Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar e compreender a situação e os desafios enfrentados pelo impacatos da pandemia relacionado ao Instituto Nacional do Seguro Social perante a Agência da Previdência Social de Jaraguá-GO, como foco no Benefício Por Incapacidade Temporária. Ademais, analisar a demanda pelo benefício previdenciário no âmbito da Justiça Federal.

Palavras-chave: Desafios; Pandemia; Previdência; Benefício.

- INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 assegura o direito a previdência social ao s seus administrados, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) desempenha primariamente tal encargo, no qual a autarquia exerce papel fundamental para o exercício do direito. De forma secundária, encarrega-se o poder judiciário em analisar a pretensão e mitigar as controvérsias acerca do tema.

Dentre os diversos benefícios garantidos pela legislação brasileira, a presente pesquisa tem como foco compreender as circunstâncias e os principais desafios relacionados ao Benefício por Incapacidade Temporária, popularmente conhecido como Auxílio-Doença, na Agência da Previdência Social (APS), no munícipio de Jaraguá - GO. O levantamento estatístico compreende dados fornecidos pela própria autarquia federal e pelas informações obtidas através do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a fim de entender a atual situação nas microrregiões do Brasil e os impactos causados pela pandemia de Covid-19.

O escopo da pesquisa abrange também as principais causa que motivam a negativa do benefício previdenciário na esfera administrativa e a relação de deferimentos e indeferimentos no período de 2019 a 2023. Evidentemente, a pandemia de covid-19 ocasionou nos mais diversos problemas dentro da sociedade, além da economia, a saúde foi o principal afetado com a proliferação do vírus ao passe que impossibilitou parte da população em desempenhar suas atividades, fazendo com que o INSS seja diretamente afetado com uma possível inflação na quantidade de benefícios.

A APS de Jaraguá sofre com problemas estruturais que atrapalham o acesso do segurado com a previdência, circunstâncias que se relacionam essencialmente com a falta de servidores públicos para o desempenho da atividade, contanto com apenas um médico e um servidor para o atendimento, atuando em jornada reduzida de apenas 4 horas diárias

- COMPREENDENDO O BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE

Dentre as funções atribuídas a Previdência Social, destaca-se o benefício por incapacidade este que pode se dar por meio permanente ou temporário conforme artigo 201, inciso I da Constituição Federal (Brasil, 1988), o objeto do presente artigo tem como foco a incapacidade temporária. O conceito de incapacidade é definido pelo Manual Técnico de Perícia Médica Previdenciária (Brasil, 2018) como a “impossibilidade de desempenho das funções específicas de uma atividade, função ou ocupação habitualmente exercida pelo segurado, em consequência de alterações morfopsicofisiológicas provocadas por doença ou acidente”.

A Instrução Normativa 128/2022 estabelece o rótulo de benefício não programável ao referido auxílio previdenciário, que pode ser definido como decorrente de um evento imprevisível e involuntário, que afeta a capacidade laborativa do segurado no qual desempenha uma situação de necessidade socialmente protegida pela previdência (INSS, 2022-A). O benefício por incapacidade temporária é devido para aquele que, cumprido o prazo de carência, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para sua atividade habitual por período superior a quinze dias, conforme estipulado pelo artigo 59 da lei 8.213/91 (Brasil, 1991 -A).

Considera-se como período de carência o número mínimo de contribuições mensais para que o segurado adquira o direito. No caso em questão, a lei 8.213/91 em seu artigo 25 inciso I (Brasil, 1991 –B) estabelece o prazo de carência de 12 meses para fins de concessão do benefício. O prazo de carência não é exigível nos casos de acidente de qualquer natureza e nas hipóteses elencadas no artigo 151 da Lei 8.213/91 relativos a determinadas doenças (Brasil, 1991 -C).

Importante destacar que não será devido a concessão do benefício ao segurado que filiar-se ao regime de previdência quando já portador da doença ou de lesão, salvo quando ocorrer progressão ou agravamento dessa doença ou lesão, como estabelecido pelo artigo 335, §1° da Instrução Normativa 128 do INSS (INSS, 2022-B) que será analisado pela perícia médica. Até então a concessão do benefício se sujeitava a prévia comprovação da incapacidade por meio de exame pericial realizado pelo médico perito da Previdência Social (Castro e Lazzari, 2021).

No entanto, a Portaria Conjunta n° 38 de 2023 estabeleceu a possibilidade de dispensa de parecer conclusivo da Perícia Médica Federal quanto à análise da incapacidade laboral e a concessão do benefício por meio de análise documental, visando maior eficiência e celeridade aos procedimentos administrativos. A busca pelo enfrentamento à Fila da Previdência Social proporcionou que o referido ato da administração adquirisse poder normativo ao entrar no ordenamento jurídico no dia 14 de novembro de 2023 com a promulgação da Lei 14.724/2023 (Brasil, 2023).

A concessão do benefício via meio documental fica condicionada aos meios remotos disponibilizados pelo INSS, qual seja o canal de atendimento 135 e pelo aplicativo Meu INSS, é necessária que a documentação ateste, de forma inequívoca e sem rasuras os elementos elencados no artigo 3° da Portaria Conjunta n° 38/2023 (INSS, 2023).

A Renda Mensal Inicial do benefício seguirá o percentual de 91% do salário de benefício e não poderá ultrapassar a média aritmética simples dos 12 (doze) últimos salários de contribuição existentes. Caso não alcance o número de 12 (doze), será a média aritmética simples dos salários de contribuição existentes, assegurado o valor do salário mínimo (INSS, 2022 -C)

Compete ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a análise prévia do benefício por incapacidade temporária, de forma administrativa. Com esse entendimento o Supremo Tribunal Federal, em sua jurisprudência por meio do Recurso Extraordinário n° 631240, concluiu que é obrigatória a exigência de prévio requerimento administrativo perante a autarquia previdenciária a fim de configurar a pretensão resistida, para somente então poder-se discutir o litígio em juízo. Por isso, torna-se importante compreendermos o papel do INSS e suas funções.

- O INSS ENQUANTO AUTARQUIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

No Brasil Império, surgia-se mecanismos de cunho previdenciário, com a criação dos montepios, que se tratava de um sistema de fundo, onde servidores públicos poderiam garantir, pensão por morte a alguém de sua escolha (Santos, 2020). No entanto, somente a partir de 24 de janeiro de 1923 o país adquiria um marco jurídico a respeito do sistema previdenciário, com a aprovação do Decreto Legislativo n°4.682/1923 denominado como Lei de Eloy Chaves (Gov.br, 2017).

O INSS surge de um movimento administrativo denominado descentralização, cujo refere-se a distribuição de atribuições e competências à outra personalidade jurídica, integrando-se então a administração pública indireta. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a descentralização pode ocorrer por serviços, funcional ou técnica. A descentralização cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público” (Di Pietro, 2022, p. 566)

A criação da Autarquia deu-se no ano de 1990, com sua devida efetivação por meio do Decreto 99.350/90, e possui previsão no texto Constitucional como Direito Social estabelecido no artigo 6 da Carta Magna. A entidade autárquica compreende conjunto de ações do poder público e da sociedade destinado a garantir os direitos referentes à previdência, assistência social e saúde (Vianna, 2022).

A Constituição Federal no artigo 201 determina que a previdência social organiza-se por meio do Regime Geral da Previdência Social e possui caráter contributivo e filiação obrigatória. São princípios da Previdência Social, conforme a Lei 8213/91 no seu artigo 2º:

Art. 2º A Previdência Social rege-se pelos seguintes princípios e objetivos:

1. - universalidade de participação nos planos previdenciários;

2. - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

3. - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios;

4. - cálculo dos benefícios considerando-se os salários-de- contribuição corrigidos monetariamente;

5. - irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo;

6. - valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de- contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo;

7. - previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional;

8. - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores e aposentados.

A Agência da Previdência Social (APS) trata-se do espaço físico no qual a autarquia disponibiliza atendimentos para o cidadão. À entidade é atribuído essencialmente as funções de orientação, protocolo e avaliação pericial. Atualmente, a importância da agência decorre em função primordial ao atendimento à população idosa e vulnerável, visto que muitos impossibilitam-se da utilização de meios eletrônicos para requerimento de seus devidos direitos.

O INSS se estrutura em um sistema hierárquico divido em Unidades Descentralizadas, Órgãos Seccionais, Órgãos de Assistência Direta e Imediata ao Presidente e Presidência.

Fonte: http://www-inss.prevnet/area/institucional/estrutura/?ol

As Unidades Descentralizadas, especificamente as Agências da Previdência Social, lidam diretamente com o atendimento aos segurados, no contexto do artigo, a APS de Jaraguá subordina-se perante a Gerência Executiva de Anápolis, cujo é responsável pela administração de 21 munícipios do estado de Goiás (Cebrasp.org). Há no Brasil o total de 1.697 agências da previdência social espalhadas por todo país, com a subdivisão em 104 Gerências Executivas (Anasps.2019).

- A IMPORTÂNCIA DA APS DE JARAGUÁ

A APS localizada em Jaraguá opera suas atividades desde 9 de abril de 2012 e situa-se a cerca de 120 quilômetros de Goiânia (Rota mapas), que é a capital do estado de Goiás. No contexto de competência, a agência de Jaraguá sujeita-se a gerência executiva de Anápolis. Do ponto de vista regional a referida agência é de suma importância, visto que se localiza em local estratégico, com grande abrangência e representatividade.

A agência cumpre com o encargo de atender não somente sua demanda local, mas também cidades vizinhas como Itaguaru, São Francisco, Pirenópolis, Ceres, Goianésia, Itaguari e a zona rural circunvizinha. A razão da alta demanda decorre que por vezes as cidades não contam com agências do Instituto Nacional do Seguro Social em sua localidade, fazendo com que haja a necessidade de locomoção do segurado para o município mais próximo.

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No entanto, a subutilização de recursos de recursos e sobrecarga de trabalho são desafios frequentes, já que a agência conta com apenas um servidor público estatutário para realização de atendimentos e conta com a presença de um médico para realização dos exames periciais. No total são apenas 7 pessoas que

trabalham na APS, atualmente a equipe é composta por uma auxiliar do médico, uma funcionária para serviços gerais, dois guardas, um médico, um servidor e um estagiário, que é autor desse artigo.

A excessiva demanda desencadeia problemas quanto a demasiada espera para a realização de perícias médicas, essa que pode chegar a uma espera de meses, causando um prejuízo ao segurado que busca o benefício. É de praxe que, segurados tenham que se locomover de seus munícipios para obterem atendimento do INSS, a título de exemplo, na APS de Jaraguá-GO não há assistente social, enquanto a APS de Goianésia não possui médico perito, desta forma, torna- se habitual que, jaraguenses vão à Goianésia realizar a respectiva avaliação social, enquanto os goianesienses se locomovem à Jaraguá para avaliação médico- pericial.

A atual situação da agência previdenciária encontra-se na circunstância de fragilidade em razão da ausência do médico, esse que possui idade avançada, maior que 70 anos e que por condição de saúde ausentou-se das atividades laborativas por período indeterminado. A autarquia não providenciou especialista substituto para ocupação do cargo e por consequência toda a demanda foi realocada para os municípios mais próximos.

Observa-se que, na agência há cerca de 10 a 12 avalições periciais por dia, no qual compreende os mais variados benefícios como, Benefício por Incapacidade Temporária, Benefício por Incapacidade Permanente, Benefício de Prestação Continuada, etc. O atendimento ao público se dá em horário reduzido, tanto para os atendimentos administrativos como às perícias médicas, esse que é estabelecido no período das 8 às 12 horas da manhã.

Diante das implicações apresentadas, torna-se relevante a análise do benefício por incapacidade temporária, a fim de observar a eficiência da autarquia em atender sua respectiva demanda e garantir aos cidadãos o acesso a um direito social tutelado pela Constituição Federal.

- OS BENEFÍCIOS POR INCAPACIDADE TEMPORÁRIA NA APS DE JARAGUÁ

As informações contidas acerca do tema central da pesquisa foram obtidas por meio de utilização da Lei n° 12.527/2011 (Lei de acesso à informação), através da Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação. Os dados a seguir compreendem o número de benefícios concedidos no período entre 2019 e 2023 e posteriormente os indeferimentos e suas principais razões referente ao munícipio de Jaraguá- GO.

Figura 3 - Benefícios Concedidos 2019 a 2023

Fonte: Autoria Própria

Conforme demonstrado na tabela, houve total de 2.627 concessões do referido auxílio, tanto na modalidade Auxílio-Doença Previdenciário quanto Auxílio- Doença por Acidente de Trabalho. Apesar de se tratar do mesmo benefício há diferença quanto a sua modalidade, o Benefício por Incapacidade Temporária decorrente de Acidente de Trabalho é devido ao empregado vinculado a empresa e ao empregado doméstico, no qual o prazo de carência é dispensado gerando estabilidade de 12 meses ao empregado que se ausentar por tal circunstância (Gov.2017).

O ano de 2019 contou com 953 concessões tendo como recorde do período, no entanto, no transcurso dos anos, verificou-se redução dos números absolutos quanto aos deferimentos, o que ocasionou em uma diminuição de 46.1% em apenas um ano, entre 2019 e 2020. A maior discrepância se dá em virtude do ano de 2021, o qual contou com apenas 169 benefícios deferidos em ambas as modalidades, uma queda acentuada em comparação aos anos anteriores.

As concessões voltaram a ter parecer positivo no ano de 2023, onde contou com aumento para 600 processos deferidos, coincidindo com o último ano da pandemia de covid-19 (G1, 2023). Ressalta-se também que em novembro de 2023 foi introduzido às normas do Direito Previdenciário regulamentação no qual possibilita a realização de avaliação pericial por meio documental, através da Lei 14.724/2023.

Figura 4 - Benefícios Indeferidos de 2019 à 2023

Fonte: Autoria Própria

O estudo dos indeferimentos do Benefício por Incapacidade Temporária na Agência da Previdência Social de Jaraguá oferece elementos imprescindíveis para compreensão da situação da autarquia perante a análise previdenciária, a fim de compreender a quantidade de negativas e suas principais motivações. A tabela detalha os motivos de indeferimento segregados por cada ano, é notório a flutuação entre as estatísticas o que pode indicar alteração nos critérios para avaliação do referido auxílio.

Verifica-se que o motivo mais frequente para o indeferimento é o Parecer Contrário da Perícia Médica com total de 2.596 ao longo do período estudado, destaca-se o ano de 2019, no qual contou com a negativa de 998 processos, em que pese, é observável abrupta mudança em relação ao período seguinte com a

negativa de 249 requerimentos. O Parecer Contrário da Perícia Médica, principal motivo de indeferimento, indica que em 60.5% dos indeferimentos o laudo pericial realizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social não reconhece a condição de incapacidade laborativa como suficiente para a concessão do benefício.

Com 899 casos negados, outro motivo comum foi o Não Comparecimento para Realizar Exame Médico Pericial, tal situação decorre da inobservância do segurado em comparecer presencialmente ao INSS para avalição com o médico perito. As razões para o não comparecimento diversificam-se, podendo o segurado ter problemas em relação ao transporte, visto que a agência atende a municipalidade circunvizinha e possível agravamento da condição do requerente o qual impossibilita o comparecimento.

A Falta Comprovação Como Segurado(A), decorre da incapacidade em demonstrar filiação ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) perante a Previdência Social, parte da ausência de comprovação pode se dar pelainformalidade do empregado e do trabalhar autônomo, no qual descumpre com determinado requisito, o motivo determinante demonstrou declínio no decurso do tempo, tendo em 2019 seu maior percentual em relação aos anos subsequentes.

- ANÁLISE DOS DADOS DO IMPACTO DA PANDEMIA

Em consonância com as informações apresentadas, evidencia-se mudança quanto a proporção de deferimento/indeferimento do benefício previdenciário em período coincidente da pandemia de Covid-19. A Organização Mundial de Saúde declarou o início da pandemia no dia 11 de março de 2020 (G1.2020) e decretou fim a situação emergencial de saúde pública em 5 de maio de 2023 (Politize, 2023).

Fonte: Autoria Própria

Segundo os elementos expostos, nota-se o valor absoluto de 6.912 requerimentos no período quinquenal, desse valor apenas 2.627 representam os deferimentos administrativos, enquanto os indeferimentos representam o valor de 4.285. Em todo período examinado o número de indeferimentos foi superior a quantidade de concessões.

O ano de 2019, data anterior ao início da pandemia, foi marcado pelo maior volume de requerimentos e de concessões, no ano subsequente é observável significativa queda em relação aos pedidos do benefício previdenciário. O início da pandemia impactou diretamente a acessibilidade ao INSS, visto que, os membros da administração pública operaram de forma reduzida em precaução ao contágio do vírus, o que pode explicar a redução no número de requerimentos.

A relação mais impactante refere-se ao ano de 2021, que sofreu com uma redução de 2.352 em 2019 para 506 no referido ano, o que representa um declínio de 78.4% acerca do montante de requerimentos. O valor alarmante vai na contramão da situação brasileira no momento estudado, uma vez que o coronavírus desencadeou inúmeros afastamentos das atividades laborais em razão da incapacitação para as atividades e em razão medidas cautelares de segurança para evitar o contágio da doença, como medidas de isolamento após o contágio.

Enquanto houve declínio nos pedidos do auxílio no âmbito administrativo na APS de Jaraguá, nota-se crescente demanda nos últimos anos na esfera judicial em âmbito nacional. Tendo como maior litigante do país o INSS enquanto o Benefício por Incapacidade Temporária figura como um dos assuntos mais demandados no poder judiciário.

– OS INDEFERIMENTOS E O ABARROTAMENTO DE PROCESSOS JUDICIAIS DE ACORDO COM OS DADOS DO CNJ

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) apresenta levantamento de dados todos os anos quanto à demanda e eficiência do poder judiciário na resolução dos processos. A pertinência do tema se dá ao passo em que benefícios previdenciários figuram como os mais requisitados no âmbito da Justiça Federal, no qual o Instituto Nacional do Seguro Social figura como o maior litigante do país (CNJ. Grandes litigantes).

Fonte: grandes-litigantes.stg.cloud.cnj.jus.br

O gráfico em questão representa a estatística dos processos contra a autarquia na Justiça Federal, tendo como filtro a 1ª e 2ª instância e o Juizado Especial Federal. O expressivo número de 3.244.965 reflete a situação crítica no qual se encontra o poder judiciário sob a efetividade da análise do Direito Previdenciário no Brasil, o dado respalda a incapacidade do INSS em cumprir com sua função de assegurar os direitos relativos à previdência e à assistência social.

Conforme o dado oficial apresentado pelo CNJ por meio da Justiça em Números, constata-se que em 2018 teve-se um total de 787.728 processos referentes ao Benefício por Incapacidade temporária (CNJ 2019), tendo esse número experimentado uma diminuição substancial nos anos de 2019 (CNJ 2020) e 2020 (CNJ 2021).Entretanto, é notável que o ano de 2021 (CNJ 2022) registrou um crescimento exponencial, chegando a quase triplicar em relação ao ano anterior, esse aumento perdurou até 2022 (CNJ 2023) coincidindo com o auge da pandemia de COVID-19.

O gráfico a seguir elucida o exposto pelo levantamento:

Fonte: CNJ. Justiça em Números. 2018 a 2022

Uma análise proporcional revela que durante o período entre 2018 e 2022 ocorreu um aumento de 141,4%, na procura judicial pelo benefício por incapacidade temporária. O aumento correlaciona-se com o período da pandemia de Covid-19, no qual evidenciou-se uma crescente de 541.738 ações no ano de 2020 para 1.437.695 em 2021, apesar do significativo aumento da demanda a proporção de requerimento do auxílio previdenciário sofreu redução em relação ao total de processos na justiça Federal.

Fonte: CNJ, Justiça em Números: 2018 a 2022

Merece destacar que apesar do número absoluto das ações previdenciárias de auxílio por incapacidade temporária terem aumentado nos últimos anos de 2021 e 2022, o percentual de representatividade das ações no Poder Judiciário de forma total diminui. Pois em 2018, as 787.728 ações representavam 1,9% do total as demandas no Poder Judiciário, já em 2022, as 1.902.095 significavam 1,14% da representatividade dos processos.

Em suma, os resultados da presente análise apontam para um aumento absoluto substancial nas demandas pelo benefício por incapacidade temporária, atribuindo-lhe de forma direta à pandemia de Covid-19. No entanto, em análise do percentual da representatividade nas ações totais do Poder Judiciário, observa-se que demandas de outras áreas cresceram ainda mais, o que justifica a redução no percentual total da proporção dos processos em trâmite na justiça brasileira.

- CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao Instituto Nacional do Seguro Social é atribuído a função primária de análise dos benefícios previdenciários relacionados ao Regime Geral de Previdência Social, tendo como foco a pesquisa o Benefício por Incapacidade Temporária. Quanto a estrutura da Administração Central, as Unidades Descentralizadas são as responsáveis em analisar os benefícios, tendo como contato direto com o segurado as Agências da Previdência Social.

O município de Jaraguá-GO foi responsável em avaliar 6.912 requerimentos do benefício previdenciário no período de 2019 a 2023, uma média de 1.382,4 análises por ano. Os indeferimentos se sobrepuseram em relação as concessões, os principais motivos que levaram a negativa por parte da autarquia foram Parecer Contrário da Perícia Médica e o Não Comparecimento para Realizar Exame Médico Pericial, contudo nota-se que a pandemia de Covid-19 impactou diretamente o procura pelo benefício o que pode se dar pela razão da dificuldade em acesso ao serviço prestado pela Previdência Social por consequência das medidas para evitar o contágio do vírus.

No âmbito da Justiça Federal a autarquia se encontra como o maior litigante do país e teve significativa crescente na demanda pelo benefício no decorrer dos anos. O ano 2022 demonstrou o mais expressivo número de demandas aproximando de 2 milhões em todo cenário nacional, embora a representatividade das ações tenha diminuído, indicando maior procura da justiça, não apenas no contexto previdenciário, mas também para demais soluções de conflitos.

XIX- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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