RESUMO
O controle financeiro do dinheiro público e privado se originou desde os tempos antigos, como resultado da expansão das atividades do Estado e do Governo e do aumento do volume de recursos públicos e privados com o desenvolvimento e a função dos estados da área de transferência na segurança e administração da justiça para intervir em vários aspectos da atividade econômica. O objetivo geral desta pesquisa é avaliar a literatura em auditoria, gestão de risco e compliance com apoio no contexto da governança pública. Qual a função da contabilidade no procedimento de governança pública? A pesquisa é uma revisão bibliográfica. Em hipótese, a contabilidade proporciona várias utilidades que cooperam para fortalecer o incremento da governança pública. O tema da reforma da contabilidade e auditoria pública é atual no mundo da administração pública em muitos países. Muitos países já adotaram o regime de competência nos orçamentos governamentais e na contabilidade pública.
Palavras-chave: Gestão. NGP. Contabilidade. Auditoria.
Introdução
Nos anos anteriores, o desenvolvimento das informações financeiras e contábeis dos governos em países como Austrália, Canadá, França, Espanha, Reino Unido e Nova Zelândia cresceu devido à influência de uma cultura baseada em uma gestão mais transparente, com maior controle e ênfase no cidadão. O controle financeiro do dinheiro público e privado se originou desde os tempos antigos, como resultado da expansão das atividades do Estado e do Governo e do aumento do volume de recursos públicos e privados com o desenvolvimento.
Assim, também com a função dos estados da área de transferência na segurança e administração da justiça para intervir em vários aspectos da atividade econômica, e isso exige uma supervisão mais eficaz para garantir a manutenção do dinheiro. Após uma série de reformas administrativas, o Brasil avança para a implementação de uma reforma contábil visando uma maior transparência e divulgação das transações governamentais.
A justificativa e relevância para a pesquisa está na indigência de compreender que a abrangência acadêmica dos governos em ministrar informações contábeis garantidas para todos os usuários, pois está em Ascenção no Brasil. No estudo será apresentado uma breve introdução acadêmica na auditoria em organizações privadas, mas o foco principal será uma revisão em auditorias públicas. As reformas administrativas e contábeis, além de fortalecer a responsabilidade pública, incorporam uma série de incentivos para estimular uma melhor gestão e proporcionar uma melhor alocação de recursos econômicos.
O objetivo geral desta pesquisa é avaliar a literatura em auditoria, controladoria, gestão de risco e compliance com apoio no contexto da governança pública. E tem como objetivos específicos: analisar conceitos e contextos relacionados ao tema; compreender a necessidade da auditoria, da gestão de risco e compliance em uma organização pública; e apresentar a promoção da responsabilidade (prestação de contas) da atividade de auditoria de gestores públicos para a sociedade.
Uma questão orienta esta investigação: Qual a função da contabilidade no procedimento de governança pública? Para realizar a discussão proposta nesta pesquisa, foram pesquisados artigos nacionais e internacionais, além de investigar documentos referentes à legislação brasileira sobre o assunto. Pode-se verificar que a reforma contábil no Brasil tem um caminho árduo a seguir.
Porém, maior transparência, responsabilidade, eficiência, eficácia e economia são indispensáveis, especialmente para se ter um melhor controle das contas públicas, para o benefício geral da população. Em hipótese, a contabilidade proporciona várias utilidades que cooperam para fortalecer o incremento da governança pública. Brown e Dillard (2009) afirmam que a contabilidade é capaz de fornecer energia aos cidadãos e desempenhar um papel ativo no desenvolvimento socioeconômico de um país ou comunidade.
Esta investigação é caracterizada como uma pesquisa bibliográfica qualitativa. A pesquisa qualitativa pode ser definida como aquela baseada em análises que, a princípio, não utilizam ferramentas estatísticas na interpretação dos dados. A abordagem qualitativa, ou seja, a investigação qualitativa é mais propensa a orientar esta pesquisa, uma vez que o foco deste estudo é compreender os fatos mais do que em suas medidas. Destacou-se que o principal objetivo deste estudo é analisar a literatura sobre contabilidade e auditoria no contexto da governança pública.
É caracterizada como descritiva, uma vez que apresenta o papel da contabilidade no método de governança pública e os desafios da melhora contábil no setor público do Brasil. Para a coleta dos textos teóricos, buscou-se: a identificação e seleção do material bibliográfico pertinente; leitura e anotações do material com o objetivo de identificar as ideias centrais; elaboração de uma lista de palavras-chave para facilitar a localização dos temas no momento da redação; e análise do conteúdo do material observado, a fim de elaborar as considerações finais (FERRAREZI, 2011). Os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliográfica e documental.
Desenvolvimento
A governança pública se tornou um conceito-chave na modernização do setor público (KISSER e HEIDEMANN, 2006). No entanto, a complexidade do construto “governança pública” garante que muitos usem a expressão sem saber exatamente o que ela significa. Um conceito amplamente usual e respeitado, derivado da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Europeu (OCDE) (2001), refere-se à governança como política de desenvolvimento, orientada por pressupostos de: gestão, responsabilidade, transparência e legalidade do setor público.
Carvalho (2006) acredita que a governança pública representa uma nova geração de reformas administrativas do Estado. Governança refere-se aos valores e ideias da Nova Administração Pública ou da Administração Pública, caracterizando uma evolução do termo. A Nova Gestão Pública (NGP) impulsionou a reforma administrativa em vários países e ganhou força, o que a tornou conhecida mundialmente (SNIJKERS, 2005).
A dimensão não governamental é relevante para o debate sobre governança. Não há dúvida de que o surgimento desses atores não-governamentais contribui para o desenvolvimento de governança pública. Segundo Oliveira (2013), com essa dinâmica na sociedade, a governança é necessária, proporcionando interação entre organizações públicas, organizações não-governamentais, cidadãos, redes de políticas públicas e organizações privadas, buscando soluções para problemas coletivos.
Mesmo em países menos industrializados e com baixa taxa de alfabetização, é possível encontrar iniciativas de capacitação de grupos de cidadãos por meio da educação em política fiscal (FGV, 2018). Pina (2006) menciona os governos africanos nesta tarefa desafiadora e explica que a contabilidade, a auditoria e a tecnologia contribuíram para o processo democrático. A contabilidade se torna uma ferramenta importante para a constituição de instituições responsáveis (PINA et al., 2006).
A abordagem de governança pública defende a democracia deliberativa, as ferramentas participativas e os arranjos pelos quais os cidadãos podem discutir questões políticas públicas. Sob essa abordagem, diferente do NGP, os cidadãos não são apenas clientes da administração pública, mas estão ativamente envolvidos em várias fases do ciclo de políticas públicas: elaboração, implementação, controle e avaliação (OLIVEIRA, 2013).
A auditoria
A auditoria nada mais é do que um exame independente e sistemático de registros estatutários, livros de contas, documentos e comprovantes de uma organização. Isso foi realizado ou conduzido principalmente para verificar até que ponto as demonstrações financeiras e as divulgações não financeiras apresentam uma visão verdadeira e justa da preocupação (SILVA, 2012).
Muitos estudos na área começaram a identificar uma "Sociedade de Auditoria". Desde então, a auditoria se tornou um fenômeno onipresente no setor corporativo e no setor público que percebe e reconhece as proposições diante deles para serem examinadas. O auditor obtém evidências e formula uma opinião com base em seu julgamento, que é comunicado através de seu relatório de auditoria (SILVA, 2012).
A garantia de autoria de terceiros é fornecida pelo auditor em todos os assuntos. Existem muitas outras áreas geralmente auditadas, como Auditoria de secretariado e conformidade, Controles internos, Gerenciamento de qualidade, Gerenciamento de projetos, Gerenciamento de água e Conservação de energia (SLOMSKI, 2005).
No caso de proprietários de pequenas empresas, o pensamento de uma auditoria financeira é formalidade. A posição financeira e a organização de um negócio podem ser reveladas pelo auditor. Com isso, as pequenas empresas podem receber enormes benefícios ao entender melhor sua posição financeira (FGV, 2018). As auditorias financeiras também são benéficas para destacar áreas de sucesso ou preocupação em um negócio e ajudam a equipe de gerenciamento a encontrar caminhos maiores para o sucesso futuro. A seguir, os benefícios da auditoria jurídica e financeira (Silva et al., 2012):
• Melhor taxa de garantia de financiamento;
• Preparação para o crescimento dos negócios;
• Taxas de juros mais baixas em empréstimos comerciais; e
• Identificação de pontos fracos dos negócios para evitar multas fiscais futuras.
A revisão financeira leva uma maior familiaridade ao proprietário da empresa de como a empresa opera, usa dinheiro e assume riscos. A avaliação da efetividade dos controles internos da empresa é um trabalho realizado em auditoria (UFSC, 2017). Existem maneiras de manter um sistema eficaz de controles internos, essencial para alcançar os objetivos de negócios de uma empresa. Isso também inclui a obtenção de relatórios financeiros confiáveis sobre suas operações, prevenção de fraudes e apropriação indevida de seus ativos e minimização do custo de capital (SILVA et al., 2012). Os auditores contribuem no sistema de auditoria interno e independente de maneiras diferentes, mas importantes.
A gestão do risco
O objetivo da auditoria é perseguir e atingir seus vários objetivos corporativos. A empresa deve seguir o sistema de auditoria. Existem vários formulários necessários nos processos de negócios para facilitar a supervisão e o monitoramento, prevenir e detectar transações irregulares, medir o desempenho contínuo, manter registros comerciais adequados e promover a produtividade operacional. Ele também permite uma investigação mais aprofundada por parte da gerência, se for justificado nessas circunstâncias (PINA, 2006).
O risco de distorção é avaliado pelo auditor nos relatórios financeiros da empresa. Não é fácil alocar recursos para saber quais segmentos ou linhas de produtos são rentáveis. A administração também não teria a capacidade de informar o status de seus ativos e passivos e se tornaria não confiável no mercado devido à sua incapacidade de produzir consistentemente seus bens e serviços de maneira confiável (PINA, 2006).
A prevenção de fraudes pode ser obtida com auditoria interna, pois desempenha um papel importante para as empresas. A manutenção de sistemas rigorosos de controles internos pode prevenir e detectar várias formas de fraude e outras irregularidades contábeis (UFSC, 2017). Também pode analisar as operações da empresa. A dissuasão é uma das partes importantes da prevenção de fraudes. Caso se saiba que uma empresa possui um sistema de auditoria ativo e diligente, somente pela reputação pode impedir que um funcionário ou fornecedor tente um esquema para fraudar a empresa (LEE, 2011).
Responsabilidade da gerência pelo controle interno
O controle interno, geralmente chamado de controle gerencial, inclui, no sentido mais amplo, o plano de organização, métodos e procedimentos adotados pela administração para cumprir suas missões, metas e objetivos. Os controles internos também servem como a primeira linha de defesa em fraudes e violações de leis, regulamentos e cláusulas de contratos e acordos. Os controles internos incluem (Silva et al., 2012):
- Processos para planejar, organizar, dirigir e controlar operações;
- Sistemas para medir, relatar e monitorar o desempenho;
- Ações tomadas pela gerência e outras partes para aprimorar o gerenciamento de riscos e aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados.
Alguns dos benefícios de ter um bom desempenho de sistema de controles internos são (Silva et al., 2012):
- Ajudando a proteger ativos e reduzir a possibilidade de fraude;
- Melhorando a eficiência nas operações;
- Aumentando a confiabilidade e integridade financeira;
- Garantir o cumprimento das leis e regulamentos estatutários; e
- Estabelecendo procedimentos de monitoramento.
Responsabilidade pelo controle interno
É uma expectativa comum e, frequentemente, um requisito explícito de que as entidades tenham um sistema de controles internos, conforme descrito acima. Esses requisitos podem estar na forma de diretrizes regulatórias, estipulações de conformidade de contrato / concessão ou simplesmente responsabilidade fiduciária. A responsabilidade direta e final pelo controle interno sempre cabe à gerência (SNIJKERS, 2005).
No entanto, a responsabilidade da linha de base é geralmente atribuída ao pessoal da linha de frente, enquanto o conselho de supervisão (diretores, curadores etc.) é responsável pela orientação e supervisão. A administração deve levar essa responsabilidade muito a sério ou correr um risco substancial de perda de financiamento, multas contratuais ou escrutínio regulatório (FGV, 2018).
O papel da auditoria interna
Segundo o Instituto de Auditores Internos, a auditoria interna é uma atividade independente e objetiva de garantia e consultoria, projetada para agregar valor e melhorar as operações de uma organização. Ajuda uma organização a atingir seus objetivos, trazendo uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gerenciamento de riscos, controle e governança (UFSC, 2017).
Simplesmente dito, a auditoria interna é responsável por monitorar a eficácia dos processos de controle interno que foram estabelecidos pela gerência. A auditoria interna serve a muitos propósitos, mas as principais tarefas incluem (Carvalho, 2006):
- Avaliação de riscos - Auxiliar o gerenciamento na identificação e priorização de áreas ou processos que requerem atenção e foco na auditoria;
- Instruções e documentação do processo - Conhecendo os processos e procedimentos como eles existem atualmente, especialmente com relação aos sistemas de TI utilizados no processamento de grandes volumes de dados de segurados / reivindicações;
- Avaliação de controle - Identificação de lacunas, também conhecidas como "pontos problemáticos", em que procedimentos e controles não são projetados adequadamente;
- Testes - Executando testes de controles para verificar se os controles estão funcionando conforme projetado; e
- Relatórios - Fornecendo observações e recomendações para melhorar processos e controles.
Avaliação de risco
Risco é definido como a probabilidade de um evento ou ação em afetar adversamente a organização ou atividade sob auditoria. A Auditoria Interna certamente deve participar da avaliação de Gerenciamento de Riscos Corporativos em nível de entidade da gerência; mas, além disso, o objetivo mais específico de uma avaliação de riscos do ponto de vista da auditoria é permitir que a organização (Carvalho, 2006):
- Priorize projetos de auditoria por nível de risco potencial;
- Determine a natureza, época e extensão dos procedimentos de auditoria interna em relação direta ao nível do risco;
- Desenvolva um plano para executar projetos de auditoria interna em áreas de risco para minimizar o risco de perda para a Companhia; e
- Use o tempo de todos de maneira eficaz e eficiente.
O processo de avaliação de risco inclui a revisão da documentação existente, como as constatações anteriores da auditoria, o plano estratégico da entidade e suas demonstrações financeiras, além de entrevistar os chefes de departamento e os proprietários do processo, com foco nos cenários "o que pode dar errado".
Em particular, a Auditoria Interna estaria alerta para mudanças organizacionais que poderiam potencialmente impactar o gerenciamento de riscos. Essas mudanças podem incluir ética organizacional, reorganizações gerenciais, demandas financeiras, restrições de recursos, tecnologia / Internet / e-business, consolidações / alianças e imperativos legislativos / regulatórios, para citar alguns (ALMEIDA, 2009).
Benefícios da Auditoria Interna
Tendo agora articulado a responsabilidade da gerência pelos controles internos e como a auditoria interna pode desempenhar um papel na assistência da gerência a cumprir essa responsabilidade, veja alguns benefícios específicos que uma função de Auditoria Interna pode proporcionar à organização e ao seu gerenciamento (Attie, 2009):
- O escopo da auditoria interna é definido pela administração ou pelo Conselho (não uma agência externa ou entidade adversária);
- A Auditoria Interna “reporta” diretamente à gerência ou ao Conselho (não uma agência externa ou entidade adversária);
- Melhora o "ambiente de controle" da organização;
- Torna a organização dependente do processo em vez de dependente da pessoa;
- Identifica redundâncias nos procedimentos operacionais e de controle e fornece recomendações para melhorar a eficiência e a eficácia dos procedimentos;
- Serve como um sistema de alerta precoce, permitindo que as deficiências sejam identificadas e sanadas em tempo hábil (ou seja, antes de auditorias externas, regulatórias ou de conformidade); e
- Por fim, aumenta a responsabilidade dentro da organização.
Portanto, com uma função de auditoria interna com equipe adequada, a gerência teria, na ponta dos dedos: um advogado, um gerente de riscos, um especialista em controles, um especialista em eficiência, um parceiro de solução de problemas e uma rede de segurança (ATTIE, 2009).
A administração seria bem atendida por ter uma função de auditoria interna, auxiliando-a no processo de avaliação de riscos e assegurando que a responsabilidade pela manutenção de um sistema de controles internos seja cumprida. O estabelecimento de uma função de auditoria interna não precisa ser um grande investimento (ATTIE, 2009).
Uma entidade não precisa pular para o fundo do poço e contratar um departamento inteiro. A função pode ser interna, mas com a mesma facilidade de terceirização ou co-terceirização. Uma opção muito eficiente, equivalente a entrar na parte rasa da piscina, começaria com uma avaliação preliminar dos riscos e depois priorizaria as áreas de necessidade (ALMEIDA, 2009).
Nesse momento, pode-se tomar uma decisão significativa sobre como formar com eficiência os projetos prioritários e obter o benefício de um auditor interno em sua equipe. Auditoria interna e conformidade são funções muito essenciais em uma organização. Nos últimos anos, a conformidade e a auditoria interna ganharam importância, ambas significando componentes críticos de controle da estrutura de uma organização. No entanto, conformidade e auditoria desempenham duas funções muito diferentes em uma organização (FGV, 2018). Como assim?
Antes de tudo, a função de conformidade visa garantir razoavelmente que a empresa esteja cumprindo todas as leis, regras e regulamentos aplicáveis, bem como códigos de conduta, políticas e procedimentos internos. A função de Auditoria Interna é projetada para monitorar e avaliar o ambiente de controle interno da empresa quanto à sua adequação, eficiência e eficácia (ALMEIDA, 2009).
Portanto, o objetivo da conformidade é fundamentalmente operacional. Observando o presente e o futuro para garantir que todas as atividades sejam realizadas em conformidade com os requisitos regulamentares vigentes, porque as políticas e procedimentos apropriados estão em vigor e sendo cumpridos.
O objetivo da auditoria interna é fundamentalmente a garantia. Observando o passado e o presente para garantir que todas as atividades estão sendo realizadas de acordo com a política e o procedimento por escrito. Observe os papéis que essas duas funções desempenham na defesa de três linhas na governança corporativa (CHAN, 2010).
A função de conformidade desempenha principalmente uma segunda linha de defesa na governança corporativa, mas também ocupa um lugar na primeira linha de defesa por suas próprias atividades, com propriedade, responsabilidade e prestação de contas por avaliar, controlar e mitigar riscos diretamente (CHAN, 2010).
Nesta função, a função de conformidade é responsável por monitorar vários riscos específicos, como o não cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis. A auditoria interna desempenha uma terceira linha de defesa na governança corporativa, que é mais independente do que as outras duas linhas de defesa. A auditoria interna fornece a garantia independente do processo e do controle em vigor não apenas sobre o proprietário do processo final, mas também a segunda vida útil da função de gerenciamento de riscos de defesa (CASTRO, 2010).
Por fim, a Função de Conformidade está relacionada apenas ao risco regulatório e, portanto, o escopo das operações é mais restrito do que o da Função de Auditoria Interna, que se preocupa com todos os riscos para a organização. Os profissionais de auditoria interna e conformidade podem colaborar melhor para o benefício de sua organização (FERRAREZI, 2011)?
As duas funções devem funcionar cooperativamente. A auditoria e a conformidade (trabalhando juntas) estão posicionadas de maneira única para ajudar o conselho e a gerência a entender a importância de uma abordagem integrada às atividades de governança que permita o uso inteligente de recursos, evite resultados indesejáveis e obtenha vantagens para alcançar os objetivos de negócios (HOOG, 2007).
Para garantir uma coordenação eficaz das atividades entre essas duas funções, é essencial que as duas funções utilizem uma linguagem comum de risco e controle. Uma metodologia comum para conformidade e auditoria interna leva a um acordo sobre a definição de tipos e limites de risco. E, é claro, a conformidade deve ser auditada para garantir que eles estejam fazendo o que disseram que fariam (HOOG, 2007).
Auditoria pública
A auditoria é uma pedra angular da boa governança do setor público. Ao fornecer avaliações imparciais e objetivas de se os recursos públicos são gerenciados de maneira responsável e eficaz para alcançar os resultados pretendidos, os auditores ajudam as organizações do setor público a obter responsabilidade e integridade, melhorar as operações e instilar confiança entre os cidadãos e as partes interessadas. O papel do auditor do setor público apoia as responsabilidades de governança de supervisão, discernimento e previsão (SLOMSKI, 2005).
A supervisão aborda se as entidades do setor público estão fazendo o que elas devem fazer e serve para detectar e impedir a corrupção pública. O Insight auxilia os tomadores de decisão, fornecendo uma avaliação independente dos programas, políticas, operações e resultados do setor público. A prospectiva identifica tendências e desafios emergentes. Os auditores usam ferramentas como auditorias financeiras, auditorias de desempenho, investigações e serviços de consultoria para desempenhar cada uma dessas funções. No mínimo, as atividades de auditoria do setor público precisam (Slomski, 2005):
- Independência organizacional. A independência organizacional permite que a atividade de auditoria através da contabilidade conduza o trabalho sem interferência da entidade sob auditoria. A atividade de auditoria deve ter independência suficiente daquelas necessárias para auditar, para que possa conduzir e ser percebida como conduzindo seu trabalho sem interferência. Juntamente com a objetividade, a independência organizacional contribui para a precisão do trabalho dos auditores e a capacidade de confiar nos resultados relatados.
- Um mandato formal. Os poderes e deveres da atividade de auditoria devem ser estabelecidos pela Constituição, estatuto ou outro documento jurídico básico do setor público. Entre outros tópicos, este documento abordaria procedimentos e requisitos de relatório e a obrigação da entidade auditada de colaborar com o auditor.
- Acesso irrestrito. As auditorias devem ser conduzidas com acesso completo e sem restrições aos funcionários, propriedades e registros, conforme apropriado para o desempenho das atividades de auditoria.
- Financiamento suficiente. A atividade de auditoria deve ter financiamento suficiente em relação ao tamanho de suas responsabilidades de auditoria. Esse elemento importante não deve ser deixado sob o controle da organização que está sendo auditada, porque o orçamento afeta a capacidade da atividade de auditoria de desempenhar suas responsabilidades.
- Liderança competente. O chefe da atividade de auditoria deve ser capaz de recrutar, manter e gerenciar de forma independente e eficaz equipes altamente qualificadas, sem influência gerencial ou política indevida.
- Pessoal objetivo. A equipe de uma atividade de auditoria deve ser objetiva. A equipe de auditoria deve ter atitudes imparciais e evitar qualquer conflito de interesses. Conflito de interesse é uma situação em que um auditor interno, que está em uma posição de confiança, tem um interesse profissional ou pessoal concorrente. Um conflito de interesses pode existir mesmo que não aconteça nenhum ato antiético ou inadequado. Esse conflito pode criar uma aparência de impropriedade que pode minar a confiança do auditor interno, a atividade de auditoria interna e a profissão. Além disso, um conflito de interesses pode prejudicar a capacidade de um indivíduo de executar tarefas e responsabilidades de auditoria objetivamente.
- Pessoal competente. A atividade de auditoria precisa de uma equipe profissional que, coletivamente, possua as qualificações e competências necessárias para realizar toda a gama de auditorias exigidas por seu mandato. Os auditores devem cumprir os requisitos mínimos de educação continuada estabelecidos por suas organizações e padrões profissionais relevantes.
- Suporte ao participante. A legitimidade da atividade de auditoria e sua missão devem ser entendidas e apoiadas por uma ampla gama de funcionários eleitos e nomeados do setor público, bem como pela mídia e pelos cidadãos envolvidos.
- Normas de auditoria profissional. Os padrões de auditoria profissional, como a Estrutura Internacional de Práticas Profissionais (IPPF) promulgada pelo Instituto de Auditores Internos, apoiam a implementação dos elementos anteriores e fornecem uma estrutura para promover o trabalho de auditoria de qualidade sistemático, objetivo e baseado em evidência. Assim como muitas entidades do setor público adotaram padrões de controle interno (como requisitos ou orientações para gerentes do setor público) as atividades de auditoria devem conduzir seu trabalho de acordo com os padrões reconhecidos.
Uma atividade efetiva de auditoria do setor público fortalece a governança, aumentando substancialmente a capacidade dos cidadãos de responsabilizar sua entidade do setor público (MARTINS, 2002). Os auditores desempenham uma função especialmente importante nos aspectos de governança que são cruciais para promover credibilidade, equidade e comportamento apropriado dos funcionários do setor público, enquanto reduzem o risco de corrupção pública. Portanto, é crucial que as atividades de auditoria sejam configuradas adequadamente e tenham um amplo mandato para atingir esses objetivos (MARTINS, 2002).
Contabilidade pública para quê e para quem
A contabilidade pública é um ramo das ciências contábeis com o objetivo de registrar, controlar, interpretar e informar o fenômeno que afeta as situações orçamentárias, financeiras e patrimoniais da administração direta e indireta dos órgãos públicos, sejam eles da União, Estados, Municípios e Distrito Federal (JÚNIOR, 2004).
A contabilidade pública é tão importante quanto a contabilidade aplicada às organizações do setor privado. No entanto, no passado, a contabilidade pública limitava-se à contabilidade de órgãos públicos e deixava de usar suas informações e controles para conduzir melhor as negociações públicas. As informações geradas pela contabilidade, segundo Santos e Reis (2005), devem ser um instrumento no planejamento, orçamento (elaboração, estudo de aprovação, execução e avaliação de resultados),
De fato, a contabilidade deve cumprir sua finalidade que, segundo Oliveira (2013, p.19), está “fornecendo informações econômicas relevantes para que cada usuário possa tomar suas próprias decisões e executar julgamentos com segurança”. As informações fornecidas pela contabilidade não têm valor se não se sabe o que representa, se não há usuário interessado e se não há uso ou credibilidade.
As mudanças de paradigmas, a reforma administrativa e as alterações na legislação revelaram uma nova consciência, aquela em que as coisas públicas dizem respeito a todos os cidadãos. As contas públicas são de interesse dos cidadãos, pois financiam entidades públicas por meio do pagamento de tributos e deveres. De acordo com o GASP (1987), os três grupos de usuários de informações contábeis no setor público são: cidadãos; governo e representantes; investidores e credores. Nos trabalhos desenvolvidos pelo GASP, o cidadão é evidenciado como parte do grupo de usuários de informações contábeis do setor público (JUNIOR, 2004).
Se a contabilidade pública não gera informações, não atingirá seu objetivo. A contabilidade, segundo Oliveira (2013), deve gerar informações em tempo de espera e ser útil para seus usuários. Quando a informação é útil, mas não oportuna, ela tem apenas o efeito de uma “fotografia” que informa uma situação do passado, pois perde sua validade no tempo. E quando as informações são oportunas, mas não úteis, estão gerando custos e retrabalhos para o setor público. Portanto, com a evolução da contabilidade pública e o reconhecimento desses usuários, enfatizando o grupo de cidadãos, é primordial o debate sobre a qualidade das informações contábeis, responsável também pela promoção da governança pública (JUNIOR, 2004).
Realização de registro, classificação e controle do patrimônio
Para Silva e Felix (2012), a contabilidade visa cumprir o planejamento, registro e classificação do desempenho da capacidade de controle. Silva e Félix (2012) explicam que, para um controle contábil eficaz, a contabilidade deve realizar registros fiéis a todas as operações e apontar irregularidades, buscando preservar o patrimônio da entidade (sejam prefeituras, órgãos públicos) que interessa aos cidadãos.
A pesquisa contábil no setor público refere-se às seguintes premissas: a) todas as operações devem ser contabilizadas; b) as operações devem estar relacionadas ao objetivo das entidades; c) a documentação contábil deve ser arquivada; d) toda liberação contábil deve ser realizada após o exame ou controle da prova ou documento (SILVA e FÉLIX, 2012). Segundo os autores, a pesquisa contábil inclui: contabilidade, verificação contábil, inspeção e informações.
A escrituração contábil é o registro permanente da entidade pública que permite o monitoramento da modificação que atinge o patrimônio e em ordem cronológica dos eventos (CASTRO, 2010). A verificação contábil corresponde ao estoque, determinação dos resultados e saldos. O inventário consiste em verificar as características de bens, direitos e obrigações. Nesse sentido, é importante destacar a capacidade de classificação das contas ativas, passivas e patrimoniais, visando melhor controle e gestão (HOOG, 2007).
O inventário constitui uma pesquisa física e contábil. A balança permite ao usuário conhecer o patrimônio sob um ponto de vista estático e a demonstração do resultado mostra a composição dos recebimentos, custos e despesas dentro de uma concepção dinâmica (CARVALHO, 2006). A inspeção está diretamente relacionada à auditoria e visa inspecionar se todas as operações foram contabilizadas corretamente, se todas as liberações são acompanhadas de documentos de boa-fé, se todas as operações estão em conformidade com a lei (SILVA e FÉLIX, 2012).
As informações, segundo Silva e Félix (2012), são o ponto central da contabilidade. Para esses autores, conhecer e estudar os tipos de usuários é uma obrigação de todas as instituições governamentais e dos responsáveis pelo sistema contábil no âmbito do setor público. As informações estão diretamente relacionadas à transparência, premissa básica de uma gestão responsável e que busca uma melhor interação entre o Estado e o cidadão, se todas as operações estiverem de acordo com a lei (OLIVEIRA, 2013).
A ênfase no patrimônio apresenta informações mais compatíveis com a realidade (CASTRO, 2010). Nesse sentido, a adoção de depreciação, amortização, contabilidade de exaustão; o registro de bens intangíveis e de uso comum; a avaliação e mensuração de bens a valor de mercado e o reconhecimento de contingentes passivos proporcionam aos usuários das informações contábeis uma melhor visão da administração pública (HOOG, 2007).
Nos regimes democráticos, o acesso dos cidadãos à informação é garantido por lei. No Brasil, esse direito é garantido pela lei n. 12.527, de 2011 (CASTRO, 2010). A internet é uma ferramenta que facilita a divulgação de informações contábeis públicas aos cidadãos. O uso das Tecnologias de Informação e Comunicação na administração pública se fortaleceu com o movimento Nova Gestão Pública e também com a busca por uma boa governança, enfatizando a importância da transparência na prestação de contas (LEE et al., 2011).
A contabilidade apresenta um papel importante, pois pode demonstrar os resultados em valores e ganhos qualitativos. As pessoas não estão interessadas apenas nos valores monetários; eles também querem saber o resultado que afeta a vida dos cidadãos. Por exemplo, se uma cidade procurou gastar R$ 500.000 em um ano em transporte escolar e realmente investiu R$ 500.000 durante o ano, essa informação não é suficiente para a população (LEE et al., 2011).
Promoção da responsabilidade (prestação de contas) da atividade de auditoria de gestores públicos para a sociedade
Para Nakagawa (et al., 2007), responsabilização é a razão pela qual a contabilidade existe. Os autores mencionam o caso de um comerciante no ano de 3250 a.C., que viajou para fazer negócios e deixou mercadorias e dinheiro (prata) com seu agente. Ao retornar, ele solicitaria uma auditoria de maneira justa e legítima. Essa responsabilidade na auditoria está relacionada ao conceito de prestação de contas. Assim, a prestação de contas pode ser interpretada como um objetivo da contabilidade (SNIJKERS, 2005).
No setor público, a prestação de contas refere-se à obrigação dos agentes públicos (servidores, gerentes e políticos) de auditar seus atos, informando a sociedade sobre o uso dos recursos públicos. Além do dever de auditoria (responsabilidade), a responsabilidade inclui o poder de impor sanções àqueles que violarem suas obrigações (BOVENS, 2007).
No Brasil, o código das melhores práticas de governança corporativa publicado pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) apresenta princípios básicos como transparência, equidade, auditoria, responsabilidade corporativa que, segundo Almeida (2009), também são aplicáveis a órgãos e entidades da administração pública. Esse código pode reforçar o potencial da contabilidade que está promovendo a responsabilidade de auditar a sociedade.
Fornecer procedimentos de informação e garantia para a instrumentação do controle social, incentivando a supervisão dos gastos públicos pela sociedade e estimulando a participação social nos processos de planejamento e execução orçamentária são um dos instrumentos em que a administração pública se apoia para desempenhar a capacidade de controle, que é a contabilidade (ALMEIDA, 2009). Seja no controle interno ou externo, a contabilidade pode exercer essa capacidade, permitindo informações úteis, consistentes e de qualidade. A contabilidade utiliza controle gerencial ou operacional, contábil e documental, tornando-se o melhor e mais eficiente instrumento de controle da administração pública brasileira (ATTIE, 2009).
Castro (2006) explica que a marca inicial de contas públicas no Brasil ocorreu em 1988, com a criação da página inicial intitulada “contas públicas” na internet. Após quase duas décadas, em 2005, evoluiu para as páginas da “Transparência Pública”, obrigando os órgãos e entidades da administração pública federal a transmitir informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira, a fim de alimentar o banco de dados neste portal. Essa ação garante a divulgação de informações contábeis junto aos órgãos federais.
De acordo com estudos realizados por Pina (et al., 2006, p.36), “as informações contábeis garantem a participação popular, a fim de alcançar uma política de gestão fiscal responsável”. Segundo esses autores, a contabilidade é uma ferramenta importante para o exercício do controle social.
Silva e Félix (2012, p.47) afirma que “o controle social é o meio pelo qual os cidadãos sabem para onde os recursos públicos estão sendo alocados”. O controle e a vigilância dos recursos públicos são instrumentos indispensáveis para a construção de uma sociedade mais igualitária e justa. Ainda segundo Rocha, o Brasil precisa superar os mitos do controle social, como o que diz que a população não tem interesse ou capacidade de supervisionar. É necessário mudar o cenário brasileiro, que está entre as sociedades mais desiguais do mundo, não por falta de riqueza, mas por falta de justiça (CARVALHO, 2006). A corrupção e a passividade do povo brasileiro estão fortemente presentes na realidade do país. Isso mostra que a contabilidade ainda tem um grande desafio pela frente para contribuir com a construção do controle social (SILVA e FÉLIX, 2012).
Conclusão
Após a extensão da NGP e da governança pública, que envolve a auditoria, a gestão de risco e a compliance, são iniciativas da reforma contábil aparentes, mesmo que não materializadas. Tais alterações são capazes de aprovisionar comparações dos efeitos alcançados pelos governos no alargamento da qualidade da divulgação contábil. A expectativa após a adoção das normas contábeis é que a contabilidade possa relatar a situação econômica financeira de entidades públicas e governos de maneira mais precisa e transparente.
O tema da reforma da contabilidade e auditoria pública é atual no mundo da administração pública em muitos países. Muitos países já adotaram o regime de competência nos orçamentos governamentais e na contabilidade pública. O Brasil está em processo de reforma contábil. Este estudo mostra que as práticas contábeis têm implicações profundas no crescimento de uma nação e são elementos essenciais para obter uma boa governança.
Por outro lado, criticou-se que as práticas e mecanismos contábeis nem sempre parecem capazes de promover a governança. Este é o novo desafio da contabilidade pública: tornar-se mais transparente e útil, dando mais responsabilidade à gestão pública, agregando maior valor e estimulando todos os grupos da sociedade. É possível verificar que muitos países, inclusive o Brasil, já estão realizando reformas contábeis, buscando melhor qualidade das informações contábeis e, consequentemente, boa governança pública.
A auditoria tem sido criticada por autores como Silva (2012), Amato (2016) e Oliveira (2016) por não apresentar informações em quantidade, de acordo com o desejo de seus usuários, principalmente no que se refere ao grupo de cidadãos. Por outro lado, este estudo faz uma reflexão sobre as potencialidades da contabilidade e da auditoria na perspectiva da governança pública, demonstrando o uso da contabilidade nesse processo. Os sistemas contábeis estão se adaptando às novas demandas da governança pública, o que pode ser observado com a padronização da contabilidade, visando à transparência, credibilidade e responsabilização.
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