Aspectos práticos do direito administrativo sancionador: uma análise nos tribunais de contas

05/02/2024 às 17:34
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SANÇÃO ADMINISTRATIVA

Inicialmente, é imprescindível compreender sobre a sanção administrativa a partir dos ensinamentos de Tércio Sampaio Ferraz Júnior: “um fato empírico, socialmente desagradável, que pode ser imputado ao comportamento de um sujeito”. Prossegue o autor, mencionando que a sanção jurídica “trata-se de uma reação negativa contra um determinado comportamento, portanto, avaliada como um mal para quem a recebe”.1

Diante da teoria das independências das esferas, é necessário observar que a natureza jurídica das penalidades aplicadas pelos Tribunais de Contas é administrativa, logo, uma mesma conduta pode ser sancionada na esfera penal, na esfera cível e na seara administrativa e, se praticada por funcionário público, na esfera disciplinar

Nesse sentido, faz-se esclarecer sobre os sujeitos passivos das sanções administrativas. No rol estão as pessoas físicas, maiores de 18 anos, já que essas possuem a capacidade processual e podem ser incluídas no polo passivo de qualquer processo. Ademais, as pessoas jurídicas também podem ser responsabilizadas, seguindo a regra da modalidade subjetiva estabelecida pelo ordenamento jurídico – afetando terceiros não relacionados com a conduta ilícita- e a modalidade objetiva será aplicada apenas quando determinada norma assim estabelecer.2

Tem-se ainda, a possibilidade da aplicação do instituto da desconsideração da personalidade jurídica prevista no art. 50, do Código Civil e no art. 28, do Código de Defesa do Consumidor. Em resumo, tal teoria se aplica no curso do processo administrativo punitivo, nas situações em que a pessoa jurídica passa ocupar o polo passivo da relação processual administrativa, vale-se de fraude com o escopo de escusar-se de sua responsabilidade, poderá, desde que garantido o contraditório e a ampla defesa desconsiderar a personalidade jurídica para que as pessoas físicas passem a figurar como parte passiva da demanda administrativa podendo vir a ser, ao final, apenadas. 

COMPETÊNCIA SANCIONATÓRIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Primordialmente, vale dizer que o Direito Administrativo Sancionador, atua na repressão de infrações às normas administrativas, cujo imediato resultado é a aplicação da sanção administrativa.

No mesmo sentido, tem-se que os Tribunais de Contas possuem competência sancionatória definida pelo artigo 71, inciso VIII da Constituição Federal de 1988. O referido dispositivo prevê a matéria da seguinte maneira:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

No entanto, nota-se a partir da redação que a competência sancionatória não se restringe à multa, já que o texto constitucional se reporta, de forma expressa, a “sanções previstas em lei”, exigindo, portanto, a adoção de uma classificação que admita a exigência de uma complementação por meio de lei específica para sua plena eficácia

Desse modo, tem-se como fundamento legal para a competência sancionatória, a Lei Orgânica e o Regimento Interno de cada Tribunal de Contas. Por exemplo, no caso do Tribunal de Contas da União, a Lei nº 8.443/92 prevê a sua competência de aplicar sanções específicas para ilegalidade de despesas ou irregularidade das contas.

ESTUDO ANÁLITICO SOBRE AS ESPÉCIES DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

Para o levantamento das espécies de sanções administrativas foi realizado um estudo analisando a Lei Orgânica e o Regimento Interno dos Tribunais de Contas brasileiros.

Nesse sentido, foram compreendidas na busca as seguintes penalidades: multa, declaração de inidoneidade, inabilitação para cargo público, advertência, inabilitação para o recebimento de transferências voluntárias, proibição de contratação e bloqueio de contas municipais.

Em primeiro lugar, sobre o conceito de multa administrativa designa Fernanda Leoni:

A multa administrativa consiste em penalidade de natureza pecuniária aplicada em razão da prática de um ilícito administrativo. Por sua natureza, pode, em regra, ser aplicada concomitantemente a outras sanções, desde que de modo razoável e proporcional.

Dessa forma, a partir da pesquisa analítica, concluiu-se que dentre os 33 (trinta e três) Tribunais de Contas, todos estabelecem como espécie de penalidade, a multa administrativa

Outrossim, a declaração de inidoneidade também pode ser considerada uma espécie de penalidade administrativa prevista na Lei nº 14.133/2021, que impede o particular de participar de novas licitações e contratações no âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos.

Sendo assim, observou-se que 24 (vinte e quatro) Tribunais de Contas regulamentaram a declaração de inidoneidade como espécie sancionatória. Além disso, 9 (nove) Cortes de Contas não positivaram tal penalidade (TCE- AP, TCE- BA, TCE- MS, TCE- RS, TCE- SC, TC- DF, TCM – BA, TCM- RJ e TCM- SP).

Nesse ínterim, a Lei nº 1.079/1950 determina a possibilidade de imposição da pena de perda do cargo, com inabilitação, por até 5 (cinco) anos, para o exercício de qualquer função pública. Durante a apuração da infração político administrativa é possível, ainda, a determinação de afastamento provisório das funções, mas sem que tal imposição importe em espécie de sanção, mas apenas em medida acautelatória.

Em vista disso, analisou-se que 29 (vinte e nove) Corte de Contas regulamentaram a sanção de inabilitação para cargo público e os seguintes Tribunais não regulamentaram tal penalidade: TCE- RS, TCM-BA, TCM- RJ e TCM- SP.

A advertência é uma sanção administrativa regulamentada apenas pelo Tribunal de Contas do município de São Paulo. Tal penalidade é prevista no art. 86, I, do Regimento Interno do TCM-SP.

Ademais, a inabilitação para o reconhecimento de transferências voluntárias é regulamentada pelo Regimento Interno do TCE- ES, em seu artigo 394; o TCE-MS também estabelece a mesma penalidade que está disposta no art. 44, II, da Lei Orgânica e por fim, o TCE-PI também positiva no art. 83, II, da Lei Orgânica. Para tanto, pode-se dizer que as Transferências Voluntárias são definidas pelo art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) como a entrega de recursos financeiros a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

Por fim, o bloqueio de contas municipais é considerado uma penalidade administrativa e está regulamentado pelo art. 96 do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe.

LIMITES DA COMPETÊNCIA SANCIONATÓRIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os limites da competência sancionatória englobam a principiologia do direito administrativo sancionador. Diante disso, vale discorrer sobre os seguintes princípios: legalidade, devido processo legal, razoabilidade, proporcionalidade, non bis in idem, culpabilidade, pessoalidade e presunção de inocência.

O princípio da legalidade está disposto no art. 37 da Constituição Federal de 1988 que estabelece que o administrador só pode agir de modo legitimo, se obedecer aos parâmetros que a lei fixou. Segundo Hely Lopes, “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal", concluindo que "enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza".3

O devido processo legal engloba a ampla defesa e o contraditório que são princípios previstos no art. 5°, LV da CF. O contraditório se insere na ampla defesa garantindo que todos são assegurados pela autodefesa, tendo a possibilidade de rechaçar argumentos, rebater imputações e questionar a existência de fatos.

O princípio da razoabilidade enfatiza o afastamento de leis e atos normativos irrazoáveis e fornecer elementos de exclusão do momento, do meio de atuação, da dispensa de tratamento igual ou desigual ou da finalidade não compatível com o senso comum. Conforme afirma Maria Di Pietro, o princípio da proporcionalidade possui o significado de "exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado".4

Segundo o entendimento de Fábio Osório, a ideia básica do non bis in idem é que ninguém pode ser condenado ou processado duas ou mais vezes por um mesmo fato, eis uma concepção praticamente universal, que desde as origens anglo-saxônicas encontra-se presente nos ordenamentos democráticos. 5

Diante disso, não pode o indivíduo ser sancionado mais de uma vez pelo mesmo fato, o que implicaria em violação ao princípio do non bis in idem que, na coerente síntese de Daniel Ferreira, “significa, numa palavra, a impossibilidade de a pessoa ser responsabilizada mais de uma vez pela mesma conduta”.6

O princípio da culpabilidade no Direito Sancionador, segundo Fernanda Leoni, “diferentemente do Direito Penal, em que serve de base para a aplicação da pena, é também a de diferenciar as hipóteses de simples erro de avaliação ou impossibilidade de prática de comportamento diverso, em que não há ilegalidade, daquelas em que se configura o ilícito, pois se verifica a fraude.” (monografia, p.34)

O princípio da pessoalidade é previsto no art. 5º, XLV da Constituição Federal da seguinte maneira: “nenhuma pena passará da pessoa do réu”, consagrando-se, assim, o princípio da individualização da pena ou da pessoalidade da sanção aplicada. Logo, entende-se que as sanções impostas a determinado indivíduo não podem ultrapassar a sua pessoa, ou seja, não se pode transferir esse elemento subjetivo personalíssimo a terceiro que não se relacione ao fato. 7

Por último, a presunção de inocência é estabelecida pela Constituição Federal, em seu art. 5º, LVII. Tal princípio tem a função de assegurar ao acusado a sua liberdade até que um feixe de garantias ao acusado, destinadas à proteção de sua liberdade até o trânsito em julgado de sentença administrativa condenatória.

EFETIVIDADE DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

Diante de todo conteúdo exposto, faz-se necessário esclarecer sobre a efetividade das sanções administrativas aplicadas pelos Tribunais de Contas.

Em vista disso, cita-se dados do Índice de Percepção da Corrupção em 2023, que revelam que o Brasil atingiu a segunda pior colocação da história desde 1995. Na pesquisa divulgada pela Transparência Nacional, o país figura na 104.ª posição entre as 180 nações avaliadas pela entidade. Quanto melhor a posição no ranking, menos corrupto é considerado o território. 8

Contudo, segundo o portal UOL, em 2023, também houve destaques positivos, conforme a Transparência. Um dos principais avanços foi a aprovação da reforma tributária, sobre a qual incide "potencial de impacto estrutural anticorrupção", registrou a entidade. A investigação da Polícia Federal que apura suspeita de uma estrutura paralela na Agência Brasileira de Inteligência (Abin) também representa um avanço institucional, na avaliação da organização. 9

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Nesse ínterim, sabe-se que o combate à corrupção é uma providência fundamental para o Brasil, e de acordo com Valter Shuenquener de Araújo “ela perde expressivamente em qualidade, quando se difunde com base em discursos vazios, generalistas, moralistas e aterrorizantes. Isso só gera insegurança jurídica, fuga de capital privado, recessão e mais pobreza. Uma perfeita engrenagem para a produção de injustiça.” 10

Nota-se que o sistema punitivo administrativo é a condição necessária para um eficiente combate à corrupção no Brasil, e ela pode ser alcançada de diversas formas. Algumas medidas específicas podem melhorar drasticamente o modo como o Estado aplica sanções a corruptos. No dizer de Valter Shuenquener de Araujo, essas providências podem ser caracterizadas pelo:

i) Incentivo à especialidade em detrimento da generalidade; ii) Estímulo à colegialidade e participação popular nos órgãos de controle; iii) Apoio à transação; iv) Preocupação maior com a função ordenadora/ regulatória do direito administrativo sancionador; v) Empoderamento maior das autoridades com poder sancionatório para a adoção de sistemas punitivos do modo independente.11

Em relação às cinco providências anteriormente apontadas, o sistema punitivo deve ser, à medida do possível, aplicado por quem entende do setor, o que é da essência de uma regulação responsiva. Decisões punitivas devem, quando viável, ser proferidas por órgãos colegiados, a fim de se obter uma maior sistematização, uniformidade e estabilidade decisória. 12

Ademais, a Transparência Internacional também fez recomendações para o Brasil enfrentar a corrupção. Entre as sugestões, a implantação de uma política nacional anticorrupção, “com ampla participação da sociedade civil”, a adoção de “máxima” transparência nos programas de investimento público, a preservação da Lei das Estatais e o fortalecimento dos mecanismos de governança dessas empresas, ainda defende a criação de um inventário nacional de ferramentas de vigilância.

Em resumo, a partir das contribuições apresentadas, conclui-se que o Direito Administrativo Sancionador contribui para o combate da corrução no país, sua funcionalidade permite adotar sanções administrativas contra atos ilícitos no âmbito da Administração Pública. Porém, a corrupção se tornou uma grande “bola de neve”, onde há necessidade de obter várias medidas para auxiliar na diminuição de tal problemática. Ou seja, o direito administrativo sancionador se torna realmente efetivo quando somado a outras providências para atingir o objetivo de minimizar a corrupção.

CONCLUSÃO

Em primeiro lugar, buscou-se entender sobre a sanção administrativa observando sua natureza jurídica e os seus sujeitos passivos. Nesse sentido, concluiu-se que as penalidades aplicadas pelos Tribunais de Contas representam reações negativas contra um comportamento ilícito de um sujeito. Os indivíduos que poderão ser responsabilizados estão as pessoas físicas (maiores de 18 anos) e jurídicas, sendo permitido, a aplicação do instituto da desconsideração da personalidade jurídica a fim de que não atinja terceiros não relacionados a conduta ilícita.

Ademais, nesse capítulo entendeu-se que a natureza jurídica de tais penalidades é administrativa, uma vez que a independência das esferas admite, a aplicação de sanções em mais de uma esfera ou seara do Direito.

Nesse sentido, também foi estudado através de uma pesquisa analítica as espécies de sanções administrativas aplicadas pelos Tribunais de Contas brasileiros. Dessa forma, foram identificadas a multa administrativa, a declaração de inidoneidade e a inabilitação para cargo público como principais penalidades regulamentadas pelas Cortes de Contas.

Em seguida, compreendeu-se sobre os limites da competência sancionatória dos Tribunais de Contas envolvendo a principiologia do direito administrativo sancionador. Diante disso, foi realizado um estudo aprofundado sobre os princípios da legalidade, do devido processo legal, da razoabilidade, proporcionalidade, do non bis in idem, da culpabilidade, da pessoalidade e da presunção de inocência.

Por fim, discutiu-se sobre a efetividade das sanções administrativas a partir de dados estatísticos emitidos pela Transparência Internacional, que permitiram concluir, que o Direito Administrativo Sancionador contribui para o combate da corrução no Brasil, pois sua funcionalidade permite adotar sanções administrativas contra atos ilícitos no âmbito da Administração Pública. Porém, sabe-se que a corrupção é um dos maiores problemas que o país enfrenta, assim o direito administrativo sancionador se torna realmente efetivo quando somado a outras providências para atingir o objetivo de minimizar a corrupção.

REFERÊNCIAS

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 3. e.d. São Paulo: Atlas, 1993.

FERREIRA, Daniel. Sanções administrativas. Coleção Temas do Direito Administrativo, v. 4. São Paulo: Malheiros, 2001.

BRASIL. Transparência Internacional- Índice da percepção da corrupção 2023. Disponível em: https://transparenciainternacional.org.br/ipc/. Acesso em: 2 fev. 2024.

LEONI, Fernanda. Contribuição ao Direito Administrativo Sancionador Contemporâneo. Trabalho de conclusão de curso (Pós-Graduação ‘Lato Sensu’ – Especialização em Direito Público) — Escola Paulista de Magistratura de São Paulo. São Paulo, 2014.

MOTTA JUNIOR, Clarimar Santos. Os limites da competência sancionatória dos tribunais de contas. Dissertação (Mestrado Profissional em Direito, Justiça e Desenvolvimento) — Instituto Brasileiro de Ensino de São Paulo. São Paulo, 2021.

OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público, Belo Horizonte, ano, v. 22, p. 83-126, 2020.

OSÓRIO, Fábio. 4. Teoria da Aplicação da Norma Sancionadora In: OSÓRIO, Fábio. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2020.

PELEGRINI, Márcia et al. A competência sancionatória do Tribunal de Contas no exercício da função controladora: contornos constitucionais. 2008.

SHUENQUENER DE ARAÚJO, Valter. O direito administrativo e sua contribuição no enfrentamento à corrupção. Revista de Direito Administrativo, [S. l.], v. 279, n. 1, p. 135–160, 2020. DOI: 10.12660/rda.v279.2020.81387. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/81387. Acesso em: 2 fev. 2024.

UOL. Brasil retrocede em ranking global que mede percepção da corrupção. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2024/01/31/brasil-retrocede-em-ranking-global-que-mede-percepcao-da-corrupcao.htm?cmpid=copiaecola. Acesso em: 2 fev. 2024.


  1. LEONI, Fernanda. Contribuição ao Direito Administrativo Sancionador Contemporâneo. Trabalho de conclusão de curso (Pós-Graduação ‘Lato Sensu’ – Especialização em Direito Público) — Escola Paulista de Magistratura de São Paulo. São Paulo, 2014, p.40.

  2. LEONI, Fernanda. Ob. cit., p.43.

  3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 3. e.d. São Paulo: Atlas, 1993, p. 82-83.

  4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. cit., p. 93.

  5. OSÓRIO, Fábio. 4. Teoria da Aplicação da Norma Sancionadora In: OSÓRIO, Fábio. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2020.

  6. FERREIRA, Daniel. Sanções administrativas. Coleção Temas do Direito Administrativo, v. 4. São Paulo: Malheiros, 2001, p.114.

  7. LEONI, Fernanda. Ob. cit., p.35.

  8. BRASIL. Transparência Internacional- Índice da percepção da corrupção 2023. Disponível em: https://transparenciainternacional.org.br/ipc/. Acesso em: 2 fev. 2024.

  9. UOL. Brasil retrocede em ranking global que mede percepção da corrupção. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2024/01/31/brasil-retrocede-em-ranking-global-que-mede-percepcao-da-corrupcao.htm?cmpid=copiaecola. Acesso em: 2 fev. 2024.

  10. SHUENQUENER DE ARAÚJO, Valter. O direito administrativo e sua contribuição no enfrentamento à corrupção. Revista de Direito Administrativo, [S. l.], v. 279, n. 1. 2020. p. 154.

  11. SHUENQUENER DE ARAÚJO, Valter. Ob. cit., p. 154-155.

  12. SHUENQUENER DE ARAÚJO, Valter. Ob. cit., p. 155.

Sobre a autora
Roberta Cardoso dos Santos

Acadêmica de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Tecnóloga em Serviços Jurídicos pela Universidade Cruzeiro do Sul.

Informações sobre o texto

Este texto foi publicado diretamente pelos autores. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi

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