RESUMO
Este projeto de pesquisa visa fazer uma abordagem sobre os meios adotados para tornar o processo de licitação mais burocrático, demonstramos por meio de linguagem jurídica e técnica. Tem como objetivo geral identificar os meios que burocratizam o processo de compras através de licitações. Demonstramos também as fragilidades que acontecem no processo, no decorrer da execução bem como as dificuldades que são acarretadas quando os meios burocráticos atrapalham o contrato mais vantajoso. Realizamos uma pesquisa de campo onde escutamos membros de comissão de licitação e fornecedores, objetivando a coleta de dados. As opiniões foram unanimes em quanto as dificuldades impostas para restringir a concorrência. Por fim, é preciso difundir o poder de denúncia do cidadão no combate às infrações em licitações, responsabilizando aqueles que lesionam os direitos coletivos, principalmente quando se tratam de administradores, aproveitando-se das lacunas da legislação para o desvio de recursos, concessões de favores, e por fim, a aquisição de bens e serviços sob inexistência do processo licitatório, gerando, portanto, prejuízos ao interesse público e à toda coletividade.
Palavras-chave: Licitação. Administração pública. Fiscalização. Fraudes.
ABSTRACT
This research project aims to make an approach on the means adopted to make the bidding process more bureaucratic, we demonstrate through legal and technical language. Its main objective is to identify the means that bureaucratize the procurement process through bids. We also demonstrate the weaknesses that occur in the process in the course of the execution as well as the difficulties that are caused when the bureaucratic means hinder the contract more advantageous. We conducted a field survey where we listened to members of the bidding committee and suppliers, aiming the collection of data. Opinions were unanimous as to the difficulties imposed to restrict competition. Finally, it is necessary to disseminate the power of denouncement of citizens in the fight against infractions in biddings, blaming those who injure collective rights, especially when they are administrators, taking advantage of the gaps in the legislation for the diversion of resources, concessions of favors , and finally, the acquisition of goods and services in the absence of the bidding process, thus generating damages to the public interest and to the whole collectivity.
Keywords: Bidding. Public administration. Supervision. Fraud.
INTRODUÇÃO
Nos dias atuais com todo o progresso da globalização, a gestão de compras tem papel de grande destaque nas instituições, exerce papel fundamental na hora de executar o controle dos recursos gastos, obtendo vantagens de preços acessíveis, quantidade de material certo, cumprimento de preços e prazos mais vantajosos para a organização.
A licitação é um antecedente necessário ao contrato administrativo. Dessa forma, trata-se do procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa, através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes(LEI.8.666/93), o que em tese propicia igual oportunidade a todos os interessados na hora da concorrência ao objeto que por hora está sendo licitado.
É de interesse da Administração o preço mais vantajoso e a execução do serviço com eficiência, pensando nisso é elaborado um Edital, que atende ao princípio da publicidade, como meio de convocação dos interessados em concorrer a determinado objeto. O Edital é o norteador do processo que se iniciara, nele estão todas as exigências para habilitação das empresas nas determinações estabelecidas pela entidade.
Ao longo dos anos a metódica da licitação modificou-se constantemente. Ela é referida desde o Código da Contabilidade Pública da União, de 1992, passando pelos: Decreto-lei 200/67; a Lei 5.456/68; a Lei 6.946/81; e, por fim, o Decreto de Lei 2.300/86 que foi revogado, e substituído pela atual Lei da Licitação, a Lei 8.666/93 de 21 de junho de 1993. Hoje a licitação é promulgada no Art. 37 da C.F.
Conforme a prática do processo de licitação, tem como objetivo a igualdade, transparência e legitimidade que devem orientar as práticas administrativas de forma a colocar a busca do interesse público, ou seja, do cidadão com objeto final das ações administrativas. É importante ressaltar que existem duas finalidades de licitação: proporcionar, em primeiro lugar, às pessoas a ela submetidas, a obtenção da proposta mais vantajosa e que melhor atente aos interesses da entidade licitante; e, em segundo lugar, dar igual oportunidade aos que desejara contratar com a Administração Pública.
A gestão pública ocorre segundo os tramites legais das licitações na aquisição de produtos ou serviços, regulamentado pelo Art. 1 da Lei 8.666/93, onde deixa exposto a relação dos objetos que devem ser licitados pela Administração. Entretanto, a experiência cotidiano no ramo das licitações mostra que com as falhas devido à dificuldades da demora no processo, nem sempre o objetivo é alcançado, acarretando problemas como: atraso na entrega de materiais, o que implica em um não cumprimento de metas, etapas, atrasos na entrega, desperdícios por conta de aquisições de má qualidade, além de custos financeiros indesejados, retenções ociosas de capital e compras adicionais.
Ante o contexto apresentado, levanta-se a seguinte questão: como a burocracia nos processos licitatórios tem dificultado as compras das empresas públicas e de que forma é planejado o processo de licitação de material? O objetivo geral da pesquisa é identificar os meios que burocratizam o processo de compras através de licitações. Ainda, a presente tem o seguinte objetivo especifico. Identificar os tipos de licitações adotadas pelos orgãos públicos e Analisar como funciona um processo de licitação.
Busca-se com a pesquisa ampliar o conhecimento no intuito de estimular novas pesquisas bem como deixar mais claro o funcionamento do processo usado para compras do setor público. A escolha do tema se deu pelo acompanhamento das dificuldades encontradas no município onde mora a autora da pesquisa, e como são desenvolvidos o processo de compras e quais as melhorias que um planejamento de aquisição poderia surtir.
CAPÍTULO 1 - LICITAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A licitação trata-se de um processo administrativo vinculado a Administração Pública direta ou indireta, onde esta convida empresas interessadas, (licitantes) a apresentarem propostas a fim de oferecerem bens ou serviços, todos colaborando para exercer a vontade contratual. De um lado a Administração institui as normas que devem ser aplicadas (edital ou convite), de outro, os interessados retiram o edital e apresentam propostas e até mesmo garantias. A Constituição Federal de 1988 em seu Art. 37, inciso XXIII, determinou a obrigatoriedade da licitação para quisição de bens ou serviços, realizados pelas Administração no ambito dos Poderes da União. Logo a Lei 8.666/93 estipulou as regras que deveriam ser adotadas nas Licitações e nos Contratos Administrativos.
O doutrinador Meirelles define Licitação como:
Procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse (MEIRELLES, 2011, p. 272).
Em outras palavras, Mello afirma ser a licitação:
Um certame onde as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa o interessado em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conviniências públicas. Estribase na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessarios ao bom cumprimento das obrigações que se propoem assumir (MELLO, 2011, p.141).
A finalidade da Licitação se resume a contratação mais vantajosa pela Administração Pública, assegunrando aos licitantes igualdade de participação/contratação (MELLO,2011).
A vantajosidade caracteriza-se pela adequação e satisfação do interesse público e satisfação do interesse coletivo por via da execução do contrato. Está presente quando a Administração assume o dever de realizar a prestçação menos onerosa e o particular obriga-se a realizar a melhor e mais completa prestação (JUSTEN FILHO, 2012).
Diante do exposto é comum se arremeter ao pensamento que a vantajosidade, está relacionada somente a economia. No entanto, a melhor proposta não está atrelada somente ao valor economico, mas também a qualidade da prestação do serviço pelo particular.
Por isso, é preciso que se indique com precisão e clareza o obeto desejado pela Administração, pois assim a avaliação da proposta não estará associada somento ao menor custo, mas também a vários outros aspectos inseridos no edital, para auxiliar o Administrador na hora da seleção do Licitante que melhor possa satisfazer o interesse público (FERNANDES, 2011).
Portanto, a Administração quando elabora o edital, deve demonstrar com clareza aos licitantes a qualidade dos bens ou serviços que se estima com a licitação, bem como a estimativa de preços a serem praticados, para, dessa forma não haja propostas vantajosas pelo preço, mas que ofertem produtos de pessima qualidade. Ou seja nem sempre a melhor aquisição para Administração é a mais barata, cabendo ao administrador avaliar se o objeto requer uma maior ou menor qualidade.
As contratações públicas, sejam decorrentes de procedimento licitatório ou de contratação direta, devem ser precedidas de pesquisa de preços. Tanto a Lei nº 8.666/93 (art. 7º, § 2º, inc. II e 40, § 2º, inc. II) quanto a Lei nº 10.520/02 (art. 3º, inc. III) exigem a elaboração do orçamento estimado para a identificação precisa dos valores praticados no mercado para objeto similar ao pretendido pela Administração.
Inclusive, o TCU, em diversas oportunidades, defendeu a utilização da cotação junto ao mercado como forma preferencial de pesquisa destinada a definir o orçamento estimado, conforme se denota do Acórdão nº 3.026/2010 – Plenário, cujo Voto consignou que “a jurisprudência do TCU é no sentido de que antes da fase externa da licitação há que se fazer pesquisa de preço para que se obtenham, no mínimo, três orçamentos de fornecedores distintos (Acórdão nº 4.013/2008-TCU-Plenário, Acórdão nº 1.547/2007-TCU-Plenário)”.
Todavia, em 2013, a orientação da Corte de Contas federal pareceu seguir outro rumo. No Acórdão nº 868/2013 – Plenário, o min. relator concluiu que “para a estimativa do preço a ser contratado, é necessário consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes de representar o mercado.” Ou seja, o decisium reconheceu, em certa medida, a insuficiência da pesquisa de preços realizada, unicamente, com base nos orçamentos fornecidos pela iniciativa privada.
Diante do exposto, verificamos que a suprema corte de contas determina a pesquisa de preços de mercado para que a Administração esteja ciente dos preços praticados. A pesquisa interfere diretamente na definição da qualidade do produto que por hora deverá ser adquirido.
Embora essa atuação seja logicamente a mais adequada não é o que se observa no contidiano das repartições públicas. São inumeros os processos com a presença de “aventureiros” com ofertas de preços impraticaveis, que resultam em contratações ineficientes, na paralização do serviço ao longo do prazo de contrato por conta da falta de recursos.
1.1 MODALIDADES DE LICITAÇÃO
No que diz respeito aos tipos de licitações, a esfera municipal se adequa ao pressuposto a todos os órgãos da Administração Pública. Sendo assim, conforme o Art. 45º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 que dispõe sobre a Lei de Licitações e Contratos da administração pública há os seguintes tipos: a de menor preço; a de melhor técnica; a de técnica e preço; e, a de maior lance ou oferta. Segundo Cegala (2012) esses tipos sugerem a forma pela qual as propostas serão julgadas. Percebe-se, então, que a identificação do tipo no edital é um pressuposto básico para o cumprimento do princípio do julgamento.
Sobre o tipo de Menor preço, a autora adiciona que esse tipo leva em consideração o preço como único fator de julgamento. Por conseguinte, tem-se como critério de classificação das propostas o menor preço apresentado. Todavia, o preço deve ser compatível com o praticado no mercado e, em avaliação das propostas, devem ser respeitados os critérios e fatores supracitados no edital, principalmente no que tange ao rendimento e às condições de pagamento (CEGALA, 2012).
Em adição, Souza (1997) adverte que a administração deve efetuar um levantamento de preços internos e externos, objetivando definir parâmetro que permita verificar a compatibilidade entre o preço ofertado e os respectivos custos. A autora explana que esse é o tipo de licitação mais comum, aproximadamente 99% das licitações nas esferas federal, estadual e municipal.
O Art. 46 trata do tipo de licitação Melhor Técnica que se aplica exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, a saber: na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.
Em ressalva no edital desse tipo de licitação já deverá ser fixado o preço máximo que a Administração se propõe a pagar. Souza (1997) pressupõe que ela é uma licitação que já tem preço pré-estabelecido. Na sessão serão abertos os envelopes contendo as propostas técnicas dos licitantes qualificados. A proposta será avaliada e classificada conforme os critérios do certame: adequação ao objeto licitado, capacitação e experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta (metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais), e a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução. (BRASIL, 2011).
Prosseguindo com o ato licitatório, percebe-se que há a valorização do menor preço dentre as propostas dos licitantes habilitados. Daquelas propostas técnicas classificadas, serão abertas as propostas de preço em que será valorizado a que ofertar valor mínimo, mais vantajoso a administração. Será procedida negociações das propostas com o licitante melhor classificado. Para isso, é obrigatório a apresentação de orçamento detalhado que revelem os preços unitários, bem como, estejam dentro dos limites e, que ofertarem valorização mínima.
Neste sentido, Cegala (2012) afirma que há a busca ativa da melhor técnica, onde a instituição negocia com a que alcançou índice técnico comparativamente mais elevado. A meta é que esta concorde em rebaixar a cotação que havia feito até o montante da proposta de menor preço dentre as ofertadas. Não concordando com o dito rebaixamento, sucessivamente será proposto o acordo segundo a ordem de classificação técnica. Em conclusão, se nenhum desses aquiescer em reduzir o preço, terminará por ser escolhida a de menor preço, conquanto tecnicamente inferior a todas as demais.
O Art. 46, § 2º versa o tipo de licitação Técnica e Preço. Esse tipo se aplica excepcionalmente para serviços de caráter intelectual e a contratação de bens e serviços de informática. Mello (2011) esclarece que a eleição da proposta mais vantajosa resulta da média ponderada das notas obtidas no fator técnico e no preço, com pesos distintos elucidados por critérios estabelecidos em edital convocatório.
Os critérios devem ser expressos na proposta de forma clara e objetiva, contendo todos os atributos pedidos no edital. Em tramitação na sessão, abre-se o envelope da proposta técnica, onde há a atribuição de notas e a exclusão daquelas que não alcançaram o índice de suficiência previsto no edital (CEGALA, 2012).
Nesse tipo de licitação se abre momento para recurso. Saindo a apreciação dos recursos, abrem-se, em sessão pública, os envelopes de preços. É feita a média ponderada e é dada a classificação dos licitantes. Com isso, “corrigiu-se uma impropriedade: anteriormente, nem sempre o melhor classificado obtinha a adjudicação; via de regra, perdia no preço”, enaltece Souza (1997, p.59).
Melhor lance ou oferta é o último tipo de licitação, aplicada especificamente para os casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso, informa o Art. 45 do Estatuto federal Licitatório. Como sugere a denominação, os licitantes vencedores serão aqueles de maior lance (leilão), ou maior oferta (convite e concorrência). A proposta vencedora é a que faz a maior oferta, não oferecendo qualquer dificuldade na sua promoção. (CEGALA, 2012)
Em caso de empates terá preferência os bens e serviços produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; produzidos no país; e, produzidos ou prestados por empresas brasileiras. Caso persista o empate, haverá um sorteio, em ato público, para o qual todos os licitantes serão convocados. Proíbe-se a abertura de outro processo. (SOUZA, 1997).
Frente ao cenário estabelecido, percebe-se a relevância dos vários tipos de licitação, devendo este ser obrigatoriamente definido no ato convocatório do certame, uma vez que ao esclarecer o tipo é que se definem os critérios fundamentais legais que a administração estabeleceu tornando possível julgar e selecionar a proposta que melhor satisfaz o interesse público.
1.2 AS MODALIDADES DO PROCESSO LICITATÓRIO MUNICIPAL
Visando a celeridade dos processos licitatórios e a redução de custos nas contratações foram criadas várias modalidades de licitação. Segue-se nesse item a explanação das principais características de cada modalidade conforme promulgado em lei.
Drulla (2015) enfatiza as fases e modalidades existentes. Segundo Cegala (2012) as modalidades de licitações identificam as características e o processamento do certame. A primeira expõe a grandiosidade das modalidades, uma vez que, se não existissem, não existiria uma forma segura de contratar. Em consequência, o poder público e o interesse da coletividade, poderia ser diminuído em favor do interesse privado.
Conforme o Art. 22 da lei da licitação, Concorrência é considerada outra modalidade. Assim os interessados deverão possuir na habilitação preliminar os requisitos mínimos de qualificação decretados em edital. O prazo mínimo para o recebimento das propostas e a realização do evento deverá ser de quarenta e cinco dias quando a licitação for do tipo Melhor técnica ou Técnica e preço. Poderá ser de 30 (trinta) dias quando tratar-se de uma licitação do tipo Menor preço (SOUZA, 1997).
Na concorrência, assegura-se a participação de quaisquer candidatos que tenham interesse em participar do “processo seletivo”. Para tanto, os candidatos necessitam preencher os requisitos necessários lançados no certame. Suas subfases são: edital, habilitação, classificação ou julgamento, homologação e adjudicação. Ela é a modalidade que assegura contratações de elevados valores (DRULLA, 2015).
Já a Tomada de preços trata-se da licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Nesse caso, o prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será de 30 (trinta) dias, quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”, e de 15 (quinze) dias para licitação do tipo “menor preço”, Souza (1997, p. 20). Drulla (2015) elucida que ela é utilizada para médios valores, e, ela assegura a participação dos “candidatos” previamente cadastrados.
A modalidade Convite é a licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
Drulla (2015) enaltece o convite para processos de baixo valor, realizado com poucos interessados. Geralmente se faz por convidados diretos da administração pública. O convite é a única modalidade que não exige a publicação de edital, por ser feita de maneira mais simples, com antecedência de 5 dias úteis, no mínimo.
Souza (1997, p. 24) ratifica que a Administração não está obrigada a convidar exclusivamente os interessados que estiverem cadastrados, podendo estender o convite àqueles aptos a atender à sua necessidade e livres de suspensão, de ter sido declarado inidôneo, e, livre de débitos com o sistema de seguridade social, conforme o art. 195 da Constituição Federal Brasileira. Havendo limitações do mercado ou desinteresse dos convidados, não configurando o número mínimo de licitantes exigidos por lei, as circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite. Em suma, os licitantes devem apresentar apenas o envelope proposta, visto que nesta modalidade existe somente uma fase, onde os licitantes são considerados pré-habilitados já na fase de escolha.
Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de quarenta e cinco dias. Souza (1997) salienta que o concurso deve conter regulamento próprio constando a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e forma de apresentação do trabalho, bem como as condições de realização do concurso e prêmios a serem concedidos.
O concurso deve ser obtido pelos interessados no local indicado pelo edital, e sua publicidade deverá ser publicado com antecedência no Diário Oficial da União, no Diário Oficial do estado, ou do Distrito Federal, ou em jornal diário de grande circulação no estado e município seguindo as normas do Art. 21 da Lei das Licitações. Em caso de projeto, o vencedor deverá autorizar a Administração a executá-lo, lembrando que a modalidade nada tem a ver com concurso público, que visa ao preenchimento de cargos vagos existentes nos órgãos ou entidades da Administração Pública.
A modalidade Leilão, adequa-se à venda de bens móveis que não é útil para a administração, bem como para produtos legitimamente confiscados ou penhorados. O leilão ajusta-se ainda quando há alienação de bens imóveis adquiridos por procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. Nele, ganha-se aquele que apresentar o lance máximo, lance igual ou superior ao sugerido pela avaliação.
Souza (1997, p. 24) define-o como a modalidade de licitação entre quaisquer interessados em comprar bens móveis inservíveis para a Administração ou produtos legalmente apreendidos ou penhorados ou na alienação de bens móveis prevista no Art. 19º. Sua realização é feita por leiloeiro oficial ou servidor público devidamente designado pela Administração, seguindo a legislação pertinente. Em respeito ao princípio da isonomia do conhecimento, exige-se a ampla divulgação do edital no município onde o mesmo será realizado.
Em suma, a autora afirma que inicialmente há uma avaliação e fixação do preço mínimo do bem a ser leiloado. Quando o bem é arrematado, o mesmo é pago à vista ou é pago um percentual pré-estabelecido no edital. O arrematante assina a ata lavrada do leilão e imediatamente o bem leiloado lhe é entregue, obrigando-se ao pagamento restante no prazo fixado no edital. Como eventual penalidade, a não efetuação do pagamento gera a pena de perder o valor já recolhido em favor da Administração.
Individualmente, a modalidade Pregão foi promulgado pela Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Sobre o Pregão, Brasil (2011, p. 8) deixa claro que ele apresenta características particulares. Nele se invertem as fases da licitação, onde a habilitação é procedida após a fase de apresentação de propostas apenas para o licitante autor da melhor proposta. Adicionalmente, a apresentação de lances sucessivos e a possibilidade de realização do pregão por via eletrônica tornam o rito procedimental mais célere e contribuem para aumentar a competitividade.
Conforme o Art. 1º da referida lei, com o pregão se adquire bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser definidos em edital, por meio de especificações usuais no mercado. Para tanto, o município deverá inicialmente justificar a necessidade de contratação, definir o objeto do certame de forma precisa, suficiente e clara, definir as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, e, inclusive, fixar os prazos para fornecimento.
Faz necessário no pregão a autoridade competente designar o pregoeiro que pode ser um servidor público ou o município pode acionar uma entidade promotora da licitação. Além disso, designa-se uma equipe de apoio para a execução do pregão como: o recebimento das propostas e lances, a análise da sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor (BRASIL, 2011).
É sabido lembrar que a publicação do edital em ato convocatório será efetuada em diário oficial, jornal de circulação local, e facultativamente, através de meios eletrônicos e em jornal de grande circulação. Também será publicada a definição do objeto, o local, dias e horários em que poderá ser tomado posse do edital para leitura ou obtenção na íntegra do edital. Após caracterização das normas será realizada sessão pública para recebimento das propostas. No caso do Pregão, o Art. 4 da lei que o define, promulga a realização da sessão com prazo não inferior a oito dias úteis contados da publicação.
No início da sessão, o interessado identifica-se, comprova seus necessários poderes para formulação de propostas e para a prática dos atos do certame, e, entrega o envelope contendo a indicação do objeto e do preço oferecido. No curso da sessão, os autores oferecerão novos lances verbais e sucessivos (BRASIL, 2011).
A proposta que será classificada respeitará o critério de menor preço, mas serão observados os prazos do fornecimento, as especificações técnicas, bem como os parâmetros de desempenho e qualidade estabelecidos no ato convocatório. Sendo assim, será avaliada a habilitação jurídica e as qualificações técnica e econômico-financeira do licitante. Por fim, ele será declarado vencedor do processo licitatório (BRASIL, 2011).
Em seu Art. 12º, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 adiciona o Art. 2-A. na Lei nº 10.191, de 14 de fevereiro de 2001 que promulga licitações de registro de preços destinadas à aquisição de bens e serviços comuns da área da saúde, a modalidade do pregão, inclusive por meio eletrônico. Em resumo, bens e serviços comuns da área da saúde são aqueles necessários ao atendimento dos órgãos que integram o Sistema Único de Saúde (SUS).
Diante da visão exposta anteriormente mostrou-se quais as modalidades de licitação da administração municipal. Percebe-se que cada uma obtém particularidades que configuram a melhor alternativa para a contratação superveniente. Contudo, qualificando-se na modalidade do certame e oferecendo menor preço, melhor qualidade, melhor técnica e etc, a empresa vencedora poderá, enfim, contratar com o Estados e municípios.
1.3 ETAPAS DO PROCESSO LICITATÓRIO
A licitação, termo originado do latim liceri, licitatione significa o ato de vender através de lances. É um artifício administrativo realizado quando almeja-se solenizar contrato com serviços particulares. Nesse sentido deve-se considerar a contratação de serviços de terceiros que respeite o princípio da igualdade e da moralidade (ABREU, 2010).
Em respeito à contratação livre de serviços de terceiros, a Administração Pública segue normas, ditas em etapas, lançando critérios públicos que efetivam o direito de igualdade de participação ao público interessado. Segue nesse capítulo a caracterização das fases internas e externas da licitação (ABREU, 2010).
CAPÍTULO 2 - PROCESSO DE LICITAÇÃO
2.1 FRAUDES NA LICITAÇÃO
Na contemporaneidade a sociedade vive em convívio com a fragilidade da administração pública. Cita-se a existência do desvelamento de escândalo de corrupção, bem como prejuízo na qualidade e na celeridade das obras. Cada vez mais corriqueiras, as fragilidades ocorrem em desacordo com o Estado democrático de Direito. Potencializa-se, então, no cidadão, o desejo da efetividade da segurança jurídica pela administração pública nos processos licitatórios.
Segundo Pereira (2015) falando das fragilidades das licitações:
Paira a percepção de que a administração pública não tem zelado a contento pela estabilidade e pela ordem nas relações jurídicas e, [...] quando a segurança de orientação (certeza da ordem) e a segurança de realização (confiança na ordem) se fragilizam, todos ficam vulneráveis: do empresário investidor ao cidadão contribuinte. [...] A desmedida prática de irregularidades e a reiteração do uso de meios ilícitos não representam questões morais, tampouco culturais. São resultado da ineficiência do gerenciamento do sistema e das lacunas e fragilidades do arcabouço legal.
A seguir, apresento exemplos de editais que solicitam documentos que não fazem parte do roll de documentos que são estabelecidos pela Lei 8666/93.
Em um mesmo Edital, vemos irregularidades que acabam por limitar a concorrencia entre as empresas. A vistia tecnica é uma das meneiras que ao entendimento do TCU, visa tomar conhecimento, do numero de concorrêntes antes mesmo do incio do processo licitatorio. O edital não justifica o pedido de visita tecnica, e normalmente estão amparos no art. 30, inciso III da Lei n°8.666/93, que dispõe : “a documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á: (…) III – comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação”.
Vejamos o que diz o trbunal de contas da união sobre o pedido de visita tecnica no no Acórdão nº 4.968/2011 – Segunda Câmara:
A visita de vistoria tem por objetivo dar à Entidade a certeza e a comprovação de que todos os licitantes conhecem integralmente o objeto da licitação e, via de consequência, que suas propostas de preços possam refletir com exatidão a sua plena execução, evitando-se futuras alegações de desconhecimento das características dos bens licitados, resguardando a Entidade de possíveis inexecuções contratuais. 11.1.3.2. Portanto, a finalidade da introdução da fase de vistoria prévia no edital é propiciar ao proponente o exame, a conferência e a constatação prévia de todos os detalhes e características técnicas do objeto, para que o mesmo tome conhecimento de tudo aquilo que possa, de alguma forma, influir sobre o custo, preparação da proposta e execução do objeto.
Porém, é preciso reconhecer que o pedido de visita tecnica limita a competição. Uma vez que acerreta ônus excecivo aos competidores que se encontram distantes do local estipulado para o cumprimento do objeto. Em virtude disso, para que a visita técnica seja legal, é imprescindível a demonstração da indispensabilidade.
Inclusive, esse raciocínio está em consonância com o disposto no art. 37, inciso XXI da Constituição da República, que reputa como legítima apenas as “exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
O TCU, tem se manifestado no sentido de que somente pode ser exigida a visita tecnica em casos excepcionais, isto é, nas situações em que a compelxibilidade ou natureza da obra se justifiquem.
Veja-se trecho extraído do Acordão n°906/2012 – Plenário, no qual o Tribunal expediu as seguintes determinações ao ente licitante:
Abstenha-se de inserir em seus instrumentos convocatórios cláusulas impondo a obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras quando, por sua limitação de tempo e em face da complexidade e extensão do objeto licitado, pouco acrescente acerca do conhecimento dos concorrentes sobre a obra/serviço, de maneira a preservar o que preconiza o art. 3ª caput, e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93, sendo suficiente a declaração do licitante de que conhece as condições locais para a execução do objeto.
Portanto, uma vez evidenciado que a especialidade do objeto não demanda que os potenciais interessados compareçam pessoalmente ao local onde será executado o objeto, pode a Administração optar apenas em exigir declaração do licitante, nos moldes aludidos.
O Tribunal de Contas da União veda a referida exigência editalícia antes da efetiva contratação da empresa, sugerindo que seja feita declaração de disponibilidade de pessoal para a execução contratual. Vejamos:
8 Com relação aos quesitos do edital que conferem pontos à licitante que "Possuir, por ocasião de apresentação da proposta na concorrência, quantitativo de funcionários com determinadas qualificações, o Tribunal tem entendimento de que esse tipo de procedimento, implica em realização de despesas anteriores à contratação, é ilegal. (Acordão 26/2007 – Plenario – TCU).
Abstenha-se de exiqir que Drofissionais utilizados cara fins de øontuacãtéçnica estalam vinculados ao auadro efetivo da empresa or meio de contrato de trabalho, corno no caso do item 5. IA c/c item 8.7.e do editia da Concorrência n° 212008, limitando-se à exigência de outras formas de comprovação de vínculo do profissional, como declaração de disponibilidade do profissional para alocação na execução contratual. (Acórdão 16512009 - Plenário - TCU).
Os textos demonstrados deixam claro que a exigência do Edital é ilegal, e visa claramente a restrição na concorrência. Atos como esse tem sido corriqueiros nas cidades do interior do Ceará, talvez isso se dê devido a deficiência dos orgãos fiscalizadores.
Fica claro que as taís exigencias no referido Edital estão direcionando o processo licitatório, dificultando a concorrência e formulação de contratos vantajosos para os municipios.
Sabe-se, contudo, que a administração deve esclarecer e primar pelas regras nas licitações, com a finalidade de oferecer segurança e concorrência igualitária para investidores, principalmente quando se tratam de objetos que requerem grandes recursos ou de contratos com longos períodos de parceria pública.
Mendes (2013) destaca que as empresas da administração pública são obrigadas a prestar licitação sempre que se fizer necessário a compra ou a aquisição de bens e serviços. Para isso, a autora lembra a obrigatoriedade da impessoalidade e da legalidade, os princípios básicos da administração.
E assim está decretado na Lei 8.666/93, a Lei das Licitações. Nela consta-se que todo o processo deve ser orientado com ações dentro da legalidade, do contrário haverá o risco de punição. Preza-se a transparência, a falta de influência de cunho pessoal, impede-se favoritismos e cuida-se para a não ocorrência de falhas fiscalizatórias nas etapas do processo.
Sobre as irregularidades do processo licitatório Souza (2015, p.14) observa que no Brasil a lei e os princípios das licitações são desobedecidos claramente, uma vez que é extenso o número de denúncias de fraudes nesse tipo de procedimento sobre os indícios de “corrupção, desvios de verbas e mau uso dos recursos públicos”. E, um dos principais fatores relacionados se deparam nas dispensas e inexigibilidade prevista na Lei de Licitações, nas modalidades Concorrência e Convite.
Verifica-se que a dispensa e inexigibilidade de licitação se esbarra na pouca ética dos administradores. Assim, os maus gestores públicos burlam a legalidade da lei visando vantagens pessoais, indo contra a satisfação do interesse público, a ética e a moral, usando das exceções à regra, todavia, a utilização das exceções tornou-se a via mestra, o meio para se fraudar as licitações em função do favorecimento pessoal.
Pereira (2015) ressalta que “as negligências deixam em risco a eficiência, transparência, o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e o próprio interesse público”. Em detrimento da legalidade violada, ressalva ainda que se deve buscar a implementação de medidas “que sopesem os valores envolvidos e apliquem os princípios jurídicos saneadores”. O autor destaca a importância do controle administrativo, uma vez que a administração pública tem a oportunidade de reavaliar seus atos, buscando a legalidade de atos que zelem pelo interesse público.
Ainda tratando do controle, adicionam que a administração se apresenta sujeita a controle externo e Mourão e Couto (2011) interno. Internamente pela própria Administração Pública, consolida o seu poder de autotutela. Assim, a administração através de apreciação judicial, apresenta a nulidade de seus atos caso tenha constatada provas de ilegalidades. Os autores logo adicionam que no setor público, as fraudes ocorrem pelo direcionamento da licitação. Assim, os infratores configuram-se como os licitantes, pode haver a participação do servidor público que está consolidando a licitação ou há ainda, a formação de cartel e a implementação de licitações forjadas.
Sobre o cartel, Brasil (2008, p.8) afirma ser um acordo praticado pelos concorrentes da licitação. Além de fixarem os preços e as quotas de produção, os infratores dividem clientes e delimitam o mercado de atuação. De fato, coíbem a livre concorrência, aumentam os preços, e acabam restringindo a oferta. Por fim, eles podem até deixar os produtos indisponíveis, impedindo a contratação pelo menor preço. Realiza-se o desrespeito à isonomia, qualidade e eficiência.
Silva (2015) aponta o conhecimento de cartéis na modalidade convite. O autor salienta a aplicabilidade da lei das licitações que não obriga a ampla divulgação do certame. Em regra, exige-se anexação de avisos ou a distribuição da carta-convite a partir da escolha da gestão municipal. E, de fato, há a facilidade para a quebra dos princípios: isonomia, igualdade e impessoalidade entre os participantes.
A Lei 8.666/93 promulga os crimes das licitações. Eles são descritos nos Art.89 até o 98. No Art. 89, consta o crime de dispensar a licitação além daquelas previstas na referida lei. No Art. 90 é crime fraudar, coibir ou prejudicar o caráter competitivo visando conseguir vantagens. No Art. 91 consta o ato de patrocinar o interesse privado com a celebração da licitação. O Art. 92 expõe o ato de possibilitar vantagens em favor do adjudicatário, durante as fases de licitação e durante a execução dos contratos. No Art. 93 se trata do ato de fraudar qualquer ato durante a consecução da licitação. Em adição, a referida lei expõe mais atos criminosos:
Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo.
Art. 95. Afastar ou procura afastar licitante, por meio de violência, grave ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo.
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preços;
II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
III - entregando uma mercadoria por outra;
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do contrato.
Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo.
Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do inscrito.
Em respeito à Constituição de 1988, é realizado nas licitações um controle interno objetivando fiscalizar a atuação eficiente dos contratos firmados, o controle da execução da despesa e a otimização da utilização dos recursos aplicados. Mourão e Couto (2011, p.42) relembra, então, o papel da comissão de licitação, com o dever de fiscalizar e controlar o processo licitatório, zelando as normas, assegurando a lisura durante todo o processo. Esclarecendo sobre o controle externo, os autores enaltecem-no sob a função dos cidadãos, partidos políticos, associações ou sindicatos. Logo, afirma-se que ainda há controle por parte dos órgãos governamentais, principalmente na figura do Ministério Público e Tribunais de Contas. Contudo, essa função cabe ainda ao Poder Judiciário, bem como, ao Poder Legislativo.
2.2 FISCALIZAÇÃO, PREVENÇÃO E CONTROLE DO PROCESSO LICITATÓRIO
Objetivando a gerencia efetiva dos recursos públicos, faz-se necessária a implementação do gerenciamento e controle da celebração do certame e execução contratual, a fim de concretizar a fiscalização e a prevenção do descumprimento da lei, impondo a responsabilização e punição dos infratores que em benefícios próprios seguem lesionando os direitos coletivos.
É sabido que todos devem responsabilizar-se pela fiscalização do processo licitatório. Não é à toa que Mourão e Couto (2011) citam os principais meios de descobertas de fraudes nos certames: Controles Internos; Auditoria Externa; Coincidência; Denúncia Anônima; Investigação Especial; Informação de Funcionários; Informação de Terceiros; Auditoria Interna. Contudo, Mendes (2013) explana que a fiscalização visa “ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes”.
Corroborando, Souza (2015, p.20) afirma a importância do controle interno, externo e popular. Alguns estudiosos preferem agregar o poder popular dentro do controle externo. Sobre a importância do poder popular o autor adiciona:
Já o poder popular refere-se aos atos dos administrados, que promovam a averiguação da regularidade da atuação da Administração Pública, impedindo ou dificultando atos ilegítimos e lesivos ao indivíduo ou à coletividade, ou ainda, que possibilite a reparação de danos oriundos deste tipo de situação, pois há previsão constitucional de que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular, com o objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público.
Em suma, Pereira (2015) sugere a implementação e fiscalização de leis anticorrupção. Como exemplo, o autor aponta a necessidade de punições administrativas e civis mais rigorosas a serem aplicadas nas empresas flagradas com esse ato de corrupção. Para tanto, a prevenção e diminuição dos atos ilícitos necessita do aperfeiçoamento do processo licitatório, bem como, é crucial o fortalecimento e aparelhamento dos órgãos de controle da administração pública.
Mourão e Couto (2011) apontam a necessidade da qualificação na fiscalização afim de identificação a existência das irregularidades. Para isso, os autores sugerem maior foco de investigações na formalização do processo. Logo, cumprindo o pedido em edital, devem ser checados nos documentos: a presença de assinaturas, as questões de autenticação, a existência de documentos similares por vários licitantes; a checagem de prazos e a situação física e jurídica dos concorrentes.
Verifica-se, ainda a necessidade em se investigar a real necessidade da contratação dos serviços, se os valores apresentados estão compatíveis com os de mercado. Sobre as fases de execução, deve ser fiscalizado o progresso das obras, identificando-se os responsáveis envolvidos e por fim o cumprimento do objeto contratado.
Dentre os principais aspectos que devem ser checados visando à detecção de fraudes nas licitações, Mourão e Couto (2011, p.43-44) destacam: verificar a situação da prestação de contas; analisar a compatibilidade cronológica dos fatos; confirmar o real executor da obra; apurar a existência de pessoas coincidentes nas sociedades; avaliar a participação em eventuais irregularidades apuradas; verificar a compatibilidade dos itens contratados com os executados e os preços de mercado destes à época da execução; apurar se a movimentação financeira corresponde aos pagamentos efetuados; analisar a pertinência dos beneficiários e, ainda, possíveis endossos para outras empresas ou pessoas físicas; verificar a regularidade da sua constituição e do funcionamento à época das licitações e execução das obras; documentar a inexistência física ou incapacidade operacional das empresas; verificar a idoneidade das Notas Fiscais; apurar se a apresentação física corresponde aos pagamentos efetuados, aos termos contratuais e às cláusulas dos convênios; avaliar o cumprimento do objeto dos convênios.
Ainda tratando a questão das denúncias, Souza (2015) enaltece que elas podem ser ainda realizadas nas Agências Reguladoras dos respectivos serviços, por exemplo: Anatel, Anvisa, Aneel. Quando decorrer de sociedades anônimas de ações em bolsa de valores, poderá ser efetivada na Comissão de Valores Mobiliários (CVM), e, sendo pessoa física, verifica-se a habilitação do infrator aos Órgãos de Classe de exercício de profissão, por exemplo, contadores e advogados, respectivamente no CRC e OAB.
Mourão e Couto (2011, p.45) revelam ainda os pontos a serem avaliados na investigação de cartéis empresariais em licitações:
As propostas apresentadas possuem redação semelhante ou os mesmos erros e rasuras. Certos fornecedores desistem, inesperadamente, de participar da licitação. Há empresas que, apesar de qualificadas para a licitação, não costumam apresentar propostas a um determinado órgão, embora o façam para outro. Existe um padrão claro de rodízio entre os vencedores das licitações. Existe uma margem de preço estranha e pouco racional entre a proposta vencedora e as outras propostas. Alguns licitantes apresentam preços muito diferentes nas diversas licitações que participam, apesar de o objeto e as características desses certames serem parecidos. O valor das propostas se reduz significativamente quando um novo concorrente entra no processo (provavelmente não integrante do cartel). Um determinado concorrente vence muitas licitações que possuem a mesma característica ou se referem a um tipo especial de contratação. Existe um concorrente que sempre oferece propostas, apesar de nunca vencer as licitações. Licitantes vencedores subcontratam concorrentes que participaram do certame. Licitantes que teriam condições de participar isoladamente do certame apresentam propostas em consórcio.
Segundo Mourão e Couto (2011) entendendo as prováveis irregularidades praticadas durante o processo licitatório, os gestores e órgãos de controle estarão aptos a concretizar medidas saneadoras. Esse é, portanto, um dos pontos preventivos à reincidência de delitos, bem como daí parte à forma de melhor apurar e penalizar os infratores.
Brasil (2008) deixa claro que a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE/MJ) é o principal órgão investigativo de práticas ilícitas dos processos licitatórios no Brasil. O SDE/MJ realiza ações alertando sobre as características dos cartéis, denunciando a presença dessa prática, bem como elaborando os editais das licitações.
Para Souza (2015) um marco ao controle efetivo, à regularidade e, por fim, ao bom resultado da licitação é o papel do Ministério Público (MP). Esse órgão é responsável por examinar a legalidade e a economicidade dos atos contratuais fixados pela licitação. Detectando crimes contra a ação pública mediante denúncias, o MP deverá agir dentro dos prazos legais, instaurando procedimentos legais, almejando a defesa jurídica, o regime democrático, bem como os interesses sociais e individuais indisponíveis.
Cabe, então ao MP o recebimento de denúncias, a requerer documentos, se esforçar e investigar licitantes e testemunhas objetivando responsabilizar os infratores. Em seu auxílio, o órgão consta com os serviços implementados pela Ouvidoria, ressalta Souza (2015), corroborando com os termos do Art. 100 da Lei 8.666/93.
Frente ao pressuposto lançado, almejando evitar as fraudes nas licitações, o Poder Público é obrigado a formar o controle interno realizado pela própria Administração Pública incumbida, então, de identificar, avaliar e mitigar possíveis condições de riscos, garantindo a execução e o alcance dos objetivos do certame dentro da legalidade, ou seja, a efetividade da gestão pública, afirmam Mourão e Couto (2011). Assim, se forem constatadas irregularidades pelos cidadãos ou licitantes, esses precisam denunciá-la. E, a denúncia deverá ser formalizada à Administração pública que lançou a licitação ou poderá ser feita aos outros órgãos de controle.
Os autores também apresentam o papel do Tribunal de Contas (TC). Esse órgão atua controlando e fiscalizando os gastos públicos. Logo, devem verificar as receitas, as despesas, a contratação profissional e até mesmo o manejo do patrimônio, buscando averiguar se os gastos empresariais estão legítimos e efetivos conforme promulgado em lei. (SOUZA, 2015).
Destaca-se que se a gravidade da falha não coibir a competitividade e os princípios da legalidade, isonomia e moralidade, basta a Administração saná-la e dar prosseguimento ao certame. Contudo, infringindo os princípios da Lei n. 8.666/93, há que ser anulada a licitação, e posteriormente ser realizada outra. Conforme está promulgado no Art.7º, § 6º, da referida lei “a infringência implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa”.
Silva (2014) destaca a necessidade do aprimoramento das modalidades do processo licitatório. Sobre a modalidade convite, o autor aponta que para diminuir o número de fraudes, deve-se estimular a máxima concorrência junto ao processo. Assim, além de no mínimo 3, deve-se maximizar a distribuição de convites, a afixação do edital e permitir a participação máxima dos licitantes que demonstrarem propostas em até 24 horas de antecedência.
Cabe salientar o referido no Art.74 da Constituição Federal Brasileira (CFB) de 1988 que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”. Já sobre o controle externo, a CFB/88, promulga:
Art.70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Em reflexão, Mourão e Couto (2011, p.50) expõem que há pouca efetividade no controle interno das licitações. Logo, a prevenção de atos ilícitos e o cumprimento da lei das licitações e seus princípios estão aquém do desejado. Constata-se que o TC é o principal órgão de detecção, fiscalizando através do controle externo, paralisando quando se fizer necessária a licitação. Logo, é ele quem atua aplicando as sanções e definindo o ressarcimento aos cofres públicos. Os autores citam as principais ocorrências detectadas no Tribunal de Contas de Minas Gerais ao longo do ano de 2009:
Ausência de publicação do extrato contratual; Descumprimento de prazos recursais; Ausência de projeto básico e orçamento em planilhas; Ausência de pesquisa prévia de preços; Não obtenção do número mínimo de 3 licitantes; Despesas realizadas sem licitação ou de forma fracionada; Inobservância de cláusulas essenciais em contratos; Alterações contratuais em percentuais acima dos permitidos; Ausência de numeração de documentos do processo; Ausência de indicação do crédito orçamentário
Já Souza (2015, p.26) cita as principais irregularidades identificadas em licitações pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal em 2015:
O superfaturamento; a execução de serviços não previstos no edital e contrato; alterações no contrato e orçamento sem formalização; contagem duplicada de serviços; indevida majoração do quantitativo de serviços; superestimava; assunção de obrigações diretas acima dos limites definidos na Lei Orçamentária; atrasos; falas na qualidade; duplicidade de despesas; preços irregulares; ações antieconômicas; falas de fiscalização; reajuste indevidos dos preços.
Em adição, os autores inferiram que a superestimativa e o superfaturamento são as irregularidades mais comumente encontradas. Todavia, o superfaturamento decorre do pagamento de serviços com sobrepreço. E, a superestimativa decorre de preços injustificados e superiores aos do mercado. Ainda há lesão ao patrimônio público mediante serviços fantasmas, aqueles escritos no papel, reportando-se à obra ou serviço já concluído ou meramente àquela nunca realizada. Sobre algumas das penalidades sancionadas, foi taxada: “Condenação para ressarcir os valores; aplicação de multa aos infratores; aplicação de multa aos servidores infratores”.
Em meio ao mundo globalizado, várias técnicas de auditoria hoje são implementadas para apuração de fraudes, analisando e processando as prestações de contas anuais. Uma delas é a Matriz de Risco, seletividade e materialidade, uma metodologia que avalia a movimentação de recursos públicos, Mourão e Couto (2011). Contudo, Souza (2015, p.28) afirma que “atualmente, as formas de fraudar licitações vêm se aperfeiçoando em velocidade muito maior do que os meios de controle de legalidade”. Sobre a modalidade mais visada para as fraudes está a Concorrência.
Verifica-se, portanto, que o processo licitatório é regrado por lei a se fazer cumprida pelas organizações públicas e privadas. Do contrário, haverá sanções para os infratores, sendo avaliadas e fiscalizadas mediante o controle interno, externo e popular.
CAPÍTULO 3 - O PERCURSO METOLÓGICO DA PESQUISA E OS RESULTADOS ENCONTRADOS
O método de pesquisa significa a escolha de procedimentos sistemáticos para a descrição e a explicação dos fenômenos (RICHARDSON, 1999). Ao desenvolver um trabalho científico de investigação, no desenvolvimento das etapas da pesquisa, o investigador trabalha com o reconhecimento e a utilidade dos métodos disponíveis para conseguir atingir e cumprir os objetivos propostos (MINAYO, 2007).
Segundo Severino (2011), a pesquisa científica pode ser classificada de acordo com os seguintes elementos: tipo, abordagem, objetivos e estratégia de coleta de dados. Quanto ao tipo, se classifica como um estudo de caso, pois foi realizado um estudo na comissão de licitação da cidade de Tauá no estado do Ceará.
Enquanto que Gil (2008) diz que a metodologia descreve os procedimentos a serem seguidos na realização da pesquisa. Ao desenvolver um trabalho científico de investigação, no desenvolvimento das etapas da pesquisa, o investigador trabalha com o reconhecimento e a utilidade dos métodos disponíveis para conseguir atingir e cumprir os objetivos propostos (MINAYO, 2007). Assim, esta seção trata de como a pesquisa foi realizada, considerado a classificação (tipologia), os processos (fases e etapas), as técnicas de coleta e a análise dos dados. Aplicamos uma pesquisa, com 5 perguntas há convidados voluntários.
Segundo Severino (2011) a pesquisa científica pode ser classificada de acordo com os seguintes elementos: tipo, abordagem, objetivos e estratégia de coleta de dados. Esta pesquisa se classifica quanto ao tipo sendo um estudo de caso, pois foi realizado um estudo em municípios do Ceará, especificamente com pregoeiros das cidades; no que tange à abordagem, é de natureza qualitativa, no intuito de explanar o sentido da realidade, dando significado aos achados da pesquisa; quanto aos objetivos se classifica exploratória e descritiva.
Realizou-se um levantamento bibliográfico da literatura sobre licitação, processo, etapas e algumas particularidades desta temática. Como fontes de pesquisa, utilizaram-se livros, e artigos científicos. As bases de dados utilizadas foram: google acadêmico e periódicos capes.
Após o levantamento do referencial teórico, foram entrevistadas 10 pessoas, com resposta de volta de 3 pessoas, a pesquisa foi enviada para o e-mail dos entrevistados. (Apêndice A). Para Marconi e Lakatos, (1992), utilizar os sentidos na obtenção de determinados aspectos da realidade consiste em ver, ouvir e examinar fatos ou fenômenos.
Quanto aos lócus da pesquisa, foi realizada na cidade de Tauá - CE. A pesquisa teve início em 20 de setembro de 2018 e foi finalizada em 25 de setembro de 2018.
3.1 RESULTADOS E DISCUSSÃO
No primeiro questionamento, buscou-se saber sobre a percepção do entrevistado quanto ao processo licitatório um meio de contratação burocrática. O Entrevistado 1 (E1, 2018), afirma que sim. Muitas fases da licitação acabam se transformando num procedimento moroso e burocrático. O Entrevistado 2 (E2, 2018) considera o processo licitarorio um modo burocratico para contratação.
No caso do segundo questionamneto, este buscou saber que meios são usados pela comissão para se proteger de possíveis “aventureiros”, aquela empresa que participam da licitação, mas na hora de assinar o contrato nunca aparecem. Assim, o entrevistado 1 (E1, 2018), afirma que em cidades pequenas, esse índice é muito baixo. Geralmente se a empresa aparece no certame, ela tem intenção de arcar com o contrato. De qualquer forma não conseguimos nos proteger dessa situação. O entrevistado 2 (E2,2018) certifica que desconhece os meios usados para garantir essa segurança.
Quanto à terceira pergunta, teve como proposta saber sobre a existência de meios de burocratizar mais ainda os processos licitatórios através dos editais de convocação. O Entrevistado 1 (E1,2018) afirma: Acredito que sim. Excesso em documentos de habilitação garantia de proposta, documentos para qualificação técnica burocratizam muito os editais e infelizmente servem para restringir a concorrência. Os editais deveriam ser mais simples, com uma linguagem mais acessível. Já o entrevistado 2 (E2,2018) respondeu que sim, existem meios que tornam a licitação mais burocraticas, basta comparar os editais a Lei.
No caso do quarto item, é comum às empresas questionarem o edital antes da licitação ou elas preferem apelar para os recursos administrativos. Segundo o entrevistado 1:
As duas formas são recorrentes. Por falta de preparação, muitas secretarias mandam produtos com especificações muito direcionadas e as empresas tendem a questionar esse tipo de edital. Os recursos são comuns quando alguma empresa se sente injustiçada no certame, principalmente em algumas modalidades (E1, 2018).
De acordo com o Entrevistado 2:
As empresas não costumam quase nunca questionar o Edital antes da licitação. Preferem muitas vezes participar, ser inabilitada para depois recorrer aos questionamentos. Desconhecem os serviços das esferas judicias, muitas vezes atrapalham o processo e na hora de assinar o contrato não comparecem. Usam o meios para atrapalhar literalmente o processo (E2,2018).
No quinto questionamneto, foi ressaltado a importancia do entediemnto e poder de descisão quanto a Lei 8.6666/93. Assim, em suas mãos agora está o poder de uma reforma na Lei 8.666/93. O que você sugere para facilitar os processos de compras, bem como medidas protetivas para evitar os “aventureiros” nos processos de licitação.
O entrevistado (E1, 2018) sugere que para facilitar os processos de compras, criaria uma lei que possibilitasse que somente as empresas locais participassem do certame, em qualquer modalidade e qualquer valor. Somente após não aparecer interessados, abrir para outros concorrentes, seria uma forma de melhorar a economia local. Para evitar aventureiros, daria a CPL o direito de punir as empresas, sem necessariamente parecer jurídico, visto que é um processo extremamente demorado.
O entrevistado (E2,2018) sugere que: sejam feitos processos atendendo os pedidos das Leis que regem e licitação, bem como aplicando penalidades as empresas que deixem de cumprir com o exigido no Edital de compras. Fiscalização mais eficiente por parte do Ministerio Público e informação ao cidadão.
No caso do sexto e último questionamento, buscou identificar os entraves de um processo de licitação enfrentados pela gestão de compras nas licitações.
O processo de licitação dificulta a compra de produtos mais específicos, que atendam melhor a administração pública, os prazos de um processo são extensos e muitas vezes, travam as compras do município. A obrigatoriedade de ampla pesquisa de mercado, muitas vezes, o valor não retrata a realidade local (E1, 2018).
Quando um processo licitatorio é elaborado muitas vezes ele está atendendo a uma série de interesses pessoais dos gestores, e esses entraves são elaborados para diminiur a concorrência. Por isso é importante o cidadão fiscalizar o municipio, entender para onde estão sendo direcionados os recursos para que esses entreves sejam desfeitos e os recursos publicos sejam direcionados de uma maneira correta. (E2,2018).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme o estudo realizado, verificou-se que o processo deve se fazer cumprida tanto pelas organizações públicas como as privadas que fornecerão serviços e produtos, mediante contratos administrativos.
A Lei rege todo o procedimento licitatório e o modo de execução contratual. Ela evidencia os diversos tipos e modalidades, as etapas do processo, as exceções para dispensa e inexigibilidade, bem como as sanções para os infratores. A avaliação e fiscalização se faz por meio do controle interno, externo remontando à importante participação popular como um forte instrumento de denúncia das fraudes e irregularidades decorrentes da fragilidade do processo licitatório.
Diante de tudo que foi exposto neste trabalho, percebemos que a fraude ela está relacionada a varios setores. Desde o gestor até o executor do contrato, e percebemos que usasse meios “legais” para que se dificulte a contratação dos contratos vantajosos bem como visa-se eliminar os preços mais vantajosos.
Propõe-se a elaboração de normas e melhorias de controle para o fiel cumprimento da legislação usando auditoria que analise e processe a prestação de conta anual, como é o caso da Matriz de Risco, seletividade e materialidade, uma metodologia que avalia a movimentação de recursos públicos. Lançar mão da modalidade pregão eletrônica implementando-se com licitantes anônimos, aumentam o número de concorrentes e diminuem o poder de má fé dos fraudadores.
É preciso difundir o poder de denúncia do cidadão no combate às infrações em licitações, responsabilizando aqueles que lesionam os direitos coletivos, principalmente quando se tratam de administradores, aproveitando-se das lacunas da legislação para o desvio de recursos, concessões de favores, e por fim, a aquisição de bens e serviços sob inexistência do processo licitatório, gerando, portanto, prejuízos ao interesse público e à toda coletividade.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão no 549. Relatório de auditoria. Pedido de reexame. Petrobras. Aplicação ao certame licitatório de regras inerentes à lei 8.666/93 e aos princípios da administração pública. Ausência de comprometimento da atividade-fim da companhia estatal. Necessidade de orçamento adequado e preciso. Obrigatoriedade da definição de critérios objetivos para a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública. Negativa de provimento. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. TCU, 19 abril de 2006. Disponível em:< http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/tcu/..%5Ctcu%5CPDFs%5CAcordao5492006-TCU-Plen%C3%A1rio.pdf.> Acesso em: 22 de outubro de 2018.
APENDICE
Apêndice A – Questionário
A BUROCRACIA APLICADA NA CONTRATAÇÃO PÚBLICA POR MEIO DE PROCESSOS LICITATÓRIOS
Pesquisadora: Alexandre Xavier
Problemática: Como a burocracia nos processos licitatórios tem dificultado as compras das empresas públicas e de que forma é planejado o processo de licitação de material?
Objetivo geral: O objetivo geral da pesquisa é identificar os meios que burocratizam o processo de compras através de licitações.
Objetivos específicos:
Analisar como funciona um processo de licitação e analisar os tipos de licitações adotadas pelas empresas.
Identificar os principais problemas enfrentados pela gestão de compras nas licitações.
Você considera o processo licitatório um meio de contratação burocrática?
Que meios são usados pela comissão para se proteger de possíveis “aventureiros”, aquela empresa que participam da licitação, mas na hora de assinar o contrato nunca aparecem?
Você considera que existem meios de burocratizar mais ainda os processos licitatórios através dos editais de convocação?
É comum às empresas questionarem o edital antes da licitação ou elas preferem apelar para os recursos administrativos?
Em suas mãos agora está o poder de uma reforma na Lei 8.666/93. O que você sugere para facilitar os processos de compras, bem como medidas protetivas para evitar os
“aventureiros” nos processos de licitação?
Quais os entraves de um processo de licitação enfrentados pela gestão de compras nas licitações?
