O exercício do poder de polícia pela Administração Pública se submete ao princípio do devido processo legal, devendo observar em favor do administrado a publicidade dos atos administrativos, o direito à ampla defesa e ao contraditório, bem como o prazo razoável de duração dos procedimentos destinados à apuração de eventuais infrações e à aplicação das respectivas sanções, todos preceitos de extração constitucional.
A prescrição em relação ao poder sancionador da Administração Pública Federal está disciplinada na Lei 9.873/1999, com redação atual da Lei 11.941/2009, destacando-se os seguintes dispositivos relevantes para exame do caso concreto:
Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.
A Lei 11.941/2009 entrou em vigor em 28.05.2009 e trouxe as seguintes alterações à Lei 9.873/1999:
incluiu os arts. 1º-A e 2º-A, com a previsão da prescrição em cinco anos da ação executória e seus marcos interruptivos;
alterou a redação original do art. 2º para incluir o termo prescrição da ação punitiva para marcar a distinção da prescrição da ação executória do art. 1º-A. Acrescentou, também, a notificação às causas de interrupção da prescrição da ação punitiva.
A Lei 9.873/1999 não foi substancialmente alterada quanto à prescrição da ação punitiva ou à prescrição intercorrente.
Prescrição da ação de execução fiscal para cobrança de multa ambiental
No caso da cobrança de multa ambiental administrativa aplicada por ente da Administração Pública Federal, no exercício de seu poder de polícia, têm lugar os ditames da Lei 9.873/99, com as alterações promovidas pela Lei 11.941/09.
Sendo assim, o órgão atuante encontra-se sujeito à observância de três prazos distintos:
(a) um prazo decadencial de cinco anos para a apuração da infração e constituição do crédito, contado da data da infração ou do dia em que a mesma houver cessado, se permanente ou continuada (art. 1º), o qual poderá ser interrompido nas hipóteses do art. 2º e aplicado inclusive às infrações perpetradas antes da Lei 9.873/99, conforme a regra de transição prevista no art. 4º;
(b) um prazo de três anos para a conclusão do procedimento administrativo apuratório já iniciado e paralisado, figurando como uma espécie de "prescrição intercorrente" (art. 1º, § 1º); e, finalmente,
(c) um prazo prescricional de cinco anos para a cobrança da penalidade pecuniária aplicada, contado da constituição definitiva do crédito, verificada com o término do processo administrativo de apuração da infração e constituição da dívida, passível de interrupção nas situações elencadas pelo art. 2º-A.
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Vale destacar, que a se aplicam às execuções fiscais de dívida ativa não tributária as disposições da Lei 9.873/99, que cuida da sistemática da prescrição da pretensão punitiva e da pretensão executória relativas ao poder de polícia sancionador da Administração Pública Federal.
Prazo para concluir o processo administrativo ambiental
A Administração possui 5 anos para finalizar o processo administrativo e aplicar a penalidade cabível, quando se perfectibiliza a constituição definitiva (prescrição punitiva); após, conta com o prazo de 5 anos para o ajuizamento de ação de execução (prescrição executória).
Já a prescrição intercorrente decorre da inércia em impulsionar o processo, e está prevista no parágrafo 1º do art. 1º da Lei 9.873/99, que define o prazo de 3 anos para a duração do trâmite do processo administrativo.
Ou seja, a prescrição intercorrente pressupõe a inércia da autoridade administrativa em promover atos que impulsionem de maneira eficiente o procedimento administrativo de apuração do ato infracional e constituição da respectiva multa.
O § 1º do art. 1º da Lei 9.873/1999 reputa paralisado o processo administrativo desprovido de julgamento ou despacho. Havendo inércia da Administração Pública, a prescrição intercorrente somente será interrompida no momento em que verificada uma das hipóteses do art. 2º da Lei 9.873/1999.
Dentro desse contexto, as decisões, os atos destinados à instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator evidenciam o esforço da Administração Pública para apurar a ocorrência de infração e eventualmente aplicar a sanção, e se enquadram na categoria de ato inequívoco, que importe apuração do fato, e por isso interrompem o prazo prescricional.
A jurisprudência indica que apenas os despachos de mero encaminhamento do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. Nesse sentido:
Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, na forma da Lei 9783/99, art.1º, § 1º. Interrompe-se a prescrição da ação punitiva por qualquer ato inequívoco que importe na apuração do fato.
A movimentação processual constituída de meros despachos de encaminhamentos não significa ato inequívoco apto a interromper a prescrição. Inércia da Administração configurada. Precedentes. (TRF4, Quarta Turma, AC 5006858-60.2017.4.04.7002)
Prescrição para ajuizar a execução de multa ambiental
O termo inicial para prescrição da ação executória coincide com a constituição definitiva da penalidade na esfera administrativa.
Sobre o assunto, o Superior Tribunal de Justiça fixou tese de recurso repetitivo no REsp 1105442/RJ (tema 135) orientando ser de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito, com o vencimento do prazo do seu pagamento.
A multa se torna exigível com o encerramento do procedimento administrativo de apuração e o subsequente vencimento do crédito constituído sem o pagamento pelo infrator.
Antes do vencimento da multa ambiental, a Administração Pública Federal não dispõe do poder-dever de a inscrever em dívida ativa e de ajuizar a execução fiscal.
Conclusão
O atual texto da Lei 9.873/1999 estabelece prazos relevantes para constituição e cobrança de penalidades pela Administração Pública Federal:
1. cinco anos, ou o previsto na lei penal quando a infração também constituir crime ambiental, para início da apuração da infração administrativa e constituição da penalidade (multa), denominado de prescrição da ação punitiva, com termo inicial na data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado;
2. três anos para conclusão do processo administrativo de apuração do ato infracional e constituição da multa, desde que verificada a inércia da Administração Pública, denominado de prescrição intercorrente, cujo termo inicial coincide com a notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital (§ 1º do art. 1º, combinado com o inc. I do art. 2º da Lei 9.873/1999);
3. cinco anos para cobrança judicial da penalidade, denominado de prescrição da ação executória, cujo termo inicial coincide com o término do procedimento administrativo e a constituição definitiva da sanção aplicada à infração (cabeça do art. 1º-A da Lei 9.873/1999).
Por fim, insta salientar que os prazos prescricionais da Lei 9.873/1999 são observados pela jurisprudência no exame da higidez dos créditos não tributários, constituídas a partir das multas ambientais aplicadas pela Administração Pública Federal no exercício do seu poder de polícia, e portanto, prescrevem, em momentos distintos.
