Resumo
O artigo apresenta uma pesquisa legislativa e jurisprudencial sobre as implicações jurídicas do desvio de finalidade nos processos de desapropriação conduzidos pela Administração Pública. O estudo em questão parte de uma análise dos conceitos fundamentais relacionados à desapropriação, esclarecendo suas hipóteses e justificativas, conforme estabelecidas na legislação aplicável e no entendimento de autores consolidados na esfera do Direito Administrativo. No âmbito dessa investigação, propõe-se uma análise aprofundada dos desvios de finalidade que ocorrem no contexto das desapropriações promovidas pela administração pública. A desapropriação apresenta-se como uma ferramenta de grande relevância para atender os propósitos de interesse público, como o desenvolvimento de infraestrutura e a implementação de programas sociais. Entretanto, quando a administração pública desvirtua sua finalidade, ou seja, quando utiliza essa ferramenta para objetivos distintos dos previstos ou autorizados por lei, emergem questões legais de extrema relevância. Esse desvirtuamento representa uma séria transgressão aos princípios fundamentais e constitucionais que norteiam a atuação do Estado em uma sociedade democrática e governada pelo Estado de Direito. Assim, o artigo aborda a violação dos princípios basilares da administração pública, tais como a legalidade, moralidade e impessoalidade, que, como mencionado, devem reger todas as ações do poder público. Explora-se também as implicações jurídicas decorrentes do desvio de finalidade, incluindo as possíveis consequências legais que podem ser impostas aos agentes públicos envolvidos nesse tipo de prática. Os agentes públicos que se envolvem nesses casos estão sujeitos a responsabilização em esferas civil, administrativa e até mesmo criminal. As penalidades incluem multas, perda de cargo público e, em casos mais graves, até mesmo prisão, conforme a gravidade do desvio. É importante ressaltar que a análise aqui discutida é proveniente de uma pesquisa em andamento, sem a pretensão de apresentar respostas definitivas. O objetivo principal é avaliar a eficácia das leis atualmente em vigor e examinar os entendimentos jurisprudenciais, em especial dos tribunais superiores, consolidados sobre o tema em questão. Dessa forma, busca-se contribuir para um debate mais esclarecido e transmitir, por meio de uma análise completa, a integridade e a execução dos processos de desapropriação e as suas conformidades da administração pública com os princípios do Estado de Direito.
Palavras-chave: Direito Administrativo. Desapropriação. Administração Pública. Desvio de Finalidade.
Introdução
No âmbito do direito administrativo, o instituto da desapropriação figura como um instrumento de intervenção estatal na propriedade privada, de modo a configurar um elemento essencial para a implementação de políticas públicas e projetos de interesse coletivo. Contudo, a utilização desse poder de forma inadequada, caracterizada pelo desvio de finalidade, suscita preocupações fundamentais no contexto jurídico.
O desvio de finalidade na desapropriação refere-se à utilização dessa prerrogativa com objetivos distintos daqueles previstos na legislação, causando sérias implicações jurídicas e, ainda, inclui possíveis consequências aos agentes públicos envolvidos, ficando sujeitos à responsabilização nas esferas cível, administrativa e, até mesmo criminal. Tal desvirtuamento acarreta diretamente a violação de princípios fundamentais no âmbito da Administração pública e de maneira automática, vão de encontro ao que a Constituição Federal e o conceito de Estado Democrático de Direito prezam para uma sociedade igualitária e justa.
A presente análise pretende examinar os aspectos mais relevantes do desvio de finalidade na desapropriação, destacando suas ramificações no seio da administração pública, os critérios para sua identificação e as consequências legais para os agentes envolvidos. Além disso, por meio de casos concretos, compreender suas hipóteses e classificações no âmbito jurídico e administrativo. Dessa maneira, depreende-se a importância de analisar de modo aprofundado as questões revela-se crucial para a preservação dos princípios da legalidade, moralidade e eficiência no exercício do poder estatal, contribuindo para o aprimoramento do ordenamento jurídico e a consolidação do Estado de Direito
1. Desapropriação
1.1. Conceito
Meirelles (2009) ensina que a doutrina é uníssona no que tange a conceituação do termo desapropriação, praticamente não existindo nenhuma divergência que mereça atenção. Desapropriação é a transferência imposta da propriedade do particular para as mãos do Poder Público e seus demais filiados, sendo necessária a presença de alguns requisitos como: necessidade, utilidade pública ou interesse social, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro. Entretanto, em alguns casos é aceito o pagamento feito em títulos de dívida pública, resgatáveis em até dez anos.
Carvalho Filho (2009) também se posiciona neste sentido: a desapropriação é o procedimento do direito público no qual o Poder Público transfere para si, pelos requisitos de utilidade pública ou interesse social, através de pagamento por indenização a propriedade de terceiros particulares. Dessa maneira, afirma-se que tal instituto, de maneira simplificada, configura uma prevalência do interesse público perante o interesse privado, a fim de atingir a função social da propriedade.
Ademais, Bandeira de Mello (2009) doutrina que a desapropriação trata-se um procedimento no qual o Poder Público instituído de utilidade pública ou interesse social, necessidade pública, forçosamente retira alguém de seu bem móvel ou imóvel adquirindo-o para si, o bem ingressa para o patrimônio público livre e desimpedido de quaisquer ônus, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, com exceção em certos imóveis urbanos e rurais, em que, por se encontrarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
Nesse sentido, o instituto da desapropriação serve como um meio de controle e análise do Estado perante às propriedades a fim de que exerçam e cumpram sua função social, funcionando como um poder-dever expropriatório com natureza jurídica de prerrogativa. O professor Mello prefere citá-la como um “dever-poder”, tendo em vista que é justamente o dever que enseja a justificativa da possibilidade do Estado exercer seu poder em prol da coletividade, atrelado ao seu dever administrativo.
Portanto, a partir da conceituação do instituto da desapropriação, passa-se à discussão das suas origens e aplicação prática no contexto brasileiro.
1.2. A desapropriação na história brasileira
Como ponto de partida, é imprescindível analisar o decorrer histórico da desapropriação no Brasil e suas respectivas modificações legislativas ao longo dos anos até os dias atuais.
Nesse sentido, entende-se que tal instituto está diretamente vinculado com os contextos políticos e sociais do país desde os primórdios tempos imperiais, evidenciando que o direito à propriedade, por assim dizer, sempre foi um tema relevante e bastante discutível, principalmente ao interligar sua existência a um país essencialmente latifundiário e agrícola, que baseou por décadas sua economia, política e todo o contexto social à tal modelo socioeconômico. Assim, é possível compreender que a desapropriação no Brasil possui suas raízes históricas intrinsecamente ligadas à legislação e à evolução social do país.
1.2.1. A evolução da desapropriação no ordenamento jurídico brasileiro
É possível iniciar a discussão rememorando o Período Imperial, no século XIX, em que a Constituição de 1824 já trouxe o seguinte dispositivo:
Art. 179. A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, a propriedade, é garantida pela Constituição do Império pela maneira seguinte:
XXII - É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem público, legalmente verificado, exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção, e dará as regras para se determinar a indenização.”
Verifica-se que, nesse período, ainda não se definiam em quais hipóteses a desapropriação viria a ocorrer, adicionando-se portanto em 1826, pela Lei nº 422, os requisitos de necessidade pública e utilidade pública, os quais foram mantidos até o ordenamento jurídico vigente dos dias atuais.
Em sequência, a Constituição de 1891 manteve os aspectos iniciais com a inserção de trecho que garantia o direito de propriedade “em sua plenitude” e, posteriormente, no diploma Constitucional de 1934, a referida expressão fora retirada, com adesão de que tal direito não poderia ser exercido contra interesse social ou coletivo. Além disso, adicionou-se “indenização justa”.
Em 1941, surge o então Decreto-Lei nº 3.365, e devido a sua importância fundamental, até os dias atuais, rege o instituto da desapropriação, por meio das seguintes disposições:
O Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 180 da Constituição, decreta:
Art. 1o A desapropriação por utilidade pública regular-se-á por esta lei, em todo o território nacional.
Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
No ano de 1946, a indenização passou a ser exigida em dinheiro e, em seu art. 147 ocorreu a principal mudança para o texto legislativo: passou a exigir uma distribuição justa da propriedade em conjunto com a ideia de interesse social. Assim, nesse ordenamento passa-se a ficar mais evidente e palpável a aplicação do princípio da função social da propriedade, mesmo que intrinsecamente.
Nos anos do regime militar, cabe destacar que em 1964, por meio da Emenda Constitucional nº 10, instituiu-se a desapropriação por interesse social a fim de atingir a reforma agrária, criando a possibilidade de que as indenizações fossem pagas por meio de títulos da dívida pública em casos de latifúndio, exceto benfeitorias úteis e necessárias, que manteriam o pagamento em dinheiro. Para a reforma agrária, regulamentou-se a desapropriação através do Decreto-Lei nº 554, que seria posteriormente revogado pela Lei Complementar nº 76, de 1993. Ainda, o AI-9, por determinado período, revogou a necessidade de indenização prévia.
Atualmente, disciplinada na Constituição Federal de 1988, a desapropriação encontra respaldo no art. 5º, inciso XXIV:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Dessa modo, o instituto em questão está envolto pela proteção constitucional a fim de garantir que o mesmo seja válido, e em sua aplicação, obtenha-se um processo realizado e justificado com embasamento efetivo, uma vez que configura a retirada da propriedade de um indivíduo, outro direito fundamental do Estado Democrático de Direito.
1.3. A aplicação da desapropriação e seus aspectos gerais
Como brevemente explicado anteriormente, o processo de aplicação do instituto da desapropriação decorre da atribuição de fiscalizar e utilizar do Estado, por meio da Administração Pública, para reter determinada propriedade, pertencente a pessoa física ou jurídica, que não esteja cumprindo sua função social, conceito inerente à tal garantia constitucional, e assim restabelecer sua utilidade dentro do espaço em que está delimitada.
A noção de função social da propriedade surge no século XX, por meio do jurista Léon Duguit, o qual “entende a propriedade como uma instituição jurídica que, atendendo a uma necessidade econômica, transforma a propriedade em função social, deixando, assim, de ser um direito individual para se transformar em uma função” (Rodrigues, 2003). A partir de então, buscou-se unir a ideia de que um bem deveria ser utilizado de modo a atingir os interesses do proprietário, baseado em noções individualistas do capitalismo, e também os interesses coletivos da sociedade. Nesse âmbito, a propriedade que estivesse sob ociosidade ou sub-aproveitamento, estaria sujeito a desapropriação, estando o Estado apto a agir para resgatá-la.
A Constituição passou a disciplinar, a partir desse conceito, no art. 5º, inciso XXIII1 e, consequentemente, coube ao Direito Civil legislar para os casos específicos, surgindo então o Estatuto da Terra2, fator determinante para que as propriedades rurais que não estivessem cumprindo sua função social fossem redistribuídas, por meio da reforma agrária. No meio urbano também houve regulamentação com o advento do Estatuto da Cidade3, onde se disciplinou a função social para os imóveis que estivessem em desacordo com o plano diretor da cidade.
1.4. Requisitos da desapropriação
Por conseguinte, no que tange aos requisitos para a desapropriação à luz do Decreto-Lei 3.365/1941, Carvalho Filho (2009) somente considera legítima a desapropriação que preencha os requisitos da utilidade pública, necessidade pública e interesse social, entretanto, a legislação não faz diferenciação entre os referidos conceitos. Para possibilitar a diferenciação de ambos os conceitos, é necessário analisar se resta configurada a presença ou não do caráter de urgência.
Será considerado necessidade pública quando ocorrer uma situação de emergência, cujo bem seja essencial para atividade estatal e a solução somente se satisfaça com a desapropriação do bem particular. Por outro lado, quando o bem é caracterizado como útil, com desejável valor e estima, possibilitando vantagens para a obra que o Estado tenha como objetivo, mas sem o caráter de urgência, entende-se que configura a utilidade pública.
Por fim ocorre o requisito do interesse social quando se verifica uma grave violação à função social da propriedade, sua destinação e uso para o bem coletivo. Nesses casos o poder público tem por objetivo eliminar de alguma forma as desigualdades coletivas. Segundo o autor, o exemplo mais marcante de desapropriação para fins de interesse social é o da reforma agrária ou de assentamento de colonos.
Outrossim, para Carvalho Filho (2009), os requisitos legais da desapropriação expostos acima encontram-se no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal e em leis e decretos esparsos, como por exemplo, o Decreto Lei 3.365/1941, já mencionado e disposto como principal objeto do presente trabalho, além da Lei n° 4.132/62 que trata das desapropriações por interesse social.
Em doutrina semelhante, Di Pietro (2009) posiciona-se no mesmo sentido, pois aduz que a carta magna brasileira tem como pressupostos da desapropriação o interesse social, a necessidade pública e a utilidade pública, previstos nos artigos 5º, inciso XXIV. A autora apresenta a definição das três possibilidades de desapropriação anteriormente elencadas, sendo que existe necessidade pública quando a Administração se vê diante de um problema impreterível e urgente, que não pode ser removido nem procrastinado, e cuja solução somente se encontra na desapropriação e incorporação do bem particular ao domínio do Estado. Já verificamos a hipótese de utilidade pública quando a aquisição pelo Estado do bem particular é conveniente, vantajosa ao interesse coletivo, aqui não existe a situação de urgência verificada acima. Por fim verifica-se o interesse social quando o Estado se vê diante das injustiças sociais, ligadas diretamente às camadas mais pobres da população, tal espécie de desapropriação visa à melhoria na qualidade de vida, distribuição de riquezas e atenuação das desigualdades na sociedade.
Em casos de aplicação do referido instituto por meio da utilidade pública ou interesse social, faz-se necessário o abarcamento de duas fases no processo: a declaratória e a executória. A primeira consiste em solicitar a Declaração de Utilidade Pública (DUP) e a segunda, a fase em que pode ser dividida em administrativa ou judicial. Ao adentrar com um processo administrativo de desapropriação, haverá concordância do proprietário com relação ao valor da indenização proposto pelo Estado, contudo, em caso de divergências entre os valores, haverá necessidade de recorrer ao processo judicial. Apesar dessas duas possibilidades, a transferência da propriedade só será feita por meio do pagamento da indenização.
Para simplificar e facilitar o entendimento no âmbito da desapropriação, a lei geral de desapropriação, o Decreto-Lei n. 3.365, fora assertivo em dispor os casos em que se configura a utilidade pública, no art. 5º, sendo eles:
b) segurança nacional;
c) defesa do Estado;
d) socorro público em caso de calamidade;
e) salubridade pública, criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) aproveitamento industrial das minas e das jazidas, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a c
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
Dessa forma, entende-se que, em sua última alínea, mesmo dispondo de diversas possibilidades e casos que podem vir a configurar utilidade para o Estado desapropriar um proprietário, ainda abre-se o rol por meio da disposição das leis especiais que eventualmente podem vir a dispor os casos específicos dos tipos de propriedades brasileiras.
Ainda, é cabível mencionar que a desapropriação ocorre baseada em duas modalidades: a direta e a indireta. A desapropriação direta é conhecida como a desapropriação clássica, em que há o pagamento da indenização, e a depender da concordância do proprietário, o processo acontecerá consoante as duas formas citadas acima, seja no âmbito administrativo ou judicial. Por sua vez, a desapropriação indireta classifica-se principalmente pelo fato de o Estado tomar posse do bem e apenas após reclamação do proprietário que será discutido os valores do bem. Nessas modalidades, há inversão dos sujeitos ativo e passivo na resolução do conflito, e a sua forma invertida, diferente do modo clássico, ocorre na desapropriação indireta, em que o proprietário figura como autor, no polo ativo, e o Estado como réu, no polo passivo.
Diante do exposto, entende-se que a desapropriação configura um importante instituto para o Estado, uma vez que possui o condão de facilitar as obras públicas que serão de uso da sociedade num todo. A função de construir e fornecer infraestrutura para os cidadãos figura como uma das atribuições do ente público, escolhido para gerir a Administração Pública, de modo a visar o desenvolvimento econômico e social do país, estado ou município. Entretanto, somente ocorre dessa maneira quando a desapropriação é executada nos termos da lei e por meio dos mecanismos efetivos e válidos, ou seja, caso contrário, estará invadindo a concepção de desvio de finalidade da propriedade e, por consequência, ferindo diversos princípios fundamentais ao Estado Democrático de Direito e violando as funções da Administração Pública, objeto no qual o presente estudo será pautado, a partir de então.
2. Desvio de Finalidade
Bandeira de Mello (2012) conceitua de maneira mais abrangente, o desvio de poder como a utilização de uma competência em desacordo com a sua devida finalidade. O autor tem como base Oswaldo Aranha Bandeira de Mello que de maneira brilhante caracteriza o desvio de poder como uma modalidade do abuso de direito, expressão do vício presente no âmbito da administração pública com raízes teóricas ainda muito antigas.
Jean Rivero (1962), jurista francês, acrescenta a tudo isso mais um fator:
O caso mais evidente de desvio de poder é a perseguição pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral: satisfação de uma inimizade pessoal, paixão política ou ideológica. Há desvio de poder quando o fim perseguido, se bem que de interesse geral, não é o fim preciso que a lei assinava a tal ato [...]
Ademais, é importante trazer tais conceituações do desvio de poder no âmbito geral da esfera pública para o âmbito de procedimento desapropriatório, foco deste trabalho, que é o desvio de finalidade.
Como bem delineado anteriormente, Meirelles (2009) sustenta a ideia de que há fundamentos legitimadores inerentes ao processo de desapropriação. Estes fundamentos residem na finalidade pública atrelada à necessidade ou utilidade do bem para seus devidos propósitos administrativos ou no interesse social em questão. Não é possível conceber um interesse privado desvinculado da presença concomitante de utilidade pública ou interesse social.
Justen Filho (2014) compartilha de uma perspectiva semelhante, o desvio de finalidade ocorre quando a competência expropriatória é utilizada para um propósito diferente daquele para o qual é designada. Caso fique evidenciado que, no momento da declaração de utilidade pública, a autoridade estatal tem conhecimento e prevê a impossibilidade de destinar o bem para o fim alegado, configura-se um defeito na formação do ato administrativo.
De tal modo, o desvio de finalidade possui previsão legislativa na alínea e do artigo 22 da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular):
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
e) desvio de finalidade.
Gadelha (2015) levanta observações controversas ao salientar que o Decreto-Lei n° 3.365/41 (Desapropriação) não prevê qualquer disposição quanto ao prazo para a utilização específica do bem desapropriado. Outros autores, por analogia, aplicam o disposto no artigo 10 do decreto, que estabelece um prazo de 5 anos para a caducidade da declaração pública.
Consequentemente, para Meirelles (2009), o desvio de finalidade ocorre no momento em que o bem expropriado para um propósito é utilizado para outro sem qualquer utilidade pública ou interesse social. É crucial compreender que a finalidade pública é de natureza genérica, o que implica que o bem desapropriado pode ser destinado a outro fim público sem caracterizar desvio de finalidade. No entanto, se o Poder Público ou seus representantes não conferirem ao bem expropriado a destinação legal, o ato expropriatório ficará sujeito à retrocessão.
Prosseguindo, ao examinar as possíveis penalidades nos casos de desvio de finalidade no procedimento desapropriatório, deparamo-nos com a retrocessão e a desistência, cada qual com suas peculiaridades, conforme detalhadas a seguir.
2.1 Retrocessão
A retrocessão, conforme a interpretação de Meirelles (2009), refere-se à obrigação imposta ao expropriante de oferecer o bem ao expropriado, restituindo o valor da indenização, caso o destino atribuído no ato expropriatório não seja cumprido. Essa medida é aplicável somente quando o bem recebe uma finalidade que não seja pública, incluindo-se aqui a ausência de destinação específica para o referido bem.
Na visão de Di Pietro (2014), a retrocessão é pertinente quando o Poder Público não concede ao imóvel a utilização para a qual a desapropriação foi realizada. No entanto, desde que o imóvel seja empregado para qualquer finalidade pública, mesmo que não seja aquela inicialmente especificada, o direito à retrocessão não se configura. Este direito apenas se estabelece em casos de desvio de poder, caracterizado por uma finalidade contrária ao interesse público, como, por exemplo, perseguição ou favorecimento a pessoas específicas.
Imprescindível salientar que o entendimento dos tribunais está em consonância com a perspectiva doutrinária apresentada, conforme:
DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - DECRETO EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. NÃO EFETIVAÇÃO. BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA. TREDESTINAÇÃO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSÃO OU À PERDAS E DANOS. 4
Trata-se de Recurso Especial do Relator Ministro Luiz Fux, à época do Superior Tribunal de Justiça, que julgou improcedente o direito à retrocessão em desapropriação para criação de um parque ecológico no estado de São Paulo. A fundamentação do Ministro é objetiva: “a área desapropriada for utilizada para o atingimento de outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão, ou, sequer, o direito a perdas e danos.”.
Em outras palavras, coadunando com o exposto, a retrocessão somente se viabiliza quando há a perspectiva de empregar o bem para um propósito distinto, desde que esse fim não seja de natureza pública.
Por fim, Di Pietro (2014) discorre acerca do prazo que envolve o direito à retrocessão. Há divergência sobre a existência desse direito quando o poder público não utiliza o imóvel para qualquer finalidade. Para alguns, esse direito surge no prazo de cinco anos, por analogia ao estabelecido no artigo 10 do Decreto-lei n° 3.365/41, que trata da caducidade. Por outro lado, para outros, a retrocessão não é uma possibilidade nesse caso, uma vez que a lei não define um prazo para a utilização do imóvel.
2.2 Revogação ou Desistência
A desistência da desapropriação, para Meirelles (2009) é possível até a incorporação do bem ao patrimônio do expropriante, ou seja, para o móvel, até a tradição, e, para o imóvel, até o trânsito em julgado da sentença ou o registro do título resultante do acordo. Após, o que pode ocorrer é o fenômeno da retrocessão.
Justen Filho (2014) compreende de maneira distinta, a desapropriação somente se aperfeiçoa mediante o pagamento da indenização, a se fazer previamente em dinheiro ou, quando permitido constitucionalmente, mediante a entrega de títulos da dívida pública. Logo, enquanto não paga a indenização, cabe a revogação do ato expropriatório e a restituição do bem ao particular (como também a reivindicação ou persecução possessória). Nesse caso, no entanto, será imperioso indenizar o particular por todas as perdas e danos sofridos.
Em última análise, Meirelles (2009) compreende a desistência do processo desapropriatório como a revogação do ato expropriatório com a devolução do bem nas mesmas condições em que foram recebidas pelo Ente Público. Nos casos de que houver alteração no bem, é inadmissível a desistência da desapropriação.
3. Agentes Públicos
Por fim, a responsabilização dos agentes públicos por desvio de finalidade em processos de desapropriação é um tema de grande relevância no âmbito do Direito Administrativo. O desvio de finalidade ocorre quando um agente público, investido do poder de desapropriar, utiliza tal prerrogativa para fins distintos daqueles previstos na legislação, muitas vezes em benefício próprio ou de terceiros, em detrimento do interesse público originário.
A primo fato. É importante conceituar para o leitor, o entendimento sobre o conceito de Agentes Públicos.
Conforme Bandeira de Mello (1975), os detentores dos cargos estruturais na organização política do país são os principais protagonistas do esquema de poder, desempenhando a crucial função de moldar a vontade superior do Estado. Ele identifica como agentes políticos o Presidente da República, os governadores, os prefeitos, juntamente com seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de diversas pastas), os Senadores, os Deputados e os Vereadores.
Meirelles (2003) compartilha de uma perspectiva similar, considerando os agentes públicos como os integrantes dos escalões iniciais do Governo, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões por meio de nomeação, eleição, designação ou delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. Ele engloba nessa categoria tanto os líderes do Poder Executivo e seus assistentes diretos quanto os membros do Poder Legislativo, bem como os da Magistratura, Ministério Público, Tribunais de Contas e representantes diplomáticos.
Por fim, Di Pietro (2019) concorda com as ideias dos demais estudiosos e acrescenta que agentes públicos são aqueles que desempenham atividades típicas de governo e ocupam mandatos para os quais são eleitos. A eleição é a forma predominante de investidura, exceto para Ministros e Secretários, cuja escolha é livre do Chefe do Executivo, sendo providos em cargos públicos por meio de nomeação.
Seguindo adiante, voltando à questão do desvio de finalidade, Meirelles (2009) define o desvio de finalidade por parte do servidor público como o uso indevido de suas atribuições para alcançar um resultado diferente daquele para o qual sua competência foi concedida. O agente se desvia do propósito legal, afastando-se da finalidade adequada conforme estabelecido pela lei.
Em suma: falseia, deliberadamente ou não, com intuitos subalternos ou não, aquele seu dever de operar o estrito cumprimento do que a lei configurou como objetivo prezável e atingível por dada via jurídica.
Para o jurista francês, Marcel Waline (1963):
Enfim, a lei jamais dá ao administrador poder de agir senão subentendendo: 'no interesse público. O administrador desvia, então, seus poderes do fim legal se deles se vem à servir em favor de interesses puramente privados.
Segundo Bandeira de Mello (2013), existem duas situações mais comuns de desvio de finalidade nos processos de desapropriação. Na primeira delas, o agente direciona seus esforços para uma finalidade que não guarda relação com qualquer interesse público. Sua atuação visa alcançar objetivos pessoais, como perseguição, favorecimento ou atendimento a interesses individuais. Já na segunda hipótese, é possível que a autoridade não tenha agido de má-fé, ou seja, a competência utilizada poderia, em princípio, ser considerada adequada legalmente para atingir a finalidade almejada, embora, na realidade, não o fosse.
4. Considerações finais
Em suma, o desvio de finalidade no contexto do processo desapropriatório emerge como uma preocupação crucial, suscitando reflexões sobre a integridade do exercício do poder estatal. Conforme discutido ao longo deste estudo, a distorção de objetivos legítimos para fins pessoais, perseguições ou favorecimentos individuais representa uma ameaça substancial à equidade e à justiça no âmbito da desapropriação.
Ao analisar as contribuições de renomados estudiosos do Direito Administrativo, como Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Di Pietro e Marçal Justen Filho, observa-se que as possibilidades de desvio de finalidade não se limitam apenas à má-fé, abarcando também a eventual inadequação da competência legalmente atribuída para alcançar a finalidade proposta.
Dessa forma, mitigar o desvio de finalidade no processo desapropriatório exige não apenas a constante vigilância dos órgãos de controle, mas também a implementação de mecanismos legais e administrativos que fomentem a transparência, responsabilidade e a contínua melhoria das práticas desapropriatórias. Somente assim será possível preservar os princípios fundamentais da justiça e da utilidade pública que devem guiar esse instrumento crucial do ordenamento jurídico, assegurando que a desapropriação atenda sua função primordial de servir ao interesse coletivo.
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio – Curso de Direito Administrativo / Celso Antônio Bandeira de Mello – 26 ed. – São Paulo: Malheiros, 2009.
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Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. - 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. - São Paulo : Malheiros, 2016.
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RODRIGUES, F. L. L. Função social da propriedade privada - notas sobre a sua evolução conceitual. Themis, Fortaleza, Vs. 3, n. 2, p. 59-90 2003.
WALINE, Marcel. Droit administratif. 9. ed. Paris: Sirey, 1963.
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Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social︎
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Lei n. 4.504/64, art. 18. À desapropriação por interesse social tem por fim:
a) condicionar o uso da terra à sua função social;
b) promover a justa e adequada distribuição da propriedade;
c) obrigar a exploração racional da terra;
d) permitir a recuperação social e econômica de regiões;
e) estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica;
f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais;
g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural;
h) facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias.︎
Lei 10.257/01, art. 8º: Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.︎
STJ, Recurso Especial n° 2006/0165438-4, Relator: Ministro Luiz Fux, Órgão Julgador: Primeira Turma, Julgado em 27/11/2007︎
