1 - A previsão no ordenamento jurídico brasileiro sobre o sistema de logística reversa
Com o advento da Lei Federal n. 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), o Estado de São Paulo já contava com a Lei Estadual n. 12.300/2006, que institui a Política Estadual de Resíduos Sólidos (PERS). A menção da responsabilidade dos sujeitos da cadeia de produção pelos resíduos sólidos gerados, já era visualizada na PERS no art. 2º, em seu inciso X, e nos seus artigos 32 e 33:
Artigo 2º - São princípios da Política Estadual de Resíduos Sólidos:
X - a responsabilidade dos produtores ou importadores de matérias-primas, de produtos intermediários ou acabados, transportadores, distribuidores, comerciantes, consumidores, catadores, coletores, administradores e proprietários de área de uso público e coletivo e operadores de resíduos sólidos em qualquer das fases de seu gerenciamento;
Diante da previsão já pretérita do ordenamento jurídico brasileiro sobre as medidas de destinação de resíduos gerados nas cadeias de produção, a preocupação para o correto tratamento dos resíduos evoluiu para a definição dos procedimentos atrelados à logística reversa, através dos órgãos ambientais competentes.
A logística reversa veio conceituada no art. 3º, inciso XII da PNRS, referente ao instrumento de desenvolvimento econômico e social “caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada”.
Considerando o papel da logística reversa como instrumento da PNRS (art. 8º, inciso III), esta normativa atribui o termo “responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos”, que, conforme citado por Milaré (2014, p. 1.204), já havia sido previsto nas Resoluções (Res.) CONAMA 257/1999 e 258/1999, revogadas pelas atuais Res. 401/2008 e 416/2009, especificamente aos setores de pilhas, baterias e pneumáticos, itens que, conforme veremos adiante, ainda integram de forma ativa o planejamento de cumprimento de logística reversa.
Uma vez alcunhado o termo responsabilidade compartilhada, extrai-se que a preocupação com o viés ambiental não é pensada de forma estrita, como um meio para dificultar fiscalizações e atribuições de responsabilidade, mas sim, a atribuição de um valor social intrínseco ao próprio desenvolvimento econômico, que visa integrar, a partir da responsabilidade compartilhada, tanto os geradores de resíduos, os destinadores dos resíduos (que possuem a capacidade técnica para a devida destinação dos resíduos), e os próprios consumidores finais dos produtos, para a correta destinação de resíduos utilizados em cadeias produtivas (art. 30, da PNRS).
Não obstante, a observação da materialização da responsabilidade compartilhada da logística reversa formalizada nas Políticas de Resíduos Sólidos, tanto federal quanto estadual, está atrelada, especialmente, ao tipo de resíduo gerado/destinado. Assim como foram citadas as Res. CONAMA à época que tratavam do conteúdo geral, a noção continua sendo aplicada nas atuais normativas sobre a temática.
O valor jurídico presente nos procedimentos de logística reversa, parte primariamente de previsão na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), que conforme o art. 23, inciso VI, trata ser de competência comum entre os entes federados, a proteção de meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas.
Exposta a previsão geral constitucional dos deveres da competência comum dos entes federados, a formalização da competência se dá pela estruturação da Política Nacional vinculada a Resíduos Sólidos, estruturada de modo a prever que a competência para a materialização da logística reversa se opere nas três esferas do federalismo brasileiro.
No entanto, sem olvidar a importância da responsabilidade comum entre os Estados e a União, o presente artigo delimita a materialização do sistema de logística reversa ao Estado de São Paulo, e as possíveis aplicações aos municípios paulistas que são considerados aptos à competência para licenciamento ambiental municipal, principalmente no contexto da recente vigência da Deliberação do Conselho Estadual do Meio Ambiente de São Paulo (CONSEMA-SP), nº 01/2024, que trata da municipalização dos licenciamentos ambientais municipais. A previsão dos municípios nos planos de logística reversa é inclusive prevista nos arts. 18 e 19, incisos IV, XV e XVI da PNRS, que prevê o sistema de logística reversa municipal, assim como as disposições do art. 33 e seus §§, que preveem a possibilidade de acordos entre o poder público e o setor empresarial, na forma do Decreto Federal 10.936/2022, em seu art. 21.
2 - A materialização do sistema de logística reversa no Estado de São Paulo e seus municípios
A logística reversa, nos termos gerais do art. 33 da PNRS, prevê que o retorno de produtos é de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos resíduos de: agrotóxicos; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes; lâmpadas fluorescentes; e produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
Conforme foi mencionada a materialização da logística reversa no Estado de São Paulo, destaca-se que a Decisão de Diretoria da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) nº 127/2021/P é a atual normativa que estabelece o procedimento para a demonstração do cumprimento da logística reversa no âmbito do licenciamento ambiental, em atendimento à Resolução da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo (SMA) nº 45, de 23 de junho de 2015, e dá outras providências.
A atual Decisão de Diretoria CETESB nº 127/2021 propõe metas até o ano de 2025 para a fiscalização dos planos de logística reversa, e ainda que o presente artigo esteja delimitado neste período de apuração, infere-se que as disposições aqui presentes podem também ser aplicadas às futuras normativas vinculadas ao tema, salvo nos dispositivos e orientações que podem ser revogados/alterados.
No entanto, considerando que os procedimentos de monitoramento dos planos de logística reversa devem ser, em tese, contínuos, para a sistematização crônica da medida para o equilíbrio ambiental no Estado de São Paulo e o acompanhamento em processos de licenciamento ambiental, a observação das medidas do presente período de apuração podem apoiar futuros planejamentos de logística reversa.
Eis que a última Decisão de Diretoria CETESB sobre o tema foi a de nº 114/2019/P/C, cabe destacar que o período de apuração espaçado a depender dos anos de contabilização das metas, permite o monitoramento das efetivas destinações de resíduos, assim como a noção de cálculo sobre os passivos atribuídos às contagens internas dos empreendimentos. Ou seja, como as metas da CETESB dependem de uma contabilização de dados dos empreendimentos responsáveis pelos planos, o monitoramento geral dos planos de logística reversa acaba por interferir nos objetivos que a CETESB possui competência para deliberar posteriormente.
A importância do planejamento de logística reversa está especialmente relacionada às exigências nos processos de licenciamentos ambientais da CETESB, sendo prevista a implementação dos planos como uma condicionante de cumprimento periódico anual, nos termos das próprias diretrizes do órgão.
Possui, assim, o planejamento de logística reversa, o intuito de demonstrar resultados efetivos pelos empreendimentos de cumprimento das diretrizes do órgão ambiental, com a importância de conformidade às orientações normativas, sendo que o controle do monitoramento é realizado pelo mapeamento de notas fiscais atreladas aos resíduos utilizados, assim como a atribuição de diferentes instrumentos de caráter informativo para coleta de dados, sua quantificação, e qualificação, para a definição dos resultados obtidos.
Os resíduos mencionados do art. 33 da PNRS, são expandidos pela Decisão de Diretoria CETESB nº 127/2021/P, ao prever os resíduos mencionados no item 1.2, alíneas “a” a “d”:
1.2. O presente Procedimento aplica-se aos fabricantes ou responsáveis pela importação, distribuição ou comercialização dos seguintes produtos, desde que estes empreendimentos sejam sujeitos ao licenciamento ambiental ordinário pela CETESB:
a) produtos que, após o consumo, resultem em resíduos considerados de significativo impacto ambiental, e produtos cujas embalagens sejam consideradas de significativo impacto ambiental ou componham a fração seca dos resíduos sólidos urbanos ou equiparáveis, de acordo com a relação constante do artigo 2º, parágrafo único da Resolução SMA nº 45, de 23 de junho de 2015;
b) tintas imobiliárias, cujas embalagens vazias estão sujeitas à logística reversa conforme a Resolução CONAMA nº 307, de 05 de julho de 2002, e suas alterações;
c) desinfestantes domissanitários de uso profissional, cujas embalagens vazias estão sujeitas à logística reversa conforme a Resolução de Diretoria Colegiada da ANVISA (RDC) nº 52, de 22 de outubro de 2009;
d) desinfestantes domissanitários de venda livre, cujas embalagens vazias estão sujeitas à logística reversa pelo Acordo Setorial de Embalagens em Geral firmado em âmbito federal e cuja demonstração do atendimento dessa obrigação legal passa a ser condicionante de licenciamento ambiental em consonância com o previsto no artigo 2º, parágrafo único, inciso II, alínea e, da Resolução SMA nº 45, de 23 de junho de 2015.
Assim, a Decisão de Diretoria CETESB 127/2021/P prevê os seguintes setores de resíduos sólidos para o monitoramento dos planos de logística reversa:
Óleo lubrificante, para logística reversa de óleo lubrificante usado e contaminado (OLUC);
Óleo lubrificante automotivo, para a logística reversa de embalagens plásticas;
Baterias de chumbo-ácido;
Pilhas e baterias portáteis;
Lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista;
Pneus;
Agrotóxicos, para a logística reversa de suas embalagens vazias ou contendo resíduos;
Tintas imobiliárias, para a logística reversa de embalagens vazias;
Óleo combustível;
Filtro de óleo lubrificante automotivo;
Produtos eletroeletrônicos domésticos e seus acessórios, com tensão até 240 volts;
Medicamentos domiciliares, de uso humano, para logística reversa dos respectivos medicamentos vencidos ou em desuso e suas embalagens;
Desinfetantes domissanitários de uso profissional, para a logística reversa de suas embalagens;
Produtos alimentícios, para a logística reversa de embalagens;
Bebidas, para a logística reversa de embalagens;
Produtos de higiene pessoal, perfumaria e cosméticos, para logística reversa de embalagens;
Produtos de limpeza e afins, para a logística reversa de embalagens;
Desinfetantes domissanitários de venda livre, para a logística reversa de suas embalagens.
Apesar da extensa lista de setores abrangidos pela logística reversa da CETESB, há uma noção comum entre os itens a serem abarcados pelo planejamento: a reutilização de itens de difícil destinação para aterros sanitários, produtos de possível impacto ambiental (óleos combustíveis e lubrificantes, usados e contaminados, e automotivos), e principalmente, as embalagens de produtos de consumo pessoal e coletivo, como produtos alimentícios, e de limpeza e higiene.
É inclusive a previsão da PNRS, a observação de que todos os produtos de mercados de distribuição de produtos para consumo estejam devidamente embalados e que permitam a reutilização ou reciclagem nos termos do art. 32 da PNRS, ao passo que a CETESB adequa às disposições da lei federal, prevendo interpretações ampliadas junto das disposições específicas da PNRS, também pelo seu art. 33.
Pela análise normativa da Decisão de Diretoria nº 127/2021/P, a preocupação principal da CETESB pelo plano de logística reversa a ser implementado, é a correta destinação de resíduos pela responsabilidade pós-consumo, como modalidade de condicionante para emissão de licenças ambientais de sua competência ordinária.
Como a responsabilidade pós-consumo aborda as noções de responsabilidade compartilhada já citadas, e previstas na PNRS, o plano de logística reversa depende da estruturação devida de fases para sua efetivação, reconhecido pela CETESB, assim como entendido pela PNRS, as fases: formas de coleta; a logística; a triagem; a destinação; e as ações de comunicação.
Em oportunidade do período de apuração da Decisão de Diretoria nº 127/2021/P, destaca-se que o Decreto Federal nº 10.936, de 12 de janeiro de 2022, que regulamenta a PNRS, possui capítulo específico destinado à logística reversa na normativa ambiental.
As formas de coleta são percebidas no Decreto Federal nº 10.936/2022, ao prever no art. 14, inciso I, que os fabricantes devem operar os sistemas de logística reversa de modo a permitir o retorno dos produtos e das embalagens após o uso pelo consumidor, com menções no § 2º do mesmo artigo, de que a implementação e operacionalização pode se dar pela adoção de procedimentos de compra de produtos ou de embalagens usadas, e da instituição de postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis. Não obstante, a fase logística se dá pela forma que o empreendimento irá se organizar e sistematizar, internamente, para que os resíduos sólidos sejam devidamente triados, para assim, ser realizada a destinação específica.
A junção das noções das normativas estaduais e federais encontra-se como um ponto importante para o entendimento de aplicação dos planos de logística reversa, pois a CETESB, para a devida materialização dos planos de logística reversa, protagoniza o Sistema Estadual de Gerenciamento Online de Resíduos Sólidos (SIGOR), sistema eletrônico de cadastros específicos do monitoramento de plano de logística reversa, que se assemelha ao Sistema Nacional de Informações Sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR).
A partir das previsões federais da PNRS e a sistematização do SINIR, e pela a PERS, por meio do SIGOR, e das orientações das Decisões de Diretoria da CETESB, permite-se que pelos planos de logística reversa nos processos de licenciamento ambiental, tanto se atribua a devida responsabilidade aos empreendimentos que cumprem as condicionantes, assim como possibilita a atribuição de teor informativo e coleta de dados, para aplicação a nível nacional.
Por estas razões, o seguimento devido das normativas estaduais e federais sobre logística reversa são cruciais para a garantia e continuidade da regularização ambiental e conformidade às normas vigentes.
Justamente sobre a importância de conformidade às normas de logística reversa, destaca-se que as ações de comunicação atreladas aos planos de logística reversa da CETESB, são um passo de extrema importância para a estruturação dos planejamentos. É inclusive recomendado pela CETESB, a juntada de todos os documentos que comprovem a comunicação entre os empreendimentos e os consumidores finais, com medidas de incentivo para a realização da logística reversa.
A título de exemplo, as ações de comunicação realizadas em 2023 serão informadas no relatório, e todas as empresas e entes gestores, têm a obrigação de cumprir os planos de comunicação, assim como as previsões nos planos/TLCRs, com objetivo de incentivar e orientar os consumidores a participar dos sistemas de logística reversa. Por esse motivo, as informações relativas a essas ações fazem parte do corpo do relatório. Manter as ações de comunicação realizadas organizadas, relacionar as principais ações em mídias sociais, eventos, upload de arquivos em PDF, na parte final do relatório.
O cadastro dos entes vinculados, neste sentido, é obrigatório, eis que todos os participantes da estruturação do planejamento participam da entrega das comprovações de efetivação do plano de logística reversa, tanto os geradores, quanto os destinadores de resíduos sólidos.
A importância da logística reversa depende da participação do consumidor, na modalidade de responsabilidade pós-consumo, pois é o fator que atribui a viabilidade para serem atingidas as metas quantitativas e geográficas atribuídas pelo órgão ambiental, em observação junto da viabilidade técnica e econômica, termos de compromisso, e a devida vinculação dos entes devidamente cadastrados no SIGOR.
Isso porque, a quantificação de passivos nos planos de logística reversa deve ser devidamente informada ao órgão ambiental. Os passivos de logística reversa, estabelecidos nas Decisões de Diretoria CETESB 114/2019 e 127/2021, e as decisões dispostas preveem que, não coletados os quantitativos necessários, deve-se compensar o passivo de logística reversa, devendo ser cadastrado o passivo.
A quantificação e monitoramento dos dados é medida após a efetiva entrega do Relatório Anual de Resultados de Logística Reversa (RARLR), documento de demonstração da materialização da logística reversa pelos empreendimentos enquadrados na DD 127/2021, que sejam responsáveis por planos individuais e coletivos, devendo cadastrar o RARLR. Todos os empreendimentos enquadrados devem estar vinculados, sendo que no caso dos sistemas coletivos, o responsável pelo plano que realiza a vinculação.
Ademais, o cálculo para atendimento da meta qualitativa é realizado pela seguinte lógica: contabiliza-se o débito primeiro de passivos declarados, depois metas dos anos correntes, ao passo que o envio de todo acerto de documentação se aplicará apenas para o setor de embalagens, com envio de todas Notas Fiscais eletrônicas (NFe).
Para a comprovação de compensação de passivos dos anos anteriores, o sistema debita primeiramente passivos, e depois procede ao cálculo de resultados da meta do ano corrente, em uma sistemática de não se precisar declarar o cumprimento de passivos de anos anteriores de forma separada, cabe uma contabilização automática do sistema. Não obstante, há de se considerar que estas orientações estão disponibilizadas junto das tratativas sobre as metas da Decisão de Diretoria CETESB nº 127/2021/P, estabelecidas no tópico 4 da decisão, sendo pensadas conjuntas as metas quantitativas e geográficas, em tabelas anuais para o ano de 2025.
As metas, então, se classificam especificamente a depender do setor de resíduos que está enquadrado no plano de logística reversa. No setor de embalagens, o tópico 5 prevê orientações específicas para a reciclagem de embalagens em geral; enquanto o tópico 6 apresenta orientações para a logística reversa das embalagens em geral de vidro retornáveis, compreendido o período de 2022 a 2025.
Conforme mencionado, a noção da Decisão de Diretoria que trata sobre a logística reversa se encontra segmentada a partir dos tipos de resíduos gerados/destinados pelos responsáveis da cadeia de compartilhamento. O monitoramento dos dados e a comprovação de seu cumprimento acabam por se demonstrar como medidas importantes para o acompanhamento da resolução das condicionantes de licenças ambientais.
A Decisão de Diretoria ainda traz especificações com justificativas, em seu apêndice, a depender dos setores específicos, com a disposição dos critérios utilizados para estabelecimento das metas de logística reversa, de modo a trazer a devida observância das carências e necessidades de empreendimentos, propondo um documento informativo para o devido planejamento dos planos de logística reversa a serem instalados.
Por fim, destaca-se que além das orientações gerais sobre como o procedimento de logística reversa deve ser planejado pelos empreendimentos, destaca-se que as informações prestadas pelos responsáveis ensejam a veracidade de todos os dados a serem alimentados no sistema de monitoramento do SIGOR.
No tópico 7 da Decisão de Diretoria CETESB nº 127/2021/P, o órgão ambiental reafirma a sujeição dos empreendimentos à tríplice responsabilidade administrativa, civil e criminal, eis que tanto a disponibilização de dados quanto as informações prestadas, devem seguir as exigências estabelecidas no procedimento, sendo observado também o Decreto Federal nº 9.177/2017 e suas disposições, para a devida isonomia na fiscalização e cumprimento das obrigações imputadas aos responsáveis da cadeia de logística reversa.
Cabe destacar que a importância do seguimento da Decisão de Diretoria CETESB nº 127/2021/P demonstra sua importância não apenas para a efetivação da regularidade ambiental de empreendimentos, mas também a segurança de conformidade legal nas esferas administrativas, civis e criminais, vide a proteção ampliada da sistemática do Direito Ambiental no ordenamento jurídico brasileiro.
A observação das determinações do procedimento demonstra-se como uma medida crucial de seguimento para empreendimentos, que uma vez devidamente regularizadas e periodicamente sendo demonstrada a regularidade das operações, os empreendimentos efetivam a sua responsabilidade social e ambiental, possibilitando a continuação das atividades sem óbices de possíveis infrações e sanções legais.
4 - Considerações finais.
Diante de todo o exposto, destaca-se que para o entendimento do funcionamento do sistema de logística reversa no Estado de São Paulo, a referência primária à PNRS, a nível federal, é de extrema importância.
A responsabilidade compartilhada atrelada aos planejamentos de logística reversa pode ser considerada de forma ampla, pois conforme citado, sobre o preenchimento dos campos necessários para alimentação do SIGOR, sistema estadual de monitoramento de resíduos sólidos no Estado de São Paulo, depende-se de um cadastramento adequado de todos os participantes das fases de logística reversa.
A previsão da implementação do plano como uma condicionante nos processos de licenciamento ambiental, quando da emissão das licenças favoráveis a empreendimentos, depende que o responsável tenha uma estruturação e logística interna que possibilite o devido cumprimento das normativas da CETESB.
Não obstante se tratar de um monitoramento por parte do órgão ambiental estadual no Estado de São Paulo, a conformidade dos empreendimentos às normativas de logística reversa, principalmente no cumprimento de efetivas ações de comunicação, demonstra o compromisso socioambiental dos empreendimentos, que em análises de posteriores processos de licenciamento ambiental, são pontos de importância para a favorabilidade de decisões emitidas pelos órgãos técnicos ambientais.
A integração entre as medidas de proteção ao meio ambiente, e que ao mesmo tempo demonstram a valorização do desenvolvimento sustentável dos empreendimentos, é efetivada pelo devido cumprimento e seguimento dos planos de logística reversa, devidamente orientados pelo órgão ambiental competente.
Assim, uma vez demonstrado o cumprimento eficiente da logística reversa, permite-se a devida regularização e adequação ambiental dos empreendimentos, possibilitando a sustentabilidade das operações de desenvolvimento econômico.
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