Relação Porto e Legislativo: Relevância para o processo de transformação e inovação nos portos

RESUMO

Este artigo pretende analisar a relação entre a área portuária e o Poder Legislativo, bem como a relevância dessa relação para o processo de transformação e inovação nos portos. Para atender a esse propósito foi realizada pesquisa exploratória, evolvendo levantamento bibliográfico de artigos, livros, legislação, atividade legislativa e jurisprudências. Como resultado, foram identificados os principais atores envolvidos na relação entre porto e legislativo, as recentes alterações e inovações legislativas relacionadas a atividade portuária, a participação do porto no processo legislativo, os impactos das leis e regulamentos sobre a atividade portuária, e o levantamento do investimento público para o setor portuário disponível na peça orçamentária da União para o ano de 2024, com identificação das ações, programas e dotações. O objetivo é compreender como essa relação se configura como um elemento crucial para o desenvolvimento de políticas públicas eficazes que promovam a modernização e a competitividade dos portos brasileiros. Acreditamos que a análise crítica e propositiva da relação porto-legislativo é fundamental para a construção de um futuro portuário inovador, alinhado às melhores práticas internacionais e às necessidades do país.

Palavras-chave: Porto; área Portuária; Poder Legislativo; Orçamento da União; Impactos; Inovação.

I – Introdução:

Os portos, como portais de entrada e saída do comércio internacional, assumem um papel fundamental na dinâmica da economia global. No Brasil, o setor portuário encontra-se em um momento crucial de transformação e inovação, impulsionado por novas tecnologias, demandas crescentes e a necessidade de se adequar às exigências internacionais. Nesse contexto, a relação entre a área Portuária e o Poder Legislativo se torna um elemento central para o sucesso desse processo.

Este artigo tem como objetivo analisar a interdependência entre o porto e o legislativo, desvendando os mecanismos e os impactos dessa relação. A pesquisa se debruça sobre os seguintes aspectos:

Atores e dinâmicas: Identificação dos principais agentes envolvidos na relação entre porto e legislativo, mapeando seus interesses e responsabilidades.

Evolução legislativa: Análise das recentes alterações e inovações legislativas relacionadas à atividade portuária, contextualizando-as no cenário socioeconômico brasileiro.

Impactos das leis e regulamentos: Avaliação dos efeitos das normas jurídicas sobre a atividade portuária, considerando aspectos como eficiência e competitividade.

Análise orçamentária: Levantamento do investimento público para o setor portuário disponível na peça orçamentária da União para o ano de 2024, com identificação das ações, programas e dotações.

A compreensão dessa complexa relação é crucial para o desenvolvimento de políticas públicas eficazes que promovam a modernização e a competitividade dos portos brasileiros. Através da análise crítica e propositiva, o estudo busca contribuir para a construção de um futuro portuário inovador, alinhado às melhores práticas internacionais e às necessidades do país.

II - Atores e Dinâmica:

A relação entre a área portuária e o Poder Legislativo pode se tornar um elemento central para o debate do processo de transformação e inovação dos portos brasileiros. Nesse contexto, para compreender essa dinâmica, é fundamental analisar o processo de formação das leis, identificar os principais agentes envolvidos e mapear suas competências e responsabilidades.

Processo de formação das leis:

O processo legislativo de formação das leis envolve, além da observância das regras e limites constitucionais e regimentais, o quesito da representatividade da vontade popular. Ou seja, o processo de formação das leis não é apenas uma técnica legislativa, mas sim a comunhão desta com todo o processo político democrático.

Da interpretação do texto constitucional verifica-se a existência de requisitos mínimos, os quais deverão ser alcançados, para proporcionar legitimidade ao texto obtido por meio da produção legislativa (SILVA, 2007).

No Constitucionalismo moderno, o mais importante desses pressupostos é a existência de órgãos específicos, a que se atribui a incumbência de elaborar as leis, decorrentes do princípio de distinção de funções ou separação de poderes, pelo qual se entregou a função legislativa às assembleias de representantes do povo (SILVA, 2007, p. 45)

A literatura demonstra que o processo de formação das leis deve expressar a vontade do povo, neste caso representado pelos parlamentares na Câmara dos Deputados, e a vontade do Estado, representada pelo Senado Federal, respeitando-se o princípio da separação dos poderes (FERREIRA FILHO, 2012).

É necessário, portanto, ter sido legitimado democraticamente para o exercício da função legislativa e isso assegura qualidade na democracia, pois o Congresso Nacional se mantém aberto ao debate, às manifestações dos cidadãos, os quais, por meio do sufrágio universal, exercem o poder de reconduzir ou não seus representantes, conforme destaca Ferejonh (FEREJOHN, 2003):

O Legislativo produz leis que obrigam a todos e, portanto, cada um de nós participa da decisão de quem deve ocupar assento no Legislativo. Temos o direito de monitorar debates legislativos, de informar e influir nas decisões e de exigir que legisladores se responsabilizem perante nós pelos seus atos nas próximas eleições. Essas expectativas políticas legitimam o nosso direito a organizar partidos e facções para eleger, monitorar, criticar, opor e influenciar os legisladores. Nesse sentido, é de esperar que a política no processo legislativo seja contenciosa, parcial e ideológica. (FEREJOHN, 2003, p. 1)

O mandato eletivo é o direito e poder concedido ao parlamentar, pelo voto do cidadão, por meio do sufrágio universal, para representá-lo, votar e agir em seu nome. Seguindo esta lógica, é o Poder Legislativo, como canal de representação popular, é legitimado a gerir o processo de formação das normas, respeitando e proporcionando a participação popular.

Competência para legislar sobre o regime dos portos:

Nos termos do art. 22, inciso X, da CF – Constituição Federal (BRASIL, 1988), compete privativamente à União legislar sobre o regime dos portos. De outra parte, não se aplica a reserva fixada pelo art. 61, § 1º, da CF, em favor do Poder Executivo, sendo possível tanto a iniciativa do Poder Executivo, quanto a parlamentar do Congresso Nacional sobre o tema.

A respeito do tema, jurisprudência do Supremo Tributal Federal – STF é unanime no sentido de considerar que a regulamentação sobre regime de portos configura o exercício da competência estabelecida no art. 22 da Constituição Federal. Vejamos:

A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – CAUTELAR – REFERENDO – AGRAVO REGIMENTAL – INADEQUAÇÃO. A simples circunstância de o ato ficar sujeito a referendo afasta a adequação do agravo regimental, devendo a minuta ser tomada como memorial. Precedente: Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.626/MA, de minha relatoria, julgada em 3 de maio de 2007. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – PODER DE CAUTELA – REFERENDO. Uma vez presentes a relevância do pedido formulado e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro, impõe-se, estando o Tribunal em recesso, ou verificado o curso de férias coletivas, a apreciação do pleito de concessão de liminar pelo Presidente, submetendo-se o pronunciamento ao Colegiado na abertura dos trabalhos. SERVIÇOS PORTUÁRIOS E REGIME DOS PORTOS – ARTIGOS 21, INCISO XII, ALÍNEA “F”, E 22, INCISO X, DA CARTA DA REPÚBLICA – COMPETÊNCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DA UNIÃO – LEI MUNICIPAL RESTRITIVA – VIOLAÇÃO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – PACTO FEDERATIVO. De início, surge contrário ao preceito fundamental da Federação lei municipal restritiva de operações comerciais em área portuária ante a competência da União para, privativamente, legislar sobre o regime dos portos e explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, tais atividades. Liminar referendada. (ADPF 316 MC-Ref, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 25-09-2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-235 DIVULG 28-11-2014 PUBLIC 01-12-2014)

EMENTA REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE REGIME DE PORTOS. USURPAÇÃO. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA E PERIGO NA DEMORA. 1. A alegada inconstitucionalidade formal de ato normativo estadual, por usurpação de competência legislativa da União quanto ao regime de portos (CF, art. 22, X), revela a plausibilidade jurídica da postulação e justifica o implemento da medida cautelar. 2. Em juízo de cognição sumária, tem-se como caracterizada situação de perigo de dano em virtude de embaraços criados por ente subnacional às atividades portuárias exercidas pela pessoa jurídica autora. 3. Medida cautelar referendada. (ACO 3294 MC-Ref, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 08-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 29-09-2023 PUBLIC 02-10-2023)

Nesse sentido, leis estaduais não podem implicar em alteração nos termos que a União regeu sobre o regime dos portos, sob pena de ampla ilegalidade e violação do pacto federativo, previsto na Constituição Federal.

Identificação dos principais agentes envolvidos na relação porto e legislativo:

Dada a competência privativa da União para legislar sobre o regime dos portos, a iniciativa legislativa compete tanto ao Chefe do Poder Executivo Federal, quanto ao Congresso Nacional. Sendo, portanto, esses os atores envolvidos na iniciativa destes normativos.

Cabe à Autoridade Portuária, como entidade responsável pela gestão e administração dos portos, juntamente com a sociedade civil, composta por entidades representativas do setor portuário, participar do debate público sobre as leis portuárias.

O Parlamento é o canal de representação popular e assim é natural que sua Pauta esteja sujeita à sazonalidade social. O debate é saudável e faz parte do processo democrático. A participação da Autoridade Portuária e das entidades representativas do setor no processo legislativo pode se dar por meio de audiências públicas, debates, posicionamentos e consultas.

Essa participação enriquece o debate e tem sido feito com regularidade. Em consulta aos registros das atividades das Comissões temáticas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal encontramos registros da participação de autoridades portuárias, federações, associações e conselhos ligados à área portuária. A exemplo da participação da Associação Brasileira de Entidades Portuárias e Hidroviárias – ABEPH no debate realizado na Câmara dos Deputados1, em 30 de agosto de 2011, sobre os problemas que afligem o sistema portuário nacional. A exemplo da Audiência Pública da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, realizada em 04 de outubro de 20232, que contou com participação, dentre outras, da Associação Brasileira dos Terminais Portuários (ABTP), da Associação de Terminais Portuários Privados (ATP) e da Federação Nacional dos Práticos (Fenapraticos).

A Federação Nacional das Operações Portuárias – FENOP, entidade Sindical de Segundo Grau, participa ativamente na relação com o Poder Legislativo debatendo os interesses da área portuária. A exemplo do ofício nº 37/2023 – FENOP3, anexado à tramitação da Medida Provisória n° 1154, de 2023 (BRASIL, 2023), no qual se posicional de forma contrária à Emenda 54, apresentada à MPV 1.154/2023, com objeto de alterar a lei de criação de todas as agências reguladoras federais. No expediente a FENOP apresenta argumentos fundamentados a respeito da insegurança jurídica da emenda e pede por sua rejeição.

A Autoridade Portuária deve acompanhar o processo legislativo para se manter atualizada sobre as novas leis e regulamentações que podem afetar suas atividades. A exemplo do registro da participação do Presidente da Empresa Maranhense de Administração Portuária – EMAP4, na audiência pública realizada em 19 de abril de 2023, sobre os setores portuário e aeroportuário promovida pelas Comissões de Infraestrutura (CI) e de Desenvolvimento Regional (CDR)5 do Senado Federal, oportunidade em que o Ministro de Portos e Aeroportos apresentou o panorama do setor e as perspectivas de atuação.

A criação de uma área específica para o acompanhamento legislativo é uma forma de garantir que a Autoridade Portuária tenha uma visão ampla e atualizada sobre o cenário legislativo. Essa área deve ser responsável por monitorar as atividades do Poder Legislativo, acompanhar a tramitação de projetos de lei relacionados à atividade portuária, fornecer informações e análises à gestão da Autoridade Portuária.

A respeito do tema, cabe destacar que a Empresa Maranhense de Administração Portuária – EMAP, nos termos do Decreto 34.704, de 18 de março de 2019, que dá nova redação ao Estatuto Social da EMAP, conta em sua estrutura com uma Gerência de Assuntos Legislativos, a qual compete “manter relação com o Poder Legislativo Federal, Estadual e Municipal, acompanhando todos os processos legislativos que impactem no funcionamento e no desempenho da EMAP” (MARANHÃO, 2019).

Decreto nº 34.704, de 18 de março de 2019.

Dá nova redação ao Estatuto Social da Empresa Maranhense de Administração Portuária - EMAP.

SeçãoVII

Da Diretoria de Relações Institucionais

Art. 29. Compete ao Diretor de Relações Institucionais:

I - manter relação, permanente e organizada, com órgãos e entidades da Administração Pública, com entidades da Sociedade Civil, com comunidades, outros portos no país e fora dele;

II - manter relação com o Poder Legislativo Federal, Estadual e Municipal, acompanhando todos os processos legislativos que impactem no funcionamento e no desempenho da EMAP;

III – coordenar as ações de responsabilidade social da EMAP.

§ 1º Vinculam-se à Diretoria de Relações Institucionais, a Gerência de Comunicação, a Gerência de Assuntos Legislativos e a Gerência de Relações com a Comunidade e responsabilidade Social. (MARANHÃO, 2019)

A criação de um diálogo permanente entre o porto e o legislativo pode contribuir para a elaboração de leis mais adequadas às necessidades do porto e do país.

Portanto, a adoção de mecanismos de participação social no processo legislativo pode ajudar a garantir que as leis sejam representativas dos interesses de todos os atores envolvidos na atividade portuária.

III - Evolução Legislativa:

No Brasil compete privativamente à União legislar sobre o regime de portos, o objetivo é proporcionar segurança jurídica, tanto para os usuários de serviços públicos, como para os vários atores das cadeias produtivas.

A regulação do setor portuário é atribuição do Estado, nos termos dos artigos 174 e inciso III do art. 177 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), sendo exercida por meio de agências reguladoras – autarquias de regime especial – destinadas a regulamentar, controlar e fiscalizar a execução de serviços públicos transferidos para o setor privado.

No cenário do Direito Portuário a regulação setorial ainda precisa enfrentar grandes desafios diante da crescente demanda por logística eficaz, preços competitivos e defesa concorrencial.

Cenário socioeconômico portuário brasileiro:

Segundo dados do Desempenho Aquaviário 2023 (BRASIL, 2024), divulgados em 07 de fevereiro de 2024 pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, houve um recorde histórico na movimentação de cargas pelo setor aquaviário brasileiro. Entre janeiro e dezembro de 2023, foram transportadas 1,3 bilhão de toneladas, um aumento de 6,9% em relação ao ano anterior. O segmento de granéis sólidos, que inclui commodities como minério de ferro, soja e milho, foi o que mais contribuiu para o crescimento, conforme detalhes a seguir, extraídos da publicação da ANTAQ:

As principais mercadorias movimentadas pelo setor aquaviário foram soja (+29%), milho (+18%), óleo bruto de petróleo (+9,4%) e minério de ferro (+7,6%). Outro destaque positivo foi para os fertilizantes (+6,9%). [...] A movimentação dos portos e terminais do arco norte foi de 100,8 milhões de toneladas em 2023, contra 88,5 milhões de toneladas no ano anterior. (BRASIL, 2024)

O relatório da ANTAQ traça um cenário aquaviário positivo para os próximos anos. Segundo o estudo a movimentação alcançará 1,313 bilhão de toneladas em 2024, o que representará um crescimento de 2,3% em relação ao ano de 2023. Estima-se as seguintes movimentações: 1,333 bilhão de toneladas para o ano de 2025; 1,391 de toneladas para o ano de 2026; e 1,415 bilhão de toneladas para o ano de 2027.

A recuperação da economia global após a pandemia de COVID-19 impulsionou a demanda por commodities brasileiras, como minério de ferro e soja, impactando positivamente o setor aquaviário.

Recentes alterações e inovações legislativas relacionadas a atividade portuária:

O marco regulatório do setor portuário é estabelecido pela Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013 (BRASIL, 2013), convencionalmente denominada de Lei dos Portos, cujo regulamento é dado nos termos do Decreto nº 8.033, de 27 de junho de 2013 (BRASIL, 2013).

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No ano de 2023 a Lei dos Portos completou dez anos e o setor portuário realizou debates acerca dos avanços e da necessidade de atualizações pontuais na legislação. Os Portos Públicos, por exemplo, demandam por atualizações que possam mitigar as dificuldades enfrentadas para efetivar um arrendamento, uma vez que os processos licitatórios, frequentemente, são marcados pelo excesso de judicialização. De outro lado, juristas debatem sobre a revisão da participação dos usuários dos portos nos conselhos de autoridade portuária (CAPs), e alegam que se tornaram mais consultivos do que deliberativos, como na época de vigência da Lei 8.630/1993.

A Lei dos Portos, desde sua entrada em vigor, em 05 de junho de 2013, passou por três alterações. A primeira ocorreu no ano de 2020, com a entrada em vigor da Medida Provisória 945/2020 e sua posterior conversão na Lei 14.047, de 24 de agosto de 2020 (BRASIL, 2020), que alterou os arts. 3º, 4º, 5º, 8º, 40, e acrescentou os arts. 5ª-A, 5º-B, 5º-C, 5º-D, com o objetivo de melhorar a lógica de preços livres vigente nas operações portuárias brasileiras; distinguir as regras entre os contratos de concessão e arredamento, visando estabelecer para os contratos de arrendamento regras e conceitos mais claros de exploração de atividade econômica e simplificar os processos de reequilíbrio contratual; criar uma hipótese legal de dispensa de licitação para contratos de arrendamento; e apresentar hipótese legal para ocupação de área mediante a celebração de contrato de uso temporário. Nas discussões sobre a matéria, estiveram presentes representantes da Federação Nacional das Operações Portuárias - FENOP, da Associação Brasileira dos Terminais Portuários - ABTP, da Associação Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados - ABTRA e do Conselho Nacional de Praticagem - CONAPRA. A segunda alteração ocorreu no ano de 2021, com a inclusão do art. 56-A, dado pela Lei nº 14.273, de 23 de dezembro de 2021 (BRASIL, 2021), que estabeleceu a Lei das Ferrovias. Esta alteração teve por objetivo incluir art. 56-A e seu parágrafo único às disposições finais e transitórias da Lei dos Portos, para estabelecer que as infraestruturas ferroviárias no interior do perímetro dos portos e instalações portuárias não se constituem em ferrovias autônomas e são administradas pela respectiva autoridade portuária ou autorizatário, dispensada a realização de outorga específica para sua exploração. A terceira e última alteração ocorreu no ano de 2022, com a Lei nº 14.301, de 07 de janeiro de 2022 (BRASIL, 2022), que instituiu o Programa de Estímulo ao Transporte por Cabotagem, e revogou o art. 71, na parte em que altera art. 67, art. 78, e inciso III do caput do art. 81, da Lei nº 10.233/2001, sobre o processo decisório das agências reguladoras; e revogou o art. 72 que alterava a Lei nº 10.683/2003, que dispunha sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios na gestão de 2003, considerados implicitamente revogados ou cuja eficácia ou validade já encontravam-se prejudicadas.

Atualmente no Congresso Nacional tramitam as seguintes proposições, elencadas na Tabela 1, com objetivo de alterar a Lei dos Portos:

TABELA 1 – Projetos de Lei em tramitação na Câmara dos Deputados.

As supracitadas proposições pretendem alterar a Lei dos Portos com o objetivo de dispor a respeito da integração de portos organizados e terminais portuários de uso privado ao sistema nacional de vias terrestres; para alterar os critérios de julgamento em licitações de concessão e arrendamento e para criar o Fundo de Investimento em Infraestrutura Portuária; para alterar a composição do conselho da autoridade portuária; para dispor sobre o ingresso no cadastro portuário por meio de norma coletiva; e para assegurar aos Municípios participação na receita auferida com os arrendamentos, concessões e autorizações de terminais portuários, instalações portuárias.

Ainda a respeito da expectativa de futuras alterações na legislação portuária, importante destacar que o Presidente da Câmara dos Deputados, por meio de Ato publicado em 22 de dezembro de 2023 (BRASIL, 2023), instituiu uma Comissão de Juristas6 com a finalidade de debater e apresentar proposta de revisão do arcabouço legal que regula a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias brasileiros. Nos termos deste Ato, após a conclusão dos trabalhos, a comissão deverá encaminhar à Presidência da Câmara dos Deputados relatório final dos estudos desenvolvidos e proposta legislativa elaborada pelo colegiado. Assim que instalada, a expectativa é de que a comissão de juristas, presidida pelo Ministro Douglas Alencar Rodrigues, do Tribunal Superior do Trabalho, inicie importantes debates que venham a identificar e destravar os gargalos do setor portuário, aumentando a sua eficiência.

Vale pontuar que em dezembro de 2023 o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei 757/2022 (BRASIL, 2022), que regula os serviços de praticagem e o Projeto de Lei 5610/2023 (BRASIL, 2023), que prorrogou o Reporto por mais cinco anos, temas que também impactam à área portuária. O Projeto de Lei 757/2022, aprovado, foi convertido na Lei nº 14.813 de 15 de janeiro de 2024 (BRASIL, 2024), que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário, para conferir segurança jurídica e estabilidade regulatória aos serviços de praticagem. Conforme descrito na Exposição de Motivos, firmada pelo Poder Executivo, o objetivo é incluir aspectos relacionados a racionalização de custos e avaliação de outros incentivos à eficiência econômica. O Projeto de Lei 5610/2023, aprovado, foi convertido na Lei nº 14.787 de 28 de dezembro de 2023 (BRASIL, 2023), que prorrogou o Reporto por mais cinco anos. O REPORTO é um regime aduaneiro especial que permite a suspensão do pagamento de tributos federais, como IPI, PIS/Pasep e Cofins, na importação de máquinas, equipamentos, peças de reposição e outros bens destinados à modernização e ampliação da estrutura portuária. Nos termos da Lei 11.033 de 2004 (BRASIL, 2004), são beneficiários do REPORTO o operador portuário, o concessionário de porto organizado, o arrendatário de instalação portuária de uso público e a empresa autorizada a explorar instalação portuária de uso privativo misto ou exclusivo, inclusive aquelas que operam com embarcações de offshore, o concessionário de transporte ferroviário, empresas de dragagem, recintos alfandegados de zona secundária e dos Centros de Treinamento Profissional. O objetivo é assegurar, por mais cinco anos, o regime tributário de incentivo à modernização e à ampliação da estrutura portuária.

Por fim, é importante lembrar que, assim como um organismo vivo se adapta e evolui em resposta ao seu ambiente, as leis também precisam ser constantemente atualizadas para se adequarem às mudanças da realidade e do contexto social. Esse processo de atualização é fundamental para garantir que as leis continuem a ser eficazes e justas, atendendo às necessidades da sociedade em constante transformação.

IV - Impactos das Leis e Regulamentos:

A relação entre o setor portuário e Poder Legislativo é de cooperação e interdependência. A Autoridade Portuária é responsável pela execução das leis que regem a atividade portuária, enquanto o Poder Legislativo Federal é responsável pela elaboração e aprovação dessas leis.

O Poder Legislativo pode desempenhar um papel importante na modernização e eficiência da atividade portuária. Por meio de leis, pode criar novas normas e regulamentações que facilitem a operação portuária, promovam a competitividade e a inovação.

Avaliação dos impactos das leis e regulamentos sobre a atividade portuária:

O processo de atualização das leis é um processo dinâmico e essencial para garantir a efetividade do sistema jurídico e a justiça social. É importante que todos os setores da sociedade participem desse processo, debatendo e propondo alterações às leis para que elas se mantenham relevantes e atendam às necessidades da sociedade em constante transformação.

As alterações legislativas, explicitadas no item 3.2 do presente artigo, tiveram impactos no processo de aperfeiçoamento da lógica de preços livres das operações portuárias, estabelecendo critérios mais claros e transparentes para a formação de preços; aumentando a segurança da navegação nos portos brasileiros; e proporcionando segurança jurídica e previsibilidade aos investidores, com incentivos fiscais para os investimentos em infraestrutura portuária.

As leis e regulamentos analisados representam um marco importante para o desenvolvimento da atividade portuária brasileira.

V - Previsão de Investimento Público para o Setor Portuário na LOA/2024:

O Congresso Nacional, em 31 de agosto de 2023, recebeu a Mensagem nº 433 do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2023), a qual encaminhou para apreciação o texto do projeto de lei que “Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2024.” – PLN 29/2023 – Proposta Orçamentária Anual - PLOA/2024 (BRASIL, 2023).

O Governo Federal reconhece, no teor da supracitada Mensagem, que apesar do transporte aquaviário ser o responsável por cerca de 90% das exportações do Brasil, ainda é pouco explorado em território nacional. Nesse sentido, destacou ser necessário investir nos portos e nas ligações com o transporte hidroviário, rodoviário e ferroviário para fortalecer o setor de logística no mercado nacional e aumentar a movimentação de cargas no país.

A peça orçamentária foi aprovada pelo Congresso Nacional em 22 de dezembro de 2023, sancionada e convertida na Lei nº 14.822, de 22 de janeiro de 2024, Lei Orçamentária Anual – LOA/2024 (BRASIL, 2024). Para 2024 estão previstos recursos para as ações de caráter discricionário e para as que integram o Novo Programa de Aceleração do Crescimento – Novo PAC.

Em linhas gerais, para o Orçamento Geral da União de 2024 – OGU, estão previstos melhoramentos na Hidrovia do Rio Tocantins; construção de terminais fluviais; além de modernização e ampliação de portos marítimos, fluviais e lacustres em todo o país. No Norte, haverá adequação do Terminal Fluvial de São Raimundo em Manaus/ AM, construção do Porto de Manaus Moderna/AM e ampliação da capacidade do Porto de Santana/AP. No Nordeste, haverá ampliação da capacidade do Porto de Suape/PE, readequação da infraestrutura aquaviária do Porto do Recife/PE e aprofundamento no Porto de Fortaleza/CE. No Sul, haverá construção de sistema exclusivo de descarga ferroviária de grãos no Porto de Paranaguá/PR, manutenção e reforço no Porto de Imbituba/SC, e serviços de escavação e sinalização da Lagoa Mirim/RS. Todas as iniciativas têm previsão de término em 2026.

O setor hidroviário contará, em 2024, com um montante de R$ 1.137,2 milhões, sendo R$ 535,2 milhões para obras, modernização e manutenção em Portos e Hidrovia, R$ 142,8 milhões para dragagens, R$ 459,2 milhões para Participação da União em capital de empresas (PUC), melhoria da infraestrutura e operação dos portos do Rio de Janeiro e do Pará, mediante participação da União no capital da Capitania de Portos do Rio de Janeiro – CPRJ e da Companhia de Docas do Pará – CDP; investimentos na conservação e recuperação de ativos em portos e hidrovias; obras de recuperação e ampliação da capacidade do porto de SUAPE/PE; e obras de manutenção e reforço do molhe de abrigo do Porto de Imbituba/SC.

A Lei Orçamentária Anual – LOA/2024 apresenta as seguintes dotações, relacionadas na Tabela 2, para os Portos com administração exercida pela União, cuja fonte de financiamento são Recursos de Capital – Orçamento de Investimento, no Programa 0035 - Gestão e Manutenção das Empresas Estatais Federais ou no Programa 3105 - Portos e Transporte Aquaviário. As dotações para o Programa de Gestão e Manutenção do Poder Executivo estão relacionadas na Tabela 3. As dotações para o Programa Portos e Transporte Aquaviário estão relacionadas na Tabela 4. Por fim, a tabela 5 relaciona as dotações do Novo Programa de Aceleração do Crescimento - NOVO PAC, na área portuária.

TABELA 2 - Portos administrados pela União. Comparativo entre o valor inicial constante na Proposta Orçamentária Anual – PLOA/2024 e o valor final aprovado pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual – LOA/2024.

TABELA 3 - Programa de Gestão e Manutenção do Poder Executivo. Comparativo entre o valor inicial constante na Proposta Orçamentária Anual – PLOA/2024 e o valor final aprovado pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual – LOA/2024.

TABELA 4 - Programa do Portos e Transporte Aquaviário. Comparativo entre o valor inicial constante na Proposta Orçamentária Anual – PLOA/2024 e o valor final aprovado pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual – LOA/2024.

TABELA 5 - Novo Programa de Aceleração do Crescimento - NOVO PAC, área portuária. Comparativo entre o valor inicial constante na Proposta Orçamentária Anual – PLOA/2024 e o valor final aprovado pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual – LOA/2024.

Chama atenção o pequeno vulto para as programações 20UC, 162E e 162J, de âmbito nacional na área portuária e a redução sofrida, durante a tramitação da peça orçamentária no Congresso Nacional, nas ações descritas nas Tabelas de 3 a 5 no comparativo entre o valor inicial, constante na Proposta Orçamentária Anual – PLOA/2024, e o valor final, aprovado pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual – LOA/2024.

Esse cenário precisa ser revisto para os próximos anos, pois o investimento da União na área de portos é crucial para o desenvolvimento econômico e social do Brasil. Um país com portos modernos e eficientes estará mais bem preparado para competir no mercado global e para gerar oportunidades para todos os brasileiros.

VI – Conclusão:

O Poder Legislativo, como representante da vontade popular, deve levar em consideração as necessidades e interesses dos diversos segmentos da sociedade civil, como o setor portuário, empresas, trabalhadores, comunidades locais, dentre outros. A participação da sociedade civil no processo legislativo, por meio de audiências públicas, debates, consultas e outros instrumentos, é fundamental para garantir a qualidade das leis e a representatividade dos diferentes interesses.

A relação entre a área portuária e o Poder Legislativo é fundamental para o desenvolvimento do setor portuário brasileiro. O Poder Legislativo, por meio da propositura e deliberação proposições legislativas, inclusive orçamentárias, tem um papel crucial na definição das políticas públicas.

A participação do setor portuário no debate legislativo é uma prática frequente no Brasil. Diversas entidades representativas do setor, como a ABEPH, ABTP, ATP, Fenapraticos e FENOP, já participaram de audiências públicas e outros eventos para debater temas relevantes para o setor. A Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP) possui uma Gerência de Assuntos Legislativos que acompanha os processos legislativos que impactam a empresa. Essa iniciativa demonstra o compromisso da EMAP com a transparência e a participação no processo legislativo.

As alterações legislativas relacionadas ao setor portuário representam um conjunto de medidas abrangentes que visam modernizar e fortalecer o setor. A Lei dos Portos, ao completar dez anos em 2023, gerou debates sobre seus avanços e a necessidade de atualizações. A mitigação das dificuldades nos arrendamentos de Portos Públicos e a revisão da participação dos usuários nos CAPs são pontos relevantes. Nesse sentido, importante realizar o acompanhamento dos trabalhos da Comissão de Juristas, criada pelo Presidente da Câmara dos Deputados em dezembro de 2023, com o objetivo de debater e propor a revisão do marco legal que regula a exploração de portos e instalações portuárias pela União, essa revisão legislativa poderá modernizar o setor e impulsionar o crescimento econômico do país.

Embora o setor portuário brasileiro seja crucial para a economia do país, com o transporte aquaviário respondendo por 90% das exportações, ainda há um grande potencial inexplorado. A necessidade de investimentos em infraestrutura portuária é evidente, mas a análise da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2024 revela um cenário preocupante. Os recursos destinados a programas de âmbito nacional na área portuária são consideravelmente baixos, e sofreram ainda mais cortes durante a tramitação da LOA no Congresso Nacional. Essa redução nas ações orçamentárias do Ministério de Portos compromete o desenvolvimento do setor e limita sua capacidade de impulsionar a economia nacional.

Diante desse cenário, é fundamental repensar as prioridades orçamentárias e investir em infraestrutura portuária. Ações como a modernização dos portos, a construção de novos terminais e a dragagem de canais de acesso são essenciais para aumentar a eficiência e a competitividade do setor. Investir nos portos não significa apenas impulsionar o comércio exterior, mas também gerar emprego e renda, fomentar o desenvolvimento regional e fortalecer a economia como um todo. É um investimento estratégico que trará benefícios duradouros para o país.

A partir dos dados levantados, podemos concluir que, é de suma importância a relação entre a área portuária e o Poder Legislativo e que ainda existem desafios a serem superados, como a revisão do arcabouço legal que regula a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias brasileiros e o fortalecimento do investimento público da União no setor portuário e em seus modais de interligação. São as medidas necessárias para o processo de transformação e inovação nos portos e para torná-los mais competitivos no cenário internacional.

VII – Referências:

BRASIL. Câmara dos Deputados, 2022. Projeto de Lei nº 757 de 2022. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2318925.>. Acesso em: 20 fevereiro 2024.

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BRASIL, Câmara dos Deputados, 2023. Ato do Presidente de 22 de dezembro de 2023. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/57a-legislatura/revisao-legal-exploracao-portos-instalacoes-portuarias#contatos-comissao>. Acesso em: 26 fevereiro 2024.

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BRASIL. Congresso Nacional, 2023. PLN 29/2023 – Proposta Orçamentária Anual - PLOA/2024. Disponível em: <https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/159659>. Acesso em: 26 fevereiro 2024.

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BRASIL. Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004. Altera a tributação do mercado financeiro e de capitais; institui o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e à Ampliação da Estrutura Portuária – REPORTO. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11033.htm.>. Acesso em: 25 fevereiro 2024.

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BRASIL. Lei 14.047, de 24 de agosto de 2020. Dispõe sobre medidas temporárias para enfrentamento da pandemia da Covid-19 no âmbito do setor portuário, sobre a cessão de pátios da administração pública e sobre o custeio das despesas com serviços de estacionamento para a permanência de aeronaves de empresas nacionais de transporte aéreo regular de passageiros em pátios da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); e altera as Leis nºs 9.719, de 27 de novembro de 1998, 7.783, de 28 de junho de 1989, 12.815, de 5 de junho de 2013, 7.565, de 19 de dezembro de 1986, e 10.233, de 5 de junho de 2001. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14047.htm#>. Acesso em: 28 fevereiro 2024.

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BRASIL. Lei nº 14.813 de 15 de janeiro de 2024. Altera a Lei nº 9.537, de 11 de dezembro de 1997, e a Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, para estabelecer a competência da Agência Nacional de Transportes Aquaviários - Antaq para atuar na regulação econômica dos serviços de praticagem. NOVA EMENTA: Altera a Lei nº 9.537, de 11 de dezembro de 1997, que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional, para conferir segurança jurídica e estabilidade regulatória aos serviços de praticagem; e altera a Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que cria a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/L14813.htm>. Acesso em: 28 fevereiro 2024

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1. Audiência Pública da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, disponível em: <https://www.camara.leg.br/internet/ordemdodia/integras/914752.htm>︎

2. Audiência Pública da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, disponível em: <https://www.camara.leg.br/evento-legislativo/70121>, Acesso: 26 fevereiro 2024.︎

3. Ofício nº 37/2023 – FENOP, disponível em: < https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9283298&ts=1680266622466&disposition=inline>, Acesso: 26 fevereiro 2024.︎

4. Registro da participação do Presidente da Empresa Maranhense de Administração Portuária – EMAP, disponível em: <https://www.ma.gov.br/noticias/porto-do-itaqui-participa-de-audiencia-publica-sobre-setor-portuario-no-senado-federal>︎

5. Audiência Pública da Comissões de Infraestrutura (CI) e de Desenvolvimento Regional (CDR), no Senado Federal, disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/04/14/setor-aeroportuario-sera-tema-de-audiencia-com-ministro-marcio-franca>, Acesso: 26 fevereiro 2024.︎

6. Comissão de Juristas para Revisão Legal Exploração Portos Instalações Portuárias. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/57a-legislatura/revisao-legal-exploracao-portos-instalacoes-portuarias#contatos-comissao>︎

7. Durante a vase de deliberação no Congresso Nacional foi acolhida Emenda de Comissão – RP 08, que representou acréscimo à Ação 123M.︎