RESUMO: Conflitos de interesses no setor público constituem assunto fundamental na pauta de discussões contemporâneas sobre governança, especialmente em face da relação cada vez mais próxima entre as organizações públicas e o setor privado. Diante desse panorama, e mediante abordagem qualitativa e procedimento bibliográfico, o trabalho examina em que medida a caracterização de conflitos de interesses no setor público tem relação com o desenvolvimento dos Estados, num contexto em que práticas globais passaram a incentivar o aperfeiçoamento da governança pública. Ao final, aponta-se que a instituição de mecanismos de governança sobre conflitos de interesses no setor público é essencial para evitar consequências que podem afetar o desenvolvimento: não apenas obstar atos de corrupção que desperdiçam recursos e prejudicam a prestação de serviços públicos, mas também assegurar a legitimidade das decisões governamentais e a integridade dos mercados.
PALAVRAS-CHAVE: Conflitos de interesses; Governança Pública; Desenvolvimento.
1. INTRODUÇÃO
Em 16 de fevereiro de 2022, o Tribunal de Justiça Europeu proferiu decisão inédita ao confirmar a validade dos chamados “mecanismos de condicionalidade”, que regulamentam o acesso dos Estados-membros aos fundos orçamentários do bloco europeu. A deliberação foi adotada a partir de recurso interposto pela Hungria, apoiada pela República da Polônia, contra o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia.
O julgamento decorreu da insurgência do Estado húngaro em face de regulamento editado no ano de 2020 pelo Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia, cujas normas passaram a permitir a proteção do orçamento da União Europeia em caso de violação aos princípios do Estado de Direito, possibilitando a suspensão de pagamentos ou da aprovação de programas a cargo do orçamento.
Entre os “mecanismos de condicionalidade” adotados para a proteção do orçamento da União Europeia, está a disciplina sobre conflito de interesses, compreendido este como a situação em que “o exercício imparcial e objetivo das funções de um interveniente financeiro” ou de um agente público envolvido na execução orçamentária do Estado-membro seja “comprometido por motivos familiares, afetivos, de afinidade política ou nacional, de interesse econômico, ou por qualquer outro interesse pessoal direto ou indireto” (UE, 2022).
Para a União Europeia (UE, 2022), o fato de um Estado-membro como a Hungria não assegurar que inexistam conflitos de interesses em seu território pode ser um indício de violação aos princípios do Estado de direito. E, caso exista um conflito de interesses que implique um agente envolvido na execução do seu orçamento, a autoridade investida do poder de nomeação ou a autoridade nacional competente deve assegurar que o respectivo sujeito cesse todas as suas atividades no caso, sem prejuízo da adoção de providências adequadas, em conformidade com a lei do respectivo Estado-membro.
Situações em que o desempenho das funções de um agente público acaba sendo influenciado indevidamente por interesses privados, ainda que sob circunstâncias distintas das que possam envolver as autoridades orçamentárias da União Europeia, também são uma realidade presente no setor público em geral e permite uma discussão ainda pouco amadurecida no Brasil sobre os seus desdobramentos na tomada das decisões que orientam as ações governamentais e as políticas públicas dirigidas à sociedade.
Com base nessas premissas, e sem aprofundar o debate sobre as questões éticas e legais que estão associadas à temática, procurar-se-á explorar neste estudo em que medida a caracterização de conflitos de interesses no setor público possui relação com a consecução de políticas públicas e o desenvolvimento dos Estados, num contexto em que relevantes organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Banco Mundial, têm cada vez mais incentivado o aperfeiçoamento de mecanismos de governança pública.
O trabalho, para tanto, vale-se de abordagem qualitativa e procedimento bibliográfico, restando dividido em duas seções. A primeira seção examina a governança pública e como a sua implementação está associada à adoção de mecanismos para prevenir, identificar e solucionar conflitos de interesses, evidenciando a razão pela qual este se tornou um tema atrativo para os organismos internacionais. A segunda seção, por sua vez, aborda os conflitos de interesses no setor público e discute seus possíveis reflexos no desenvolvimento dos Estados. Após, são apresentadas as conclusões.
2. GOVERNANÇA PÚBLICA E CONFLITOS DE INTERESSES
Do período compreendido entre o final dos anos 1970 até o início dos anos 1990, políticas econômicas e recomendações dirigidas sobretudo aos países em desenvolvimento centraram-se na ideia de que os Estados eram percebidos como obstáculos ao crescimento econômico. Porém, o insucesso de medidas como a desregulação e a privatização, que eram defendidas, por si só, como solução para o crescimento dos países, fizeram com que a paulatinamente a importância das instituições estatais fosse reafirmada.
O papel de Estados mais efetivos, nesse cenário, foi reconhecido publicamente por organismos internacionais a partir do lançamento do estudo Governance and Development, em 1992, e pelo relatório de desenvolvimento mundial denominado The State in a Changing World, em 1997, ambos produzidos pelo Banco Mundial. Essa tendência foi também observada na fala do presidente do Banco Mundial James Wolfenson, em 1995, quando se referiu ao “câncer da corrupção” como um obstáculo ao crescimento que se tornaria o foco central da organização na próxima década. “Desde então, a reforma do setor público, a luta contra a corrupção e, de modo mais geral, o que veio a ser chamado de boa governança constituíram um campo renovado de estudos acadêmicos” (FUKUYAMA, 2016, p. 92).
A partir desse panorama, consolidou-se a visão de que uma reforma política bem-sucedida nos Estados pressupõe a alteração do seu núcleo de governança. Dessa forma, as reformas nas políticas comercial ou fiscal, por exemplo, passam a exigir muito mais do que apenas cortes nas tarifas e um equilíbrio do orçamento, fazendo-se necessário mudar as “regras do jogo” – isto é, a própria maneira como essas políticas são feitas ou conduzidas – para se alcançar mudanças duradouras e ter impacto real no comportamento dos agentes que determinam o sucesso da reforma (RODRIK, 2008).
Essa percepção, auxiliada e reforçada pela literatura acadêmica sobre instituições e crescimento, produziu uma nova agenda de desenvolvimento focada em uma ampla lista de reformas de governança, cujos objetivos incluem, entre outros, a redução da corrupção, o aperfeiçoamento do Estado de Direito, o aumento da responsabilidade e da eficácia das instituições públicas e a melhoraria do acesso e participação dos cidadãos. De acordo com Rodrik, essa mudança de paradigma foi um avanço para o desenvolvimento:
Em particular, a inclinação para a governança tem a virtude de ajudar a mudar o foco das reformas para objetivos que são objetivos finais desejáveis em si mesmos. Os itens da agenda original do Consenso de Washington tinham, na melhor das hipóteses, valor instrumental. Brincar com esquemas tarifários e tributários e com a composição do gasto público só vale a pena na medida em que atinge outros objetivos que realmente nos interessam: aumento do crescimento, redução da pobreza, melhoria da equidade. Por outro lado, é difícil contestar a importância intrínseca de uma governança aprimorada em suas várias dimensões: Estado de Direito, transparência, voz, accountability, governo eficaz. Podemos até dizer que a boa governança é o próprio desenvolvimento. Combine-o com bem-estar material e atingimos o Nirvana das sociedades avançadas (RODRIK, 2008, p. 17-18).
Houve a crescente compreensão de que as instituições econômicas, políticas, jurídicas e sociais constituem o sucesso e o fracasso econômico das nações. Isso significou que, no contexto de crescimento e desenvolvimento, a governança passou a abranger partes essenciais dos órgãos do Estado, incluindo como elementos importantes: as instituições políticas de uma sociedade, assim entendido o processo de tomada de decisão coletiva e o controle de políticos e grupos de interesse; a capacidade do Estado de fornecer bens e serviços públicos; e a regulação de instituições econômicas, vale dizer, a forma de intervenção do Estado para incentivar ou desencorajar a atividade econômica praticada por diferentes atores (ACEMOGLU, 2008).
O aumento da capacidade de governança estatal, na perspectiva de Bresser-Pereira (1998), revelou-se um dos componentes básicos das reformas que os Estados realizaram nos anos 1990, em desdobramento às crises econômicas ocasionadas pela inviabilidade da proposta neoliberal. Essas reformas foram uma condição necessária para que os Estados desempenhassem não apenas suas funções clássicas de garantia da propriedade e dos contratos, mas também assegurassem direitos sociais e promovessem a competitividade. Para o autor, o aumento da governança deveria ser concentrada na ampliação da capacidade das decisões do governo se tornarem efetivas, por meio de ajuste fiscal, para lhe devolver autonomia financeira; reforma administrativa, para substituir a administração pública burocrática pelo modelo gerencial; e separação entre a formulação de políticas públicas e sua execução, no âmbito das atividades exclusivas do Estado.
A governança pública, na realidade, pode assumir vários empregos semânticos. Fukuyama (2016) anota que, na concepção que lhe foi dada a partir dos anos 1990 – em decorrência da mudança na política de desenvolvimento, que passou a se contrapor ao pensamento neoliberal –, e que tem sido o enfoque deste trabalho, o termo diz respeito ao comportamento da administração pública tradicional, sob o prisma de implementação de políticas, associado à ideia de boa governança.
Uma das abordagens da governança pública que se seguiu a partir dessa concepção quanto ao comportamento dos Estados tradicionais foi associada à aplicação da teoria principal-agente ao setor público, segundo a qual problemas de implementação e corrupção são compreendidos como resultado do desalinhamento entre direção e agentes, exigindo como solução a mudança na estrutura de incentivos dos agentes e economia nos custos de agência. Nesse horizonte é que emergiu também, no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, o movimento New Public Management, que procurou incorporar práticas corporativas como benchmarking, medição de desempenho, pagamento por desempenho, terceirização e prestação de contas aos cidadãos pelas agências públicas. O New Public Management essencialmente envolveu uma barganha na qual os agentes públicos receberiam maior autonomia em troca de maior responsabilização (FUKUYAMA, 2016).
Em outras palavras, a governança pública derivaria da aplicação ao setor público de princípios e mecanismos propostos pela governança corporativa, que surgiu no mundo empresarial com o propósito de implementar práticas aptas a majorar a probabilidade de que administradores contratados realizem os objetivos estabelecidos pelos proprietários ou pelas partes interessadas (stakeholders) de uma organização, assim como reduzir os conflitos de interesses entre sócios ou acionistas desta organização. Tem-se como pressuposto que a complexidade e o tamanho das organizações contemporâneas, e a dispersão entre a sua propriedade e a sua gestão, são características que demandam regras para que haja convívio harmônico entre os proprietários e para que o direcionamento dado por eles seja implementado por administradores contratados (BRASIL, 2020).
Para a governança corporativa, é comum que os administradores, movidos por suas próprias inclinações e preferências, comportem-se de maneira distinta daquela esperada pelos proprietários da organização, dando azo a conflitos de interesses. Isso cresce à medida que mais autonomia é dada aos administradores e menos informação e controle os proprietários tenham sobre a organização, ainda que seja um efeito esperado conforme se afastam da administração diária da organização e a delegam aos administradores. Tal fenômeno é chamado de conflito agente-principal ou conflito de agência, vale dizer, quando os interesses daqueles que têm direitos (principal) não são adequadamente atendidos pelos agentes incumbidos de respeitá-los e atendê-los (BRASIL, 2020; PISA, 2014).
A governança pública, portanto, parte do mesmo problema tratado pela governança corporativa, isto é, o conflito de agência ou conflito agente-principal. A diferença é que neste caso o papel de “principal” é exercido pelos cidadãos – já que ao menos em regimes democráticos é o povo o detentor originário dos poderes conferidos ao Estado –, ao passo que a função de “agente” é atribuída a todas as pessoas que mantém vínculo com a administração pública e para ela prestam atividades e serviços (BRASIL, 2020). Para sua execução, “é essencial que o Estado tenha um perfil inteligente-mediador-indutor, o que exige instituições democráticas sólidas” e seja ele orientado para a eficiência, eficácia e efetividade; busca pela excelência; criação de valor público; flexibilidade e inovação; abordagem gerencial; ethos no serviço público e competência em recursos humanos, entre outras ações (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112).
A International Federation of Accountants (2014) destaca que a função fundamental da boa governança no setor público é garantir que as entidades alcancem os resultados pretendidos, agindo sempre em prol do interesse público. E, de acordo com a entidade, agir assim requer: comportar-se com integridade, demonstrando forte compromisso com os valores éticos e respeito ao Estado de Direito; garantir a abertura e o envolvimento abrangente das partes interessadas; definir resultados em termos de benefícios de sustentabilidade econômica, social e ambiental; determinar as intervenções necessárias para otimizar a obtenção dos resultados pretendidos; desenvolver a capacidade da entidade, incluindo a capacidade de sua liderança e dos indivíduos dentro dela; gerenciar riscos e desempenho por meio de controles internos robustos e forte gestão das finanças públicas; implementar boas práticas sobre transparência, relatórios e auditoria, a fim de fornecer efetiva accountability.
Um dos pilares da governança pública é a promoção da integridade no âmbito das instituições e suas estruturas, com o objetivo de prevenir a prática de condutas que possam drenar recursos públicos e, de qualquer modo, materializar atos de corrupção que prejudiquem a persecução do interesse público. E uma das medidas para realizar esse desiderato tem sido a implementação de mecanismos para prevenir, detectar e solucionar situações em que agentes integrantes da administração pública pratiquem atos relevantes, influenciem ou tomem decisões quando envolvidos em conflitos de interesses.
O tema ganhou relevância global quando foi celebrada a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, no ano de 2003. O diploma (ONU, 2003) exortou seus Estados Partes a adotar sistemas destinados a promover a transparência e a prevenir conflitos de interesses no setor público ou manter e fortalecer os existentes (art. 7, item 4); a estabelecer medidas e sistemas para exigir que funcionários públicos declarem a existência de atividades externas que possam caracterizar conflito de interesses (art. 8, item 5); e a impor restrições apropriadas, durante um período razoável, às atividades profissionais de ex-funcionários públicos ou à contratação de funcionários públicos pelo setor privado, depois de sua renúncia ou aposentadoria, quando essas atividades ou essa contratação estejam diretamente relacionadas com as funções desempenhadas ou supervisionadas por esses funcionários públicos durante sua permanência no cargo (artigo 12, item 2, alínea “e”).
Neste mesmo ano a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) lançou o guia Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, a primeira referência internacional para uma revisão abrangente sobre conflitos de interesses no setor público. O material relatou a experiência dos países integrantes da organização e apresentou instrumentos práticos para viabilizar que governos pudessem modernizar suas políticas sobre conflitos de interesses.
De acordo com a OCDE, o assunto mereceu abordagem porque os conflitos de interesses nos setores público e privado tornaram-se uma grande preocupação mundial: um setor público cada vez mais comercializado, que trabalha em estreita colaboração com os setores empresarial e sem fins lucrativos, potencialmente dá origem a novas formas de conflito entre os interesses privados individuais de funcionários públicos e seus deveres públicos. No setor privado, por sua vez, os conflitos de interesses foram identificados como uma das principais causas das deficiências da governança corporativa. Por conseguinte, “quando as situações de conflito de interesses não são devidamente identificadas e gerenciadas, elas podem comprometer seriamente a integridade das organizações e resultar em corrupção no setor público e no setor privado” (OECD, 2003, p. 13).
Embora a preocupação com conflitos de interesses seja recente, motivada sobretudo pela implementação de práticas de governança, sua materialização é um fenômeno que existe desde o surgimento da administração pública. Foi somente a partir do advento do Estado industrial moderno, porém, que se firmou a noção de que se deve esperar que agentes públicos ajam exclusivamente na consecução dos interesses estatais. Mais tarde, quando os países da Europa Ocidental se democratizaram e seus governos se tornaram responsáveis (accountable) perante a população, a soberania popular começou a insistir, por meio das urnas, que políticos e funcionários públicos agissem movidos pelo interesse público. Progressivamente, as expectativas quanto aos deveres desses agentes mudaram na direção de maior transparência e divisão mais clara entre seus deveres públicos e objetivos privados (LANKESTER, 2007).
Na esfera do setor público, é possível afirmar que o conflito de interesses “está sustentado na ideia de que a iniciativa privada é capaz de exercer, através de certas condutas, grande poder de influência sobre os agentes estatais” (DIAS MOTTA, 2021, p. 6).
A OCDE (OECD, 2003) orienta que a definição de conflito de interesses na administração pública diz respeito a um conflito entre o dever público e os interesses privados de um funcionário público, no qual este agente tem interesses privados que indevidamente podem influenciar o desempenho de suas funções e responsabilidades oficiais. A Transparência Internacional, por sua vez, adere a esse conceito e assevera que os conflitos de interesses não caracterizam, por si só, situações irregulares, até porque eles estão quase sempre fadados a ocorrer, já que os funcionários públicos ocupam múltiplos papéis na sociedade; porém, eles ganham relevo quando não são rapidamente detectados e facilmente neutralizados, porque implicam riscos de corrupção (JENKINS, 2015).
Nesta definição, interesses privados não se limitam aos interesses financeiros ou pecuniários, ou aqueles que geram um benefício pessoal direto ao agente público. Um conflito de interesses pode envolver atividades privadas legítimas, afiliações e associações pessoais e interesses familiares, se esses interesses puderem razoavelmente ser considerados suscetíveis para influenciar de forma indevida as funções desempenhadas por um funcionário público (OECD, 2003).
O conflito de interesses pode ser real, aparente ou potencial. O conflito de interesses real envolve uma situação em que o interesse privado do funcionário público já está em conflito com seu dever de atuar na consecução do interesse público. Já o conflito de interesses potencial se relaciona a uma situação em que o interesse privado deste funcionário ainda não entra em conflito com seu dever de atuar, mas pode entrar no futuro. Por seu turno, o conflito de interesses aparente envolve uma situação em que o interesse privado do funcionário parece estar em conflito com seu dever de atuar de acordo com o interesse público, embora não seja o caso. A maioria dos sistemas de gestão de conflitos de interesses adotados pelos Estados exige que a percepção de conflitos seja evitada, uma vez que corrói a confiança do público tanto quanto um conflito de interesses real (UNODC, 2022).
São exemplos de tipologias de conflito de interesses, conforme indica Nunes (2010): o uso de recursos da instituição empregadora para a obtenção de vantagem pessoal; o desempenho simultâneo de atividades em local concorrente ao empregador; o uso de informações confidenciais; o self-dealing, como a utilização do cargo público para garantir contratos para a empresa de propriedade do agente ou de seus familiares; a aceitação de benefícios, como na hipótese em que o funcionário público pede ou aceita uma contrapartida (financeira ou não) para realizar determinada tarefa; a pós-cessão do emprego pública, quando depois do fim do desempenho da função pública o agente entra na mesma área de negócios em que trabalhava antes; o uso do lobby; e o tráfico de influência.
Uma das situações que contemporaneamente mais tem afetado a gestão de conflitos de interesses envolve o movimento de atores-chave entre os setores público e privado, conhecido como porta giratória (revolving door), sobretudo a questão do emprego pós-cargo público. Ocasionado pelo dinamismo e mobilidade do mercado de trabalho, esse fenômeno é observado quando executivos de corporações e representantes de grupos de interesse estabelecem relações estreitas com instituições governamentais, em particular com aquelas que supervisionam ou regulam o seu setor de negócios (OECD, 2010).
A porta giratória pode envolver ao menos três formas: a nomeação de executivos de empresas e lobistas para cargos-chave em órgãos do governo; a migração de funcionários públicos para cargos lucrativos no setor privado, nos quais podem usar sua experiência e conexões para beneficiar seu novo empregador; e a contratação de tomadores de decisão, como legisladores e funcionários do poder executivo, para usar suas conexões internas com ex-funcionários e promover os interesses de clientes corporativos, vale dizer, desempenhar lobby (RDWG, 2005; OECD, 2010).
Com frequência, as diferentes abordagens de gestão de conflitos de interesses adotadas pelos países refletem suas diferentes tradições históricas, jurídicas e de serviço público. Para a OCDE (OECD, 2003), no entanto, uma boa política de conflitos de interesses deve ter atenção especial a determinados agentes do setor público: decisores políticos e titulares de funções públicas que ocupam os cargos mais elevados; funcionários públicos que trabalham em funções-chave do Estado, como a aplicação da lei; e tomadores de decisão em áreas sensíveis na interface entre o setor público e privado. Há também, segundo a organização, áreas de risco que devem ser observadas, como a já citada interface entre o setor público e privado, a contratação de funcionários públicos, as compras governamentais, e as funções regulatórias e de inspeção.
Existem de fato políticas, procedimentos e decisões que criam um risco maior para o surgimento de conflitos de interesses, ou áreas onde um conflito de interesses por parte de um funcionário público gerará um risco maior de dano ao interesse público. As áreas de alto risco são geralmente comuns em todos os países e envolvem oportunidades para o exercício do poder discricionário em decisões onde há gastos públicos significativos, isto é, na seara de responsabilidade pela alocação de recursos públicos. As empresas estatais e as parcerias público-privadas, que geralmente não estão sujeitas à mesma regulamentação aplicada a outros entes da administração pública, apresentam riscos diferentes e adicionais (UNODC, 2022).
O Brasil, por influência das disposições da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (ONU, 2003), do qual é signatário, e das recomendações realizadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ao avaliar a governança da administração pública federal (OCDE, 2011), editou a Lei nº 12.813/2013, que dispõe sobre as hipóteses de conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego (BRASIL, 2013).
Mais recentemente, o tema também foi abordado na Lei das Estatais, a Lei nº 13.303/2016, que disciplinou a obrigação de empresas públicas e sociedades de economia mista codificarem orientações sobre a prevenção de conflito de interesses, e ainda vedou a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria, de pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesses com a pessoa político-administrativa controladora ou com a própria empresa pública ou sociedade de economia mista (BRASIL, 2016).
3. DESENVOLVIMENTO E CONFLITOS DE INTERESSES
A instituição de práticas para prevenir, identificar e solucionar conflitos de interesses no setor público constitui um importante mecanismo de boa governança que é associado ao fortalecimento da integridade das organizações e ao desenvolvimento.
Segundo Rodrik (2008), a boa governança é um objetivo chave do desenvolvimento e um instrumento para alcançar melhores políticas e resultados econômicos, de modo que é possível considerá-la ao mesmo tempo um fim e um meio. Fim porque a marca de uma sociedade desenvolvida avançada é um governo que exibe os atributos da boa governança, como transparência, eficácia, Estado de Direito, ausência de corrupção e participação social. Meio porque a governança tem valor instrumental, já que proporciona aos produtores e investidores maior clareza sobre as regras do jogo e maior segurança de que poderão colher os resultados de seus esforços.
Perfilhando esse mesmo entendimento, o Banco Mundial (WORLD BANK, 2017) afirma que políticas públicas são implementadas em ambientes políticos e sociais complexos, nos quais indivíduos e grupos com poder de barganha desigual interagem no âmbito de regras variáveis, à medida que buscam satisfazer interesses conflitantes. Examinar a partir daí os desafios enfrentados pelos países em desenvolvimento, como serviços de baixa qualidade, desaceleração do crescimento e corrupção, exige uma revisão da governança, entendida nesse contexto como o processo por meio do qual os atores estatais e privados interagem para elaborar e implementar políticas públicas.
Quanto ao desenvolvimento, existe um amplo consenso de que se trata de um fenômeno multidimensional, com consequências econômicas, políticas, e sociais, e que essas diferentes dimensões estão interligadas de maneiras complexas. São consideradas grandes dimensões de desenvolvimento o crescimento econômico; o desenvolvimento da sociedade civil; a construção do Estado; e as instituições político-democráticas liberais, incluindo tanto o Estado de Direito como a democracia eleitoral. Também há um fator intangível, que é crítico para o desenvolvimento e diz respeito à credibilidade e legitimidade do Estado: as expectativas de que o governo fará o que promete, seja a defesa dos direitos humanos individuais ou a proteção aos interesses dos proprietários, e o grau em que os cidadãos acreditam que o sistema como um todo é justo e merece seu apoio, mesmo que discordem de algumas das políticas do governo (LEVY; FUKUYAMA, 2010).
Em sua dimensão econômica, o desenvolvimento não ocorre de maneira igual e simultânea em toda a parte. Pelo contrário, conforme evidenciam as teorias clássicas do desenvolvimento regional, trata-se de um processo bastante irregular e que, por esse motivo, demandaria a necessidade de intervenção estatal (LIMA; SIMÕES, 2010). Não por outra razão, Levy e Fukuyama (2010) mencionam que a construção de Estados que possam prover a ordem básica e que tenham maior capacidade administrativa são fatores que têm sido fortemente correlacionados com crescimento econômico, havendo ainda uma vasta literatura que associa a boa governança ao crescimento econômico.
Partindo dessa perspectiva que interliga governança pública e desenvolvimento, a OCDE (OECD, 2005) defende que conflitos de interesses no setor público, se não resolvidos de forma adequada, podem afetar negativamente o desenvolvimento dos países, porque, entre outros desdobramentos, elas têm potencial para prejudicar a tomada de decisões públicas legítimas; distorcer o Estado de Direito; comprometer o desenvolvimento e a aplicação de políticas públicas; perturbar o funcionamento dos mercados, afetar a alocação de recursos públicos; incentivar a corrupção; e, por conseguinte, prejudicar a confiança da população nas instituições governamentais.
Há diversas conjunturas em que esses desdobramentos podem ser identificados no cenário desenvolvimentista, porém é mais provável que surjam quando indivíduos ou organizações públicas estejam realizando transações com terceiros, incluindo parcerias com empresas do setor privado (NAO, 2015). Na consecução de políticas industriais, por exemplo, a interface entre poder público e privado demanda atenção, especialmente por meio de visibilidade e transparência. É porque a colaboração estreita entre as empresas privadas e os organismos públicos é apontada como “ingrediente indispensável” para assegurar o acompanhamento regular e sistemático da formulação e implementação das respectivas políticas (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 182).
Na execução de políticas financeiras não é diferente. Stiglitz indica que vínculos estreitos entre o setor público e o mercado financeiro, inclusive decorrentes do fenômeno da “porta giratória”, podem caracterizar conflitos de interesses que interferem nas ações de desenvolvimento dos Estados:
Ligações estreitas com os mercados financeiros (não apenas a sua estrutura de governança, que responde diretamente aos ministros das finanças e aos diretores dos bancos centrais, ambos normalmente provenientes dos mercados financeiros, mas também através de uma “porta giratória”, por meio da qual os funcionários vão e regressam aos mercados financeiros) contribuem para que o mundo seja visto através de lentes semelhantes às que predominam lá (representando maior fé nos mercados do que a teoria ou as evidências justificam) – e tomando ações que reflitam seus interesses (os interesses dos credores estrangeiros) mais do que os interesses dos países em desenvolvimento, como ficou tão evidente durante a crise do Leste Asiático (STIGLITZ, 2008, p. 52).
Outro arranjo que pode trazer prejuízos no campo econômico, pelo seu potencial de afetar a justa concorrência dos mercados, ocorre quando uma organização pública tem um papel duplo no desempenho de sua missão institucional, por exemplo, como regulador e provedor de serviços ou proprietário (OECD, 2003).
A esse respeito, análises e recomendações sobre governança convergem para a necessidade de se distinguir o papel do Estado como proprietário das empresas estatais de sua função de regular um determinado setor da economia e executar políticas públicas. Essa segregação torna-se necessária para minimizar conflitos de interesses, especialmente naqueles setores em que empresas estatais concorrem com empresas privadas. Nessas hipóteses, “a confusão de papéis pode produzir situações de desequilíbrio no mercado, em razão das vantagens inerentes às empresas estatais, como regimes tributários favoráveis, subsídios financeiros ou materiais e outras formas de favorecimento oferecidas pelo Estado” (MOHALLEM; VASCONCELOS; FRANCE, 2017, p. 14).
A OCDE (OECD, 2005) advoga que novas formas de relacionamento que se formaram entre o Estado e os setores empresarial e sem fins lucrativos também são aptas a interferir na prestação dos serviços públicos e influenciar a integridade da tomada de decisão governamental. Elas envolvem formas de colaboração cada vez mais próximas, com um crescente intercâmbio entre agentes, terceirização contínua e mais transferência de serviços públicos para longe do serviço público tradicional. É o caso das parcerias público-privadas, autorregulação, intercâmbio de pessoal e patrocínios, por exemplo.
Alguns conflitos de interesses, se não resolvidos, podem ainda resultar em ações criminosas, como tráfico de influência, fraude, suborno, apropriação de recursos públicos ou atos de corrupção por abuso de poder (NAO, 2015; OLDFIELD, 2017). E, se envolverem a área de intervenção econômica, essas “falhas de governo” podem ser tão prejudiciais ao desenvolvimento quanto as “falhas de mercado” (AMSDEN, 2008, p. 108). É o que pode ocorrer, por exemplo, se a política monetária, e por extensão a fiscal, for utilizada para fins que nada têm a ver com a otimização do equilíbrio macroeconômico e a regularidade do crescimento, ou se os órgãos encarregados do controle da concorrência forem capturados por grupos de interesse privados pelos quais são responsáveis (BOYER, 1999).
A corrupção, de acordo com o Banco Mundial (WORLD BANK, 2019), continua a ter um impacto desproporcional sobre os pobres e mais vulneráveis, porque aumenta o custo e reduz o acesso à saúde, educação e outros serviços públicos básicos, exacerbando assim a desigualdade. Além disso, ela reduz o investimento privado e aumenta os riscos para os investidores, com os consequentes efeitos no crescimento e no emprego; distorce as decisões de gastos públicos e enfraquece a qualidade dos investimentos públicos, à medida que infraestruturas precárias são construídas e os sistemas regulatórios de controle de qualidade e segurança são contornados; e corrói a confiança da população nos governos, minando sua legitimidade e representando uma ameaça à paz e à estabilidade.
Uma revisão da literatura sobre os custos da corrupção evidencia que práticas ilegais no setor público dificultam o crescimento econômico e são um obstáculo para uma economia sólida, por interferir nos investimentos estrangeiros. Estimativas demonstram que seu impacto econômico é superior a 5% do PIB global, com mais de US$ 1 trilhão pago em propinas a cada ano, afetando significativamente o crescimento da renda da população mais pobre. Além disso, a corrupção aumenta o custo de fazer negócios em até 10%, em média, e faz com que o investimento em países corruptos seja quase 5% menor do que em países com melhores índices de integridade (WICKBERG, 2013).
No Brasil, estudo conduzido por Caldas, Costa e Pagliariussi para analisar a relação entre corrupção e composição dos gastos nos municípios sugeriu que maiores níveis de corrupção acarretam maiores despesas em educação e saúde, o que “aumenta o gasto público municipal total, porém sem a contraparte positiva para a sociedade”. Os autores indicaram a necessidade de expansão de medidas anticorrupção reconhecidas internacionalmente aos municípios, mencionando de forma expressa a prevenção de conflitos de interesses como uma das práticas “adequadas para […] reduzir a corrupção e aumentar a eficiência dos gastos públicos” (2015, p. 258).
Esse quadro que afeta especialmente os países em desenvolvimento é, entre outras razões, o fundamento pela qual a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe das Nações Unidas (CEPAL) tem defendido a igualdade no processo de desenvolvimento da região – não apenas por razões éticas, mas porque positivamente impacta a produtividade, o crescimento e a inovação – e também a superação de uma “cultura do privilégio”, que tende a condicionar as estratégias de desenvolvimento aos interesses conservadores das elites econômicas e políticas, limitando a eficiência econômica e a justiça social (BIELSCHOWSKY; TORRES, 2018).
Políticas que lidam com as situações de conflitos de interesses são relativamente novas na estrutura de governança de boa parte dos países, o que tem refletido na pouca avaliação de seu impacto no desenvolvimento (OECD, 2005). Além do mais, situações que caracterizam conflitos de interesses envolvem os limites entre política e negócios, que são inerentemente difíceis de identificar e de medir, fazendo com que as pesquisas que envolvam corrupção no setor público acabem abordando formas que estão sujeitas a uma mensuração mais confiável (HELLMAN; JONES; KAUFMANN, 2000).
Da mesma forma, existem poucos países em que a implementação de políticas de conflitos de interesses é avaliada ou monitorada. Normalmente, o monitoramento é realizado como parte da rotina das práticas de reporte dos órgãos com responsabilidade na gestão de conflitos de interesses ou onde as políticas de conflitos de interesses estão integradas nas práticas operacionais das organizações (UNODC, 2022).
Para incentivar países a implementar práticas sobre conflitos de interesses em suas organizações, destacam-se atualmente entre outras iniciativas internacionais as provenientes do Grupo de Trabalho Anticorrupção do G20, que elaborou seus “Princípios de Alto Nível do G20 para Prevenir e Gerenciar Conflitos de Interesse no Setor Público” e difunde experiências e boas práticas para os seus integrantes (UNODC, 2022); do Banco Mundial, que apoia o desenvolvimento e a ampliação de ferramentas de declarações de ativos de agentes públicos e sistemas de gestão de conflitos de interesses (WORLD BANK, 2019); e do Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa, que monitora e orienta a conformidade de seus membros com as normas anticorrupção da organização e tem incluído o conflito de interesses como um dos temas prioritários em suas últimas rodadas de avaliação (GRECO, 2021).
4. CONCLUSÃO
A percepção, a partir de meados dos anos 1990, de que os Estados deveriam desempenhar um maior protagonismo perante os mercados fez com que a atenção de diversos organismos se voltasse para o aprimoramento dos processos de elaboração e implementação de políticas públicas, daí nascendo uma agenda de desenvolvimento umbilicalmente vinculada à estruturação e fortalecimento da governança pública, que para sua consolidação se valeu do ideário de superação da administração pública burocrática e dos fundamentos que alicerçaram a construção da governança no setor privado.
A boa governança no setor público, desde então, é apontada como um aspecto importante para incrementar o desenvolvimento dos países, associada à melhoria da capacidade administrativa, combate à corrução, e aperfeiçoamento do Estado de Direito e dos mecanismos de integridade, com ênfase em transparência, prestação de contas, participação e fiscalização social.
Nesse contexto é que a implementação de mecanismos de integridade para prevenir, identificar e solucionar conflitos de interesses no setor público emergiu nos anos 2000 como uma medida fundamental não apenas para evitar atos de corrupção que desperdiçam recursos e prejudicam a prestação de serviços públicos, mas também para assegurar a legitimidade das decisões governamentais, a integridade dos mercados e a justa concorrência comercial, numa interface cada vez mais estreita entre os setores público e privado, apta a influenciar políticas e ações voltadas ao desenvolvimento.
Conflitos de interesses no setor público podem abarcar diferentes situações, cuja complexidade tende a variar conforme a área e o cargo ocupado pelo agente público envolvido: da simples aceitação de presentes e vantagens, passando pela porta giratória (revolving door) entre bancos centrais e sistemas financeiros, com a divulgação de informações privilegiadas, lobby e tráfico de influência; confusão entre o papel do Estado como proprietário de empresas estatais e sua função de regular um determinado setor da economia e executar políticas públicas; até atos de corrupção relacionados à apropriação de recursos públicos, distorção de estruturas legais e regulatórias para beneficiar empresas, indústrias e segmentos específicos do mercado, entre outras condutas.
Empiricamente, ainda não tem sido possível quantificar qual o impacto específico que a adoção de práticas relacionadas à prevenção e gerenciamento de conflitos de interesses no setor público tem causado no desenvolvimento dos países, porque se trata de uma abordagem relativamente recente na estruturação da governança pública e que de uma maneira geral não tem sido objeto de monitoramento e avaliação. Além do mais, por envolver uma vasta dinâmica entre administração pública, negócios e política, é um fenômeno de difícil mensuração, cuja pesquisa usualmente é inserida na temática geral da própria governança pública ou do enfrentamento à corrupção.
De qualquer maneira, o fato de organismos proeminentes em âmbito internacional incluírem o tema em suas pautas de atuação – como é o caso da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), e, mais recentemente, do Grupo dos 20, do Banco Mundial e de órgãos da União Europeia – evidencia que conflitos de interesses envolvendo agentes públicos merecem atenção institucional, porque implicam possíveis consequências econômicas, políticas e sociais, hábeis a interferir no desenvolvimento dos Estados.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ACEMOGLU, Daron. Interactions between Governance and Growth: What World Bank Economists Need to Know. In: NORTH, Douglass; ACEMOGLU, Daron; FUKUYAMA, Francis; RODRIK, Dani. Governance, growth, and development decision-making. Word Bank: Washington D.C., 2008.
AMSDEN, Alice. The Wild Ones: Industrial Policies in the Developing World. In: SERRA, Narcís; STIGLITZ, Joseph E. (Org). The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance. Oxford: Oxford University Press, 2008.
BIELSCHOWSKY, Ricardo; TORRES, Miguel Torres. Desarrollo e igualdad: el pensamiento de la CEPAL en su séptimo decenio. Textos seleccionados del período 2008-2018, Colección 70 años, n. 1, Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2018.
BOYER, Robert. Estado, mercado e desenvolvimento: uma nova síntese para o século XXI?Economia e Sociedade, Campinas, n. 12, p. 1-20, jun. 1999.
BRASIL. Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12813.htm. Acesso em: 7 abr. 2024.
BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em: 7 abr. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança aplicável a organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU. 3ª ed. Brasília: TCU, 2020.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Lua Nova: Revista de cultura e política, p. 49-95, 1998.
CALDAS, Olavo V.; COSTA, Cristiano M.; PAGLIARIUSSI, Marcelo S. Corrupção e composição dos gastos governamentais: evidências a partir do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos da Controladoria-Geral da União. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 50, n. 2, p. 237-264, mar./abr. 2016.
DIAS MOTTA, Gustavo. A prevenção ao conflito de interesses por meio de quarentena e remuneração compensatória no Brasil. Críticas e sugestões de aprimoramento. Revista Eletrônica da PGE-RJ, Rio de Janeiro, v. 4, n. 1, fev. 2021.
ESCRITÓRIO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE DROGAS E CRIME (UNODC). Prevenindo e gerenciando conflitos de interesse no Setor Público: manual de boas práticas. Brasília: UNODC, 2022.
FUKUYAMA, Francis. Governance: What do we know, and how do we know it? Annual Review of Political Science, v. 19, p. 89-105, 2016.
GROUP OF STATES AGAINST CORRUPTION (GRECO). 21st General Activity Report (2020). Council of Europe, 2021.
HELLMAN, Joel S.; JONES, Geraint; KAUFMANN, Daniel. Seize the State, Seize the Day: An Empirical Analysis of State Capture and Corruption in Transition Economies. Paper prepared for the ABCDE 2000 Conference. Washington D.C., 2000.
INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS (IFAC). International Framework: Good Governance in the Public Sector. IFAC and CIPFA, 2014.
JENKINS, Matthew. Conflicts of Interest: Topic Guide. Transparency Internacional, 2015.
LANKESTER, Tim. Conflict of Interest: a Historical and Comparative Perspective. Oxford, 2007.
LEVY, Brian; FUKUYAMA, Francis. Development strategies: integrating governance and growth. World Bank Policy Research Working Paper, n. 5196, 2010.
LIMA, Ana Carolina da Cruz; SIMÕES, Rodrigo Ferreira. Teorias clássicas do desenvolvimento regional e suas implicações de Política Econômica: o caso do Brasil. RDE – Revista de Desenvolvimento Econômico, Salvador, ano XII, n. 21, p. 05-19, jul. 2010.
MATIAS-PEREIRA, José. A governança corporativa aplicada no setor público brasileiro. Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 2, n. 1, p. 109-134, jan./mar. 2010.
MOHALLEM, Michael Freitas; VASCONCELOS, Beto; FRANCE, Guilherme. Integridade e transparência de empresas estatais no Brasil. Rio de Janeiro: Transparência Internacional Brasil e Fundação Getúlio Vargas, 2017.
NATIONAL AUDIT OFFICE (NAO). Conflicts of interest. Report by the Comptroller and Auditor General. London: NAO, 2015.
NUNES, Pedro. Conflitos de interesse: reflexões ao regime do pós-emprego público. Economia Global e Gestão, Lisboa, v. 15, n. 2, p. 137-157, set. 2010.
OLDFIELD, Jackson. Overview of Conflict of Interest and Related Offences. Transparency Internacional, 2017.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Managing Conflict of Interest in the Public Sector: A Toolkit. Paris: OECD Publishing, 2005.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences. Paris: OECD Publishing, 2003.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Post-Public Employment: Good practices for preventing conflict of interest. Paris: OECD Publishing, 2010.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Nova York, 2003.
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Avaliação da OCDE sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira. Gerenciando Riscos por uma Administração Pública Íntegra. Paris: OECD Publishing, 2011.
PISA, Beatriz Jackiu. Uma proposta para o desenvolvimento do índice de avaliação da governança pública (IGovP): instrumento de planejamento e desenvolvimento do Estado. 2014. 222 f. Dissertação (Mestrado em Planejamento e Governança Pública) – Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Curitiba, 2014.
REVOLVING DOOR WORKING GROUP (RDWG). A matter of trust: how the revolving door undermines public confidence in government - and what to do about it. Public Citizen's Congress Watch: Washington D.C., 2005.
RODRIK, Dani. Thinking about Governance. In: NORTH, Douglass; ACEMOGLU, Daron; FUKUYAMA, Francis; RODRIK, Dani. Governance, growth, and development decision-making. World Bank: Washington D.C., 2008.
STIGLITZ, Joseph E. Is there a Post-Washington Consensus Consensus? In: SERRA, Narcís; STIGLITZ, Joseph E. (Org). The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance. Oxford: Oxford University Press, 2008.
SUZIGAN, Wilson; FURTADO, João. Política Industrial e Desenvolvimento. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 26, n. 2, p. 163-185, abr./jun. 2006.
UNIÃO EUROPEIA (UE). Tribunal de Justiça da União Europeia. Acórdão do Caso C‑156/21. Luxemburgo, 16 de fevereiro de 2022. Disponível em: https://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?num=C-156/21. Acesso em: 7 abr. 2024.
WICKBERG, Sofia. Literature review on costs of corruption for the poor. Transparency Internacional, 2013.
WORLD BANK. Anticorruption Initiatives: Reaffirming Commitment to a Development Priority. Washington D.C.: World Bank, 2019.
WORLD BANK. World Development Report 2017: Governance and the Law. Washington D.C.: World Bank, 2017.
