causar impactos positivos, que perdurarão por longos prazos.

Preferencialmente, os componentes do grupo devem integrar o mesmo setor, uma vez que estarão mais motivados para enfrentarem juntos os desafios afetos as suas áreas de atuação e; devido ao convívio diário, trocam rotineiramente experiências mútuas. Essa união de esforços certamente favorecerá o sentimento de pertencimento e de motivação no ambiente profissional.

O método dos Círculos de Controle da Qualidade propiciará identificar problemas porventura existentes nos processos internos, estudando a melhor forma de solucioná-los com análise detalhada, elaborando sugestões para apresentar a gerência da organização, na hipótese de não ser possível a solução imediata.

Com a adoção do CCQ, alerta Mattosinho (2019, p.7):

Os membros também desenvolvem melhor a capacidade de trabalhar em equipe. Nesse momento, é preciso que o gestor esteja preparado para orientar as relações do seu time da melhor forma. O setor de Recursos Humanos (RH), geralmente formado por psicólogos organizacionais, pode orientar o líder para realizar o gerenciamento da equipe. Em empresas maiores, os gestores podem reunir-se com profissionais do RH para avaliar qual a melhor forma de orientar os colaboradores do CCQs. Lembrando que a comunicação com os funcionários precisa ser a mais clara possível, eles devem sempre saber “o quê, quando, onde e o porquê” de todas as atividades que realizam.

Ressalte-se que após detectar e solucionar um erro, passa-se a usar as ferramentas estatísticas de controle que pode ser o PDCA (plan = planejar, do = fazer check = checar e act = agir), métodos de solução de problemas, análise de Pareto, diagrama de relações, diagrama de causa e efeito e reuniões relâmpagos.

Os principais benefícios do método CCQs são:

• Redução de erros e variabilidades na linha de produção;

• Redução de desperdícios e retrabalhos;

• Aumento de padronização e eficiência de processos, produtos e serviços;

• Melhoria da satisfação dos clientes;

• Maior alcance da qualidade total dentro da organização;

• Capacidade de desenvolver maior eficiência entre os colaboradores;

• Desenvolvimento da capacidade de resolução dos problemas que surgem dentro de um processo;

• Desenvolvimento de maior conhecimento sobre os processos da empresa, o funcionário poderá entender melhor a dinâmica da aérea que atua;

• Capacidade de gerar sentimento de pertencimento e engajamento na equipe;

• Melhoria do envolvimento do trabalhador como fluxo de processos da corporação;

• Envolvimento dos funcionários nas tomadas de decisões;

• Desenvolvimento de uma melhor comunicação entre líderes e liderados e entre os próprios colaboradores.

4.4.2 Administração participativa

A Administração Participativa surgiu na Grécia há mais de 2.000 anos, com o florescimento da democracia, por meio da participação popular durante o surgimento das cidades. É considerado o modelo mais eficaz de inserção social e econômico, tendo em vista que defende a ética, a melhoria das condições de trabalho e o crescimento da produtividade.

Para Chiavenato (2014) somente por volta dos anos 1960, esse modelo de gestão foi expandido, após a divulgação da pesquisa realizada pelo americano Rensis Likert que se fundamentou numa comparação entre a administração tradicional e a participativa, resultando em um novo modelo administrativo, definido pelos quatro perfis organizacionais a seguir discriminados:

• Sistema 1 - Autoritário-coercitivo: sistema autocrático e forte que controla a organização de maneira rígida, é o sistema mais duro;

• Sistema 2 - Autoritário-benevolente: sistema autoritário que constitui uma variação do sistema 1, sendo mais tolerante e menos rígido;

• Sistema 3 - Consultivo: sistema que está mais próximo do lado participativo do que do lado autocrático e impositivo, como nos sistemas anteriores.

• Sistema 4 - Participativo: sistema administrativo democrático por excelência, sendo considerado o mais aberto de todos os outros.

Chiavenato (2014, p. 338) declara que, com esse trabalho, o pesquisador Likert concluiu que “quanto mais o estilo administrativo da empresa se aproximar do Sistema 4, maior será́ a probabilidade de alta produtividade, boas relações no trabalho e elevada rentabilidade”.

As principais características do perfil participativo são: decisões realizadas em conjunto, fluxo de comunicação transparente, trabalho em equipe, espaço para desenvolvimento das habilidades individuais, respeito e confiança mútua entre as pessoas.

Tem como cerne e instrumento fundamental a relação de cooperação advinda dos grupos informais para com a gestão formal, causando transformações significativas nas relações de trabalho, no sentido de apresentar, em conjunto, direções para enfrentar os obstáculos existentes no âmbito interno, alavancando o processo produtivo.

Conforme Chiavenato (2014, p. 335 apud SOBRINHO, 2020, p. 7-8), nesse sistema, “as pessoas se sentem responsáveis pelo que fazem em todos os níveis organizacionais. As recompensas são simbólicas e sociais de caráter material e salarial. Já as punições são raras, e quando acontecem são definidas pela equipe”.

Além dos estudos de Likert, a gênese desse estilo de administração está centrada na importância dos grupos informais, com as experiências de Elton Mayo, as Teorias X e Y de McGregor e Argyris, a proposta de enriquecimento da tarefa e a Teoria da Cooperação de Barnard (1971), que defende a cooperação formal, idealizando um sistema consciente de atividades coordenadas entre duas ou mais pessoas; e, finalmente, Maslow e sua hierarquia de premência ou valor das necessidades humanas. (TEDESCHI, 2018).

As teorias X e Y desenvolvidas por Douglas McGregor se fundamentam em demonstrar a possibilidade de administrar a produtividade humana nas organizações, bem como observar o comportamento humano dentro delas.

De acordo com Cury (2007 apud SOBRINHO, 2020, p.11), as teorias X e Y desenvolvidas por Douglas McGregor:

Se baseiam em demonstrar a possibilidade de administrar a produtividade humana nas organizações bem como observar o comportamento humano dentro delas.

Na teoria X, destaca que o empregado é motivado por dinheiro, vantagens do emprego e medo de punições. A maioria das pessoas preferem ser dirigidas, não assumem responsabilidades, relativamente não tem ambição e buscam acima de tudo por segurança. Dessa forma, o salário passa ser o único estímulo válido.

Descreve a teoria Y sendo o processo mais dinâmico, de oportunidades e desenvolvimento humano. O autor afirma que essa teoria é convicta que na organização a colaboração humana é um potencial representado pela força de trabalho. Nela, os colaboradores possuem uma maior liberdade, atuam com responsabilidade, maturidade e criatividade, participam da tomada de decisões, tornando significativos seu desempenho organizacional.

Diante de pesquisas e abordagens teóricas, restou clara a relação entre a Administração Participativa e o nível motivacional dos colaboradores.

Tal modelo é uma filosofia que visa à participação das pessoas no processo de tomada de decisão institucional, contribuindo no seu desenvolvimento, solução de conflitos e na concorrência do mercado mundial, coibindo velhas ações. (SANGUINETTE, 2018)

Para Maranaldo (1989, p. 60 apud RESCHINI, 2010, p.6):

Administração Participativa é o conjunto harmônico de sistemas, condições organizacionais e comportamentos gerenciais que provocam e incentivam a participação de todos no processo de administrar os três recursos gerenciais (Capital, Informação e Recursos Humanos), obtendo, através dessa participação, o total comprometimento com os resultados, medidos como eficiência, eficácia e qualidade.

A harmonização entre os sistemas é considerada um requisito importante, tendo em vista que é mais difícil implantar a gestão participativa no âmbito de uma empresa quando existem divergências de estilos de gestão entre eles.

A segunda parte do conceito aborda outros vieses relevantes que fundamentam e motivam a gestão participativa, o primeiro diz respeito ao engajamento de todos e o seguinte é uma consequência desse espírito de cooperação, trata-se do comprometimento com os resultados.

Na verdade, essa é a razão de ser, a essência desse estilo de gestão. A contribuição individual dos colaboradores, compenetrados no sentido de participarem, com responsabilidade, do processo em prol do crescimento e desenvolvimento da empresa, cientes dos objetivos delineados previamente.

Ainda, conforme as orientações contidas neste conceito, antes de implantar um processo participativo numa organização, é imprescindível ajustar três aspectos:

• Os sistemas: produção, comercialização, recursos humanos, administração e finanças, entre outros;

• As condições organizacionais: é preciso flexibilizar a estrutura organizacional, reduzindo os níveis hierárquicos e tornando as normas mais adaptáveis;

• Os comportamentos gerenciais: os gerentes deverão ter a consciência dos papéis que desempenharão no sentido de motivar os colaboradores para o processo participativo.

Para Bonome (2009, p.72 apud SOBRINHO, 2020, p.7) Administração Participativa:

É um processo organizacional de tomada de decisões onde os recursos e as responsabilidades sejam compreendidos em todos os níveis hierárquicos. É garantir que as decisões sejam feitas pelas pessoas certas. É uma filosofia ou administração de pessoas que valoriza a capacidade de tomada de decisões e solução de problemas.

Neste sentido, é imprescindível que a empresa, antes de inserir a gestão participativa, defina claramente os objetivos a serem alcançados, entre os quais, melhoria da qualidade, maior produtividade, clima de trabalho harmônico, enriquecimento das funções e flexibilidade na utilização de recursos.

São essas metas que irão definir, através da administração participativa, o formato ideal para implantar o processo. Se o objetivo é melhorar a qualidade dos produtos ou serviços, a forma organizacional será Círculos de Controle de Qualidade, se o propósito for melhorar o clima de trabalho, certamente a melhor opção será a célula de produção ou grupo semiautônomo.

Santos (2002 apud FRANÇA, 2009, p. 38-39) acrescenta que para implantar a gestão participativa algumas condições devem ser observadas:

1. Quanto ao exercício do poder:

• Ter consciência prévia de que haverá perda parcial do poder nos níveis superiores. Há uma diluição do poder na organização, envolvendo intensamente os colaboradores, por meio da delegação para a equipe de atividades e decisões antes concentradas nos gestores. Isso viabiliza a redução dos níveis hierárquicos e possibilita uma distribuição horizontal da organização;

  • Delegar efetivamente à equipe autoridade para tomar decisões: a responsabilidade formal permanece com quem delegou;

  • Limitar a área de competência e negociar as decisões a serem delegadas, ou seja, a equipe ou as pessoas que receberam a delegação de autoridade devem agir dentro de uma área estabelecida para evitar a invasão sobre outras áreas;

  • Automizar gradualmente os grupos: gestão participativa não se implanta com a delegação imediata de 100% do poder de decisão. A organização deve realizar um processo gradual de delegação, fixando um percentual inicial de recursos a serem gerenciados e avaliando os resultados, A partir daí, aumentar gradualmente a delegação até o nível adequado ao tipo de decisão.

1. Os dirigentes, gerentes e colaboradores devem estar conscientes de que a gestão participativa é um processo irreversível, pois o retorno a padrões antigos provoca grandes frustrações aos colaboradores, que desacreditarão por completo em qualquer novo esforço participativo.

Quanto às organizações, Chiavenato (2005) contribui dizendo que “a administração participativa é a democracia organizacional que envolve o empoderamento e parceria, podendo ser utilizada até mesmo como a cura do baixo moral e baixa produtividade”.

Cunha (2009) afirma que a Administração Participativa:

É uma prática administrativa que presume as necessidades pessoais de cada indivíduo, como o envolvimento, participação em grupos onde é possível ter o importante poder de decisão, contribuir com o aumento da eficácia dos processos. Além disso, a administração participativa permite uma melhoria no clima organizacional, alcance das necessidades da organização, atingimento de metas e resultados e consequentemente aumento dos lucros.

As principais vantagens da administração participativa são:

• Ideias diferentes sobre o mesmo assunto: o gestor tem a possibilidade de escolha diante da colaboração de todos, cada um especialista na área em que atua, tendo visões e níveis de conhecimento diferentes. Podem, portanto, passar uma visão mais clara e técnica gerando alternativas e proporcionando mais facilidade para o alcance dos objetivos;

• Conhecimento da empresa: pessoas que conhecem bem as organizações onde trabalham e conhecem bem a parte operacional da empresa, suas forças e fraquezas possuem um saber de grande valia, e esse conhecimento deve ser considerado, pois as partes se somam e oferecem ao gestor a possibilidade de tomar a melhor decisão;

• Comprometimento com os resultados: além de colaborar com o processo, as pessoas se comprometem com os resultados, pois o trabalho por ser coletivo requer o empenho de todos, gerando aumento de motivação e sinergia das equipes;

• Crescimento das pessoas: no processo participativo, uns aprendem com os outros. Sendo assim um crescimento coletivo, onde o trabalho é executado por profissionais em constante desenvolvimento.

De acordo com Maximiano (1995, apud RAMILLO, 2022, p.2):

A administração participativa faz parte de um modelo de gestão que potencializa as competências presentes nas pessoas que integram o quadro de funcionários dentro de uma organização (capital humano), alinhando os objetivos pessoais e organizacionais, gera uma maior produção e satisfação pela responsabilidade individual sobre a produção e o serviço que desempenham.

Na Administração Participativa, existem dois tipos de gestão: a direta e a indireta. A primeira abrange os times de qualidade onde todos participam, incluindo os grupos informais. Na seguinte, apenas alguns participam, como é o caso dos representantes das comissões de fábrica.

O processo para implantar esse modelo de administração abrange fases diferenciadas: conscientização de cima para baixo, treinamento de sensibilização, quebra da rigidez hierárquica, sociograma, treinamento de grupos para o trabalho coletivo, estímulo à criatividade cooperativa, criação de grupos de estudo, planejamento das metas, fechando o ciclo com a implantação e acompanhamento dos resultados de forma participativa.

4.4.3 Administração empreendedora

A Administração Empreendedora tem como marco inicial a transferência de investimentos dos Estados Unidos para a Europa e o Japão, com o intuito de reconstruir os países afetados pela Segunda Guerra Mundial.

Na década de 1960, com a inserção de novos produtos oriundos desses países, com mais qualidade e preço acessível, enfraquecendo a hegemonia até então alcançada pelos EUA, as empresas americanas iniciaram um ciclo de estudos gerenciais, com o fim de recuperar seus atributos competitivos.

Também chamada de intraempreendedorismo, isto é, empreendedorismo aplicado no âmbito da organização, com a introdução de novos produtos, serviços ou modelos de negócio, onde todos têm a chance de apresentar ideias ou iniciativas novas, de forma democrática.

As principais características da Administração Empreendedora são:

• Nível intenso de experimentação: ambiente marcado por constantes testes onde são apresentadas novas soluções, clima de trabalho ideal para quem gosta de aprender, criar e encarar novos desafios diante do estímulo para o desenvolvimento;

• Presença de equipes multidisciplinares: Pessoas com diferentes formações trabalham juntas e trocam experiência rotineiramente. Há um bom fluxo na comunicação entre profissionais de qualquer equipe ou nível hierárquico, possibilitando que o colaborador se sinta mais à vontade para sugerir inovações aos seus superiores;

• Gestão horizontal: Os colaboradores têm autonomia, além de liberdade;

• Uso de metodologias ágeis: existe dinamismo, feedbacks constantes, modelos que possam ser testados, disposição para correr riscos, espaço para que os colaboradores desenvolvam a criatividade.

Schumpeter (1982 apud FRAGA, 2020, p. 3) afirma que “empreender não é o mesmo que gerenciar, tomar decisões rotineiras, copiar um negócio ou apenas investir em um empreendimento.”

Os predicados essenciais da Administração Empreendedora são: empenho dos colaboradores atraídos por um ambiente aberto e propício a inovações; análise dos resultados, com a retrospectiva das falhas, possibilitando um constante aprendizado e ênfase nas pessoas em vez de tarefas, potencializando suas individualidades e o trabalho em equipe, incluindo a gestão de carreiras com foco na ascensão profissional e nos talentos.

Na opinião de Cunningham e Lischeron (1991 apud FRAGA, 2020, p. 3):

As principais características do empreendedorismo são as realizações, inovação, assunção de riscos, tomada de decisão em ambientes de incerteza, criação de valor através da inovação, reconhecimento de oportunidades, planejamento e conhecimento, promoção e proteção de valores.

A garantia de sucesso da gestão empreendedora depende de alguns fatores como a realidade e estrutura da empresa, o tipo de produto ou serviço prestado e o estilo de gestão adotado pelo administrador.

Nas organizações que adotam os organogramas para estruturar fluxos de trabalho, as sugestões dos colaboradores podem ser encaminhadas conforme critérios formais estabelecidos ou por meio de brainstorms (técnica usada para propor soluções a um problema específico. Consiste numa reunião também chamada tempestade de ideias, na qual os participantes devem ter liberdade de expor suas sugestões e debater sobre as contribuições dos colegas).

Nas empresas adeptas da gestão horizontal, as pessoas agem com mais autonomia, inclusive organizando e controlando seu tempo, podendo apresentar com mais liberdade e desenvoltura suas ideias inovadoras, destacando-se as empresas que atuam na área digital.

Nesse cenário, a primeira decisão que deve ser tomada como requisito essencial para a Administração Empreendedora prosperar é a criação de uma cultura de experimentação, que se conexa diretamente com o comportamento individual e coletivo. Esse conjunto de crenças, valores e princípios revelados pela organização irá fundamentar e incentivar as atitudes, hábitos e conduta das pessoas.

O comportamento abrange hábitos e atitudes. Os primeiros são ações conscientes ou inconscientes praticadas pelo sujeito em resposta as circunstâncias culturais, já as atitudes são ações conscientes adotadas como resposta racional a uma informação.

Para Crozatti (2000, p.12) a cultura, com relação ao comportamento, é a base para a identificação dos desafios, para a análise das alternativas e para tomada de decisão, levando as pessoas a desenvolverem as ações desejadas pela organização.

Todavia, França (2009, p. 41) alerta que:

O modelo empreendedor quebra a estrutura organizacional e confunde os conceitos de autoridade e responsabilidade. A independência das equipes ou a ênfase sobre os resultados individuais podem destruir os valores organizacionais. Em outras palavras, é preciso desenvolver uma nova cultura organizacional que absorva as novas práticas de gestão do empreendedorismo. Se a organização não estiver devidamente preparada para implantar e conviver com o modelo empreendedor, ela poderá facilmente fracassar em seus objetivos.

Assim, “as pessoas empreendedoras devem ser acomodadas em áreas ou unidades de negócio com um certo nível de autonomia funcional, sendo acompanhadas mais pelos resultados - eficácia, do que pelo controle dos recursos utilizados - eficiência”. (Reschini, 2010)

Nessa trilha, o “empowerment", que consiste em dividir tarefas, delegar autoridade e cobrar responsabilidade é fundamental e se amolda perfeitamente nesta forma de administrar, ratificando o poder daqueles que decidem nas áreas operacionais, atendendo às demandas dos clientes.

4.4.4 Administração holística

O termo holismo vem do grego holos e significa todo. Ele foi criado por Jan Christian Smuts, em sua obra Holismo e Evolução, de 1926, ao colocar em um mesmo sistema de referência, matéria, vida e consciência11.

A Administração Holística tem como ideia central visualizar a organização como um todo ajustado à visão sistêmica. Essa ótica permitirá inovar trazendo contribuições que influenciam no crescimento e desenvolvimento das pessoas e na gestão corporativa.

Segundo Smuts (1926 apud ALmeida; Barros; Pullig, 2021, p.8):

O conjunto não é a mera soma de suas partes, posto que o todo e suas partes se influenciam mutuamente. O holismo e a visão sistêmica representam uma evolução na forma de enxergar o mundo. Enquanto esta é racional, lógica, analítica, comparativa, explicativa; aquele é intuitivo e integrador.

Para Weil (1993 apud ALmeida; Barros; Pullig, 2021, p.8), a abordagem holística visa à percepção da realidade e à comunicação eficaz entre os departamentos, a visão ampliada consegue acabar com os conflitos da organização, focando nos sentimentos e melhorando a qualidade de vida dos colaboradores.

O cenário atual das organizações nos conduz a fazer algumas reflexões sobre os desafios da Administração enquanto prática e como ciência. (Rodrigues, 2004).

Essas interrogações têm relação com diversos fatores, a exemplo da globalização, da influência dos stakeholders, da fiscalização dos custos e da responsabilidade corporativa.

Para Carvalho (1995), a administração holística é humanizada. A melhora na comunicação entre os departamentos facilita o desenvolvimento dos processos e os objetivos são mais facilmente alcançados.

Novas práticas foram inseridas no ambiente de trabalho que se tornou mais leve, adaptado às necessidades humanas. Os relógios de ponto foram substituídos por horários flexíveis, selando um relacionamento de confiança entre o profissional e o gestor, que passou a motivar a prestação de serviço sem subserviência.

Nessa trilha, grupos menores e mais coesos, imbuídos do seu papel, ocuparam as linhas de montagem. Floresceu a criatividade, o espírito cooperativo e a solução dos conflitos, com a consciência de se gerenciar os riscos na medida em que surgirem.

As práticas que fundamentam a Administração Holística são:

• Quanto aos objetivos: integração dos objetivos organizacionais com os objetivos individuais de autorrealização pessoal e profissional;

• Quanto à estrutura: a organização passa a não depender de uma estrutura formal, sendo baseada em diversas células autônomas de produção (ou de serviços), resultando numa estrutura policelular;

• Quanto ao comportamento individual e grupal: a equipe procura desenvolver a "visão do todo" do seu conjunto de processos e tarefas; assim, obtém-se o comprometimento individual (com a equipe e/ou organização) e a satisfação no trabalho (realização profissional);

• Rodízio de funções: ("job rotation"): não há especialistas e nem cargos formais; os funcionários passam a ser polivalentes.

O principal obstáculo para aplicar a Administração Holística é a cultura, pois a mudança de comportamento é significativa, principalmente quando se compara com os estilos de administração mais tradicionais, exigindo cautela e rigor na adoção de suas atividades.

Ademais, a multifuncionalidade impõe novas aptidões técnicas e de relações humanas na integração com a equipe, assim como a participação individual requer mudanças nas próprias características.

Tedeschi (2018, p.155) destaca que:

Um estudo realizado com 16 mil administradores revelou que o êxito está associado a uma atitude de confiança, preocupação com a satisfação pessoal dos empregados, privação do ego, vontade de ouvir os subordinados, aceitação dos riscos, inovação, colaboração e capacidade de integrar ideias.

As ideias que se relacionam com a Administração Holística são:

• A criação de células de produção com líder natural e autogerenciável;

• As relações interpessoais e intrapessoais;

• O reconhecimento de qualidades e defeitos;

• A autonomia para que os indivíduos possam pertencer a diversas células;

• Atemporalidade das células, que formam tecidos ou redes, onde não existem tarefas definidas, a célula central garante a unidade;

• as condições externas determinam o crescimento das organizações.

4.5 Modelos emergentes

Os modelos emergentes correspondem ao último modelo da Era Empresarial e representa uma inovação a partir dos anos 2000 como uma resposta das mudanças pelas quais passaram o trabalho, as organizações e as sociedades industriais. Tem em sua essência um cenário de incertezas, diante dos riscos e da ruptura dos vínculos tradicionais de trabalho.

4.5.1 Empresa virtual

A Administração Virtual é uma prática que foi incorporada gradativamente na nossa rotina, ela está presente e hoje é indissociável das funções que desempenhamos no trabalho, das tarefas escolares que fazemos desde muito cedo ao longo de uma trajetória acadêmica e até mesmo na nossa casa quando usamos o aplicativo do banco para fazer operações na conta pessoal.

Abrange várias informações encadeadas em tempo real, representadas por um combinado de inovações que caracterizam os vários modelos de administração que vimos nos EUA, Alemanha e Japão, países que se destacaram no processo de industrialização.

Existe uma tendência crescente das organizações se tornarem cada vez mais virtuais, insertas num cenário globalizado, o que pode trazer benefícios para o mundo inteiro. Três fatores contribuíram de forma significativa para a gênese deste modelo. São eles:

• Automação das empresas e novos processos de produção e comercialização descentralizados;

• Redução das estruturas formais e parceria entre as empresas, ocasionada pelo aumento da concorrência e falta de total domínio tecnológico, que obrigam os empresários a reduzir custos e trocar experiências e conhecimentos;

• Avanço na comunicação instantânea e interativa em longas distâncias (internet e intranet), associado ao novo estilo de vida global, que provocou alterações profundas nas concepções de muitas empresas.

No pensamento de Inácio (2008, p.1):

A organização virtual é entendida como uma empresa baseada nas informações em tempo real, desencadeada pela fusão da telecomunicação com a informática.

A administração virtual espelha um poder de informação positivo, ou seja, em tempo real e com confiança nos relacionamentos. Sendo assim, ela exige uma maior participação e um grande espírito de equipe, além de uma excelente interação com o mercado.

Davidow e Mallone (1989, p.5 apud PEREIRA, p.176) perguntam:

"Como será uma corporação virtual?" E eles mesmos tentam responder: Não existe uma resposta única.

Para o observador externo, uma corporação virtual parecerá quase sem contornos, com a interface entre empresa, fornecedores e clientes permeável e mudando continuamente.

Do lado de dentro da empresa, a visão não será menos amorfa, com os tradicionais escritórios, departamentos e divisões operacionais sendo constantemente reformados de acordo com as necessidades.

As responsabilidades dos cargos mudarão regulamente, bem como as linhas de autoridade - até mesmo a própria definição de funcionário irá mudar, à medida em que alguns clientes e fornecedores começarem a passar mais tempo na empresa do que alguns dos seus próprios empregados.

Existem quatro tipos de administradores virtuais, sendo:

• Os pioneiros: desenvolvem novos produtos e criam mercados completamente novos, tais como comércio eletrônico, softwares específicos;

• Os reformadores: desenvolvem hardware e software para dirigir de maneira inovadora mercados preexistentes. Ex.: casas de leilão, comércio de automóveis, mediação de empregos;

• Os multiplicadores: caracterizam-se por usar as novas técnicas em relação a novos serviços, como provedores de serviços de internet;

• Os guerrilheiros do mercado: através do uso da internet fazem concorrência para outras empresas já estabelecidas no mercado, no mesmo ramo de atividade destas. Ex.: livrarias, lojas de vinhos, lojas de cd’s

Cada um utilizou-se da mesma técnica, a internet, adotando formas de comércio virtual distintas, ou seja, negociando algo que se sabe que existe, mas que no momento da transação comercial não pode ser sentido por qualquer dos sentidos. (Inácio, 2008).

Outros exemplos podem ilustrar o pensamento da autora - conceito de virtualidade, quando se analisa determinadas atividades, produtos ou serviços disponibilizados no seio de uma organização: videoconferências, confecção de ebook (livro eletrônico), execução de tarefas pré-programadas em um computador, jogos, videoaulas, softwares, templates, aplicativos (apps).

Davidow e Mallone (1993, p. 4 apud FRANÇA, 2009, p. 65) sustentam que:

Corporação virtual é caracterizada pela existência de produtos e serviço virtuais, que são produzidos quase que instantaneamente, sob demanda de um cliente. Ela aparece para o observador externo como um ambiente relativamente indefinido e permeável a mudanças contínuas, no qual acontece uma interação permanente entre a organização, fornecedores, clientes e concorrentes.

Com relação ao âmbito interno, a definição de funcionário, hierarquia e responsabilidade muda constantemente conforme a interferência dos clientes e fornecedores na empresa, na medida em que atuam induzindo projetos e decisões; ocupando, inclusive, espaços físicos.

O emprego de modelos gerenciais e tecnologias de trabalho têm conduzido a organização para um novo modelo organizacional chamado "empresa do futuro". Com tais práticas, há que se evidenciar algumas observações comuns:

• capacidade para entrega rápida e global de vários produtos sob medida;

• serviços "incluídos" nos produtos como valor agregado ao cliente;

• envolvimento dos clientes e fornecedores no desenvolvimento dos produtos (engenharia simultânea);

• bancos de dados atualizados sobre clientes, produtos, fornecedores, metodologia de projeto e produção, visando atender o cliente em tempo real;

• sistemas de informações integradas à rede de clientes e fornecedores, levando as empresas a operarem em "networkings";

• cargos desvinculados do poder: funções gerenciais e operacionais serão intercambiáveis;

• empresa permitindo ambientes virtuais de trabalho (teletrabalho);

• acumulação de práticas gerenciais desenvolvidas em outras abordagens inovadoras de gestão, como fornecimento Just-in-Time, equipes de trabalho, fabricação flexível, simplificação organizacional, CAD, qualidade total, entre outros;

• acordos de cooperação com concorrentes, visando compartilhar investimentos em tecnologia ou de custos operacionais (compras conjuntas, infraestrutura de transporte, armazenagem e comunicação, entre outros).

A transição para o modelo virtual é um processo evolutivo, fundamentado na interface "pessoas x tecnologia". Diante dessa assertiva, deflui-se que é um modelo próprio da chamada Sociedade do Conhecimento, caracterizada pela capacidade de produzir conhecimento tecnológico, inovando constantemente para atender os anseios do mercado atual.

Ferreira Júnior (2011 apud WOLTER, 2020, p.3) explica que:

O investimento na profissionalização da gestão pública, focando nos resultados e metas são fatores que influem, diretamente, na qualidade dos serviços públicos. Os fatores que motivam o ser humano são vários e intrínsecos. Não existe uma fórmula motivacional única e infalível. Cada indivíduo responde diferentemente a uma forma de incentivo. A motivação e a satisfação dos indivíduos estão intrinsecamente ligadas às suas necessidades. Entretanto, um fator motivacional importante a ser é como as condições do trabalho são gerenciadas.

Nessa trilha, deflui-se que as motivacões que preponderam na satisfação dos agentes públicos têm relação direta com a realização profissional, com as tarefas exercidas e com a responsabilidade assumida.

Independente da causa central da motivação do colaborador, seu comprometimento é essencial para a construção de novo modelo de gestão, requerendo dos governantes o desenvolvimento de políticas e planos de carreira com a finalidade de desenvolver e valorizar seus recursos humanos.

4.5.2 Gestão do conhecimento

Nos dias atuais, a difusão dos meios de comunicação, possibilitando a troca de informação e de experiências em tempo real representa uma fonte geradora e dinâmica de conhecimento, produzido numa rapidez exponencial. Esse fenômeno substituiu a configuração do passado, onde os saberes eram repassados de uma geração para outra, que internalizava e assimilava sem maiores questionamentos.

O termo Gestão do Conhecimento, segundo Prusak (2001 apud GAMBARONI, 2009, p. 24) teve como marco inicial uma conferência organizada por ele e outros pesquisadores do tema, em Boston, nos Estados Unidos da América, no início de 1993.

A Gestão do Conhecimento se transformou numa realidade em grande parte das empresas que buscam um diferencial de mercado e das instituições públicas que almejam aprimorar sua atuação, diminuir custos e desenvolver seus processos num período de constante inovação.

Essa consciência foi responsável para criar um novo posto de trabalho nas organizações, conhecido nos países de língua anglo-saxônica por Chief Knowledge Officer (CKO), traduzido para o português como “Gestor do Conhecimento”. (GONÇALVES, 2006).

O CKO é o líder responsável para garantir que a organização atinja seu máximo potencial, através do uso do conhecimento, gerenciando o capital intelectual da empresa através de práticas de gestão, atuando no ciclo completo e incentivando os colaboradores a partilhar e aplicar o conhecimento da empresa.

A gestão do conhecimento ajuda líderes a compreender que a tecnologia em

si não traz a resposta a todas as questões (DAVENPORT; PRUSAK, 2000), sendo que o valor do ser humano e sua interação na busca de soluções ainda é o caminho

para atingir-se o sucesso.

Loughbridge (1999, p.300 apud HOFFMANN, 2012, p. 28) explicita que:

A Gestão do Conhecimento pode ser definida como a aquisição, troca e uso do conhecimento dentro das organizações, incluindo os processos de aprendizado e os sistemas de informação, requerendo a transformação do conhecimento pessoal em conhecimento corporativo de forma a ser compartilhado e apropriadamente aplicado, sendo sua sistematização vital às organizações.

Para Duarte (2003, p.283 apud HOFFMANN, 2012, p. 29) a gestão do conhecimento organizacional é a “integração de processos simultâneos desde a criação ao uso pleno do conhecimento viabilizado pela cultura de aprendizado e de compartilhamento, no ambiente das organizações”.

Esse conjunto abrange a própria aprendizagem em si, considerada como um processo que transforma o estado do conhecimento de um indivíduo ou organização e a competência entendida como “saber agir responsável e reconhecido, que implica mobilizar, integrar, transferir conhecimento, recursos e habilidades, que agreguem valor econômico à organização e valor social ao indivíduo”.

Destaque-se que a existência de uma cultura propícia favorece o processo de gestão do conhecimento, considerando que a cultura corporativa é o alicerce de uma organização, pois representa comportamentos, costumes e crenças adotados e socializados pelo grupo.

Os componentes básicos do conhecimento, conforme Davenport e Prusak (1998 apud Hoffmann, 2012, p.22) são: experiência, verdade, discernimento, complexidade e normas práticas, conforme discriminado abaixo:

Quadro 11 - Componentes Básicos do Conhecimento

Fonte: A autora, adaptado de Davenport & Prusak (1998 apud Hoffmann, 2012, p.22).

4.6 Sistema de gestão de finanças públicas

Na esfera pública, a estrutura da gestão de finanças abrange vários sistemas informatizados que desenvolvem atribuições específicas, operando em conformidade com as competências de cada ente federativo, relacionadas ao planejamento, aplicação e controle dos recursos públicos.

Naturalmente que essa estrutura deve ser adequada conforme alguns aspectos que merecem observação como a demanda de atividades que carecem de processamento, a extensão territorial e o tamanho da população; portanto, não há um modelo ideal previamente definido.

Todavia, todos os entes, de algum modo, terão que criar setores relacionados as atividades de planejamento, orçamento, contabilidade, administração financeira e controle interno, os quais representam o suporte necessário para garantir o bom funcionamento de um sistema de finanças.

No âmbito da União, a Lei nº 10.180/2001 organizou e disciplinou esses sistemas, com a descrição das atribuições e a responsabilidade de cada um, conforme descrição no quadro seguinte:

Quadro 12 - Atribuições nos Sistemas Organizacionais na União

Fonte: (Albuquerque; Feijó; Medeiros, 2022)

O Órgão central do Sistema de Contabilidade da União é a Secretaria do Tesouro Nacional, já nos Estados e Municípios geralmente a contabilidade fica vinculada à Secretaria de Finanças ou da Fazenda, como é o caso do Estado do Piauí.

Albuquerque, Feijó e Medeiros (2022, p. 483) chamam atenção:

Há entes em que a área contábil é parte da estrutura organizacional da Controladoria, órgão de controle interno. No entanto como princípio de boa governança e segregação de funções se busca evitar que o órgão central da contabilidade esteja subordinado a qualquer programa de gestão. Manter a contabilidade subordinada a Tesouraria, por exemplo, implica riscos de que ocorram decisões que prejudiquem a correta evidenciação da realidade econômico-financeira do ente.

Além dos sistemas supramencionados, existem outros sistemas informatizados com a finalidade de fornecer suporte tecnológico à operacionalização das atividades administrativas, os principais utilizados pelo governo federal são o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento - SIOP e o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

No Estado do Piauí, em substituição ao SIAFEM, que vigeu entre os anos de 2005 e 2016, foi implantando em 2017 o SIAFE - Sistema de Administração Financeira do Estado do Piauí, cujo sistema computacional é dividido em cinco grandes grupos: planejamento, execução, apoio, administração e relatórios.

Todos os encargos relacionados a operacionalização dos sistemas mencionados estão descritos no texto constitucional vigente que, conforme visto nos capítulos anteriores, reservaram algumas Seções, como a II que trata sobre “Orçamentos” (art. 165 a 169) e a IX intitulada “Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária” (art. 70 ao 75), além de alguns artigos que discorrem sobre a matéria.

O art. 37 é outro exemplo, cuja redação preconiza sobre os princípios que regem a Administração Pública, tratando num dos seus incisos (o XXI), pela primeira vez e de forma expressa, sobre o dever de licitar, assim como o XXVII do art. 22 e o caput do art. 175, procedimentos que devem ser observados e cumpridos quando das contratações pelo Estado.

Ademais, é farta a legislação infraconstitucional contida no ordenamento jurídico brasileiro que fundamenta, embasa e orienta os atos administrativos que precisam ser adotados pelas pessoas físicas, na qualidade de representantes de Órgãos, no exercício de cargos, funções ou atividades pertinentes a atividade financeira do Estado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal ilustra esse compêndio, uma vez que representa um código de conduta para o administrador público, prezando pelo princípio contábil do equilíbrio, pela transparência, o controle e a qualidade das finanças públicas.

Destaque-se que ao gestor público, só é permitido fazer o que a lei permite, conforme o princípio da legalidade. (MELLO, 2001).

Esse princípio representa, ao mesmo tempo, um limite a atuação do Poder Público e uma garantia aos administrados, uma vez que não se deve cumprir as exigências do Estado se não tiverem previsão legal. Assim, o gestor público não pode, mediante ato administrativo, conferir direitos, definir obrigações ou impor proibições aos cidadãos, como no caso da criação de um novo tributo.

Gasparini (2012, p. 62) arremata:

O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se a anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o do particular.

Toda essa legislação tem como desiderato garantir a eficiência ao processo, que pela sua natureza e complexidade orgânica, requer o cumprimento irrestrito das formalidades previstas, por intermédio de diversos e sequenciais ritos procedimentais.

Faz-se necessário clarividenciar que tudo que ocorre nas organizações, em alguma medida, se concretiza através dos agentes públicos, apesar da infraestrutura tecnológica disponível. Desse modo, é a gestão de pessoas o núcleo da administração, são os seus desempenhos laborativos que que geram valor público, valor este percebido pelo cidadão quando da análise dos resultados apresentados.

Nessa perspectiva, esses contornos mais amplos da gestão de pessoas implicam também reconhecer que dos gestores, de modo geral, são requeridas não somente competências técnicas, mas, especialmente, competências gerenciais e comportamentais. Mello et al. (2016 apud BERGUE, 2019, p.14).

Num estudo realizado sobre servidor público, Maciel e Gonçalves (2009) listaram 17 competências que acham necessárias para o profissionalismo e sucesso de um gestor. Lessa (2019) cita as cinco principais:

• Orientação a resultados: capacidade de concretizar os objetivos propostos, quantitativa e qualitativamente, nos prazos requeridos, a partir dos recursos disponíveis, sendo criativo perante as dificuldades;

• Gestão da mudança: capacidade de conduzir processos de mudança em sua área de atuação, esclarecendo a equipe sobre os objetivos e resultados e mobilizando-a na direção de novas posturas;

• Gestão de Pessoas: capacidade e disposição para liderar, identificar talentos e apoiar as ações de desenvolvimento da equipe mediante a analise contínua do nível de competência de cada colaborador;

• Legislação: capacidade de dominar aplicar efetivamente os conhecimentos de legislação pertinentes a sua área de atuação;

• Planejamento: capacidade de definir objetivos, estratégias, metas e resultados para sua área de atuação, gerenciando sua implementação efetiva considerando as diretrizes gerais do ministério e o impacto de suas decisões em curto, médio e longo prazo.

De acordo com a Secretaria de Planejamento de Minas Gerais, a maioria dos órgãos e entidades utiliza o perfil único de competências essenciais, composto por seis competências mapeada para os servidores da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional.

Figura 15 - Perfil de competências essenciais, conforme ciclo avaliatório de 2021.

Fonte: https://www.ead.planejamento.mg.gov.br/mod/book/view.php?id=1582&chapterid=80

Segundo De Bonis e Pacheco (2010 apud BERGUE, 2019, p. 69):

As competências essenciais para o dirigente público, por sua vez, são aquelas que dizem respeito diretamente à sua capacidade de melhor utilizar recursos em busca de resultados; são, portanto, competências gerenciais que incluem a capacidade de dirigir e motivar equipes, analisar dados orçamentários e financeiros, coordenar compras, investimentos e contratações de serviços, negociar relações com pessoas e organizações, etc., à luz dos resultados a serem alcançados. Embora algum conhecimento ou familiaridade com o funcionamento da administração pública possam ser considerados importantes, não é fundamental que o dirigente público seja um especialista em determinada área.

Do fragmento, ressalta-se a orientação para resultados, o envolvimento com as pessoas e equipes e a integração com outras organizações, além da condição dos saberes técnicos, estes mais exigidos dos demais membros da burocracia que operam as atividades.

A identificação e o desenvolvimento das competências gerenciais em suas três dimensões - conhecimentos, habilidades e atitudes - têm sido tema recorrente nas políticas de capacitação de pessoas no serviço público, requerendo envolvimento na sua identificação e no repensar dos processos que visem ao seu desenvolvimento.

4.7 O índice de efetividade da gestão estadual

O Índice de Efetividade da Gestão Estadual - IEG-E mensura a qualidade dos gastos na esfera estadual e avalia as políticas e atividades públicas dos seus gestores, verificando se os objetivos estratégicos estão sendo alcançados de forma efetiva.

Possibilita observar os meios utilizados pelo Estado no exercício de suas atribuições nas quantidades e qualidades adequadas combinadas com o melhor preço, podendo ser adotado como mais um instrumento técnico nas análises das contas públicas.

Inicialmente, O IEG-E se tornou um índice aplicado pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais, proporcionando visões da gestão pública em 7 dimensões da execução do orçamento: Educação, Saúde, Planejamento, Gestão Fiscal e Segurança Pública, Meio Ambiente e Desenvolvimento Econômico.

Após vários estudos realizados pelos Tribunais de Contas dos Estados junto ao Instituto Rui Barbosa, e tendo em vista a consolidação nacional para o IEGE 2019, reduziu-se de 7 para 5 os índices componentes do IEG-E, permanecendo as cinco primeiras dimensões supracitadas.

Na Corte de Contas Piauiense a apuração do índice (i-SEG) foi realizada em 2019, através de questionários submetidos aos cinco Órgãos descritos na Figura 16. Em 2020, não se aplicou a inclusão do Sistema Prisional na consolidação da nota.

• Secretaria de Segurança Pública: respondeu o Secretário de Segurança Pública;

• Chefia e Departamentos da Polícia Civil: dados referentes à aplicação de recursos nas atividades de polícia judiciária e de apuração de infrações penais;

• PMPI: Além do Comandante Geral, responderam os Comandantes dos Comandos dos Órgãos de Execução acerca da aplicação de recursos nas atividades de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública;

• Perícia Técnica Científica: Além da Chefia, os responsáveis pelos Departamentos de Perícia para fornecer dados referentes à aplicação de recursos nas atividades sob sua competência;

• Sistema Prisional: Foi incluído no Estado do Piauí em 2019 em complemento à dimensão (i-SEG), com quesitos direcionados à Secretaria de Administração Penitenciária.

Fonte: Relatórios de Levantamentos do IEG-E 2019 e 2020 - Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

As equipes responsáveis pela apuração dos i-SEG assim se manifestaram:

Entende-se que a harmonia dos órgãos de segurança na execução do ciclo completo de polícia é uma ferramenta eficaz para a diminuição dos índices criminais, por isso o planejamento individual e integrado das forças participantes deve ser abordado de maneira detalhada, encorajando a comunicação entre as forças e a formação de uma abordagem holística sobre a segurança pública. De outra parte, a extenuação das rotinas que, muitas vezes, não estão interligadas entre as corporações envolvidas, acarreta em sobreposições, retrabalhos, perda de rendimento e, consequentemente, na diminuição da sensação de segurança do cidadão.12

Nos relatórios produzidos, foram levantados dados como o número de servidores empregados na atividade-fim e os meios para garantir a efetividade do trabalho policial, abrangendo quantidade, estado de conservação e uso apropriado do material, além dos insumos necessários para desenvolver as atividades próprias de cada Força.

Ademais, alguns números referentes à atividade policial foram utilizados para base de cálculo, com análises quantitativas e comparativas sobre fatos que induzem uma sensação de segurança percebida pela população, a exemplo de boletins de ocorrência, inquéritos policiais e mandados de prisão.

Como fundamento legal foi criada a Instrução Normativa nº 08/19 que impôs a obrigatoriedade do preenchimento das informações por parte dos jurisdicionados, em parceria com a Controladoria Geral do Estado, nos termos do art. 32 e seguintes.

Art. 32. O Governo do Estado do Piauí, por meio de sua Controladoria Geral, deverá responder aos questionários do Índice de Efetividade da Gestão Estadual - IEGE anualmente, o qual tem a finalidade de medir a qualidade dos gastos e recursos públicos utilizados, avaliar as políticas públicas, contribuir para o aprimoramento da gestão estadual, subsidiar a ação fiscalizatória do controle externo e fortalecer o controle social. (Tribunal de Contas do Estado do Piauí, 2019, Instrução Normativa nº 08, art. 32)

Conforme apurado, a nota de 2021 do IEGE (referente ao ano de 2020) apresentou uma melhoria da pontuação em todas as dimensões quando comparada com o ano anterior, elevando o Estado do Piauí da faixa C: Baixo nível de adequação (exercício 2019) para a faixa C+: Em fase de adequação (exercício 2020).

A conclusão do relatório aponta que o crescimento ocorreu devido ao maior empenho por parte do Estado, com atribuição coordenada e consolidada pela Secretaria do Planejamento, ressaltando a necessidade de envio das sugestões, críticas e justificativas apresentadas pelo Poder Executivo para o Instituto Rui Barbosa (IRB), consolidador do referido índice em caráter nacional.

Vide os quadros seguintes:

Quadro 13 - Resultado do IEGE 2021, referente a 2020, TCE/PI

Fonte: Relatório de Levantamento do IEG-E 2020, p. 45, Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

Quadro 14 - Variação do IEGE 2019/2020 - TCE/PI

Fonte: Relatório de Levantamento do IEG-E 2020, p. 45, Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

Destaque-se que os relatórios em comento não possuem natureza punitiva; representam, pois, oportunidades de avaliar a atuação dos órgãos no cumprimento dos objetivos estratégicos delineados no Estado do Piauí, oferendo elementos importantes para nortear as ações praticadas pelos gestores, sobretudo os que integram a Polícia Militar do Piauí.

5 MODELO ATUAL DE GESTÃO DE FINANÇAS DA PMPI

Este capítulo tem a finalidade de explicitar a Gestão de Finanças no âmbito da Polícia Militar do Piauí, destacando os setores responsáveis, as atribuições, as competências e a importância de cada um.

Naturalmente que esse processo começa bem antes, através de várias providências que são adotadas, por ordem de cronologia, por outras Secretarias Estaduais.

O marco inicial, sob a responsabilidade da Secretaria de Planejamento, ocorre com a realização dos Fóruns de Desenvolvimento em todo o território piauiense, antes da elaboração do PPA, oportunidade em que os gestores de diversos Órgãos participam opinando, elegendo e discutindo demandas que sejam afetas as Pastas que dirigem, assim como representantes da própria comunidade que expõem necessidades relevantes e de interesse local, do município ou região que moram ou desenvolvem suas atividades laborais.

Tem, portanto, a SEPLAN o condão de avaliar e consolidar as propostas que merecem atenção e intervenção do poder público para constar no Plano Plurianual, incluindo as que partem do seio da Corporação e considerando as peculiaridades e potencialidades de cada território, conforme já detalhado no capítulo 1.

Para atualizar as informações do modelo, a PMPI editou a Portaria nº 1346, de 22 de novembro de 2021, realinhando as áreas circunscricionais das diversas Unidades, sediadas em Teresina e no interior, conforme os territórios de desenvolvimento.

Na sequência, tem-se a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, que gera o Quadro de Detalhamento da Despesa para cada Unidade Orçamentária. Nesse estágio, o gestor da PMPI envia projeto para compor a lei do orçamento, elaborado por profissionais da 6ª Seção, que hoje integra a Diretoria de Planejamento e Gestão Orçamentários, em consonância com as ações do PPA.

Ressalte-se que, via de regra, a Corporação já recebe um valor determinado e limitado por fonte de recursos: 100 - Recursos do Tesouro Estadual; 110 - Recursos de Convênios; 116 - Operações de Crédito Internas; 117 - Operações de Crédito Externas e 120 - Recursos do FECOP13 para fazer constar no seu planejamento.

Registre-se que o Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP foi instituído por meio da Lei Ordinária 5.622/06, nos termos do art. 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e Emendas Constitucionais 31/2000 e 42/2003 e sua arrecadação corresponde ao adicional de 2% (dois por cento) da alíquota do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços e Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS.

Destaque-se, por oportuno, que a maior parte das despesas com a aquisição de combustível e lubrificantes e a manutenção de veículos da frota da Corporação é custeada com a fonte 120 - FECOP, descrita acima.

Além das cinco fontes citadas, somente o Hospital Dirceu Arcoverde, Unidade da PMPI que sedia a Unidade Gestora 260102, utiliza a fonte 113 - Recursos do SUS, tendo em vista que atua na função 10 - Saúde, diferentemente das outras dezesseis Unidades Gestoras que executam as despesas na função 0614 - Segurança Pública.

Durante o processo de licitação e contratação, as minutas de contratos seguem modelo estabelecido pela Procuradoria Geral do Estado - PGE e os autos são enviados para emissão de parecer jurídico, de acordo com o art. 150 da Constituição Estadual c/c o parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/93. O mesmo procedimento deve ser observado para as alterações contratuais (aditivos, reajustes, reequilíbrio).

Para a despesa cujo valor se enquadra no limite de contratação por dispensa em razão do valor, ou seja, de R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) e R$ 17.600,00 (dezessete mil e seiscentos reais), para obras e serviços de engenharia e outros serviços e compras, respectivamente, nos termos dos incisos I e II do art. 24 da Lei 8.666/93, alterados pelo Decreto 9.412/18, a PMPI utiliza o Parecer Referencial também confeccionado pela PGE.

Em seguida, os autos são enviados para a Secretaria de Estado da Administração e Previdência - SEADPREV para autorizar a contratação pretendida, oportunidade em que é verificada se a demanda solicitada está no rol daquelas centralizadas no Estado, especificadas adiante, ou se já existe Registro de Preços para compra daquele material, bem ou prestação de serviço.

Essa verificação é realizada pela equipe da Diretoria de Licitações e Contratos Administrativos - DLCA, que compõe a estrutura administrativa da SEADPREV, e foi criada com o fim de exercer a supervisão, realização, acompanhamento e controle dos procedimentos técnicos administrativos das licitações e contratos dos órgãos e entidades da administração direta e fundacional do Estado. 

O processo é submetido ainda a análise da Controladoria Geral do Estado, que desempenha o papel de avaliar os riscos que possam ensejar o contrato futuro avaliando a quantidade, qualidade e o preços, expedindo as recomendações técnicas necessárias para garantir a eficiência, eficácia e efetividade dos gastos públicos.

Nesse sentido, a CGE tem editado sistematicamente regramentos para orientar os gestores, como a instrução normativa nº 1/2021, que dispõe sobre os procedimentos técnico-operacionais para realizar pesquisa de preço nos processos de contratações, alterações ou prorrogações contratuais para aquisição de bens e prestação de serviços comuns.

Necessário se faz ainda a remessa dos autos para a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ); que, dependendo do valor, ou seja, até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e das circunstâncias da contratação futura (se contratação corrente que integra o custeio do Órgão) será objeto de exame pela Unidade de Gestão e Programação do Gasto Público - UNIGGP, subordinada a Superintendência do Tesouro Estadual - SUTESP.

No caso de o valor ser superior ao supramencionado ou para novas contratações, os autos serão remetidos para análise da Comissão de Gestão Financeira e Gestão por Resultados - CGFR, instituída na forma do Decreto nº 14.637/11, conforme atribuições legais conferidas ao Governador do Estado nos incisos V e XIII do art. 102 da Constituição Estadual.

A CGFR possui como membros os Secretários da Fazenda, de Governo, de Administração e Planejamento, além do Controlador Geral do Estado e tem o propósito de contribuir para a consolidação do modelo de gestão orientada por resultados e garantir o equilíbrio financeiro do Tesouro Estadual, através do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Desse modo, editou a Resolução nº 002, em 02/10/17, publicada no DOE 189, de 06/10/17, páginas 32 a 43, posteriormente revogada pela Resolução nº 003, de 07/12/20, publicada no DOE 233, de 10/12/20, páginas 10 a 38.

Ambas foram confeccionadas pela CGFR com a finalidade de publicar as listas de verificação, contendo a documentação, os ritos, procedimentos e fluxos necessários à instrução dos processos de realização de despesas de todos os órgãos do Estado do Piauí.

5.1 O Plano Plurianual 2020-2023 do Estado do Piauí.

A Lei nº 7.326, de 30/12/2019, instituiu o Plano Plurianual do Estado do Piauí para o quadriênio 2020 - 2023, publicada no DOE nº 005, de 08/01/20, páginas 40 e 41, estabelecendo de forma territorial os objetivos, diretrizes setoriais e metas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além da Defensoria Pública, Ministério Público e Tribunal de Contas.

Previu também sua revisão, cuja finalidade permite atualizar o planejamento à luz de novas informações, conforme mudanças, ameaças ou oportunidades que porventura surgirem nos últimos dois anos e que não foram consideradas na confecção original.

Esse processo contribui para intensificar a transparência e os mecanismos de prestação de contas, uma vez que busca manter o plano como um espelho do planejamento realizado entre os diversos Órgãos em conjunto com Órgãos setoriais de governo, por ocasião das oficinas que aconteceram durante a fase que antecedeu a confecção do documento.

Para sua produção, foi observada a metodologia de gestão por resultados em que o planejamento se originou em sintonia com a visão de futuro “Piauí Desenvolvido e Sustentável”, demonstrando a ótica de desenvolvimento de longo prazo para o Estado.

Nesse tom, relacionados com os desafios estratégicos e com os indicadores de impacto referentes ao Índice de Desenvolvimento Humano, foram definidos seis eixos estratégicos: Piauí Saudável e Seguro, Piauí com Oportunidade para Todos, Piauí Próspero e Inovador, Piauí Inclusivo e Sem Pobreza e Piauí Sustentável.

Assim, foram fixados os programas, subdivididos em temáticos ou de gestão, além de seus objetivos, medidos quantitativamente por indicadores de resultado, contribuindo para construir diretrizes setoriais que norteiam as ações.

Tais orientações práticas pormenorizam o trabalho necessário para operacionalizar os programas, incluindo os projetos e atividades que geram produtos, bens e serviços, compondo a LOA de cada exercício e seu cronograma de execução.

Foram estabelecidos nove programas, são eles: 0001 - Piauí Saudável, 0002 - Educação para Todos, 0003 - Piauí Seguro, 0004 - Piauí com mais Cultura, Esporte e Lazer, 0005 - Avança Piauí, 0006 - Piauí Produtivo, 0007 - Piauí Inclusivo, 0008 - Piauí Integrado e Sustentável e 0010 - Gestão Eficiente e Transparente.

A ilustração abaixo demonstra a correspondência entre os eixos estratégicos, desafios, indicadores de impacto e áreas relacionadas.

Fonte: Revisão do Plano Plurianual (PPA) 2020-2023. Site http://www.seplan.pi.gov.br

O Programa 0003 - Piauí Seguro é especificamente voltado para a área da Segurança Pública, cujas ações apontam para a utilização de sistemas de informação inteligentes visando a promoção do desenvolvimento humano com segurança, promoção de direitos humanos e proteção de grupos populacionais vulneráveis. Apresenta 21 indicadores e 29 diretrizes setoriais, contidas nos cinco objetivos a seguir discriminados:

• Ampliar a capacidade de atuação em ações preventivas, emergenciais, assistenciais, recuperativas do sistema de defesa estadual, com vistas a garantir maior grau de resiliência frente aos desastres e sinistros, com foco nos períodos de estiagem, queimadas e/ou enchentes;

• Promover a reintegração social dos presos e internados e maximizar as políticas voltadas ao egresso do sistema prisional, tendo em vista a garantia da dignidade da pessoa humana desde a inserção no sistema prisional até a reinserção na sociedade;

• Promover a gestão integrada do sistema estadual de segurança, defesa social, justiça e trânsito;

• Promover a segurança no trânsito, reduzindo o número de infrações e, consequentemente, os índices de acidentes com vítimas e/ou com danos materiais, com foco em motociclistas e jovens condutores, tendo em vista a garantia da segurança das rodovias e vias públicas urbanas no Estado;

• Promover a segurança pública para prevenir e reduzir a letalidade humana, a violência contra pessoas e os danos ao patrimônio.

Vislumbra-se que os dois primeiros objetivos estão diretamente relacionados com as atribuições constitucionais do Corpo de Bombeiros Militar e da Secretaria Estadual de Justiça, enquanto os três seguintes tratam da missão da Polícia Militar, destacando-se que há um objetivo específico relacionado a atuação das Unidades de trânsito que são o Batalhão de Policiamento de Divisas e Rodoviário Estadual - BPDRE e o Batalhão de Polícia Militar de Trânsito - BPTran, os quais têm envidado esforços diuturnamente para atingir as metas.

A motivação de dois objetivos está relacionada com algumas constatações que impactam negativamente a segurança do Estado. A primeira diz respeito a 3ª maior taxa de óbitos por acidentes de trânsito atribuíveis ao álcool no Brasil: são 9,6 mortes em decorrência dessa causa por 100 mil habitantes. 

Em 2020, os acidentes de trânsito foram a principal causa de mortes atribuíveis ao álcool no Piauí, representando 25,7% desses óbitos no Estado15. As maiores vítimas são homens (90,8%) e a faixa etária mais impactada é dos 18 a 34 anos (41,1%), seguida por 35 a 54 anos (33,5%).

A segunda justificativa é o 3º maior crescimento, dentre 11 estados do país, de crimes violentos em 2021 quando comparado a 2020. Em números totais, foram 780 vítimas naquele ano, o que representa duas vidas ceifadas por dia, cerca de 80 mortes a mais em relação ao ano anterior16.

5.2 A lei de diretrizes orçamentárias do estado do Piauí.

A Lei nº 7.552, de 10/08/2021, instituiu a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Piauí para o ano de 2022, publicada no DOE nº 171, da mesma data, páginas 02 a 10, estabelecendo as diretrizes orçamentárias para o exercício 2022, em atendimento ao disposto no art. 178, Inciso II, § 2º da Constituição Estadual e em cumprimento ao art. 9º da Lei Complementar Estadual nº 05, de 12/07/1991, compreendendo:

I - As metas e prioridades da Administração Pública Estadual;

II - A estrutura e organização dos orçamentos;

III - As diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos do Estado;

IV - As disposições para limitação de empenho;

V - As disposições relativas à política de pessoal;

VI - As disposições sobre as transferências voluntárias;

VII - As disposições sobre alterações na legislação tributária;

VIII - As disposições finais.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal pela incorporação do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, onde são definidos pelo ente estatal as metas almejadas no orçamento e os riscos que poderão comprometer o alcance destas. Representa um instrumento orientador na elaboração do orçamento, onde serão deliberados critérios para renúncia de receitas, aumento de despesas de caráter continuado e limitação de empenho.

O Anexo de Riscos Fiscais deverá contemplar e avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências que deverão ser adotadas, caso se concretizem. Normalmente esses riscos são representados por demandas judiciais que poderão culminar em significativos pagamentos a serem efetuados pelo ente estatal.

Destaque-se a inserção de dispositivo que pondera incertezas sociais e econômicas conjunturais em consequência da pandemia Covid-19 e a possibilidade de revisão e possíveis ajustes pelo Poder Executivo, de acordo com variáveis macroeconômicas da execução das receitas e despesa que possam impactar o cumprimento das metas e prioridades da Administração Pública, quando do encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária 2022.

5.3 A lei orçamentária anual 2022 do estado do Piauí.

A Lei nº 7.721, de 31/12/2021, publicada no DOE nº 277, da mesma data, páginas 1 a 2, estimou a receita e fixou a despesa para o exercício financeiro de 2022 no Estado do Piauí, compreendendo os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das Empresas em que o Estado detém a maioria do capital social com direito a voto.

A Receita Geral foi estimada para o ano em epígrafe no montante de R$ 18.194.487.262,00 (dezoito bilhões, cento e noventa e quatro milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil e duzentos e sessenta e dois reais), conforme projeção de arrecadação de receitas discriminadas adiante.

Após dedução das contribuições do Estado ao FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) e transferências constitucionais aos municípios, a receita líquida estimada resultou em R$ 14.667.519.948 (catorze bilhões, seiscentos e sessenta e sete milhões, quinhentos e dezenove mil e novecentos e quarenta e oito reais). Este mesmo valor foi fixado para custear a Despesa Geral do Estado do Piauí no ano em referência.

Com relação as transferências constitucionais obrigatórias, a Constituição estabelece que os Estados devem repassar aos seus municípios:

• Art. 158, inciso III: 50% da receita arrecadada com Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);

• Art. 158, inciso IV: 25% da receita arrecadada com Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS);

• Art. 159, inciso II, § 3º: 25% da parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) transferida pela União aos Estados, proporcionalmente ao valor das exportações dos produtos industrializados;

Tabela 1 - Receita Estimada para o Estado do Piauí em 2022

Do somatório fixado, R$ 1.693.141.743 (um bilhão, seiscentos e noventa e três milhões, cento e quarenta e um mil e setecentos e quarenta e três reais) é para custeio das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário, Tribunal de Contas Estadual, Ministério Público e Defensoria Pública e R$ 12.962.378.205 (doze bilhões, novecentos e sessenta e dois milhões, trezentos e setenta e oito mil e duzentos e cinco reais) é o montante definido para o Poder Executivo, conforme segue abaixo:

Tabela 2 - Despesa fixada para Outros Poderes - TCE - MP - DF

Fonte: Site http://www.seplan.pi.gov.br/

Tabela 3 - Despesa fixada para o Poder Executivo de 2022

Fonte: Site http://www.seplan.pi.gov.br/

Como se vislumbra nos dados demonstrados, a despesa fixada no corrente ano para a PMPI é de R$ 644.423.979 (seiscentos e quarenta e quatro milhões, quatrocentos e vinte e três mil e novecentos e setenta e nove reais), valor que corresponde a 4,39% (quatro inteiros e trinta e nove centésimos por cento) do valor previsto para a despesa do Poder Executivo.

O valor restante de R$ 12.000.000 (doze milhões de reais) foi estabelecido para a Reserva de Contingência nos termos do inciso III, art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como para atender despesas não previstas ou com dotação insuficiente para pessoal e encargos sociais.

Destaque-se que a Reserva de Contingência é considerada exceção ao princípio orçamentário da especificação, uma vez que foi criada como dotação global não especificamente destinada a atender determinado programa ou dotação orçamentária. Sua razão de ser é para acolher imprevistos, motivados por projeções equivocadas das receitas.

Para Santos (apud Romano, 2017, p.2):

É uma ferramenta (artifício) orçamentário/contábil que permite a reserva de recursos orçamentários livres para que a administração possa dispor a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista do planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e suplementações.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, cumprindo seu papel de instrumento de controle das Finanças Públicas, prescreveu a forma de quantificar a Reserva de Contingência quando determinou que o cálculo deve se basear na Receita Corrente Líquida17 e suas finalidades, enunciando que o percentual será definido a cargo da administração com fundamento nas justificativas dos riscos fiscais e, assim, deve se ter o cuidado de dimensioná-la, restringindo-a a suas finalidades normativas.

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. (LC 101, 2000, art. 5º, Inc III, b).

5.4 Criação, atribuição e atuação da Polícia Militar do Piauí

A Polícia Militar do Piauí é uma Instituição sesquicentenária, criada através da Resolução nº 13, de 25 junho de 1835, pela Assembleia Legislativa Provincial.

Integra um dos Órgãos do Sistema de Segurança Pública do art. 144 da Carta Magna de 1988, possui estrutura própria e independente, corporificando o esforço do Poder Público para garantir os direitos do cidadão e da coletividade.

Tem como missão “Servir e Proteger a Comunidade Piauiense” e como visão “PMPI reconhecida como Organização de excelência e valorizada pela comunidade”.

Seus valores são disciplina, hierarquia, lealdade, legalidade e moralidade e representam os ideais de atitude, comportamento e resultados que devem estar presentes nos funcionários e nas relações da empresa com clientes e fornecedores.

Seu negócio é segurança, ordem pública, paz social, resolução de crises e prevenção.

Figura 18 - Brasão da Polícia Militar do Piauí

Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADcia_Militar_do_Estado_do_Piau%C3%AD

Atualmente articulada em todo o território piauiense, com atuação permanente nos 224 municípios, no quadrante limítrofe dos Estados do Ceará, Pernambuco, Bahia, Maranhão e Tocantins, atuando de forma integrada através da prestação de serviços de proteção e socorro, visando à melhoria da qualidade de vida das pessoas e o exercício pleno da cidadania.

É vinculada operacionalmente a Secretaria de Segurança Pública e tem como atribuição precípua exercer as atribuições de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, prevenindo e combatendo a violência e a criminalidade, respaldada no preceito constitucional supra.

Segundo os níveis estratégico e tático, a Corporação está organizada por cargos e funções, atividade-fim e atividade-meio e operacionalmente por território, segundo a localização geográfica de suas unidades e subunidades, articulando-se em regiões, áreas, subáreas e setores, denominados espaços geográficos, que circunscrevem os locais de responsabilidades atribuídos às frações de tropas.

Conta hoje com uma força de trabalho composta por 5.302 policiais militares18, dos quais 4.857 são do sexo masculino e 445 do sexo feminino. Além desse efetivo, 532 pertencem ao Núcleo de Voluntários da Reserva Remunerada, 99 são Servidores Auxiliares Voluntários, 57 são civis que prestam serviço, incluindo 03 cedidos pela Secretaria de Administração do Estado.

Do total de colaboradores civis, 04 desempenham funções de nível superior na Instituição: Contador (1), Assessor Jurídico (1), Engenheiro (1) e Arquiteto (1). Os demais atuam como auxiliares técnicos e a maioria no nível operacional, nos serviços de limpeza e conservação das instalações físicas das Unidades.

Ressalte-se que a Lei 3.808/81 - Estatuto da PMPI - previu a possibilidade de retorno dos policiais-militares da reserva remunerada que ainda desejam contribuir com o serviço público.

Art 6º. Os policiais militares da reserva remunerada poderão ser convocados para o serviço ativo, em caráter transitório e mediante aceitação voluntária, por ato do Governador do Estado, desde que haja conveniência para o serviço. (Lei 3.808, 1981, art. 6º)

Já a Lei 5.755/08 enunciou a gratificação de retorno a atividade para atender tais casos, motivo que ensejou a criação do NVRR, já mencionado.

Art 13. O militar estadual da reserva remunerada convocado nos termos do art.19 do Decreto Federal nº 88.777, de 30 de setembro de 1983 e art. 6º da Lei 3.808, de 16 de julho de 1981 fará jus a Gratificação de Retorno à Atividade.

2º - A gratificação de que trata esse artigo terá por fim, também, a guarda do patrimônio público estadual.

Os Servidores Auxiliares Voluntários passaram a ser admitidos conforme a Lei 5.301/03, que assim preconiza:

Art 1º - Fica instituído na Polícia Militar no Corpo de Bombeiros Militar do Estado, nos termos da Lei Federal nº 10.029, de 20 de outubro de 2000, o Serviço Auxiliar Voluntário, observadas as disposições desta Lei.

Parágrafo Único: Os serviços a serem executados pelos voluntários, admitidos, serão, exclusivamente, nas áreas administrativas, de saúde e de defesa civil, das respectivas Corporações, sendo vedados a esses prestadores, sob qualquer hipótese, nas vias públicas, o porte ou uso de armas de fogo e o exercício do poder de polícia.

Em alteração legislativa recente, de 04 de abril de 2022, a PMPI teve sua Organização Básica reestruturada conforme a Lei nº 7.774, publicada no DOE nº 65, da mesma data.

Além dos Órgãos de Direção Geral como o Comando e o Subcomando Geral, onde este abrange a Subchefia do emg, PM/1, pm/2, pm/23, pm/4, pm5 e pm/6), o organograma contempla os órgãos setoriais, de assessoramento, de execução, de apoio e correicional.

Os Órgãos de Direção Setorial são as Diretorias que desempenham as atividades de pessoal, de administração financeira e contabilidade, de planejamento e gestão orçamentários, de logística e patrimônio, de ensino, instrução e pesquisa, de serviços de saúde, de telecomunicações e informática, de inteligência e de comunicação social, assim nominadas, respectivamente:

• Diretoria de Gestão de Pessoas;

• Diretoria de Administração e Finanças;

• Diretoria de Planejamento e Gestão Orçamentários;

• Diretoria de Patrimônio e Logística;

• Diretoria de Ensino, Instrução e Pesquisa;

• Diretoria de Saúde, Diretoria de Telemática;

• Diretoria de Inteligência;

• Diretoria de Comunicação.

Como Órgãos de assessoramento, tem-se a Assistência Militar do Comando, o Núcleo de Controle de Gestão Interna, a Coordenadoria de Direitos Humanos e Mediação de Conflitos, a Coordenadoria de Licitações e Contratos Administrativos, a Ajudância Geral e as Comissões.

Compõem os Órgãos de apoio o Presídio Militar, o Hospital Dirceu Arcoverde o Centro de Assistência Integral à Saúde do Policial - CAIS, o Centro de Equoterapia, o Centro de Educação Profissional - CEP, o Corpo Musical e a Capelania Militar.

A Corregedoria é o Órgão correcional da PMPI e atua em todo o Estado, tendo como finalidade assegurar a correta aplicação da lei, normatizar e padronizar os procedimentos de Polícia Judiciária Militar e de processos administrativos, realizar correições e garantir a manutenção da hierarquia e disciplina na Corporação.

Criou como estratégia inovadora o Plantão de Polícia Judiciária Militar - PPJM que possibilita estender o serviço de atendimento às demandas necessárias, funcionando 24 horas e contando com uma equipe especializada.

Os Órgãos de execução são formados pelas várias Unidades operacionais responsáveis para atuar de forma repressiva, coibindo a ação criminosa e otimizando as atividades de polícia ostensiva visando à produção de ações baseadas nos princípios constitucionais da cidadania, comprometendo-se com a justiça social, a democracia e a excelência profissional em favor do cidadão.

A Instituição está sistematizada sob o comando do Departamento Geral de Operações, responsável pela integração dos comandos de policiamento e coordenação geral da atividade operacional que abarca 07 (sete) grandes Comandos, dentre os quais 04 (quatro) estão sediados na capital Teresina, conforme abaixo:

• Comando de Policiamento Metropolitano I:

• 5º BPM, 8º BPM, 13º BPM, 16º BPM, 21º BPM e 26º BPM.

• Comando de Policiamento Metropolitano II:

• 1º BPM, 6º BPM, 9º BPM, 17º BPM, 18º BPM e 22º BPM.

• Comando de Policiamento Comunitário:

• CIPE, PROERD, Coordenação dos Pelotões Mirins e Coordenação de Prevenção e Enfrentamento à Violência Doméstica.

• Comando de Policiamento Especializado:

• BPA, BPDRE, BPGuarda, BPTran, BPMR, BOPE, RONE, ROCAM, RPMon e BOPAER.

Já no interior, as Unidades são subordinadas aos seguintes Comandos:

• Comando de Policiamento Litoral Meio-Norte:

• 2º BPM, 12º BPM, 15º BPM, 24º BPM, 25º BPM e 27º BPM.

• Comando de Policiamento Semiárido:

• 4º BPM, 11º BPM, 14º BPM, 20º BPM e 23º BPM.

• Comando de Policiamento dos Cerrados:

• 3º BPM, 7º BPM, 10º BPM,19º BPM e 28º BPM.

Fonte: Comando Geral da PMPI

Para garantir o aparato logístico necessário ao funcionamento dessa máquina administrativa, ou seja, das despesas correntes (custeio), além das despesas com pessoal e investimentos, a Instituição dispõe de orçamento próprio, independente de outras Secretarias e envia suas demandas para a SEPLAN em obediência aos prazos e valores limitados em cada fonte de recurso.

5.5 Plano estratégico

O Plano Estratégico da PMPI foi confeccionado no ano de 2021, após a Corporação completar 186 anos de existência e publicado no Diário Oficial do Estado nº 58, de 25 de março de 2022, páginas 1 a 14.

Os objetivos estratégicos da Corporação foram distribuídos em três eixos ou linhas de ação estratégicas, os quais foram identificados pelo próprio público interno quando instado a definir a “PMPI que temos” e a “PMPI que queremos”, quais sejam: Governança, Identidade e Motivação.

Contém diretrizes importantes como a missão e a visão da Instituição, onde a primeira diz respeito a razão de existir da organização, sua área de competência. O que faz? Por qual motivo? Qual resultado pretende atingir perante a sociedade?

Já a visão pode ser percebida como a direção desejada, o caminho que se pretende percorrer, uma proposta do que a empresa deseja ser a médio e longo prazo e, ainda, de como ela espera ser vista por todos.

As diretrizes definidas para o desenvolvimento do plano foram:

• Foco no valor: todas as ações do plano estratégico devem ser definidas com foco no rácio entre o benefício esperado e o binômio (esforço x custos) previsto para a implementação;

• Comprometimento: Orientação para assegurar a participação efetiva, voluntária e qualificada mantendo uma atitude de rigor na cobrança de resultados dos participantes do Programa;

• Comunicação: partilha dos êxitos do programa, interna e externamente para o reforço da imagem da PMPI;

• Liderança: Formar líderes difusores da identidade e agentes de mudança;

• Eficiência: Utilizar metodologias ágeis de gestão nas ações operacionais;

• Profissionalismo: hierarquia, disciplina e orientação para o desempenho no alcance dos resultados.

Além dos eixos e programas, foram identificadas nove áreas que geraram os seguintes projetos estratégicos: Alinhamento Estratégico e Cooperação, Desenvolvimento de Competências e Meritocracia, Eficiência Organizacional, Fortalecimento da Identidade, Gestão das Partes Interessadas, Inovação, Marketing, Qualidade e Sustentabilidade, os quais contemplaram as Dimensões das Pessoas, dos Recursos, dos Processos e da Sociedade e das Partes Interessadas.

Destaque-se que para definir o problema, essência desta produção, foram selecionadas as informações que constam na página 36 do Plano Estratégico em comento, listadas abaixo:

• Eixo: Governança;

• Projeto: Eficiência Organizacional;

• Dimensão Estratégica: Recursos;

• Objetivo Estratégico: Gestão Financeira e Orçamento;

• Ação Estratégica Programa de Expansão Orçamentária da PMPI

• Diretriz Estratégica: Realizar estudos para atualização de normativas, diretrizes internas para expansão e efetividade da execução orçamentária e financeira

Conforme se pode extrair, a Instituição enfrenta desafios relacionados ao processo de execução orçamentária e financeira, o qual ela própria reconhece necessitar de expansão, carecer de efetividade e demandar a atualização de normativos e diretrizes internas.

Portanto, no intuito de contribuir com a materialização dessa importante Diretriz Estratégica, demonstra-se necessário, conveniente e oportuno tratar essa questão por meio do seguinte Enunciado do Problema: O Sistema de Finanças atual é capaz de garantir a expansão e efetividade da gestão financeira e execução orçamentária da Polícia Militar do Piauí?

5.6 A gestão de finanças na PMPI

5.6.1 O papel do subprocesso de planejamento.

A tarefa de planejar as ações, projetos e atividades da Corporação passou a ser incumbência da Diretoria de Planejamento e Gestão Orçamentários, criada pela nova LOB, com o fim de realizar o planejamento e a gestão orçamentária da Instituição, assim como a gestão dos recursos dos Fundos e a produção de informações gerenciais para encaminhar a proposta orçamentária a SEPLAN.

Até o ano corrente, esse trabalho foi realizado através do esforço de apenas um profissional, titular da 6ª Seção do EMG, criada conforme a Lei nº 5.468/05, marcando sua participação desde a construção do PPA 2008-2011 no eixo Segurança Pública, projetando as metas físicas e resultados que a Corporação pretendia realizar a longo prazo (PPA) e a curto prazo (LOA).

A iniciativa de criar a 6ª Seção partiu do então Comandante Geral Coronel PM Edvaldo Marques Lopes se espelhando no exemplo da PMBA. Sabe-se que a Coirmã incorporou conceitos e princípios desenvolvidos pela doutrina do planejamento, com o objetivo de assegurar a observância da eficiência administrativa e do respeito aos seus servidores como fator resultante na excelência do atendimento ao cidadão.

Nesse tom, se extrai o pensamento de um dos seus integrantes sobre o tema.

Os argumentos e instrumentos para começar esse longo caminho de volta a qualidade de vida, em específico, na área da segurança pública estão estabelecidos na Lei do Plano Plurianual... A Polícia Militar da Bahia vem encontrando soluções para as suas demandas que visam o seu crescimento, acreditando que o melhor jeito para estruturar e fortalecer esse processo é através do planejamento, como efetivamente vem ocorrendo, em que a elaboração desse documento com o objetivo de estabelecer uma visão da Instituição e atribuição de um arrazoado crítico seja capaz de estabelecer fatos positivos à sociedade. Oliveira (2005, p.11)

5.6.2 A coordenadoria de licitações e contratos administrativos.

A recente Lei, já referenciada, acrescentou o art. 26 - A à Lei nº 3.529/77, transformando a Comissão Permanente de Licitações em Coordenadoria de Licitações e Contratos Administrativos.

A Coordenadoria, doravante, será o Órgão responsável pela tomada de decisões, acompanhamento dos trâmites da licitação, impulsionando ao procedimento licitatório e por executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento dos certames até a homologação, nos termos da Lei 14.133/21.

De acordo da legislação atual que trata da matéria, a licitação deverá ser conduzida por um servidor designado pelo administrador público denominado agente de contratação, devidamente auxiliado por equipe de apoio. Nos casos de pregão, deverá ser nomeado um pregoeiro. Vide o dispositivo em comento:

Art. 8º - A licitação será conduzida por agente de contratação, pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até a homologação.

§ 1º O agente de contratação será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente pelos atos que praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe.

§ 5º Em licitação na modalidade pregão, o agente responsável pela condução do certame será designado pregoeiro. (Lei 14.133, 2021, art. 8º, §§ 1º e 5).

Atendendo aos preceitos acima destacados, a LOB castrense enunciou que o agente de contratação da PMPI será um oficial no posto de tenente-coronel, que será auxiliado por um Coordenador-Adjunto e um Secretário, os quais integrarão a equipe de apoio, que deverá ser criada.

De idêntico modo, previu também que para conduzir as licitações na modalidade pregão será designado um pregoeiro, o qual deverá ser um oficial no posto de 1º tenente QOPM.

Destaque-se que a Lei Complementar nº 28, de 09/06/2003, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Estado do Piauí e dá outras providências, prevê em seu art. 35 que a Secretaria da Administração é o órgão central de coordenação e execução da política de pessoal, material, patrimônio e serviços gerais da administração pública do Estado, sendo-lhe atribuída várias competências, dentre as quais a prevista no inciso II de administrar materiais, patrimônio e serviços auxiliares e no inciso III de promover estudos e ações na área de modernização administrativa e reforma do Estado, visando o aperfeiçoamento permanente de práticas, métodos e procedimentos de gestão e de trabalho.

Mais tarde, a Lei nº 6.673, de 18/06/2015, alterou a redação desse artigo, ampliando ainda mais a atuação da SEADPREV, ao inserir algumas alíneas nos incisos em comento, conforme segue:

Art. 35. A Secretaria da Administração e Previdência é o órgão central de coordenação e execução da Política de pessoal, previdência, material, patrimônio, serviços gerais, licitações e contratos, gestão de documentos e gestão de controle da qualidade dos gastos da administração pública do Estado, competindo-lhe:

§1º ..........

II .....

a) de gestão e controle de qualidade gastos públicos essenciais;

b) de previdência;

c) licitação e contratos.

III....

a) de gestão de pessoas;

b) administrativo-financeira;

c) de modernização administrativa;

d) de escola de governo;

e) de licitações;

f) de contratos;

g) abastecimento e logística;

h) de programação do gasto público;

i) de avaliação e qualidade do gasto público;

j) de Previdência;

I) do Fundo de Previdência.

Foi criada também a Superintendência de Licitações e Contratos, que possui a seguinte atribuição:

§ 5° A Superintendência de Licitações e Contratos é o órgão responsável para administrar, controlar e executar as licitações e contratações públicas no âmbito da administração pública estadual, respeitando o disposto no inciso 11 do art. 151 de Constituição Estadual, competindo-lhe:

I - Exercer a supervisão, a realização, o acompanhamento e o controle dos procedimentos técnicos e administrativos das licitações e contratos dos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional do Estado, inclusive as contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação nos processos administrativos que possuam os seguintes objetos ou, para formação dos correspondentes registros de preço, sem prejuízo de outros casos previstos em regulamento:

a) terceirização de mão-de-obra;

b) locação de veículos;

c) medicamentos e equipamentos médicos;

d) passagens aéreas;

e) telefonia e serviços de acesso à internet;

f) gestão de frota;

g) informática;

h) material de expediente e limpeza;

i) material escolar;

j) serviços gráficos;

k) equipamentos hospitalares;

I) transporte escolar;

m) merenda escolar;

n) serviços de publicidade, inclusive por intermédio de agências;

o) demais aquisições de bens e contratações de obras ou serviços não previstos nos itens acima, cujos valores estimados de contratação se enquadrem nos limites previstos em lei para a modalidade concorrência.

II - Proceder a autorização para a celebração dos instrumentos contratuais, inclusive suas prorrogações e aditivos quantitativos e qualitativos e de aquisição de bens, contratação de obras e prestação de serviços, que contemplem os objetos previstos no inciso I.

III - Desenvolver ações de atualização e aperfeiçoamento das comissões de licitação e capacitação de pregoeiros;

IV - Executar outras atividades determinadas pelo Secretário de Estado da Administração e Previdência;

V - Gerenciar atas de registros de preços ou admitir adesões, mesmo em caso de registro de preços formados por outros órgãos e entidades da administração estadual.

Somente foram excetuadas para cumprir o artigo acima as Secretarias que possuam Procurador do Estado lotado em sua consultoria jurídica setorial, podendo as próprias realizarem as licitações e respectivos contratos, assim como as contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação.

Vê-se, portanto, que quase todas as situações de aquisição de materiais, equipamentos ou bens, assim como de prestação de serviços estão elencadas e centralizadas sob a responsabilidade da Superintendência, que compõe a estrutura da SEADPREV.

Desse modo, são restritos os casos em que o gestor da PMPI recebe autorização para realizar processos licitatórios no âmbito da Corporação, somente em casos bem específicos, a exemplo de aquisição de uniformes e coturnos militares; compra de armamento e coletes balísticos; aquisição de ração, feno e medicamentos específicos para os animais do plantel do Regimento de Polícia Montada ou do Canil, prestação de serviços funerários destinados aos policiais militares da ativa ou reserva por expressa disposição legal.

Em 2021, os integrantes da então Comissão Permanente de Licitação elaboraram a Portaria nº 977, que foi publicada no Boletim nº 168, de 10/09/21, com o objetivo de orientar os servidores sobre os procedimentos iniciais a serem adotados no planejamento da contratação, considerando o § único do art. 115 da Lei 8.666/93, o art. 10 do Decreto nº 14.483/11 e as orientações da Procuradoria Geral do Estado.

Atualmente a Coordenadoria de Licitações e Contratos Administrativos conta com uma força de trabalho de 09 pessoas: 03 oficiais, 03 praças, 01 assessor jurídico, 1 estagiário em Direito e 01 servidor auxiliar voluntário.

5.6.3 A diretoria de administração e finanças

A DAF é o órgão de direção responsável pela execução do planejamento, fiscalização e controle das atividades referentes às finanças e contabilidade da PMPI.

Sua estrutura atual é composta pela Diretoria, Subdiretoria, por uma Divisão Financeira e Contábil e uma Divisão de Convênios e Captação de Recursos, além de uma Tesouraria.

A primeira Divisão abrange a Seção de Administração Financeira e Contratos, a Seção de Contabilidade e a Seção de Compras e a seguinte abrange a Seção de Expediente e a Seção de Convênios e Captação de Recursos.

Na realidade, a Seção de Compras ainda não foi implementada de fato, o que reflete no sistema de Gestão de Finanças, uma vez que seu papel se reveste da maior importância, que seria a incumbência de coletar pesquisa de preços nos processos de contratação. Assim, nessa configuração, o próprio setor requisitante apresenta a pesquisa em conjunto com a motivação da compra ou prestação de serviço.

Dentre as diversas atribuições da DAF, tem-se a emissão de notas de reserva; a requisição e controle de cotas contábeis junto a SEFAZ; a confecção da autorização de empenho - Ordem de Fornecimento ou Ordem de serviço; o empenho, liquidação e pagamento das despesas; as baixas contábeis das obrigações com folhas de pagamento, material de consumo, diárias militar e suprimento de fundos, o cadastro dos contratos firmados e o acompanhamento do processo de execução.

Além disso, tem a DAF o papel de acompanhar a regularidade fiscal, previdenciária e trabalhista da Corporação junto ao fisco municipal, estadual e federal, calcular e reter as contribuições sociais e impostos (INSS de terceiros, patronal e empregado, ISSQN, IRRF, Informação da RAIS, transmissão da DIRF).

A Seção de Convênios foi instituída para adotar providências previstas na Lei nº 7.341/2020, que dispõe sobre a celebração de convênio entre o Estado do Piauí, através da Polícia Militar e os municípios situados no território estadual.

Figura 20 - Convênios entre a PMPI e Prefeituras Municipais, por Comandos.

Fonte: Seção de Convênios da PMPI

Os termos visam à execução de serviços imprescindíveis à preservação da ordem, da segurança das pessoas e do patrimônio.

Atualmente, existem 125 convênios firmados entre a Corporação e as Prefeituras Municipais, conforme se vislumbra na próxima figura.

5.6.4 O Subprocesso de controle

No Piauí, o Controle Interno é exercido pela Controladoria Geral do Estado (CGE), criada através da Lei Complementar nº 28/2003 e alterada pelas Leis Complementares nº 42/2004 e 241/2019.

Trata-se de um Órgão de assessoramento direto ao Governador que atua de forma macro em matérias de controle interno, auditoria, corregedoria e ouvidoria em todos os órgãos estaduais.

O Decreto nº 17.526/2017 reestruturou o sistema de controle interno, entendido como o processo conduzido pela estrutura de governança, executado pela administração, integrado ao processo de gestão em todas as áreas e níveis de órgãos da entidade, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança na consecução da missão, objetivos e metas institucionais.

A CGE é o órgão central e tem a atribuição de gerenciar, normatizar e estruturar o Sistema de Controle Interno de acordo com as normas constitucionais, legais e as estabelecidas no Decreto em evidência, que deverão ser obedecidas pelos gestores, assessorados pelos integrantes dos Núcleos de Controle Interno, os quais serão criados no âmbito dos Órgãos do Estado, conforme previsão legal:

Art. 10. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual, após oitiva da Controladoria Geral do Estado, deverão instituir, estruturar e manter núcleos setoriais de controles internos, denominados Núcleo de Controle de Interno - NCI, com a finalidade de contribuir para o uso regular, eficiente, eficaz e efetivo dos recursos públicos.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo uso regular, eficiente, eficaz e efetivo dos recursos públicos é de todos aqueles que fazem parte da administração, seja agente político ou servidor, na medida das suas atribuições e responsabilidades. (BRASIL, 2017, art. 10).

O Núcleo de Controle de Gestão Interna (NCGI) é o órgão de assessoramento, orientação, fiscalização e controle subordinado ao Gestor da PMPI, cuja estrutura é composta por uma Coordenadoria, uma Coordenadoria Adjunta, uma Divisão de Fiscalização de Patrimônio, uma Seção de Fiscalização de Pessoal e um Setor de Fiscalização de Contratos e Convênios.

Tem o papel de emitir parecer sobre a conformidade da documentação antes de formalizar os contratos, verificar se a despesa foi empenhada nos termos do edital e se reúne as condições para liquidação e pagamento.

Atua de maneira pedagógica, orientando os fiscais de contrato e agentes supridos no sentido de cumprirem a legislação correlata e desempenharem com honestidade, transparência e mais zelo suas responsabilidades.

Nota-se que o decreto em evidência atende os princípios constitucionais da Administração Pública elencados no art. 37 da CF/88 e os objetivos gerais do controle.

Figura 21 - Objetivos Gerais de Controle

Fonte: A autora (extraído do Decreto nº 17.526/2017)

5.6.5 As Unidades Gestoras da PMPI

Como forma de atingir os objetivos pretendidos, sobretudo com o propósito de oferecer serviços de qualidade que vão ao encontro da satisfação dos cidadãos, colocou-se em prática na Polícia Militar a distribuição interna de plexos de competências, desconcentrando o poder decisório, por meio da implementação de Unidades Gestoras em Batalhões sediados no interior do Estado.

Tal desconcentração consistiu na transferência interna do poder decisório de um nível organizacional (Unidade Gestora central) para outro subordinado, sendo que este passou a assumir a gerir determinadas políticas públicas, com dotações orçamentárias próprias e recursos financeiros correspondentes.

Essa iniciativa trouxe vantagens relevantes, considerando que do ponto de vista da população, torna-lhes mais fácil o acesso aos serviços públicos; do ponto de vista dos policiais militares, permite-lhes conhecer melhor a realidade local para a tomada de decisões.

Deste modo, à medida que a Corporação se desenvolve, percebe-se a necessidade de distribuir o poder de decisão entre os seus integrantes para alcançar as finalidades almejadas.

Nesse processo, o orçamento é peça essencial porque ao desconcentrar atribuições, a autoridade central provocará os representantes do tesouro do Estado para fazer o aporte de dotações.

Essa configuração possibilita que o gestor realize o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas na própria Unidade, com os créditos orçamentários iniciais ou suplementares destinados para essa finalidade.

Esse modelo visa atingir o objetivo previsto no programa de trabalho pertinente, respeitando a classificação funcional da despesa e os programas.

Destaca-se como tema relevante, pois favoreceu a gestão de caráter descentralizado e participativo, contribuiu para mudar a cultura organizacional e suscitou a consciência dos ordenadores quanto aos novos encargos.

Cada gestor passou a gerenciar suas ações, planejando-as dentro da estratégia da organização, executando-as conforme o planejamento e comparando os resultados alcançados, com o auxílio do controle, que permite corrigir eventuais falhas.

No contexto, foram convertidas em Unidades Gestoras, a partir de 2006, os segmentos setoriais relacionados no quadro seguinte, os quais passaram a ter autonomia administrativa na execução da despesa, observado os créditos consignados no Orçamento Geral do Estado e as diretrizes impostas pela legislação.

Quadro 15 - Unidades Gestoras da PMPI, criadas a partir de 2006

Fonte: a autora

Em 2013, sete novas Unidades Gestoras foram criadas no 10º, 11º, 12º, 14º e 15º Batalhões, na 5ª Companhia Independente e na Companhia Independente de Policiamento Turístico, sediadas nos municípios de Uruçuí, São Raimundo Nonato, Piripiri, Oeiras, Campo Maior, Paulistana e Luís Correia, respectivamente.

Por fim, no ano de 2018 foram instaladas mais três Unidades Gestoras no 16º, 18º e 19º Batalhões, nas cidades de José de Freitas, Água Branca e Bom Jesus.

Esse formato praticamente induz todos ao envolvimento, à responsabilização das ações e à assimilação quanto à importância da administração descentralizada.

Portanto, vinculando-se o orçamento ao planejamento estratégico, tem-se uma gestão orçamentária com um nível de qualidade superior e de acordo com as reais necessidades da Instituição.

No gráfico e quadro seguintes, demonstra-se o orçamento das 17 Unidades Gestoras da PMPI nos últimos cinco anos, incluindo o Quartel do Comando Geral.

Fonte: A autora (adaptado do site http://www.seplan.pi.gov.br/)

Tabela 4: Orçamento da Unidades Gestoras da PMPI por fonte de recursos.

5.6.5.1 A Unidade Gestora Central.

A Unidade Gestora matriz, sob a codificação 260101, fica estabelecida no Quartel do Comando Geral em Teresina e é responsável por executar a maior parte do orçamento destinado a Instituição.

Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADcia_Militar_do_Estado_do_Piau%C3%AD

Além de processar a folha de pagamento do efetivo em atividade, policiais da reserva e pensionistas, as despesas mais vultosas são executadas no QCG, tais como: aquisição de combustível e lubrificantes, locação de veículos, manutenção da frota, compra de uniforme e coturno, armamento e equipamentos de proteção individual, diárias militares, operações planejadas, as quais propiciam o suporte necessário para realizar o policiamento ostensivo em todo o território piauiense.

São efetivadas também sob a sua responsabilidade despesas que garantem o regular funcionamento da máquina administrativa, como água, energia elétrica, telefonia fixa e móvel, manutenção predial e de ar condicionado, serviços de pessoa física, material de expediente, limpeza e construção.

O Quadro de Detalhamento de Despesa 2022 contempla as seguintes ações:

Quadro 16 - Ações do QDD da UG Central em 2022

Fonte: A autora (adaptado do site http://www.seplan.pi.gov.br/)

A Unidade Gestora utiliza 5 (cinco) fontes, sendo a do Tesouro Estadual (100) a que tem maior representatividade, seguida dos recursos do FECOP e de convênios. Embora previstas as operações de crédito em Instituições Financeiras nacionais (116) ou internacionais (117), não se verificou no último quinquênio o processamento de nenhuma despesa nessas fontes.

Para o ano de 2023, o orçamento da PMPI foi estimado em R$ 650.450.929,00 (seiscentos e cinquenta milhões, quatrocentos e cinquenta mil e novecentos e vinte e nove reais), ou seja, R$ 6.026.950,00 (seis milhões e vinte e seis mil e novecentos e cinquenta reais) de acréscimo com relação a 2022, representando um aumento de 0,93% (noventa e três centésimos por cento).

Os números que constam no gráfico seguinte revelam o total destinado para a Unidade Gestora central na fonte 100 (Tesouro Estadual).

Gráfico 2 - Orçamento do QCG na fonte 100 no último quinquênio

Fonte: A autora (adaptado do site http://www.seplan.pi.gov.br/)

Ao se contrastar as informações do quadro 18 com o gráfico acima, nota-se que o montante dos recursos do tesouro representou os seguintes percentuais em relação ao orçamento total: 98,46% (2018); 89,37% (2019); 93,35% (2020); 95,01% (2021) e 94,80% (2022).

5.6.5.2 A unidade gestora 260102 - hospital Dirceu Arcoverde da PMPI

O Hospital da Polícia Militar do Piauí foi fundado em 21 de abril de 1972, funcionava no antigo quartel da Praça Pedro II, no centro de Teresina. Era composto de 01 (uma) enfermeira, 08 (oito) leitos, 04 (quatro) médicos civis, 01 (um) dentista militar e 01 (um) farmacêutico.

A sua primeira estrutura foi construída em agosto de 1978, no governo do Doutor Dirceu Mendes Arcoverde, de quem herdou o nome, mas com funcionamento efetivo em 1986, sob a direção do Cel QOSPM Doutor Isânio Lemos de Mesquita.

Com atendimento de média complexidade, possui especialidades nas áreas de ortopedia, cirurgia bucomaxilofacial, cirurgia geral e ginecológica, com atendimento odontológico de excelência.

Além do atendimento ao policial militar e familiares, integra o sistema universal de atenção à saúde no Estado. Obteve benfeitorias em sua estrutura física com vistas à modernização de seus equipamentos médico-hospitalares, passando a receber em parceria diversos pacientes do Hospital de Urgência de Teresina e realizar cirurgias de média complexidade, prestando assim serviço à comunidade piauiense em geral.

Fonte: Site http://www.pm.pi.gov.br/hpm.php

Atualmente, o HPMPI se destaca no atendimento à saúde da população, inclusive foi escolhido para receber uma ambulância modelo fiat fiorino, através do Projeto Craques de Saúde da Confederação Brasileira de Futebol, por ter sido um dos que mais recuperou pacientes da covid-19 entre os hospitais do SUS no Piauí.

Figura 24 - Solenidade de doação de uma ambulância para o HPM em Teresina

Fonte: Site https://www.ffp-pi.com.br/noticias/view.php?id=597

A entrega da premiação ocorreu em 06 de maio de 2021 e foi realizada pelo Presidente da Federação de Futebol do Piauí - Robert Brown ao então gestor da Corporação - Cel Lindomar Castilho Melo e o Diretor do HPM - Cel Marcos Rogério Sousa, em solenidade no pátio interno do Quartel do Comando Geral.

Na sua sede funciona a Unidade Orçamentária 26102 e Unidade Gestora 260102. Embora o HPM seja uma Unidade da Corporação, sua execução orçamentária é efetivada na função 10 - Saúde e não 06 - Segurança Pública.

O orçamento do exercício atual importa em R$ 52.574.072,00 (cinquenta e dois milhões, quinhentos e setenta e quatro mil e setenta e dois reais), onde R$ 4.510.000,00 (quatro milhões e quinhentos e dez mil) se destina a cobrir a Folha de Pagamento, R$ 46.064.072,00 (quarenta e seis milhões e sessenta e quatro mil e setenta e dois reais) é reservado para o custeio e R$ 2.000.000,00 (dois milhões) é fixado para os investimentos.

Quando se compara o valor deste exercício com o do ano de 2018, de R$ 14.936.610,00 (catorze milhões, novecentos e trinta e seis mil e seiscentos e dez reais), nota-se que houve um aumento relevante, de 351,98% em quatro anos, o que representa uma maior preocupação do governo em destinar recursos para o hospital.

Os dados do gráfico mostram o orçamento do hospital entre 2018 e 2022

Fonte: A autora (adaptado do site http://www.seplan.pi.gov.br/)

O quadro abaixo retrata a execução nos grupos de despesa, por fonte de recursos nos três últimos exercícios financeiros.

Tabela 5: Demonstrativo do desempenho do HPM nos últimos 03 (três) anos.

Fonte: A autora (adaptado dos relatórios gerenciais SFSALCONPT, extraído do SIAFE/2020 a 2022).

5.7 O papel do Ordenador de Despesas

Conforme o art. 80, § 1º, do Decreto-lei federal nº 200/67, Ordenador de Despesa é “toda e qualquer autoridade legalmente estabelecida de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos públicos pelos quais esta responda”.

No e-book intitulado Finanças Públicas: O papel do Ordenador de Despesa, produzido por servidores da Polícia Militar do Estado de São Paulo que atuam na área, um dos Coautores lembra que:

A Unidade Gestora Executora19 - UGE não está adstrita somente as atividades de uma Seção ou Setor de Finanças (ou de Despesas), motivo pelo qual seu dirigente será a mais alta autoridade do respectivo órgão (Comandante, Chefe ou Diretor). Os atos necessários para a consecução das Licitações e Contratos Administrativos e, também, para a execução dos recursos orçamentários e financeiros, envolverão tanto o efetivo responsável pelas atividades de Finanças Públicas, quanto o responsável pelas atividades de Logística. (ROMAN, 2018, p.82-83).

Dentre essas atividades, Roman (2018, p.83) elenca as que considera de notória relevância:

• O planejamento dos objetos serem licitados;

• A realização do pedido de compra ou contratação de serviços;

• A realização de pesquisa de preços;

• A instrução do procedimento licitatório ou contratação direta;

• A celebração do contrato;

• A gestão contratual;

• O recebimento do objeto do contrato;

• O pagamento do fornecedor;

• A inclusão do bem no patrimônio da Polícia Militar;

• O acionamento da garantia técnica conforme o caso;

• A instrução de eventual processo sancionatório, decorrente do descumprimento de cláusulas contratuais;

• A administração e controle dos materiais em almoxarifados, bem como a sua consistência contábil;

• O controle dos atos dos agentes públicos envolvidos nesses atos, a fim de prevenir e corrigir a prática de eventuais ilícitos, entre outras atividades.

5.8 Orçamento da PMPI nos últimos 3 anos: análise dos resultados.

Os créditos iniciais do orçamento do QCG no exercício de 2020, no valor de R$ 614.838.260,00 (seiscentos e catorze milhões, oitocentos e trinta e oito mil e duzentos e sessenta reais), foram divididos nos três grupos de despesa abaixo:

1 = Pessoal e Encargos Sociais: 91,08 % executado.

• R$ 455.372.732,00 (dotação inicial) - R$ 2.365.370,00 (anulação) = R$ 453.007.362,00 (dotação atualizada) - R$ 412.611.827,25 (total empenhado) = R$ 40.395.534,75 (saldo).

3 = Outras Despesas Correntes: 77,71% executado.

• R$ 137.525.528,00 (dotação inicial) - R$ 42.093.807,00 (anulação) = R$ 95.431.721,00 (dotação atualizada) - R$ 74.164.555,42 (total empenhado) = R$ 21.267.165,58 (saldo).

4 = Investimentos: 0,02 % executado.

• R$ 21.940.000,00 (dotação inicial) - R$ 1.647.579,00 (anulação) = R$ 20.292.421,00 (dotação atualizada) - R$ 124.748,40 (total empenhado) = R$ 20.167.672,60 (saldo).

Observa-se que do orçamento total, foi anulado o valor de R$ 46.106.756,00 (quarenta e seis milhões, cento e seis mil e setecentos e cinquenta e seis reais). Do restante, 72,55% foi empenhado com folha de pagamento e contribuições recolhidas para a Previdência, 13,04% com despesas de custeio e apenas 0,02% com investimentos, restando um saldo de R$ 81.830.372,93 (oitenta e um milhões, oitocentos e trinta mil, trezentos e setenta e dois reais e noventa e três centavos), somatório que corresponde a 14,39% do orçamento alterado.

Não houve, portanto, uma execução satisfatória dos créditos orçamentários que foram planejados. Este é, pois, o ponto nevrálgico dessa produção científica, analisar os dados, mensurando o coeficiente de realização e diagnosticando os motivos que obstaculizaram sua concretude.

Merece chamar atenção a performance na categoria econômica de “Despesas de Capital”. Constata-se que apenas 0,56% da dotação inicialmente aprovisionada para essa categoria foi efetivada. Esse evento é preocupante, principalmente quando são sopesadas as necessidades reprimidas da Instituição, referente a aquisição de equipamentos e material permanente (rubrica 4.4.90.52) e obras e instalações (rubrica 4.4.90.51) nos 224 munícipios que integram o Estado.

Mais do que diagnosticar esses entraves, pretende-se ainda sugestionar boas práticas que precisam ser adotadas de forma urgente, através da proposta de uma transformação no feitio da Gestão de Finanças. É necessário avançar, criando a estrutura necessária que permita buscar ensinamentos, aprimorar técnicas, atualizar leis, canalizados para esse ramo do conhecimento, tão imperativo hoje, evitando que o cenário permaneça no mesmo estágio.

Nesse ano, foi incluída uma nova ação denominada “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública decorrente do Coronavírus”, em virtude do agravamento da pandemia, tendo sido empenhado o valor total de R$ 12.188.020,00 (doze milhões e cento e oito e oito mil e vinte reais), sendo R$ 12.095.240,00 (doze milhões e noventa e cinco mil e duzentos e quarenta reais) em Outras Despesas Correntes e R$ 92.780,00 (noventa e dois mil e setecentos e oitenta reais) em Investimento.

Além disso, foi usada a importância de R$ 792.136,00 (setecentos e noventa e dois mil e cento e trinta e seis reais) na fonte de recursos 124 - Transferências Especiais da União, a título de emenda do parlamentar federal Merlong Solano Nogueira para custear serviços de sanitização em várias Unidades da PMPI.

Os números abaixo retratam a execução do orçamento, com as devidas alterações (anulações ou suplementações) e o valor empenhado por grupo de despesa, ação e fonte de recursos.

Tabela 6 - Execução do Orçamento UG Central em 2020

Fonte: A autora (adaptado do relatório gerencial nominado SFSALCONPT, extraído do SIAFE/2020)

Em 2021, o orçamento inicial foi de R$ 553.793.459,00 (quinhentos e cinquenta e três milhões, setecentos e noventa e três mil e quatrocentos e cinquenta e nove reais), conforme demonstrado nos três grupos de despesa abaixo:

1 = Pessoal e Encargos Sociais: 97,38% executado.

• R$ 417.246.293,00 (dotação inicial) + R$ 34.619.659,00 (suplementação) = R$ 451.865.952,00 (dotação atualizada) - R$ 440.038.837,91 (total empenhado) = R$ 11.827.114,09 (saldo).

3 = Outras Despesas Correntes: 89,82% executado.

• R$ 92.634.786,00 (dotação inicial) + R$ 922.819,00 (suplementação) = R$ 93.557.605,00 (dotação atualizada) - R$ 84.041.843,28 (total empenhado) = R$ 9.515.761,72 (saldo).

4 = Investimentos: 0,20% executado.

• R$ 43.912.380,00 (dotação inicial) + R$ 38.706.584,00 (anulação) = R$ 5.205.796,00 (dotação atualizada) - R$ 1.137.055,35 (total empenhado) = R$ 4.068.740,65 (saldo).

Quando se compara as alterações da dotação inicial (R$ 35.542.478,00 = suplementação - R$ 38.706.584,00 = anulação), restou o valor de R$ 550.629.353,00 (quinhentos e cinquenta milhões, seiscentos e vinte e nove mil e trezentos e cinquenta e três reais).

Desse valor, foi executado 79,91% com folha de pagamento e contribuições destinadas a Previdência, 15,26% com despesas de custeio e apenas 0,20% com investimentos, restando um saldo de R$ 25.411.616,46 (oitenta e um milhões, oitocentos e trinta mil, trezentos e setenta e dois reais e noventa e três centavos), quantia que representa 4,61% do orçamento alterado.

Evidencia-se que 88,14% do orçamento inicial disponibilizado para os investimentos foram anulados.

Esse fato ocorre em virtude de remanejamentos realizados pela Secretaria de Planejamento, com a finalidade de atender outras Unidades Gestoras do Estado antes do encerramento do exercício financeiro, em virtude da incapacidade operativa apresentada. Vide o quadro a seguir:

Tabela 7 - Execução do Orçamento da UG Central em 2021

Fonte: A autora (adaptado do relatório gerencial nominado SFSALCONPT, extraído do SIAFE/2021)

Já em 2022 o orçamento disponibilizado para o QCG foi de R$ 587.449.907,00 (quinhentos e oitenta e sete milhões, quatrocentos e quarenta e nove mil e novecentos e sete reais), assim disponibilizado nos três grupos de despesa:

1 = Pessoal e Encargos Sociais: 78,36 % executado.

• R$ 442.480.858,00 (dotação inicial) + R$ 17.874.921,00 (suplementação) = R$ 460.355.779,00 (dotação atualizada) - R$ 460.348.007,48 (total empenhado) = R$ 7.771,52 (saldo).

3 = Outras Despesas Correntes: 20,67 % executado.

• R$ 112.628.668,00 (dotação inicial) + R$ 16.438.443,00 (suplementação) = R$ 129.067.111,00 (dotação atualizada) - R$ 121.435.417,68 (total empenhado) = R$ 7.631.693,32 (saldo).

4 = Investimentos: 0,53 % executado.

• R$ 32.340.381,00 (dotação inicial) - R$ 27.949.648,00 (anulação) = R$ 4.390.733,00 (dotação atualizada) - R$ 3.136.052,24 (total empenhado) = R$ 1.254.680,76 (saldo).

Conclui-se que do orçamento total, foi suplementado o valor de R$ 34.313.364,00 (trinta e quatro milhões, trezentos e treze mil e trezentos e sessenta e quatro reais) nos grupos de despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais e 3 - Outras Despesas Correntes e anulado o montante de R$ 27.949.648,00 (vinte e sete milhões, novecentos e quarenta e nove mil e seiscentos e quarenta e oito reais) do grupo de despesa 4 - Investimentos.

Após as alterações dos créditos iniciais, apura-se que 77,52% foi empenhado com folha de pagamento e contribuições recolhidas para a Previdência, 20,45% com despesas de custeio e apenas 0,52% com investimentos, restando um saldo de R$ 8.894.145,60 (oito milhões, oitocentos e noventa e quatro mil, cento e quarenta e cinco reais e sessenta centavos), somatório que corresponde a 1,49% do orçamento alterado.

Nota-se que o percentual de despesas de custeio em relação a dotação atualizada cresceu quase 5,19% com relação ao ano passado, saindo de 15,26% para 20,45%; contudo, o crescimento com o grupo de despesas de capital foi mínimo.

Seguindo a prática dos dois anos anteriores, percebe-se que 85,92% do orçamento inicial disponibilizado para os investimentos foram anulados, em virtude do motivo exposto alhures, o que é um indicativo de que o sistema atual de Finanças da PMPI não tem conseguido alcançar um bom desempenho, sobretudo nas despesas que contribuem para aumentar o patrimônio20 da Instituição. Segue a demonstração abaixo:

Tabela 8 - Execução do Orçamento da UG Central em 2022