Previsões sobre a Reforma Tributária no Brasil
Predictions about Tax Reform in Brazil
Resumo: A Proposta de Emenda Constitucional que trata da reforma tributária foi aprovada em 8.11.2023 pelo Senado Federal e será submetida a nova análise da Câmara dos Deputados e estabelece três prazos distintos para a fase de transição do modelo vigente para o novo, com previsão de migração completa em apenas cinquenta anos. Entre vantagens e desvantagens a versão votada pelos parlamentares, uma destas será focada nos contribuintes, com a duração de sete anos (de 2026 a 2033) durante o qual o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) substituirá o ICMS e o municipal ISS e será implementado gradualmente.
Palavras-chave: Direito Tributário. Emenda da Constituição. Constituição Federal brasileira de 1988. Imposto Seletivo. Substituição de impostos.
Abstract: The Constitutional Amendment Proposal that deals with tax reform was approved on 11/8/2023 by the Federal Senate and will be subjected to new analysis by the Chamber of Deputies and establishes hartree distinct deadlines for the transition phase from the current model to the new one, with forecast of complete migration in just fifty years. Among the advantages and disadvantages of the version voted by parliamentarians, one of these will be focused on taxpayers, lasting seven years (from 2026 to 2033) during which the Tax on Goods and Services (IBS) will replace the ICMS and the municipal ISS and will be implemented gradually.
Keywords: Tax Law. Amendment of the Constitution. Brazilian Federal Constitution of 1988. Selective Tax. Tax replacement.
A Reforma Tributária brasileira ainda passará pelo desafio do processo de regulamentação de diversos pontos de seu texto, incluindo-se alíquotas, regimes especiais e ainda definições específicas. Trata-se de marco significativo depois de quatro décadas de debates onde ocorrerá a substituição de cinco tributos sobre o consumo e a adoção do Imposto sobre Valor Agregado (IVA). O maior objetivo é simplificar o sistema tributário vigente.
O escopo da unificação de impostos é trazer maior transparência para o regramento fiscal brasileiro e ainda reduzir a complexidade sobre o sistema existente sobre o consumo de bens e serviços. Admite-se a previsão de crescimento do PIB em dez por cento ao longo da próxima década.
Entre os principais pontos ainda a serem regulamentados estão: a definição dos produtos da cesta básica nacional(que terão o imposto zerado), as regras para o sistema de cashback1 (estorno) para contas de casa tais como luz e gás; ainda sobre o funcionamento do imposto seletivo incidente em produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
A referida regulamentação da Reforma Tributária para garantir um sist4ema tributário eficiente e equilibrado. Cerca de setenta e um, no total, dispositivos da Reforma Tributária necessitam de regulamentação e, o detalhamento no prazo de sessenta dias. E, tais mudanças serão aplicadas gradualmente a partir de 2026, com todas as regras entrando em pleno vigor até 2033.
A desvantagem da Reforma Tributária é que haverá aumento da carga tributária para alguns setores, e assim, o setor como o de serviços poderão enfrentar aumento de carga tributária em face da unificação de cinco tributos em dois, o Imposto sobre o Valor Adicionador (IVA dual) com possíveis alíquotas elevadas.
Outro óbice será a coexistência de dois tributários pois a transição durará sete anos e haverá assim a referida coexistência de dois sistemas tributários e, aumentará os custos para o cumprimento de obrigações tributárias para as empresas, que terão que lidar com as regras do sistema antigo enquanto às do novo. Haverá a necessidade de monetizar rapidamente saldos credores acumulados de tributos sob o regime tributário atual e poderá acarretar desafios financeiros para as empresas.
Outra consequência será o impacto nos custos operacionais das empresas pois obrigará nova configuração em face do novo regramento fiscal nos sistemas das empresas, resultando em oneração dos custos operacionais.
Mas, as vantagens da dita Reforma são: Simplificação da cadeia tributária2: A reforma simplificaria os processos tributários, reduzindo o tempo e o dinheiro gastos pelas empresas. Aumento da competitividade e crescimento econômico: Com a simplificação, os setores econômicos podem ganhar competitividade no mercado internacional, impulsionando a economia brasileira. Redução de custos empresariais.
Segundo o CEO do Tax Group, atualmente, 1,2% dos custos das empresas estão relacionados ao pagamento de impostos, incluindo despesas com softwares, assessores, auditorias e recursos humanos.
Segurança jurídica3: A clareza e a previsibilidade das regras tributárias proporcionam maior segurança jurídica para empresas e investidores. Geração de emprego e renda: Um ambiente tributário mais favorável pode contribuir para a criação de empregos e aumento da renda. Maior transparência: A população terá maior conhecimento sobre os valores de impostos embutidos em produtos e serviços, o que aumenta a transparência e a consciência fiscal.
Segundo o secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, a mudança vai trazer uma alíquota média padrão abaixo de 26,5%. O secretário avalia que a cobrança atual é de 34,4%, considerando o ICMS de 18% e PIS/Cofins de 9,25%. Com as alterações propostas, Appy estima que as alíquotas serão divididas entre 8,8% para imposto federal e 17,7% para os Estados.
Os temas mais polêmicos são a desoneração da cesta básica e a lista de produtos que terão a cobrança do Imposto Seletivo. A reforma aprovada no ano passado deixou para o projeto de lei complementar decidir se, por exemplo, alimentos processados e ricos em açúcar sofrerão a cobrança do imposto.
A reforma tributária dos impostos sobre consumo também determina que o governo federal encaminhe ao Congresso em 90 (noventa) dias – ou seja, ainda em março do corrente ano um projeto de lei para a reforma dos impostos sobre a renda, lucros, dividendos e patrimônios.
O Imposto Seletivo incidirá apenas uma vez sobre o bem ou serviço e não integrará sua própria base de cálculo. Este poderá ter o mesmo fato gerador e base de cálculo de outros tributos e alíquotas definidas em lei ordinária, podendo ser específicas, por unidade de medida adotada, ou ad valorem.
Há, ainda, previsão de cobrança do imposto em atividades de extração − situação em que a alíquota máxima corresponderá a 1% do valor de mercado do produto.
A Reforma introduz o Imposto Seletivo4, com um caráter marcadamente extrafiscal, que visa desencorajar o consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
Dois argumentos são utilizados para legitimar a cobrança do Imposto Seletivo. Primeiro que a carga tributária mais onerosa sobre determinados bens e serviços desestimularia o consumo deles. O segundo é o de que bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente acarretam elevados gastos para as contas públicas. Consequentemente haveria a necessidade destes bens e serviços compensarem os gastos públicos com uma arrecadação maior.
Ocorre que este desenho atual traz diversas inconsistências no sistema. Primeiro, a definição de qual produto é classificado como prejudicial à saúde ou ao meio ambiente gerará discussões.
Isto porque, apesar de alguns produtos serem mais óbvios, como cigarro e bebidas alcoólicas, a tributação de alimentos/bebidas açucarados/ultraprocessados, veículos automotores, petróleo e seus derivados ou mesmos defensivos agrícolas é um tema mais delicado.
Trata-se de um imposto de competência da União, a ser instituído mediante lei complementar, conforme art. 153, VIII da CF/1988.
Sublinhe-se que, além de depender da edição de lei complementar, o constituinte derivado estabeleceu limitações à incidência do aludido Imposto Seletivo, impedindo que o mesmo incida sobre exportações ou operações com energia elétrica e telecomunicações, dentre outras limitações previstas no § 6º do art. 153 da CF/1988.
Uma das preocupações da Reforma é manter a carga tributária total sobre o consumo, enquanto implementa alíquotas zero ou reduzidas para categorias específicas, como a cesta básica, medicamentos, produtos de higiene e limpeza, serviços educacionais, entre outros.
Portanto, as alterações pretendem se submeter à carga atualmente existente, não ocasionando maior onerosidade aos contribuintes e consumidores, ao mesmo tempo em que favorece e promove o acesso aos serviços essenciais, de relevância social e ambiental.
O texto constitucional, ao dispor como bens e serviços tributáveis pelo Imposto Seletivo aqueles que geram impacto à saúde e ao meio ambiente, trouxe uma base extremamente abrangente.
Essa abordagem representa um passo audacioso em direção a um sistema tributário mais alinhado com as demandas modernas e as preocupações ambientais e de saúde da sociedade.
A EC 134/2023 estabeleceu normas de transição entre o atual regime tributário e aquele delineado pela Reforma. Além de diversos pontos dependerem de regulamentação infraconstitucional, sendo que grande parte das matérias se encontram sob a reserva de lei complementar, o texto prevê um período de sete anos, estendendo-se de 2026 a 2033, até que os impostos atuais sejam completamente extintos.
O início da transição está marcado para 2026, com a introdução da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) a uma alíquota de 0,9% e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) a 0,1%.
A partir de 2027 ocorre a extinção do PIS e da COFINS5. Além disso, as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) são reduzidas a zero, exceto para produtos fabricados na Zona Franca de Manaus até 31 de dezembro de 2026. O texto também sugere a redução gradual das alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) de 2029 a 2032.
Essa abordagem visa garantir uma adaptação suave e progressiva ao novo cenário tributário, minimizando impactos imediatos e traumáticos para os contribuintes e permitindo a adaptação das cobranças pelo fisco.
Para 2024, o grande desafio da política fiscal diz respeito ao alcance da meta de resultado primário da nova regra fiscal, que é zero, com bandas de 0,25 ponto percentual do PIB para cima ou para baixo (o que equivale a cerca de R$ 29 bilhões).
Além do pacote de receitas, há outros fatores que podem ajudar no cumprimento da meta em 2024. O primeiro diz respeito à própria banda da meta, que autoriza um déficit de até R$ 28 (vinte e oito) bilhões. O segundo refere-se a dois fatores que podem ajudar a receita e não estão presentes no orçamento: a implementação do preço de transferência e uma receita não recorrente de depósitos judiciais da Caixa Econômica Federal (CEF), que pode alcançar cerca de R$ 14 (quatorze) bilhões. Por fim, o empossamento de despesas pode ajudar também, embora isso só apareça no fim do ano e não entre, portanto, nas revisões bimestrais.
Por outro lado, além dos itens do pacote apresentado há outros itens podem se frustrar, destacando-se o valor estimado na LOA 2024 com a receita de concessões (R$ 44 bilhões, sendo R$ 35 bilhões relativos somente a concessões ferroviárias), além das receitas relativas ao petróleo (estimadas com um preço de barril acima do que é observado hoje).
Já no caso dos tributos federais, a migração de PIS/Pasep e Cofins para a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) será bem mais simples e tem previsão de conclusão em 2027, sem grandes mudanças para o consumidor final em termos de obrigações. A nova contribuição terá apenas uma fase de teste em 2026, para que possam ser observados os efeitos sobre a arrecadação e seja feita eventual calibragem.
Uma segunda fase da transição se debruçará sobre a partilha dos novos tributos entre Estados e municípios, com duração de 50 (cinquenta) anos. Esta etapa tem como objetivo assegurar aos entes, inicialmente, uma participação no montante total arrecadado no novo modelo similar à atual e, também de forma gradual, a transição para o modelo de cobrança baseado exclusivamente no princípio do destino (ou seja, grosso modo, o local onde o bem ou serviço é consumido ou usufruído é que tem direito sobre os tributos recolhidos na operação).
A terceira fase envolve a extinção do IPI, que deverá ocorrer em 2033. Na prática, o tributo será substituído por um Imposto Seletivo (IS), que terá finalidade extrafiscal e aplicação sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Lei complementar definirá os itens sujeitos à regra, mas a PEC prevê que o tributo não poderá incidir sobre exportações nem operações com energia elétrica e telecomunicações. O texto também já pontua que haverá cobrança para armas e munições, exceto quando destinadas à administração pública.
Outro desafio no campo da política fiscal se refere às emendas parlamentares. As leis relacionadas ao orçamento de 2024 (LDO e LOA)6, aprovadas na segunda metade de dezembro, definiram um montante recorde para as emendas, que totalizam R$ 53 (cinquenta e três) bilhões. Além disso, uma série de regras foram estabelecidas, incluindo um cronograma para a maior parte delas.
As emendas individuais e de bancada, além de não estarem sujeitas a contingenciamento (ganhando, portanto, caráter de despesas obrigatória), tem de ser empenhadas até o final do primeiro semestre do ano. Já as emendas de comissão só podem ser contingenciadas na proporção do bloqueio dos demais gastos discricionários.
Todo esse aparato consiste em evidências do maior poder de barganha das lideranças partidárias e do Congresso Nacional na elaboração do orçamento federal e sinalizam um problema à frente, pois os gastos com emendas, em regra, além de drenarem recursos das despesas discricionárias do Executivo (incluindo investimentos federais), normalmente possuem baixa qualidade, pois raramente se articulam com as políticas públicas e com os objetivos mais gerais do governo federal.
Uma lei complementar estabelecerá os critérios para a redução gradativa, entre 2078 e 2097, dos 5% reservados à distribuição aos entes que sofreram os maiores tombos em arrecadação, conforme a regra apontada na PEC e suas restrições.
Referências
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