Na recente decisão proferida pelo Ministro Gilmar Mendes do STF nos autos da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 7.580, tendo como requerente o Partido Comunista do Brasil (PC do B), o qual visava interpretação conforme à Constituição Federal das normas contidas no § 2º do art. 4º da Lei 9.615/1998, e do art. 26, caput e §§ 1º e 2º, arts. 27, 28 e 142, caput e §§ 1º e 2º da Lei nº 14.597/2023, de modo a assegurar “a não intervenção do Poder Judiciário em questões interna corporis das entidades esportivas”, para reconhecer TAC – Termo de Ajuste de Conduta celebrado entre o Ministério Público do Rio de Janeiro e a Confederação Brasileira de Futebol – CBF, chamou atenção o fato da referida agremiação integrante de federação partidária atuar de forma isolada na ação de controle de constitucionalidade.
Prevista no art. 103 da Constituição Federal, a ação direta de inconstitucionalidade admite no inciso VIII do citado artigo, legitimidade à partido político com representação no Congresso Nacional.
A Lei nº 9.868, de 10/11/1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, no seu art. 2º, VIII, reafirma que pode propor ação direta de inconstitucionalidade, partido político com representação no Congresso Nacional.
A respeito da legitimidade dos partidos políticos em sede da ação direta de inconstitucionalidade, a jurisprudência do STF – Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento que:
[...] 1. Os partidos políticos com representação no Congresso Nacional têm legitimidade ativa universal para propor ação direta de inconstitucionalidade, não incidindo, portanto, a condição da ação relativa à pertinência temática. [...] (ADI 1963 MC, Relator: Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 18-03-1999, DJ 07-05-1999, grifo nosso).
Assim, os partidos políticos podem propor ação direta de inconstitucionalidade e gozam de legitimidade ativa universal, sem qualquer vinculação ou pertinência à temática discutida no controle concentrado de constitucionalidade.
Contudo, com a edição da Lei nº 14.208/2021, que alterou a Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95) e a Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), para instituir as federações de partidos políticos no ordenamento jurídico brasileiro, foi criada esta nova unidade que deve funcionar como se fosse um único partido.1
Nesse sentido, o art. 11-A da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95), incluído pela Lei nº 14.208/2021, estabelece que: “Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, após sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária”.
Após o Supremo Tribunal Federal – STF declarar na ADI nº 7.021 que é constitucional a Lei nº 14.208/2021, que institui as federações partidárias, permitindo, excepcionalmente, nas eleições de 2022, que o prazo para a constituição de federações partidárias fosse estendido até 31 de maio de 2022, foram registradas no Tribunal Superior Eleitoral – TSE, 3 (três) federações partidárias, entre os dias 24 e 26 de maio de 2022, que são as seguintes: 1) Federação Brasil da Esperança (Fe Brasil), tendo como partidos integrantes o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido Comunista do Brasil (PC do B) e o Partido Verde (PV); 2) Federação PSDB / Cidadania, sendo partidos integrantes o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Cidadania; 3) Federação PSOL / REDE, tendo como partidos integrantes o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e a Rede Sustentabilidade (REDE).2
O Ministro Roberto Barroso, relator na Medida Cautelar da ADI nº 7.021, ao tratar da distinção da federação partidária em relação às coligações, asseverou o seguinte:
[...] “Já a federação partidária, embora assegure a identidade e a autonomia dos partidos que a integram (art. 11-A, § 2º), promove entre eles: (i) uma união estável, ainda que transitória, com durabilidade de no mínimo 4 (quatro) anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requer afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, § 6º, II), e (iii) vincula o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º).” [...] (ADI 7.021 MC-REF, Relator: Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/2022, DJE 15/02/2022, grifo nosso).
O traço marcante da federação partidária, com certeza, é que ela atuará como se fosse uma única agremiação partidária, conforme prescreve o caput do art. 11-A da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/95).
Por isso, que o pedido de registro da federação de partidos será encaminhado ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) acompanhado da “cópia do programa e do estatuto comuns da federação constituída” (§6º, II); bem como a federação terá abrangência nacional e os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados por, no mínimo, 4 (quatro) anos (§3º, II e IV, da Lei 9.096/95, incluído pela Lei 14.208/2021).
Durante a tramitação do Projeto de Lei nº 2.522, de 2015 (do Senado), no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, o voto do relator Deputado Silvio Costa Filho foi construído sob a unicidade da federação, ao discorrer que:
“[...] A federação é uma nova forma de organização interpartidária, capaz de diminuir o número efetivo de partidos com atuação no cenário político nacional.
Os partidos que se organizam em federação constituem programa, estatuto e direção comuns. Diferentemente das coligações eleitorais, as federações não se encerram o seu funcionamento comum terminado o pleito.
Funcionam, em todos os seus aspectos, como um só partido e, dessa forma, participam dos diversos pleitos que ocorrerem durante a sua vivência, como uma só agremiação [...]
A federação não é uma forma artificial de aglutinação. Somente podem participar de uma federação partidos com registro definitivo. Constituída, a federação torna-se um só partido, para todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária.
Ao exigir um funcionamento unitário para todos os partidos que a compõem, essa nova forma organizativa dialoga com o discurso e as preocupações de quem aponta os diversos problemas resultantes de um enorme quantitativo de partidos na política brasileira e institucionalidade dos Poderes Executivos e Legislativos”.3
Observa-se, assim, que a figura da federação partidária é construída pela atuação unitária de todos os partidos integrantes da federação.
Do mesmo modo, a Resolução TSE nº 23.670/2021 dispõe no §1º, do art. 4º, que feitas as anotações no Sistema de Gestão de Informações Partidária (SGIP), os partidos que compõem a federação passarão a atuar, em todos os níveis, de forma unificada.
Segundo José Jairo Gomes, em termos conceituais, compreende-se por federação partidária a união temporária de dois ou mais partidos políticos sob uma só legenda com vistas a atuarem conjuntamente no processo eleitoral e na subsequente legislatura.
Não obstante, o instituto da federação partidária ter sido criado para atuar como se fosse um único partido, existem notícias de atuação isolada de partidos federados no Congresso Nacional4 e durante o processo eleitoral5, conforme aponta Ezikelly Barros.6
No Tribunal Superior Eleitoral (TSE), identifica-se representação por propaganda eleitoral antecipada (processo nº 0600556-75.2022.6.00.0000), ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B) e pela Rede Sustentabilidade (REDE), contudo os referidos partidos são integrantes de federações partidárias diferentes, tendo a relatora Ministra Maria Claudia Bucchianeri se posicionado pela ilegitimidade ativa ad causam de partido federado para atuação isolada perante aquela Corte Superior, nos seguintes termos:
“[...] Ilegitimidade ativa de partido federado para atuar isoladamente em processo judicial eleitoral. [...] 2. Não se admite a atuação isolada em ação judicial eleitoral de partido político que se acha formalmente reunido em federação partidária. A partir do deferimento do seu respectivo registro pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a federação partidária passa a atuar de forma unificada em nome de todas as agremiações que a compõem, como se novo partido fosse. [...]” (Acórdão de 30.9.2022 na Rep. nº 060055068, rel. Min. Maria Claudia Bucchianeri, grifo nosso).
Em outro julgado (RO 0600957-51), o TSE confirmou o entendimento de que partidos federados não têm legitimidade para atuar isoladamente. O Plenário do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) manteve decisão do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP) que deferiu registro de candidatura a deputado estadual e considerou que o PT, partido integrante da Federação FE Brasil, não tem legitimidade para, de maneira isolada, impugnar registro de candidatura.7
De acordo com Ezikelly Barros, a atuação isolada de partido federado, contraria frontalmente a Lei nº 14.208/2021 e a decisão do STF na ADI nº 7.021. Assim, o futuro desse instituto partidário, no Brasil, demanda o comprometimento das federações e das legendas federadas com a legislação vigente. Caso contrário, teremos o retorno velado das coligações proporcionais com uma nova roupagem de federação.
Agora, em face da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 7.580, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B), em 22/12/2023, como partido isolado, mesmo sendo integrante da Federação Brasil da Esperança (FE Brasil), questiona-se o seguinte: Partido integrante de Federação pode atuar de forma isolada em ação de controle de constitucionalidade?
Em que pese a Constituição Federal (art. 103, VIII) e a legislação infraconstitucional (Lei nº 9.868/99) conferirem legitimidade à partido político com representação no Congresso Nacional para propor ação direta de inconstitucionalidade, não mencionando a nova figura da federação partidária, criada pela Lei nº 14.208/2021, deve-se considerar as regras dessa nova Lei, ao dispor que a federação atuará como se fosse uma única agremiação partidária, sendo regida por programa e estatuto comuns.
Nesse sentido, em consulta ao Estatuto da Federação Brasil da Esperança (FE Brasil), constituída pelo PC do B, PT e PV, identifica-se que a referida federação “tem como finalidade a construção de unidade política e ação conjunta dos partidos políticos associados, em todo o território nacional, na defesa e implementação do seu programa, com estrita observância deste Estatuto e dos demais documentos aprovados pela sua direção nacional” (art. 2º).8
Portanto, pode-se analisar que a atuação isolada em ação de controle concentrado de constitucionalidade de partido integrante de federação partidária não se coaduna com os atuais ditames do ordenamento jurídico brasileiro, uma vez que, nos termos do caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/95, incluído pela Lei nº 14.208/2021, os partidos políticos reunidos em federação, após sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuarão como se fosse uma única agremiação partidária, devendo ter atuação unificada em processo judicial, seja de matéria eleitoral ou constitucional, com a participação de todas as legendas que integram a federação partidárias, sob pena de ilegitimidade ativa, conforme já assentou a jurisprudência do TSE – Tribunal Superior Eleitoral.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 18 ed. Barueri (SP): Atlas, 2022, p. 135.︎
Disponível em: https://www.tse.jus.br/partidos/federacoes-registradas-no-tse/federacoes-partidarias-registradas-no-tse. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2056280&filename=Tramitacao-PL%202522/2015. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/897524-deputados-questionam-funcionamento-de-partidos-que-formaram-federacoes/. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
De acordo com Notícias do TSE. Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Novembro/tse-reafirma-que-partidos-federados-nao-tem-legitimidade-para-atuar-de-maneira-independente. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
BARROS, Ezikelly. Partidos federados não podem atuar isoladamente desde o registro no TSE. Conjur. Ago. 2022. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-ago-04/ezikelly-barros-partidos-federados-nao-podem-atuar-isoladamente/. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
Disponível em: https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2022/Novembro/tse-reafirma-que-partidos-federados-nao-tem-legitimidade-para-atuar-de-maneira-independente. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
Disponível em: https://www.tse.jus.br/++theme++justica_eleitoral/pdfjs/web/viewer.html?file=https://www.tse.jus.br/partidos/federacoes-registradas-no-tse/arquivos/estatuto-da-federacao-fe-brasil-atualizado/@@download/file/folha-de-rosto-estatuto-fe-brasil.pdf. Acesso em: 07 jan. 2024.︎
