“Quando você diz: eu não vejo saída, Deus diz: eu guiarei seus passos.”
Provérbios 3:5-6.
RESUMO
Este trabalho trata da isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano. A questão que levou à sua elaboração foi: como a isenção tributária para portadores de doenças graves é abordada e instituída no município de Alexandria? A hipótese parte do pressuposto de que em Alexandria, mesmo com a criação de uma legislação municipal que prevê a concessão de isenção do IPTU para portadores de doenças graves, esta ação não ocorre. Desse modo, o objetivo geral consiste em analisar os trâmites para a concessão da isenção desse tributo para portadores de doenças graves nesse município. E os objetivos específicos são: estudar a história da tributação e do Direito Tributário no mundo e no Brasil; compreender a evolução das isenções tributárias de forma global e no contexto brasileiro, a partir das bases históricas e jurídicas; entender como surge a isenção tributária para portadores de doenças graves em Alexandria/RN; e discutir as principais limitações e desafios enfrentados pelo município face a concessão desse benefício. Para tanto, foi empregado o método hipotético-dedutivo e abordagem qualitativa, que se deu a partir de pesquisas bibliográficas acerca da cobrança dos tributos e da construção do Direito Tributário no Brasil e no mundo, a isenção tributária para portadores de doenças graves e da isenção do IPTU para portadores dessas patologias. Posteriormente, realizou-se consultas ao Código Tributário Municipal; visitas à Secretaria Municipal de Tributação e Finanças, pelas quais buscava-se informações acerca dos trâmites relacionados à concessão de isenções do IPTU; e análise das atas das sessões ordinárias e despachos das votações do Código Tributário, disponibilizados pela Câmara Municipal de Vereadores. Constatou-se que mesmo com a aprovação do Código Tributário Municipal, no qual consta as condições para que a população tenha acesso a este benefício, esta modalidade de isenção não é concedida. Dentre os principais fatores que permitem compreender este acontecimento, cita-se as fragilidades presentes na legislação, tendo em vista que não são apresentados no corpo da lei os documentos necessários para a concessão do benefício, o prazo de validade da isenção e tão pouco condições que estipulem a renda do beneficiário. Ressalta-se também que outras isenções do IPTU são concedidas normalmente pela secretaria, como é o caso dos beneficiários do Programa Bolsa Família. Tal fato explicita que a não concessão da isenção para os portadores de doenças graves é uma escolha de ordem administrativa, uma vez que ambos os casos são tratados pelo mesmo instrumento jurídico.
Palavras-chave: Código Tributário Municipal. Direito Tributário. Isenção tributária.
SUMÁRIO
2.1 A COBRANÇA DOS TRIBUTOS E A CONSTRUÇÃO DO DIREITO TRIBUTÁRIO
2.1.2 O histórico da tributação no Brasil
2.2 A CONSTRUÇÃO DA ISENÇÃO TRIBUTÁRIA
2.2.1 Construção histórica da isenção tributária no mundo
2.2.2 A isenção tributária no Brasil
3 DIREITO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: CONCEITOS, BASES JURÍDICAS, ISENÇÃO E IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
3.1 O DIREITO TRIBUTÁRIO NO BRASIL
3.2 ISENÇÃO E IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
3.2.1 Isenção: definições e princípios
3.3 A ISENÇÃO TRIBUTÁRIA PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES
3.3.1 A isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano
4 A ISENÇÃO DO IPTU PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES: O CASO DE ALEXANDRIA/RN
4.1 O APARATO JURÍDICO E A ISENÇÃO DO IPTU PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES EM ALEXANDRIA/RN
4.2 LIMITAÇÕES JURÍDICAS E ADMINISTRATIVAS PARA A ISENÇÃO DO IPTU EM ALEXANDRIA
1 INTRODUÇÃO
A isenção tributária é um segmento inerente ao campo da tributação. Dessa maneira, pontua-se que no princípio, as isenções e imunidades tributárias eram tratadas como privilégios tributários. Posteriormente, ao longo da evolução das civilizações, esse instrumento passa a ser utilizado para definir as diferenças de classes, visto que segundo, na China, a Índia, a Pérsia e algumas cidades da Grécia, as classes aristocráticas eram dispensadas do pagamento de tributos. Essa realidade perdura até a Idade Média, sendo interrompida devido às revoluções de origens social e econômica.
No contexto brasileiro, a literatura que trata dessa temática mostra claramente que as isenções tributárias também eram utilizadas para estabelecer as fronteiras socioeconômicas entre as classes. Em meados do século XVIII o rei estabeleceu medidas que isentavam do pagamento dos tributos os fidalgos, cavaleiros e escudeiros de linhagem, doutores, licenciados, bacharéis, vereadores e procuradores.
No entanto, é válido ressaltar que na atualidade as isenções não seguem essa lógica e são juridicamente previstas, mediante a Constituição Federal do Brasil de 1988, que por sua vez direciona à União, estados, Distrito Federal e municípios, a responsabilidade quanto a elaboração e aprovação de leis complementares para a concessão desse benefício.
Dentre os principais beneficiários das isenções, cita-se os idosos, pessoas com deficiência e portadores de doenças graves. Entretanto, admite-se um grande leque de possibilidades, que não se restringe puramente às questões de saúde ou à faixa etária dos beneficiários. Para os casos em questão, as isenções estão diretamente relacionadas à segurança dos direitos sociais, onde admite-se que a partir da isenção, o Estado melhora as condições dessas parcelas da população alcançarem os direitos previstos no Art. 5º da Carta Magna, que são comprometidos em decorrência dos elevados dispêndios econômicos para o tratamento das patologias.
Ao tratar dos portadores de doenças graves de forma mais incisiva, verifica-se que muitos impostos são passíveis de isenção.
No entanto, muito comumente este benefício está condicionado à existência de um instrumento jurídico instituído a nível federal, estadual ou municipal. Nesta perspectiva, aponta-se a isenção do imposto de renda, previsto na Lei 11.052/2004, a isenção de impostos na compra de carros, Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA) e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Assim, este trabalho vem tratar da isenção de IPTU para portadores de doenças graves no município de Alexandria, estado do Rio Grande do Norte, uma vez que no Código Tributário Municipal (CTM), instituído a partir da Lei Complementar nº003/2017, está previsto a concessão desse benefício para a população que possui enfermidades graves, de acordo com o texto da Lei.
Desse modo, a principal indagação que impulsionou a elaboração da presente pesquisa foi: como a isenção tributária para portadores de doenças graves é abordada e instituída no município de Alexandria? A principal hipótese parte do pressuposto de que em Alexandria, mesmo com a criação de uma legislação municipal que prevê a concessão de isenção do IPTU para portadores de doenças graves, esta ação não ocorre.
Desse modo, o objetivo geral do estudo consiste em analisar como ocorre a isenção tributária do IPTU para portadores de doenças graves no município de Alexandria. Logo, os objetivos específicos são: estudar a história da tributação e do Direito Tributário no mundo e no Brasil; compreender a evolução das isenções tributárias de forma global e no contexto brasileiro, a partir das bases históricas e jurídicas; entender como surge a isenção tributária para portadores de doenças graves no município de Alexandria/RN; e discutir as principais limitações e desafios enfrentados pelo município face a concessão desse benefício.
Para tanto, foram realizadas pesquisas bibliográficas que trataram da cobrança dos tributos e construção do Direito Tributário, Direito Tributário no Brasil, a isenção tributária para portadores de doenças graves e da isenção do IPTU para portadores dessas patologias, a partir de autores como Nogueira (2009), Holzkamp e Bacil (2015), Jorge e Abreu (2016), Sabbag (2017), Kaufmann (2016), Paiva (2017), Barbosa (2016), Bremer (2010), Moraes e Figueiredo (2017), Gonzalez e Garcia (2016) e Brito e Zoratto (2016).
A abordagem realizada no município de Alexandria consistiu em consultas ao Código Tributário Municipal; visitas à Secretaria Municipal de Tributação e Finanças, pelas quais buscava-se informações acerca dos trâmites relacionados à concessão de isenções do IPTU para portadores de doenças graves; e análise das atas das sessões ordinárias e despachos das votações do Código Tributário, disponibilizados pela Câmara Municipal de Vereadores.
Nesse estudo foi empregado o método hipotético-dedutivo, definido por Marconi e Lakatos (2003) como uma abordagem que parte da formulação de hipóteses acerca de uma questão problema, seguida da inferência preditiva e dos testes de hipóteses.
Dessa maneira, esta pesquisa se caracteriza como um estudo de caso, que conforme Yin (2001), trata-se de uma modalidade de pesquisa que contribui de forma inigualável para compreensão de fenômenos individuais. Em relação ao método empregado, destacam-se as pesquisas bibliográfica e documental, tratadas por Gil (2008), que as define como metodologias semelhantes, onde na primeira utiliza-se livros e outras obras publicadas em fontes confiáveis, enquanto na análise documental, são investigados documentos que não foram tratados de forma analítica.
Quanto à organização do trabalho, é constituído por este texto introdutório, seguido por três capítulos: Aspectos históricos do direito tributário e da isenção tributária para portadores de doenças graves; Direito Tributário Brasileiro: conceitos, bases jurídicas, isenção e imunidade tributária; e, A isenção do IPTU para portadores de doenças graves: o caso de Alexandria/RN. Por fim, são apresentadas as considerações finais e as referências.
O primeiro capítulo contempla explanações acerca da origem dos tributos e a construção histórica da tributação no mundo e no Brasil. Dessa maneira, busca-se analisar esta temática desde às civilizações antigas até o presente momento, de modo a elencar as principais transformações ocorridas. Ainda nesta seção discute-se o surgimento do Direito tributário nas mesmas escalas espaciais supracitadas, o que permite alcançar um melhor entendimento de como esse segmento jurídico se consolidou.
Já o segundo capítulo, versa sobre alguns conceitos do Direito Tributário no Brasil, dentre eles, a isenção e imunidade. Nesse sentido, buscou-se apresentar as principais categorias dessas modalidades, e posteriormente, realiza-se uma análise da isenção para portadores de doenças graves, com ênfase na base jurídica. Esse exercício permite identificar os principais impostos aos quais as pessoas acometidas podem ser isentas. Também foi estudado de forma mais específica a isenção do IPTU, visto que é a temática do estudo.
Por fim, terceiro capítulo se volta ao caso empírico da pesquisa, o que possibilita compreender como a isenção do IPTU para portadores de doenças graves é tratada em Alexandria. Para ampliar as discussões, busca-se comparar a realidade desta cidade com outras cidades brasileiras, especificamente Natal/RN e Arcos/MG. Os motivos que levaram a optar pela legislação vigente nessas duas localidades são: a relação política existente entre Natal e Alexandria, tendo em vista que é a capital do estado, o que lhe confere forte influência; e a completude da legislação de Arcos, por apresentar maior abrangência quanto às doenças consideradas graves, além de possuir dispositivos que permitem maior eficiência quanto à concessão das isenções. Com isso, são busca-se caminhos que permitam solucionar as irregularidades detectadas no estudo.
2 ASPECTOS HISTÓRICOS DO DIREITO TRIBUTÁRIO E DA ISENÇÃO TRIBUTÁRIA PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES
A tributação é um segmento diretamente ligado à política e à economia, que acompanha a história da humanidade desde os seus primórdios. Diante disso, o Direito Tributário surge no âmbito das ciências jurídicas com finalidades diversas, como regular a cobrança de tributos e limitar o poder do Estado enquanto autoridade que institui os tributos a serem pagos pela sociedade.
Face à cobrança e pagamentos dos tributos, ressalta-se a ocorrência de profundas modificações ao longo da história. Dessa maneira, aponta-se que a tributação foi historicamente empregada para manter relações de submissão entre povos, bem como para assegurar a soberania de uma pequena parcela da população, muito comumente formada pela corte, e para alcançar o uso da terra e a segurança. Na atualidade, os tributos têm a finalidade de custear as ações do Estado.
Assim, este capítulo tem a finalidade de discutir os aspectos históricos relacionados à cobrança de tributos e a construção do Direito Tributário, a fim de analisar este processo de forma generalizada e no contexto brasileiro. Outro aspecto a ser tratado é a construção histórica da isenção tributária e o direcionamento aos portadores de doenças graves.
2.1 A COBRANÇA DOS TRIBUTOS E A CONSTRUÇÃO DO DIREITO TRIBUTÁRIO
2.1.1 A origem dos tributos
Conforme Nogueira (2009), a tributação surge nos primórdios da humanidade, sob as mais variadas formas: doações, auxílios, presentes, despojos de guerras, confiscos, contribuições e outros. Ao encontro deste apontamento, Carvalho (2009) afirma que os tributos se faziam presentes principalmente nas batalhas entre povos, uma vez que quando um determinado grupo alcançava a vitória, o povo fazia oferendas aos deuses e aos líderes vencedores, sendo estas chamadas de tributos.
Ao analisar outros períodos históricos, constata-se que o caráter dos tributos sofre modificações abruptas. Assim, Holzkamp e Bacil (2015) apontam que devido às guerras e às conquistas de novos territórios, surgiram grandes civilizações, como os gregos e romanos. Ainda em conformidade com o autor, estes fatores geravam custos elevados, fazendo surgir novas modalidades de tributos: arrecadação de receita (direcionada para a manutenção dos exércitos) e a tributação como forma de preservar a submissão dos povos derrotados nas batalhas.
Carvalho (2009) faz referência aos tributos na Idade Média, período fortemente marcado pelo feudalismo e atuação da Igreja Católica. O senhor feudal era pago pelos camponeses com os produtos advindos das colheitas, em troca do uso das terras. A autora mostra que este processo também sofreu modificações, visto que o feudalismo foi arrefecido, contribuindo para o surgimento das cidades e a ocorrência de modificações no consumo da população. Com isso, surge a burguesia (composta principalmente por comerciantes, donos de indústrias e banqueiros), a unidade monetária e os reinados, que por sua vez, cobravam os tributos em moeda, em troca da segurança e uso das terras.
Já Sidou (2003) mostra que haviam muitas disparidades quanto à cobrança dos tributos na Idade Média, pois estes eram cobrados a partir de taxas muito elevadas, definidas de forma arbitraria e sem qualquer fiscalização. Diante destas condições, a população passou a exigir a elaboração de uma Carta Magna, com a finalidade de limitar o poder de tributar dos reis. O autor enfatiza que a Política Financeira e o Direito Tributário só surgem após o Renascimento e, com a Idade Moderna, o pagamento de tributos ganhou uma nova conotação, uma vez que se não tinha mais a finalidade de expandir a riqueza do rei, sendo direcionados à manutenção do bem-estar da população.
Na atualidade, Paulsen (2017) mostra que a cobrança de tributos marcou muitas revoluções ainda na idade moderna, inclusive no Brasil. Mas nas últimas décadas a forma de enxergar a tributação foi remodelada, uma vez que o sentimento de recusa não consegue se sustentar e a tributação passa a ser discutida enquanto um instrumento da sociedade, que permite alcançar os objetivos da coletividade.
Ao analisar o histórico da tributação no âmbito brasileiro, constata-se que muitos fatores já apresentados também se fazem presentes na cronologia. No entanto, há particularidades que exigem uma discussão mais aprofundada, fazendo com que o próximo subtópico trate exclusivamente do caso do Brasil.
2.1.2 O histórico da tributação no Brasil
A cobrança de tributos nos primórdios da história do Brasil apresenta-se de forma muito similar ao que se observava no continente europeu durante a transição do feudalismo para a monarquia. No entanto, Martuscelli (2010) traz alguns fatores que permitem distinguir as duas realidades: os tributos cobrados no período colonial eram transferidos para a coroa portuguesa, visto que o Brasil era colônia de Portugal; os tributos foram extremamente importantes para a apropriação e ocupação do território brasileiro pelos colonizadores.
Em encontro a estes pontos, Martuscelli (2010) afirma que o início da exploração das terras brasileiras não foi exitosa para os portugueses devido às dificuldades para exploração dos metais preciosos. Posteriormente, conseguiram enxergar o potencial de exploração de outros produtos, como a madeira do pau-brasil e a produção de açúcar. Com isso, surgiu a necessidade de expandir as atividades econômicas, o que demandaria custos incompatíveis com as condições financeiras de Portugal naquele momento, levando a criação das Capitanias Hereditárias, as quais permitiam que terceiros gerissem a espoliação dos recursos existentes e convertessem parte das receitas em tributos pagos à coroa.
Associado aos aspectos descritos, Oliveira, Gohara e Santos (2013) mostram que a criação das capitanias hereditárias não alcançou os resultados desejados, visto que somente duas capitanias eram rentáveis: Pernambuco e São Vicente. Outro fator característico é a criação de relações de autoritarismo por parte dos donatários, responsáveis pela coleta dos tributos. Desse modo, surgem novos impostos, como o monopólio do comércio do pau-brasil, o direito das alfândegas reais, os quintos dos metais e pedras preciosas e o imposto associado à venda de escravos latinos (escravos nascidos no Brasil ou residentes há no mínimo 05 anos).
Oliveira, Gohara e Santos (2013) ao tratarem do período imperial, no qual a família real se abrigou no Brasil, afirmam que houve uma elevação exacerbada na cobrança de impostos. Segundo os autores, o principal fator que explica este acontecimento é o custo elevado oriundo da monarquia portuguesa. Em contrapartida, a partir do século XVIII surgem uma série de revoltas decorrentes da tributação exorbitante, que no primeiro momento foram duramente reprimidas e, posteriormente, culminaram na independência do Brasil, em 1822.
Quanto ao período republicano, Varsano (1996) afirma que a Constituição de 1891 adotou o sistema tributário oriundo do império sem grandes modificações, exceto a adoção do regimente federativo, permitindo que os estados e municípios tivessem maior autonomia a partir da geração de receitas próprias. Já em relação à Constituição de 1934, o autor enfatiza que trouxe modificações importantes: possibilitava que a União e os estados criassem novos impostos; os estados eram dotados de competência privativa para decretar o imposto de vendas e consignações; e os municípios, também passaram a decretar alguns tributos.
Ainda segundo Varsano (1996), as Constituições posteriores, de 1937 e 1946, trouxeram poucas modificações em relação a de 1934, visto que em 1937 a principal modificação observada foi a restrição dos estados frente a captação de alguns impostos, associados principalmente à produção de combustíveis e subprodutos destinados ao segmento automotivo. Já com a promulgação de 1946, constata-se que os municípios ganham maior autonomia frente à captação de tributos.
Em 1950, o Brasil caminhava no sentido da industrialização, contudo, os incentivos a este setor colocaram o país em uma situação de calamidade fiscal, visto que o tesouro nacional rapidamente apresentou um déficit correspondente a 4% do PIB. Neste sentido, a principal medida proposta era a elevação da cobrança dos tributos sobre as pessoas jurídicas e, consequentemente, sobre os sistemas produtivos. Tal medida teve um forte enfrentamento, visto que o segmento empresarial se mostrava completamente insatisfeito e a tributação só foi de fato reformulada após 1964, o que permitiu alcançar o equilíbrio econômico desejado (AMED, 2000).
Após a Constituição de 1988, foi criado um novo modelo tributário de forma participativa e democrática. No entanto, Oliveira, Gohara e Santos (2013) afirmam que haviam muitos pontos de instabilidade, decorrentes principalmente da incompatibilidade do novo modelo com a realidade do Estado. Os autores mostram que dentre as principais características têm-se a ampliação da autonomia dos estados e municípios, que por sua vez impacta diretamente no montante de tributos retidos pela União. Em decorrência disso, surge o que os autores denominam por guerra fiscal, que se caracteriza pela concorrência direta entre estados e municípios pela captação de recursos a partir da tributação.
2.2 A CONSTRUÇÃO DA ISENÇÃO TRIBUTÁRIA
2.2.1 Construção histórica da isenção tributária no mundo
Ao analisar o surgimento da isenção tributária Corrêa (1963) afirma que se trata de uma prática muito antiga, de modo que as discussões retomam às civilizações antigas. Conforme o autor,
Tanto a isenção quanto a imunidade tributária têm suas origens nos privilégios ou franquias tributárias, estes tão antigos, que se pode dizer coevos à primeira economia financeira propriamente dita, e quase à primeira forma de sociedade (CORRÊA, 1963, p. 436).
Tais isenções eram utilizadas em favor dos manifestos políticos e, posteriormente, a partir dos processos de dominação estabelecidos entre civilizações, passou a beneficiar os povos e invasores e conquistadores em relação aos povos conquistados. No entanto, com a evolução dos processos sociais, surge a divisão de classes e tais benefícios eram concedidos aos grupos sociais dotados de direitos civis e políticos (CORRÊA, 1963).
Outros aspectos que remontam a divisão de classes e os privilégios tributários dizem respeito ao sistema feudal, uma vez que a distinção de classes era a base da organização social, de modo que as isenções dos pagamentos de tributos eram concedidas em favor das classes nobres (CORRÊA, 1963).
De acordo com Bittencourt (1943), dentre os fatos históricos que ilustram a relação entre a isenção e a divisão de classes, cita-se a China, a Índia, a Pérsia e algumas cidades da Grécia, onde, na antiguidade, as classes aristocráticas eram dispensadas do pagamento de tributos. O autor enfatiza que o mesmo ocorria em Roma, na Idade Média, visto que as isenções eram concedidas como favores aos amigos e aliados dos soberanos.
Já Aguilheiro e Cella (2015) pontuam que no período da monarquia, quando o Estado passa a ser metalista (cria a moeda), a sociedade era composta por castas. Nesse sentido, a nobreza e o clero não pagavam os tributos e o Estado era mantido por comerciantes e demais classes trabalhadoras. Em consonância com os autores, a França pode ser citada como um exemplo desse sistema, visto que o reinado de Luiz XIV foi sustentado unicamente pelos tributos pagos exclusivamente pelo povo (considera-se aqui as classes menos favorecidas).
Este exemplo viabiliza o entendimento desta construção histórica e permite ainda compreender o rompimento deste modelo de exploração tributária, que se deu mediante à revolta da população face às taxas e impostos, fazendo surgir a Revolução Francesa, que marca o início da Idade Moderna, o rompimento com o feudalismo e o absolutismo em muitos países. Com isso, são impostas as limitações ao poder de tributar e, consequentemente, também são criadas bases mais sólidas e coerentes face à concessão de isenções e imunidades tributárias (AGUILHEIRO & CELLA, 2015).
2.2.2 A isenção tributária no Brasil
O histórico da isenção no Brasil, conforme Soares (1997) teve início com o Livro das Ordenações do Reino, em meados de 1700, onde Dom Filipe instituiu medidas a serem adotadas por Portugal, Brasil e demais colônias. A partir deste marco, o rei isentava do pagamento dos tributos os fidalgos, cavaleiros e escudeiros de linhagem, doutores, licenciados, bacharéis, vereadores e procuradores.
Ainda de acordo com Soares (1997), os casos de anistia fiscal não se limitam a este período da história, visto que anterior à vigência do Código Tributário Nacional, o Ministro da Fazenda, a título de equidade, poderia perdoar as multas julgadas pelo Conselho de Constituintes. Já Correia (2009) mostra a Carta Magna de 1824 já contemplava o princípio da legalidade no âmbito da tributação e destacava que ninguém seria isento de contribuir com as despesas do Estado.
Ferrari (2012) aponta que em 1888 a Princesa Isabel criou uma lei para tributar “profissões e indústrias”. Neste documento alguns empreendimentos e profissões de cunho artesanal, educacional e atividades com finalidades humanitárias eram isentas, dentre elas: mercearias, escolas, fábricas de algodão e outros.
Outros marcos históricos são apresentados por Ferreira (2017), que mostra a inserção como forma de imunidade concedida às pequenas glebas rurais, prevista pela Constituição de 1946. Posteriormente, a Constituição de 1967 restringe o poder de conceder isenções de impostos da União, de modo a permitir concessões para os casos em que os tributos não eram de suas competências. Na Constituição de 1988, institui-se a isenção como competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de acordo com a competência dos tributos.
Dentre os fatores que marcam a isenção tributária na atualidade, Jorge e Abreu (2016) destacam as concessões feitas aos portadores de doenças graves, alcançadas mediante a criação de leis complementares nos âmbitos federal, estadual e municipal. Os autores mostram que tal realidade é muito recente, visto que só foi instituída após a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Ainda com base em Jorge e Abreu (2016) os pontos que levam a concessão deste benefício tributário estão ligados à necessidade que estas pessoas apresentam quanto ao amparo por parte da família e do Estado, de modo que um dos meios encontrados para atender os direitos fundamentais é a isenção de tributos.
3 DIREITO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: CONCEITOS, BASES JURÍDICAS, ISENÇÃO E IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
No caso do Brasil, constata-se que a cobrança de tributos ao longo da formação do território brasileiro foi de fundamental importância para definir a propriedade e a posse pela Coroa Portuguesa. Neste sentido, afirma-se que a cobrança de tributos nesse período era muito semelhante ao que ocorria na Europa, principalmente no período correspondente à transição do feudalismo para a monarquia. Com isso, todos os recursos minerais extraídos, bem como o pau-brasil e a cana de açúcar, eram tributados e o montante arrecadado era destinado à Coroa.
Este capítulo tem a finalidade de discutir as bases do Direito Tributário Brasileiro, bem com apresentar os conceitos e distinções associados à isenção e imunidade. Ressalta-se ainda as discussões acerca da isenção tributária para portadores de doenças graves.
3.1 O DIREITO TRIBUTÁRIO NO BRASIL
Discutir o Direito Tributário no âmbito nacional permite compreender os conceitos atrelados a este segmento jurídico, bem como conhecer os instrumentos que o sustentam no Brasil. Outros fatores que explicitam a necessidade de traçar estas discussões neste trabalho decorrem da isenção tributária ser um dos segmentos orientados pelo Direito Tributário, de modo que se faz necessário construir reflexões acerca das bases legais que sustentam este instrumento, e se aprofundar quanto ao funcionamento e aos requisitos mínimos para justificar a isenção.
Conforme Sabbag (2017), existem muitas definições para o termo Direito Tributário, mas o que se observa diante de a maioria dos conceitos existente é que a essência do Direito Tributário está no fato deste ser uma ramificação da Ciência Jurídica, atrelada ao Direito Público, de maneira que permite concentrar as relações entre o Estado e os contribuintes. Diante deste apontamento, emprega-se a seguinte definição de Direito Tributário neste trabalho:
Ramo do direito que se ocupa das relações entre fisco e as pessoas sujeitas às imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e protegendo o cidadão contra os abusos desse poder (SABBAG, 2017, p. 35).
Ao analisar o Direito Tributário na atualidade, verifica-se que os principais instrumentos existentes são a Lei nº 5.172/1966, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e a Constituição Federal (CF) de 1988. Diante de tais instrumentos, Abrantes e Ferreira (2012) pontuam que a Carta Magna propicia a sustentação necessária para a cobrança dos tributos, seja de forma direta ou indireta, uma vez que é de um instrumento soberano face às demais legislações.
De encontro as afirmações, o Art. 145 da Constituição indica que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir os seguintes tributos:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Ressalta-se que os impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e devem ser graduados com base nas condições econômicas dos contribuintes. Já em relação as taxas, estas não podem ter base de cálculo própria de impostos (BRASIL, 1988, Art. 145, §1º e §2º).
Além de definir os tipos de tributos a serem empregados, bem como estabelecer as diretrizes para a cobrança, a Constituição também limita o poder inerente ao Estado face à tributação, conforme dispõe o Art. 150:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
III - cobrar tributos:
a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
b) templos de qualquer culto;
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.
e) fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação industrial de mídias ópticas de leitura a laser. (BRASIL, 1988)
Quanto ao Sistema Tributário Nacional, é possível observar que as principais modificações sofridas (revogações ou exclusões) estão concentradas nos tópicos denominados: “Imposto Estadual sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias”, “Imposto Municipal sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias”, “Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza”, “Constituição dos Fundos”, “Critério de Distribuição do Fundo de Participação dos Municípios”, “Cálculo e Pagamento das Quotas Estaduais e Municipais” (BRASIL, 1966).
Estas modificações decorrem principalmente da autonomia concedida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a partir da CF de 1988, que por sua vez reflete diretamente sobre a cobrança de tributos. Quanto aos outros tópicos presentes no texto da lei, sofreram alterações pontuais, o que mostra que o Sistema Tributário mesmo elaborado em um regime ditatorial ainda se apresenta muito preservado na atualidade por não ter havido uma reforma tributária.
3.2 ISENÇÃO E IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
3.2.1 Isenção: definições e princípios
Conforme Kaufmann (2016), há várias correntes de pensamentos acerca das isenções. Diante desta afirmação, a definição a ser utilizada é apresentada por Barbosa (2001), e aplica-se devido à proximidade com as discussões traçadas neste trabalho. O autor percebe a isenção como “uma espécie de renúncia fiscal”, onde se considera que o Estado pode tributar, mas renuncia em função de razões especificas.
A isenção tributária se associa a alguns princípios jurídicos, dentre eles, o princípio da isonomia. O Art. 5º da Constituição Federal deixa claro que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (BRASIL, 1988). Com isso, Weichert (2000) afirma que ao analisar este trecho do texto constitucional sob a óptica da tributação pode-se inferir que todos devem contribuir igualmente para o Estado, financiando sua atuação ou dando suporte ao ônus decorrente de suas ações. No entanto, ao analisar a isenção tributária, é possível constatar que se trata de uma exceção ao princípio da isonomia, tendo em vista a renúncia pela cobrança de um determinado tributo.
Neste caso, admite-se que a isonomia é assegurada mediante os motivos que permitem a concessão da isenção. Ao analisar o caso dos portadores de doenças graves, temática deste estudo, verifica-se que a isenção permite melhor qualidade de vida e equidade social, uma vez que há grandes dispêndios com serviços da área da saúde e aquisição de medicamentos.
Já o princípio da irretroatividade também está sustentado pelo Art. 5º da Constituição Federal, o qual afirma que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (BRASIL, 1988, Art. 5º, XXXVI). Este princípio, conforme Búrigo (2008) assegura que direitos conquistados mediante a construção dos aparatos jurídicos não sejam perdidos, mas admite a existência de controvérsias acerca desta afirmativa, uma vez que promove o engessamento das leis. Discutir a irretroatividade no contexto da isenção tributária decorre da necessidade de compreender que este aparato jurídico não pode ser extinto, uma vez que os princípios constitucionais o consolidam.
A literatura atrelada ao Direito tributário mostra que em decorrência das similaridades e dos aspectos históricos, é comum que os leigos equivocadamente interpretem isenção e imunidade tributária como sendo nomenclaturas distintas com o mesmo conceito (BARBOSA, 2001). Este fato elucida a necessidade de apresentar esta definição para distingui-las. Logo, entende-se como imunidade tributária:
A imunidade é uma limitação à competência de instituir tributos, e somente pode provir de um dispositivo previsto na Constituição Federal. A imunidade não é apenas uma dispensa da cobrança de um imposto, mas é uma proibição para o legislador, que não pode instituir imposto sobre fatos imunizados (BARBOSA, 2001, p. 4).
Ainda sob a perspectiva de Barbosa (2001) afirma-se que uma das grandes diferenças existentes entre estas duas modalidades é o fato de que as imunidades constam na Constituição Federal, enquanto que a isenção é amparada por uma lei ordinária, constituindo uma dispensa de pagamento. Tal competência está descrita na Constituição Federal, que indica:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[…]§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g (BRASIL, 1988).
Dessa maneira, para a concessão de isenção tributária por municípios, estados, Distrito Federal ou União, faz-se necessária a criação de lei específica nestes âmbitos, com a finalidade de regulamentar a renúncia sobre a cobrança de tal contribuição.
Paiva (2017) aponta para a existência de uma confusão entre a não-incidência e isenção. É válido explicitar que ocorre não-incidência quando o fato gerador não se concretiza ou quando se trata de fatos excluídos da competência impositiva de um determinado ente público. Já em relação à isenção, o legislador se limita declarar a inexigibilidade do débito.
Quanto aos aspectos associados à isenção, presentes no Sistema Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966), aponta-se que
Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração.
Parágrafo único. A isenção pode ser restrita a determinada região do território da entidade tributante, em função de condições a ela peculiares.
Art. 177. Salvo disposição de lei em contrário, a isenção não é extensiva:
I - às taxas e às contribuições de melhoria;
II - aos tributos instituídos posteriormente à sua concessão.
Art. 178 - A isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104.
Art. 179. A isenção, quando não concedida em caráter geral, é efetivada, em cada caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o qual o interessado faça prova do preenchimento das condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou contrato para sua concessão.
§ 1º Tratando-se de tributo lançado por período certo de tempo, o despacho referido neste artigo será renovado antes da expiração de cada período, cessando automaticamente os seus efeitos a partir do primeiro dia do período para o qual o interessado deixar de promover a continuidade do reconhecimento da isenção.
§ 2º O despacho referido neste artigo não gera direito adquirido, aplicando-se, quando cabível, o disposto no artigo 155 (BRASIL, 1966).
Conforme as informações presentes na Lei, constata-se novamente (mas a partir do CTN) que a diretriz básica para a aplicação da isenção é a existência de uma lei que apresente as especificidades as serem atendidas para que a concessão seja legal. Já as limitações quanto à concessão de isenção em termos tributários são as taxas, as contribuições de melhoria e os tributos criados após a concessão e, quanto aos aspectos jurídicos, cita-se as condicionantes existentes na lei ordinária, que neste caso, variam de acordo com o tributo a ser isento e com a entidade federativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) responsável.
Ao considerar que a base que determina a concessão de isenções depende estritamente da elaboração de leis ordinárias e complementares, constata-se que cada caso de concessão possui características singulares, abordadas por legislações diferentes, não presentes de forma direta na Constituição.
3.2.2 Imunidade tributária
Conforme Jorge (2014) as imunidades surgem em Roma e na Grécia antiga, onde população pagava dois tributos distintos: o tributo do cidadão e o tributo provincial. Com isso o autor aponta que no caso do tributo do cidadão, este somente era cobrado em casos excepcionais, como é o caso do custeio de guerras, enquanto que o tributo provincial era cobrado às populações derrotadas nas batalhas, fato que lhe conferia uma estigma de servidão e que mais tarde permitiu a concessão de imunidades como reflexo da liberdade.
Na idade média é possível observar condições similares ao caso citado anteriormente, visto que entre os séculos XIII e XIX, a imunidade era utilizada para limitar a pressão exercida pelo poder real e Igreja Católica. No entanto, observa-se que até o século XVIII a imunidade tributária se atribuía às regalias que a nobreza desfrutava, e posteriormente, passa a ser utilizada para reduzir a carga tributária dos que possuem menos condições de contribuir para o custeio dos gastos coletivos (JORGE, 2014).
Quanto ao modo de incidência, Oliveira (2013) organiza as imunidades em três categorias: subjetiva, objetiva e mista. Conforme o autor, a imunidade objetiva está relacionada a um fato jurídico, quando um produto poderia ser tributado, mas em decorrência de algum fator atípico esta tributação não ocorre. Já a imunidade subjetiva se direciona às condições pessoais do sujeito e pode ser vinculada às empresas estatais, de modo que veda a possibilidade de um ente federativo cobrar tributos de outros. Sabino (2012) cita como exemplos da imunidade subjetiva a imunidade recíproca (de pessoas, autarquias e fundações instituídas), a imunidade de templos religiosos, das instituições de educação, partidos políticos, organizações sindicais e de assistência socia sem fins lucrativos. Quanto à imunidade mista, se configura como uma junção das duas imunidades anteriores, sendo o exemplo mais popular a imunidade de templos religiosos.
Batistel (2002) apresenta ainda outra classificação que variam quanto ao grau de intensidade e amplitude, que permite classificar as imunidades em genérica e específica. De acordo com autor, as imunidades genéricas correspondem às contempladas pelo Art. 150 da Constituição Federal, e abrange “todos os impostos relativos a determinadas pessoas ou coisas, em razão da intensa carga axiológica que se pretende proteger da tributação” (BATISTEL, 2002, p. 33). Já a imunidade específica se relaciona a um único tributo e se dirige a situações específicas.
Ainda conforme Batistel (2002), admite-se também o conceito de imunidade recíproca, que por sua vez, surge no texto constitucional pela primeira vez em 1891. O autor afirma que atualmente está sustentada pelo Art. 150, VI, A, da CRFB/1988 e tem como principal função evitar a guerrilha tributária entre União, Estados e Municípios, pois evita que os entes federados interfiram na competência e autonomia uns dos outros.
Desse modo, os principais aspectos que permitem diferenciar imunidade e isenção tributária estão ligados aos instrumentos jurídicos, visto que a isenção é a renúncia de um tributo, realizada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios a partir da elaboração de uma lei específica, enquanto que a imunidade está prevista de forma direta no texto constitucional, e parte do imunidade de uma instituição, pessoa física ou jurídica quanto à determinados impostos.
3.3 A ISENÇÃO TRIBUTÁRIA PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES
Os portadores de doenças graves convivem com uma série de limitações diárias que impactam diretamente na qualidade de vida, de modo que reflete em vários aspectos: social, devido a discriminação; dificuldade de acesso aos tratamentos necessários; e financeiros, tendo em vistas os custos decorrentes do consumo de medicações e tratamentos.
Ao analisar tais condições sob os aspectos jurídicos, observa-se que a Carta Política, no art. 196, pontua que
Art. 196 A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL,1988).
Face a isso, Barbosa (2016) afirma que a desoneração dos rendimentos dos portadores de doenças graves deve surgir de iniciativas sociais e econômicas, e apresenta significativa relevância face os custos elevados atribuídos aos procedimentos de saúde. No entanto, o autor afirma ainda que há fragilidades na legislação, uma vez que em alguns casos o cidadão perde estes direitos (de forma parcial ou sem sua totalidade) mediante o incremento da renda.
Conforme apresentado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 define que as isenções tributárias dependem da publicação de Lei Complementar ou Ordinária. Diante disto, tratar da isenção para portadores de doenças graves requer analisar a legislação específica para este grupo social.
Assim, para fins de discussão, buscou-se analisar as mais variadas leis que tratam desta temática, dentre elas a isenção do imposto de renda. Este tributo é definido pela Lei 7.713/1988, que a partir da modificação realizada através da Lei 11.052/2004, isenta os seguintes grupos sociais:
Art. 6º Ficam isentos do imposto de renda os seguintes rendimentos percebidos por pessoas físicas:
[…]
XIV – os proventos de aposentadoria ou reforma motivada por acidente em serviço e os percebidos pelos portadores de moléstia profissional, tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação por radiação, síndrome da imunodeficiência adquirida, com base em conclusão da medicina especializada, mesmo que a doença tenha sido contraída depois da aposentadoria ou reforma (BRASIL, 2004)
Conforme Sabbag (2017), este benefício fiscal tem por objetivo reduzir os impactos da tributação sobre a renda necessária para a subsistência do portador das enfermidades, de modo a permitir a manutenção dos custos associados ao tratamento das moléstias de forma minimamente digna.
Ao encontro desta afirmação, Bremer (2010) pontua que a isenção tributária para este grupo específico se fundamenta na incapacidade econômica dos portadores das doenças graves, bem como nos objetivos de utilidade públicas que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios desejam que sejam alcançados.
Bremer (2010) aborda outros casos nos quais deve ocorrer isenção de impostos: na compra de carros, decorrente da existência de deficiência física que impossibilite o uso de veículos comuns, contudo o autor afirma que neste caso a isenção não está diretamente atrelada às doenças graves, de modo que é necessário que esta ocasione a deficiência física. Conforme o autor, para este caso específico, a isenção está prevista pelas leis federais nº 10.690/2003 e nº 10.754/2003, devendo o pedido isenção de IPI ser solicitado por encaminhamento realizado por delegado federal ou inspetor da receita federal.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS e o Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores – IPVA também podem ser alvos de isenções conforme legislação estadual específica, e, por se tratar de um tributo estadual, as exigências variam conforme o estado. O imposto sobre operações de crédito, câmbio, seguros e sobre operações relativas a títulos e valores mobiliários também pode ser isento, mediante apresentação de laudo oriundo de perícia média do Departamento de Trânsito do Estado (BREMER, 2010).
As tarifas de transporte público urbano, transporte interestadual e intermunicipal também são passíveis de isenção. Conforme Bremer (2010) para o primeiro caso, se dá por leis municipais, mas nem todos os municípios possuem tais instrumentos. Já no segundo e terceiro casos, é regido por leis estaduais e federais, respectivamente.
3.3.1 A isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano
Dentre os tributos passíveis de isenção para os portadores de doenças graves, cita-se além dos anteriores, o IPTU, a ser discutido enquanto objeto deste estudo. Neste sentido, Moraes e Figueiredo (2017) apontam que a isenção é concedida mediante Lei Complementar Municipal. No entanto, na maioria das localidades brasileiras os portadores de doenças graves não são atendidos, de modo a evidenciar a pouca visibilidade do grupo e da legislação associada (MORAES & FIGUEIREDO, 2017).
Ainda conforme Moraes e Figueiredo (2017), o principal fator que leva a isenção do IPTU é o comprometimento da dignidade do contribuinte. Desse modo nos casos em que o enfermo apresenta vasta renda e/ou patrimônio, este deve arcar com os tributos. Outro aspecto discutido pelos autores é a ausência de parâmetros que para o emprego da isenção, assim, apontam como possibilidade tangível a aplicação unicamente aos portadores que possuem um único imóvel, mesmo nos casos em que não reside neste imóvel. As condições citandas já foram analisadas pelo Supremo Tribunal e definidas como constitucionais (MORAES & FIGUEIREDO, 2017), de modo que são aplicáveis à realidade da legislação dos municípios e do Distrito Federal.
Gonzalez e Garcia (2016) afirmam que as doenças graves a serem consideradas pelos legisladores são as citadas pela Instrução Normativa 77/2015 do Instituto Nacional do Seguro Social, que estabelece rotinas para agilizar e uniformizar o reconhecimento de direitos dos segurados e beneficiários da Previdência Social, com observância dos princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal de 1988
Independe de carência a concessão de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez nos casos em que o segurado, após filiar-se ao RGPS, for acometido de alguma das doenças ou afecções relacionadas abaixo:
a) Tuberculose ativa;
b) Hanseníase;
c) Alienação mental;
d) Neoplasia maligna;
e) Cegueira;
f) Paralisia irreversível e incapacitante;
g) Cardiopatia grave;
h) Doença de Parkinson;
i) Espondiloartrose anquilosante;
j) Nefropatia grave;
k) Estado avançado da doença de Paget (osteíte deformante);
l) Síndrome da Imunodeficiência Adquirida – AIDS;
m) Contaminação por radiação com base em conclusão da medicina especializada; e
n) Hepatopatia grave. (BRASIL,2015)
Além das enfermidades citadas, deve-se atentar também à legislação municipal, caso exista lei que trate do assunto (GONZALEZ & GARCIA, 2016). Quanto à determinação da isenção a partir da legislação municipal, Brito e Zoratto (2016) mostram que além da possibilidade da criação de lei complementar, alguns municípios inserem esta temática diretamente na lei orgânica. Os autores mostram ainda que em 2008 foi apresentado à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 432/2008, que buscava isentar os portadores de doenças graves do pagamento do IPTU, mas após intensa tramitação nos anos seguintes, foi arquivado em 2015.
Ao analisar casos práticos, Moraes e Figueiredo (2017) apontam que em Teresina/PI as isenções são concedidas aos portadores de câncer e Aids, desde que não possuam outros imóveis na cidade. Já Jorge e Abreu (2016) mostram que em Porto Alegre/RS, são isentos os portadores do mal de Hansen ou seus responsáveis, desde que sejam comprovadamente pobres. De acordo com Tonet e Bagi (2016), em Porto Alegre também é possível ser isento caso apresente hanseníase.
A partir dos estudos empíricos, constata-se que os fatores que determinam a concessão da isenção aos portadores de doenças graves sofrem grandes variações ao longo dos municípios brasileiros, o que decorre da independência dos municípios quanto à determinação dos casos passiveis de isenção, fato que alerta para a necessidade de uma padronização a nível nacional.
4 A ISENÇÃO DO IPTU PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES: O CASO DE ALEXANDRIA/RN
Este capítulo vem tratar do caso empírico da pesquisa. Nesta perspectiva, busca discutir a isenção do IPTU para portadores de doenças graves em Alexandria/RN. Assim, tem a finalidade de apresentar quais os instrumentos jurídicos municipais que tratam essa questão, as principais limitações para o processo, também se realiza uma comparação do caso de Alexandria com outras localidades, e por fim, são realizados apontamentos para que a isenção para portadores de doenças graves seja concretizada no âmbito local.
Estudar essa temática se mostra importante devido ao fato de que as doenças graves acometem uma significativa parcela da população. Ao analisar as condições do estado do Rio Grande do Norte, observa-se que não há dados que contemplem todas as doenças graves, no entanto, o Censo Demográfico de 2010 apresenta informações acerca da população portadora de deficiência, que permite criar uma noção dessa problemática.
No estado do RN, de acordo com IBGE (2010), haviam 3.168.027 pessoas com deficiência, incluindo as deficiências visual, auditiva, motora, mental e outras. Desses, 1.548.887 eram homens e 1.619.140 eram mulheres. Ao analisar o rendimento financeiro, constata-se que, somente 1.238.314 possuem renda, sendo que aproximadamente 72% correspondiam a até 2 salários mínimos.
No município de Alexandria, mesmo sem dados disponíveis para análise, verifica-se a partir do conhecimento empírico, a presença de pessoas com deficiências e outros problemas de saúde considerados graves. Ressalta também que esses sujeitos são caracterizados principalmente pelo baixo poder aquisitivo, fato que associado aos dispêndios financeiros oriundos dos tratamentos médicos, interfere diretamente na disponibilidade financeira para outros segmentos, como alimentação por exemplo. Assim, a isenção do IPTU pode contribuir para o aumento da disponibilidade de recursos financeiros para esse grupo e assim, proporcionar maior bem-estar social.
Verifica-se a partir desses dados que o grupo correspondente aos portadores de doenças graves tende a ser significativamente maior, visto que abrange muitos quadros patológicos que não são tratados como deficiências. Ressalta-se ainda a baixa renda dessas pessoas, que as colocam em condições de vulnerabilidade social, devido aos custos com a manutenção da saúde. Logo, a isenção tributária ganha uma relevância social.
4.1 O APARATO JURÍDICO E A ISENÇÃO DO IPTU PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES EM ALEXANDRIA/RN
Ao analisar a isenção do IPTU na cidade de Alexandria/RN, verifica-se que esta temática é abordada através da Lei Complementar 003 de 28 de setembro de 2017, que institui o Código Tributário Municipal e dá outras providências.
Com base nesta lei, os fatos geradores do IPTU são a propriedade, a posse ou o domínio de imóveis edificados ou não, situados na zona urbana do município (ALEXANDRIA, 2017). Neste sentido, verifica-se que a cobrança não limita aos imóveis construídos e/ou ocupados, sendo lançados também sobre os terrenos vazios, desde que situados no ambiente urbano.
Ao estudar a base de cálculo e a alíquota, constata-se que o cálculo é realizado a partir do valor venal do imóvel (ALEXANDRIA, 2017), o que permite estabelecer alíquotas de 1% para imóveis edificados, com destinação não exclusivamente residencial e área construída superior a 1000m2; 0,6% para os demais imóveis edificados; e 1% para imóveis não edificados (ALEXANDRIA, 2017).
Quanto à isenção, é conferida a partir das seguintes condições: quando o imóvel apresentar área construída de até 50m2, desde que encravado em área de até 100m2, ocupado por uma única família, o dono do imóvel deve obrigatoriamente residir e não pode possuir outro imóvel; famílias beneficiárias do Bolsa Família, desde que devidamente cadastradas na Secretaria de Assistência Social do município; imóveis utilizados por associações de utilidade pública, como colônias de pescadores, fundações e outros grupos; imóveis privados cedidos à União, estado ou município para fins de educação ou saúde; imóveis públicos; imóveis cujo proprietário seja portador de doença grave; e imóveis ocupados por indústria, comércio e prestação de serviço, que promovam a geração de emprego e renda (ALEXANDRIA,2017).
Com a finalidade de ampliar esta discussão, realizou-se a análise dos casos de Natal/RN e Arcos/MG, o que permitiu compreender como essa questão é tratada em outras localidades, e assim, identificar distinções e semelhanças, bem como pontuar possíveis melhorias para a realidade de Alexandria. Os motivos que levaram a optar pela legislação vigente nessas duas localidades são: a relação política existente entre Natal e Alexandria, tendo em vista que é a capital do estado, o que lhe confere forte influência; e a completude da legislação de Arcos, por apresentar maior abrangência quanto às doenças consideradas graves, além de possuir dispositivos que permitem maior eficiência quanto à concessão das isenções.
Ao analisar o caso da cidade de Natal/RN, verifica-se que as isenções para o IPTU estão previstas no Código Tributário Municipal, assim como em Alexandria. Constata-se também grandes semelhanças no tocante aos parâmetros adotados para a concessão deste benefício:
Art. 48 - São isentos do imposto:
I - o imóvel edificado que tenha destinação residencial unifamiliar e possua área construída de até cinquenta metros quadrados (50 m2) com as seguintes e conjuntas condições:
a) ser encravado em terreno de área igual ou inferior a cento e vinte metros quadrados (120 m2);
b) quando resida no imóvel o proprietário ou titular do domínio útil;
c) não possua, o proprietário ou titular do domínio útil ou seu cônjuge, outro imóvel no Município;
II - o imóvel edificado pertencente a clube de mães, associação de moradores ou instituição de assistência ou beneficência que obedeçam conjuntamente às seguintes condições:
a) sua utilização esteja relacionada com a finalidade essencial da entidade;
b) não tenha fins lucrativos;
c) não possua atividade produtiva geradora de receita idêntica à de empreendimentos privados e que não haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário;
III - o imóvel cedido por ato não oneroso ao Município do Natal, durante o prazo da cessão; (Redação dada pela Lei Complementar Nº 167 de 18/07/2017)
IV - o imóvel edificado pertencente a agremiação desportiva cujo valor venal seja inferior a vinte e três mil quatrocentos e cinco reais e quatro centavos (R$ 23.405,04).
V - O imóvel pertencente a autarquias, a fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, instituídas e mantidas pela Prefeitura Municipal do Natal. (NATAL,1989)
Verifica-se que as isenções para o IPTU em Natal e Alexandria possuem as mesmas condições.
Ao tratar dos portadores de doenças graves, o Código Tributário Municipal de Alexandria estabelece que:
Art. 222. O imóvel edificado que tenha destinação residencial unifamiliar cujo proprietário seja portadores de moléstia profissional, tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação por radiação, síndrome da imunodeficiência adquirida, com base em conclusão da medicina especializada, e desde que seja proprietário de 01 (um) único imóvel, de uso exclusivamente residencial (ALEXANDRIA, 2017)
Ao confrontar essas enfermidades com a Instrução Normativa nº 77/2015, constata-se que todas as doenças definidas como graves foram consideradas ao longo da elaboração do instrumento jurídico.
Em relação à isenção para os portadores de doenças graves em Natal, observou-se que, em 2016, a partir da Lei Promulgada 452/2016, acrescentou-se o Inciso VI ao Art. 48 do Código Tributário de Natal: “VI - O imóvel de propriedade de portador de câncer ou AIDS, desde que o proprietário nele resida e não possua outro imóvel no Município” (NATAL, 2016).
Assim, percebe-se que a legislação de Alexandria se mostra mais avançada, por alcançar uma maior quantidade de pessoas, fato que decorre da quantidade de doenças tratadas como graves. Esse detalhe permite ainda maior abrangência e relevância social para o instrumento jurídico.
Ao analisar o grupo de doenças supracitado, constata-se que por seguir uma Instrução Normativa Federal, essa listagem é adotada na elaboração de instrumentos jurídicos de muitas localidades, das esferas federal, estadual e municipal. Ressalta-se ainda que nos documentos que registram o processo de elaboração e votação do Código Tributário Municipal, especificamente nas atas das sessões da Câmara Municipal e nos despachos emitidos pelos vereadores, não se observa nenhuma justificativa que permita identificar uma motivação endêmica ao município para a instituição dessa lista de patologias, visto que são acusados unicamente a aprovação ou reprovação pelas comissões responsáveis pelo trâmite (Anexos B ao N). Aponta-se uma grande semelhança entre o texto dos códigos tributários de Alexandria e Natal, especificamente no que cerne aos demais parâmetros para a obtenção da isenção.
Com base nos aspectos apresentados, as doenças graves foram inseridas como fator para a promoção da isenção por uma questão de semelhança com instrumentos jurídicos, construídos em outras localidades. Também há a possibilidade de que o profissional responsável por orientar a elaboração tenha instruído o poder legislativo a inserir as doenças graves.
Mesmo com a legislação municipal que define as doenças graves como um fator que permite a concessão de isenção do IPTU, verifica-se que este benefício tributário não é concedido à população, conforme declaração emitida pela Secretaria de Tributação e Finanças (Anexo A).
A declaração em questão afirma que a isenção para os portadores de doenças graves não é concedida por não existir uma lei regulamentada para esta finalidade. Essa afirmação feita pelo órgão destoa da realidade, visto que a isenção para os portadores de doenças graves está presente no CTM, como já apresentado. Também evidencia o desconhecimento da lei, mesmo se tratando do instrumento que orienta a cobrança de tributos no município.
Diante disto, a subseção a seguir trata dessas limitações.
4.2 LIMITAÇÕES JURÍDICAS E ADMINISTRATIVAS PARA A ISENÇÃO DO IPTU EM ALEXANDRIA
Conforme a Constituição Federal, o requisito básico para que a União, estados, Distrito Federal e munícipios possam conceder isenções tributárias é a elaboração e aprovação de uma lei ordinária ou complementar com esta finalidade. No caso do município de Alexandria/RN as isenções já estão previstas no Código Tributário Municipal, mas a população portadora de doenças graves não tem acesso às isenções, uma vez que a Secretaria Municipal de Tributação e Finanças alega a necessidade de aprovar uma lei específica para regularizar esses trâmites (Anexo A).
Entretanto, verifica-se que as demais isenções são deferidas sem qualquer outro instrumento jurídico. Com isso, os beneficiários do Bolsa Família, assim como as pessoas que residem em moradias com áreas construídas menores do que 50m2 e os demais casos aos quais a isenção se aplica, conseguem a concessão, conforme registros de isenções concedidas para esses grupos sociais, disponibilizados pela Secretaria Municipal de Tributação e Finanças (Anexo O). Tais fatos findam por evidenciar que a não concessão das isenções para os portadores de doenças graves parte de uma decisão político-administrativa e não jurídica.
Dessa maneira, o posicionamento do poder público municipal deve ser discutido, uma vez que o tratamento dado a estas pessoas é inadequado, e configura omissão administrativa. Com isso, os portadores das enfermidades supracitadas pagam um tributo do qual podem ser isentados, o que pode acarretar no aumento da vulnerabilidade social e, consequentemente, na perda de qualidade de vida.
A Constituição Federal de 1988 diz que:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988).
Ao analisar a não-concessão das isenções para os portadores de doenças graves à luz dos princípios apresentados, constata-se que que são feridos os princípios da eficiência, da legalidade, moralidade e publicidade.
Souza (2016) mostra que o princípio da legalidade consiste basicamente no cumprimento da lei e representa a base do Estado de Direito. Já o princípio da impessoalidade se relaciona à necessidade de todas as ações do Estado serem impessoais, com regras objetivas e claras, o que deve impossibilitar o favoritismo e a discriminação.
Quanto ao princípio da moralidade, afirma-se que parte do pressuposto de que a atuação do poder público é pautada na boa fé, ética e honestidade, enquanto o princípio da publicidade preza pela ampla divulgação das informações públicas, mediante o uso dos meios adequados e acessíveis à população (SOUZA, 2016).
A infração do princípio da ilegalidade resulta do não-cumprimento da lei, visto que a isenção aqui tratada está legalmente prevista, mas não é concedida, o que fere diretamente o princípio da legalidade. Já o princípio da moralidade é violado por este comportamento configurar má fé diante desse grupo de pessoas.
Outro aspecto a ser analisado é a forma como este instrumento foi elaborado e aprovado pela Câmara Municipal de Vereadores de Alexandria. As atas das sessões nas quais o Código Tributário Municipal foi analisado e votado revelam que não houve qualquer participação popular. Atenta-se ainda ao fato de que a aprovação do texto se deu a partir de despachos (Anexos B ao N), nos quais não constam os motivos pelos quais ocorrem a aprovação ou reprovação dos mecanismos que constituem este instrumento por parte do poder legislativo municipal. A partir disso, constata-se que as comissões temáticas não foram eficientes quanto ao detalhamento e elaboração das justificativas referentes à aprovação ou desaprovação das cláusulas da lei municipal. Neste caso, fazia-se necessário fundamentações jurídicas para os pareceres emitidos, elaboradas junto ao assessor jurídico da Câmara Municipal.
Quanto às audiências públicas, trata-se de um aparato que poderia ter sido utilizado, no entanto, não foi adotado pela câmara dos vereadores para este caso. Com isso, observa-se que a ausência da participação popular causa grandes perdas face a implementação deste dispositivo.
Ao analisar a participação popular em um contexto recente, César (2011) afirma que as audiências públicas possuem como principal característica a participação direta da sociedade civil, de modo que são relevantes em casos que ocorre a elaboração de normas, definição de políticas públicas e a tramitação de processos legislativos.
Partindo destes fatores, a inserção da população nas discussões que levaram a aprovação do Código Tributário Municipal permitiria a criação de uma legislação mais justa, visto que seria possível apreender com maior precisão as características locais. Esse aspecto, quando analisado sob a perspectiva dos portadores de doenças graves, permite inferir que possibilitaria a indicação de patologias mais condizentes com a realidade local.
Destaca-se também os ganhos no âmbito político, uma vez que a audiência pública permite que a população expresse as opiniões acerca das propostas, o que contribui para a consolidação de instrumentos mais democráticos. Por fim, ressalta-se a maior visibilidade do Código Tributário, de modo a alcançar maior efetividade social.
Tais audiências estão previstas no texto constitucional, embora não faça menção aos municípios de forma direta. Ressalta-se ainda que são de competência dos órgãos públicos (CÉSAR, 2011), fato que reafirma a possibilidade de a Câmara Municipal ter organizado eventos para apreciação do projeto e acompanhamento dos trâmites relacionados à votação.
Devido a forma adotada, supõe-se que a população do município de Alexandria desconhece a existência do código tributário municipal e com isso, também desconhece os direitos (como a isenção) e a forma como os tributos são cobrados, inclusive o IPTU. Esta situação poderia ser totalmente diferente caso a votação tivesse ocorrido com a participação direta da sociedade, mediante a organização de audiências públicas.
As audiências públicas, desde que bem divulgadas, permitiriam que a população tomasse conhecimento da existência do instrumento, uma vez que esta teria a oportunidade de participar ativamente da elaboração, bem como acompanhar os trâmites necessários para a votação e aprovação da lei.
No entanto, esta lacuna ficou presente na construção deste instrumento da legislação municipal, o que mostra a necessidade de a Administração Pública, por meio de campanhas publicitárias, como o uso da rádio local por exemplo, informar a população acerca da existência do instrumento jurídico, bem como indicar os direcionamentos para que os dispositivos legais já disponíveis sejam utilizados.
Tais medidas permitiriam que o governo municipal cumprisse com o princípio da publicidade. Assim, estaria corrigindo um erro, pois, ao tratar deste princípio, constata-se que foi infringido desde o processo de elaboração e votação da lei, por não ter ocorrido a participação pública, fato que se relaciona com a não-divulgação das atividades públicas.
Ao direcionar as discussões para o Código Tributário Municipal, especificamente para as isenções, evidencia-se que não são apresentados no corpo da lei os procedimentos e documentos necessários para solicitar a isenção do IPTU junto ao órgão público municipal. Assim, pode-se afirmar que o Código Tributário Municipal dispõe somente as condições para alcançar esse benefício, não havendo apontamentos de como os órgãos municipais e tão pouco a população devem se posicionar.
Contudo, este fator por si só não consegue explicar as situações de não-concessão das isenções para os portadores de doenças graves, uma vez que nos demais casos esse benefício é alcançado mesmo sem haver informações explicitas quanto aos trâmites necessários (Anexo O).
O documento indicado pelo Anexo O trata da concessão da isenção do IPTU para beneficiário do Programa Bolsa Família, e indica somente o atendimento às condicionantes presentes no Código Tributário, o que elucida a inexistência de outros aparatos jurídicos, como portarias e outros dispositivos, face a esse trâmite.
Face a esses apontamentos, é válido buscar compreender situações distintas nas quais a isenção para pessoas com deficiência são concedidas. Neste sentido, busca-se analisar os instrumentos normativos, e estabelecer uma relação com o caso de Alexandria/RN.
Ao analisar o caso de Arcos/MG, constata-se que a isenção tributária para os portadores de doenças graves é concedida através da Lei Municipal 2.779/2016, caso o contribuinte, cônjuge ou filhos sejam portadores de doenças consideradas graves. Enquanto que no município de Alexandria, a isenção está condicionada exclusivamente ao proprietário do imóvel.
Outra diferença entre ambos os casos se dá pelas doenças consideradas graves, visto que em Arcos, além das patologias previstas na Instrução Normativa nº 77/2015, considera-se também as seguintes doenças crônicas: doença genética com manifestações clínicas graves, insuficiência cardíaca congestiva, cardiomiopatia, doença pulmonar crônica obstrutiva, hepatite crônica ativa, cirrose hepática ou sintomalogia grave, artrite invalidante, lúpus, dermatomiosite, paraplegia, miastenia grave, doença desmielinizante e doença do neurônio motor, previstas pela Portaria nº 349/1996 do Ministério da Saúde.
Há outras condicionantes para concessão da isenção, quais sejam: o proprietário/dependente possuir um único imóvel, utilizado para fins de moradia. Neste caso, a lei deixa claro que o tamanho do imóvel não importa. Quanto a estes fatores, como o Código Tributário Municipal de Alexandria não institui nenhuma norma quanto ao tamanho da residência, admite-se que são as semelhanças encontradas.
No caso de Arcos, a lei municipal apresenta a lista de documentos necessários, que por sua vez é constituída por:
Art. 3º - Para ter direito a isenção, o requerente deve apresentar cópias dos seguintes documentos:
I - documento hábil comprobatório de que sendo portador da doença, é proprietário do imóvel no qual reside juntamente com sua família;
II – quando o imóvel for alugado, contrato de locação no qual conste o requerente como principal locatário
III - documento de identificação do requerente (Cédula de Registro de Identidade (RG) e/ou Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) e, quando o dependente do proprietário for portador da doença, juntar documento hábil a fim de comprovar o vínculo de dependência (cópia da certidão de nascimento/casamento));
IV – documento de identificação do requerente;
V - Cadastro de Pessoa Física (CPF);
VI - atestado médico fornecido pelo médico que acompanha o tratamento, contendo:
a) diagnóstico expressivo da doença (anatomopatológico);
b) estágio clínico atual;
c) classificação internacional da doença;
d) carimbo com o nome e o número de registro do médico no Conselho Regional de Medicina (CRM) (ARCOS, 2016).
Ao analisar o Código Tributário de Alexandria, constata-se que não há quaisquer indicações de quais documentos devem ser apresentados pelos interessados na isenção por doenças graves, fato que associado aos demais gargalos já citados, dificulta o acesso da população a esse benefício. Neste contexto, a ausência da listagem de documentos também prejudica as atividades no âmbito da gestão pública, uma vez que no instrumento jurídico não há direcionamentos claros quanto aos trâmites para obtenção da concessão. Tal disparidade pode ser solucionada a partir da emissão de uma portaria municipal na qual conste a listagem da documentação.
No entanto, admite-se a possibilidade de concessão de isenção a partir de ação judicial, o que independe da elaboração de portaria específica para corrigir as fragilidades da lei. Tal aspecto se dá em decorrência desse benefício estar previsto na legislação municipal e por outros grupos sociais alcançarem a isenção mesmo sem portaria que defina aspectos não abordados no corpo da lei.
Ainda na Lei Municipal 2.779/2016, do município de Arcos, afirma-se que a isenção não desobrigada o beneficiário do pagamento de taxas (uma vez que taxas e impostos são tributos diferentes); e o benefício da isenção é concedido por um ano, de modo que após este período faz-se necessário realizar uma nova requisição. Por fim, deixa a cargo do legislativo a remição dos débitos com IPTU, a partir do diagnóstico da doença.
As limitações jurídicas relacionadas para a isenção do IPTU a esse grupo também ocorrem em Natal, pois, mesmo com a inserção deste novo mecanismo que ampliava o campo da isenção do IPTU, observa-se uma grande restrição quanto às patologias tratadas enquanto doenças graves. Desse modo, infere-se que Alexandria, por contemplar todos as enfermidades citadas na Instrução Normativa nº 77/2015, mostra-se consideravelmente mais abrangente, embora não seja efetiva na prática.
Na atualidade a isenção do IPTU para portadores de doenças graves não pode ser obtida em Natal, mesmo para os portadores de Câncer e AIDS, uma vez que este trecho da lei foi declarado inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, no processo n° 2016.017561-2:
Tal proposta foi integralmente vetada pelo prefeito, que encaminhou as razões do veto à Casa Legislativa municipal.
Acontece que a Câmara Municipal não deliberou nem sequer se reunião para votar acerca da manutenção ou rejeição do veto em questão, tendo a Mesa Diretora do Parlamento do Município editado o projeto vetado sob registro de Lei Promulgada nº 452/2016.
Assim, com fundamento no princípio da simetria, entende que o ato normativo em tela se reveste de inconstitucionalidade formal por afronta ao Art. 49, § 4º da Constituição Estadual, ante a ausência de deliberação e votação por maioria absoluta dos integrantes da Casa Legislativa para a derrubada do veto (TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2016).
Ao se debruçar sobre o caso, constatou-se que a ocorrência se deu pelo fato de que o projeto de lei foi integralmente vetado pelo prefeito do município de Natal. No entanto, a Câmara Municipal agiu de forma irregular, por não deliberar o veto e por não se reunir para votar na manutenção ou rejeição do veto, de modo que o projeto foi editado sob o registro da Lei 452/2016, tornando-se inconstitucional pelo fato de que não houve deliberação e votação para derrubada do veto.
Este fato se mostra relevante face à isenção do IPTU em Alexandria pelo fato de que Natal é a capital do estado, fato que leva às demais cidades criem seus instrumentos jurídicos inspirados nos dispositivos elaborados nessa localidade. Assim, mesmo não havendo uma relação de submissão política-administrativa, acontecimentos desse tipo findam por respingar na implementação de legislações dos pequenos municípios.
4.3 CAMINHOS PARA CONCEDER A ISENÇÃO DO IPTU PARA PORTADORES DE DOENÇAS GRAVES NO MUNICÍPIO DE ALEXANDRIA/RN
A partir das discussões traçadas acerca do cenário jurídico-tributário de Alexandria, de Arcos e Natal, especificamente no que cerne à concessão de isenção do IPTU para portadores de doenças graves, verifica-se que há uma série de aspectos a serem ajustados, principalmente no comportamento político-administrativo e no Código Tributário Municipal.
Considerando que o CTM de Alexandria já determina a isenção para portadores de doenças graves, a criação de uma nova lei se mostra desnecessária, visto que em outros casos, como Natal, esta modalidade de isenção também estava prevista neste instrumento. Todavia, faz-se necessário ajustar o texto da lei que trata deste grupo social, com a finalidade de facilitar o acesso à isenção e resguardar a atuação da administração pública.
Esse ajuste pode ocorrer a partir da emissão de uma portaria, dispensando a implementação de instrumentos mais complexos ou burocráticos quanto aos ajustes do texto do CTM. Diante deste apontamento, afirma-se:
A natureza jurídica da portaria é incontestável. Inscreve-se entre os atos administrativos, ou seja, encerra a manifestação da vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular das funções que exercem, que tem por finalidade imediata a criação, o resguardo, o reconhecimento, a modificação ou a extinção de situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa (CRETELLA JÚNIOR, 1974, p. 450).
Desse modo, é possível atender ao que está disposto na Constituição Federal de 1988, visto que a isenção está prevista em uma lei complementar (Lei nº 003/2017) e melhorar o acesso dos beneficiários à isenção. Diante deste instrumento, ressalta-se que a administração pública também seria beneficiada, pois esse instrumento preencheria as lacunas deixadas pelo CTM, de modo a deixar os trâmites mais explícitos e transparentes.
Dentre as principais fragilidades presentes no texto da lei que trata da isenção para portadores de doenças graves, cita-se a ausência de indicação dos documentos necessários para ter acesso ao benefício. Neste sentido, a mais importante complementação a ser feita no instrumento jurídico já consolidado, mediante uma portaria municipal será inserir a lista documental, de modo a deixar os trâmites mais claros para a população e profissionais interessados.
É necessário ainda que se estipule a validade das isenções conferidas, uma vez que no cenário atual não há nenhum parâmetro que estabeleça o tempo de concessão das isenções. Moraes e Figueiredo (2017) mostram que em diversas outras localidades existem dentro dos instrumentos que orientam a isenção, o período de validade desse benefício, de modo que para continuar isento, faz-se necessário efetuar novo cadastro. Segundo os autores, esta medida contribui para reduzir os casos em que a população age de má-fé sobre o Poder Público.
Ressalta-se também a pouca visibilidade deste instrumento, que foi elaborado, votado e aprovado sem a presença da população. Neste sentido, é importante que o poder público municipal, a partir da Secretaria de Tributação e Finanças, assuma a responsabilidade de discutir e apresentar à sociedade, o que permitiria que a função social fosse devidamente reconhecida, e, no tocante às isenções, estas ganhariam maior visibilidade e inserção da população.
Essas atividades devem ser desenvolvida a partir das audiências públicas, visto que conforme César (2011) a Secretaria Municipal de Tributação, por ser um órgão público tem as competências necessárias para organizar esse tipo de evento público. Diante disso, ressalta-se a necessidade de os vereadores explicarem publicamente os motivos pelos quais foram inseridos cada critério que regulam a isenção.
Ao analisar a atuação do poder público municipal face a concessão das isenções para os portadores, verifica-se que os casos de não-concessão, face à existência de um instrumento que regulamenta a ação, além de ferir os princípios constitucionais, como já posto anteriormente, configura crime de responsabilidade pública, pois, para este caso especificamente, trata-se de uma escolha administrativa. Assim, a Lei nº 1.079/1950 diz:
Art. 7º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos direitos políticos, individuais e sociais:
[…]
5 - servir-se das autoridades sob sua subordinação imediata para praticar abuso do poder, ou tolerar que essas autoridades o pratiquem sem repressão sua;
[…]
9 - violar patentemente qualquer direito ou garantia individual constante do art. 141 e bem assim os direitos sociais assegurados no artigo 157 da Constituição (BRASIL, 1950).
Admite-se que nas atuais circunstâncias o prefeito seria o sujeito da esfera pública municipal a responder pelo crime de responsabilidade pública, visto que é sua atribuição a expedição do ato regulamentador para o caso em questão. Entretanto, a não-concessão das isenções também caracteriza prevaricação por parte dos servidores que atuam na administração pública municipal.
Ao analisar estas circunstancias, é importante ressaltar que o Código Penal Brasileiro, instituído pela Lei nº2.848/1940 define:
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal:
Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa (BRASIL, 1940).
.
Para este caso, constata-se que os servidores deixam de cumprir com as atividades do ofício. No entanto, a interpretação de que o ato de negar a isenção configura a prática do ato de oficio contra a disposição expressa da lei, também é aceita. Além disso, como a isenção é um benefício individual previsto na Constituição Federal de 1988, compreende-se que este comportamento viola o direito dos portadores à isenção do IPTU.
5 CONCLUSÃO
Este trabalho teve por objetivo geral analisar como ocorre a isenção tributária do IPTU para portadores de doenças graves no município de Alexandria. Com isso, constatou-se que mesmo com a aprovação do Código Tributário Municipal, no qual consta as condições para que a população tenha acesso a este benefício, esta modalidade de isenção não é concedida pela Secretaria Municipal de Tributação e Finanças.
Dentre os principais fatores que permitem compreender este acontecimento, cita-se as fragilidades presentes na legislação em vigor, tendo em vista que não são apresentados no corpo da lei os documentos necessários para a concessão do benefício, o prazo de validade da isenção e tão pouco condições que estipulem a renda do beneficiário.
Ressalta-se também que outras isenções do IPTU são concedidas normalmente pela secretaria, apesar de não haverem tais indicações no Código Tributário, como é o caso dos beneficiários do Programa Bolsa Família, que não enfrentam quaisquer dificuldades para obter o benefício. Assim, explicita-se que a não concessão da isenção para os portadores de doenças graves também é uma escola de ordem administrativa, uma vez que ambos os casos são tratados pelo mesmo instrumento jurídico.
Ao comparar o caso de Alexandria com Natal/RN e Arcos/MG, observou-se que há muitas melhorias que poderiam ser feitas no código tributário, dentre eles, a inserção da listagem dos documentos que permitam, prazo de validade da isenção e parâmetros de ordem financeira, de modo que o tributo seja isento somente para as faixas populacionais com baixo poder aquisitivo.
Faz-se necessário também aumentar a visibilidade da isenção do IPTU para os portadores de doenças graves no município, o que pode ser alcançado mediante a realização de audiências públicas, panfletagens e programas na rádio local. Esta necessidade, surge devido à elaboração e votação sem a presença da sociedade local.
Ainda com relação as demais discussões traçadas ao longo do trabalho, constatou-se que a tributação enquanto um fenômeno social, acompanha a humanidade desde seus primórdios, de modo que suas funções sofrem mutações, tornando-se possível assim discutir a tributação na perspectiva das oferendas religiosas, nos confiscos e na dominação entre povos. No Brasil, a discussão se mostra mais recente, fortemente vinculada à colonização, de início caracterizada pela cobrança sobre a exploração de recursos naturais e mais recentemente, com a finalidade de custear as ações do Estado.
Já a isenção tributária, possui um trajeto semelhante, uma vez nas civilizações antigas e na monarquia, as classes sociais privilegiadas eram isentas do pagamento de impostos, fato que marcava as diferenças de classe nesses períodos. No caso do Brasil, verifica-se que que até 1700 havia uma tendência segregacionista, marcada pela isenção conferida às pessoas com melhores condições econômicas e sociais.
Contudo, tais disparidades só foram acentuadas com a instituição do Direito Tributário, que em um primeiro momento regulou a cobrança dos tributos, combatendo as injustiças e, ao tratar das isenções, cria para estas condições de ordem econômica, fiscal e social.
Sob a óptica do Direito Tributário, a isenção para os portadores de doenças graves se comporta como um instrumento que tem por finalidade amenizar os custos financeiros e com isso melhorar a qualidade de vida dos indivíduos, que outrora foi comprometida pela cobrança dos impostos em consórcio aos dispêndios relacionados à aquisição de medicamentos e custeio de tratamentos em prol do bem-estar.
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ANEXOS
ANEXO A – Declaração da Secretaria Municipal de Tributação de Alexandria/RN.
ANEXO B – Ata nº 1086/2017 – Sessão Ordinária.
ANEXO C – Ata nº 1087/2017 – Sessão Ordinária.
ANEXO D – Despacho 01.
ANEXO E – Despacho 02.
ANEXO F – Despacho 03.
ANEXO G – Despacho 04.
ANEXO H – Despacho 05.
ANEXO J – Despacho 06.
ANEXO K – Despacho 07.
ANEXO M – Despacho 08.
ANEXO N – Despacho 09.
ANEXO O – Despacho de tramitação e deferimento da isenção do IPTU para beneficiário do Programa Bolsa Família.
