Análise dos mecanismos legais e institucionais de compensação por precatórios
Analysis of the legal and institutional mechanisms for compensation through court-issued bonds
Análisis de los mecanismos legales e institucionales de compensación por preceptos judiciales.
Resumo: O presente artigo analisa os mecanismos legais e institucionais de compensação por precatórios, com foco na sua importância para o cumprimento de obrigações judiciais pelos entes públicos. Os precatórios representam dívidas decorrentes de condenações judiciais impostas ao Estado e devem ser quitados dentro dos prazos estabelecidos por lei.
O estudo revisa a literatura sobre os fundamentos jurídicos que sustentam a necessidade de pagamento dos precatórios, destacando a garantia constitucional dos direitos fundamentais e a segurança jurídica como pilares essenciais. Também aborda os desafios enfrentados pelos entes públicos para quitar essas dívidas, deste modo, são apresentados os principais mecanismos legais e institucionais utilizados para a compensação de precatórios, incluindo acordos diretos entre credores e devedores, Cessão de créditos e aquisição de bens públicos por precatórios, compensação de dívidas tributárias com precatórios e necessidades da criação de leis específicas.
Palavras-chaves: Precatórios, Compensação de Precatórios, Cessão de créditos, Pagamentos alimentícios.
Abstract: This article analyzes the legal and institutional mechanisms for compensating precatórios, focusing on their importance for the fulfillment of judicial obligations by public entities. Precatórios represent debts resulting from judicial convictions imposed on the State and must be paid within the deadlines established by law.
The study reviews the literature on the legal foundations that support the need for precatórios payment, highlighting the constitutional guarantee of fundamental rights and legal security as essential pillars. It also addresses the challenges faced by public entities in settling these debts. In this regard, the main legal and institutional mechanisms used for precatórios compensation are presented, including direct agreements between creditors and debtors, assignment of credits and acquisition of public assets through precatórios, offsetting tax debts with precatórios, and the need for the creation of specific laws.
keywords: Precatories, Compensation of Precatories, Assignment of credits, Alimony payments.
Resumen: Este artículo analiza los mecanismos legales e institucionales de compensación por preceptos judiciales, con un enfoque en su importancia para el cumplimiento de obligaciones judiciales por parte de entidades públicas. Los preceptos judiciales representan deudas derivadas de condenas judiciales impuestas al Estado y deben ser liquidados dentro de los plazos establecidos por la ley. El estudio revisa la literatura sobre los fundamentos jurídicos que respaldan la necesidad de pago de los preceptos judiciales, resaltando la garantía constitucional de los derechos fundamentales y la seguridad jurídica como pilares esenciales. También aborda los desafíos a los que se enfrentan las entidades públicas para saldar estas deudas; así, se presentan los principales mecanismos legales e institucionales utilizados para la compensación de preceptos judiciales, que incluyen acuerdos directos entre acreedores y deudores, cesión de créditos y adquisición de bienes públicos a través de preceptos judiciales, compensación de deudas tributarias con preceptos judiciales y la necesidad de crear leyes específicas.
Palabras clave: Preceptos judiciales, Compensación de preceptos judiciales, Cesión de créditos, Pagos alimentarios.
Sumário: Introdução, 1. Impenhorabilidade dos bens públicos. 2. Precatório: Considerações Introdutórias. 3. Ordem cronológica para pagamento de precatórios. 3.1 Do pagamento de precatórios de espécie alimentar. 3.2 Do pagamento de precatórios de espécie comum. 4. Da compensação. 4.1 A Compensação de Tributos com precatórios. 4.2 A necessidade de atribuição de Lei especifica. 5. Da possibilidade de aquisição de imóveis público por precatório. 6. Transferência de crédito registrado em precatório. Conclusão.
Introdução
A questão dos precatórios é de extrema relevância no contexto jurídico, político e financeiro, uma vez que representa a efetivação dos direitos dos credores frente ao poder público. Precatórios são dívidas reconhecidas judicialmente e decorrem de condenações impostas ao Estado, resultantes de ações judiciais ou outros processos legais. (TARTUCE, 2018)
Nesse contexto, é fundamental compreender os mecanismos legais e institucionais de compensação de precatórios, visando garantir o cumprimento dessas obrigações por parte do poder público. A compensação surge como uma alternativa para agilizar os pagamentos, permitindo a quitação de dívidas mediante a utilização de créditos que o ente público possua com o credor.
Este presente artigo tem como objetivo realizar uma análise aprofundada dos mecanismos legais e institucionais de compensação de precatórios, buscando compreender a sua aplicabilidade, eficácia e implicações no cenário jurídico e financeiro. Para tanto, serão abordados aspectos teóricos e práticos relacionados à matéria, com base em legislações vigentes, jurisprudência e estudos doutrinários.
Inicialmente, será apresentada uma revisão conceitual sobre precatórios, elucidando o seu significado, natureza jurídica dos bens públicos e importância para o sistema de pagamento de dívidas públicas. Serão exploradas as principais características e peculiaridades desse instituto, evidenciando a sua complexidade e os desafios enfrentados na sua tramitação e efetivação.
Em seguida, serão examinados os mecanismos legais existentes para a compensação de precatórios, bem como as possibilidades de aquisição de patrimônio público em troca desses créditos. Será analisada a legislação pertinente, além dos requisitos e limitações para a sua aplicação, a fim de compreender a viabilidade e efetividade desse mecanismo.
Além disso, serão abordados os aspectos institucionais relacionados às possibilidades de cessão desses créditos, mecanismo onde se tem a possibilidade da venda desses créditos para terceiro, firmando um novo mercado para compra e venda desses documentos.
Através desta análise abrangente, pretende-se contribuir para o aprofundamento do conhecimento sobre os mecanismos legais e institucionais de compensação de precatórios, fornecendo subsídios para a compreensão da eficácia desses mecanismos no contexto da gestão das dívidas públicas. Ao compreender melhor as nuances e desafios enfrentados na compensação de precatórios, é possível identificar oportunidades de aprimoramento e propor soluções que contribuam para uma efetiva e célere quitação dessas obrigações.
É importante ressaltar que a análise dos mecanismos legais e institucionais de compensação de precatórios não se restringe apenas ao campo jurídico, mas também envolve aspectos econômicos, políticos e sociais. A busca por um equilíbrio entre a necessidade de cumprimento das obrigações do Estado e a disponibilidade financeira para efetuar os pagamentos constitui um desafio constante.
Dessa forma, este artigo busca contribuir para o debate sobre a efetividade e eficiência desses mecanismos, considerando suas implicações tanto para os credores quanto para o poder público. Por meio de uma análise criteriosa e embasada em fontes confiáveis, pretende-se oferecer subsídios para o aprimoramento das políticas públicas e dos instrumentos legais relacionados ao tema.
1. Impenhorabilidade dos bens públicos
Antes de adentrarmos no referido tópico, devemos antes, buscar conhecer o que de fato é “bem público”, deste modo, os bens públicos são aqueles que pertencem aos entes estatais e são destinados a atender tanto as necessidades imediatas como as de longo prazo do interesse público, sendo regulados por normas específicas que os distinguem dos bens privados. (MEDAUAR, 2018), seguindo tal conceito, conclui Alexandre Mazza:
Denomina-se domínio público, em sentido estrito, o conjunto de bens móveis e imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma primeira aproximação, pode-se dizer que o domínio público é constituído pela somatória dos bens públicos, do patrimônio atribuído pelo ordenamento jurídico às pessoas componentes da organização estatal. A expressão “bem público”, no entanto, é mais abrangente do que “domínio público” porque existem bens públicos que são regidos por princípios do direito privado.
Logo, prefere-se o termo "bens públicos" em vez de "domínio público", pois a expressão "domínio público" é ambígua. Em sentido amplo, abrange os bens pertencentes às entidades públicas no Brasil, como União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e autarquias. Em sentido mais restrito, refere-se apenas aos bens destinados ao uso comum do povo (PIETRO, 2018).
Desta maneira, podemos discutir sobre o fato de a penhora dos bens públicos não serem pautas para o pagamento de dívidas públicas. No contexto dos precatórios, tema essência deste artigo, em que será mais discutido brevemente, o princípio da impenhorabilidade desempenha um papel relevante, assegurando que os bens públicos não sejam objeto de constrição judicial.
Isto é, impedem que sejam tomados como garantia ou penhorados em processos judiciais. Isso significa que os bens públicos não podem ser usados como forma de pagamento ou compensação de dívidas em ações judiciais. Visando assim, preservar o patrimônio público em benefício da coletividade e simultaneamente fazendo luz com o princípio da inalienabilidade dos bens públicos, destarte, eles não podem ser transferidos ou alienado para terceiros. Portanto, para o credor que busca por meio da penhora de um patrimônio público a garantia de seu pagamento, teoricamente torna-se uma medida inútil, pois esse tipo de bem não pode ser alienado ou assegurado para que se efetive o pagamento do crédito. Pois essas características têm o objetivo de proteger o patrimônio público e garantir sua preservação em benefício da coletividade (MAZZA, 2018).
Nas palavras de Pedro Lenza (2016), o estado se protege por meio desses artifícios constitucionais e com isso quem sofre de fato, é o credor, em ter que aguentar longos anos de espera, porém, nos argumentos de Maria Di Pietro (2018) a impenhorabilidade dos bens é essencial à formação do capital das empresas públicas e das sociedades de economia mista, assim como aqueles necessários para o funcionamento das autarquias. Essa posição é fundamentada no princípio da continuidade dos serviços públicos, que busca assegurar a manutenção e o funcionamento adequado dessas entidades, considerando a importância dos serviços que prestam à sociedade.
Desta forma, é necessário encontrar um equilíbrio entre a preservação do interesse público e a garantia do direito dos credores, por meio de medidas que permitam o pagamento adequado das dívidas judiciais sem comprometer as contas do estado, e da mesma forma assegurar garantias reais, para que “elo” frágil da questão, que nesse caso concreto é o credor, seja percebido por suas prerrogativas constitucionais.
2. Precatório: Considerações Introdutórias
O instituto do precatório, presente no ordenamento jurídico brasileiro desde o final do século XIX, desempenha um papel fundamental no sistema de pagamento da dívida pública. Foi por meio da legislação processual, estabelecida pelo Decreto 3.084, de 05 de novembro de 1898, que esse mecanismo teve sua origem.
No entanto, foi na Constituição de 1934 que a sistemática de pagamento por precatórios recebeu sua primeira disciplina constitucional. Desde então, essa modalidade de quitação das dívidas públicas tem sido mantida e regulamentada em todas as Constituições subsequentes (GUIMARÃES, 2006).
O precatório é um instituto jurídico que envolve a requisição de pagamento de uma quantia devida direcionada a uma pessoa jurídica de direito público. Essa requisição é formalizada por meio de um documento conhecido como precatório, que representa uma ordem de pagamento emitida pelo Judiciário. A palavra "precatório" tem sua origem etimológica na palavra latina "precata", que significa "requisitar alguma coisa de alguém".
Parafraseando o renomado autor Lenza, (2016, p. 920), podemos dizer que:
“De modo sintético, pode-se dizer que o precatório judicial é o instrumento através do qual se cobra um débito do Poder Público (pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais), conforme o art. 100 da CF/88, em virtude de sentença judiciária.”
No atual procedimento, quando um cidadão obtém uma decisão judicial favorável contra a Fazenda Pública e não há mais possibilidade de recurso, o juiz responsável pela execução emite um ofício ao presidente do tribunal correspondente, solicitando o início do processo de requisição de pagamento junto ao ente federado cuja Fazenda Pública foi condenada.
As requisições, são recebidas pelo tribunal até o dia 1º de julho e, em seguida, são registradas como precatórios. Logo após esses trâmites, é obrigatório inclui-los no orçamento do ano seguinte, assim, a Lei Orçamentaria Anual (LOA) prevê o orçamento da União, ou seja, precatórios federais de responsabilidade do Governo Federal ou suas autarquias, que entram nesta previsão. conforme estabelecido pelo artigo 100, § 5º, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 100, § 5º É obrigatória a inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado constantes de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).
Até o dia 31 de dezembro do ano subsequente, a autoridade administrativa competente deve disponibilizar o valor dos precatórios perante o tribunal. Após a liberação dos recursos, o tribunal realiza o pagamento dos precatórios seguindo a ordem cronológica de apresentação.
Em relação à natureza jurídica do precatório, entende-se que se trata de um título da dívida pública formalizado judicialmente. Embora possua características de um título, é importante considerar que a cobrança é realizada em face da Fazenda Pública e sua existência depende da existência prévia de um processo judicial.
Embora o ato de expedição do precatório seja emitido pelo Poder Judiciário após o trânsito em julgado da decisão favorável ao litigante e seja comumente denominado "precatório judicial", o trâmite do precatório em si é essencialmente administrativo, uma vez que o pagamento da quantia devida é realizado pelo Poder Executivo. (CUNHA, 2020)
Portanto, o procedimento de pagamento por meio do precatório envolve duas fases distintas: uma fase judicial e uma fase administrativa. Ambos os poderes públicos, Judiciário e Executivo, desempenham um papel fundamental para assegurar o cumprimento do crédito do particular em relação à Fazenda Pública.
3. Ordem cronológica para pagamentos de precatórios
Para Medina (2017) a Constituição estabelece que o pagamento dos precatórios deve ocorrer exclusivamente de acordo com a ordem cronológica de apresentação, conforme mencionado no artigo 100. Isso significa que a data de expedição dos precatórios é o critério utilizado para organizar essa ordem. Essa abordagem visa garantir uma distribuição justa e equitativa dos recursos.
No entanto, Harisson Leite (2020) acrescenta que essa ordem cronológica é dividida em duas filas distintas: uma para os créditos alimentares e outra para os créditos comuns. Essa diferenciação pode gerar questionamentos em relação à priorização de determinados tipos de créditos em detrimento de outros, o que pode impactar na efetivação do princípio da igualdade.
Por outro lado, Lenza (2016) argumenta que a EC n. 62/2009 trouxe uma limitação à observância da ordem cronológica de pagamento dos precatórios ao garantir apenas 50% dos valores destinados a esse fim. Essa limitação pode ser vista como uma violação ao princípio da isonomia, uma vez que cria uma distinção no tratamento dos credores.
Dessa forma, o debate se concentra na ponderação entre a importância de seguir a ordem cronológica como critério de pagamento para garantir uma distribuição justa dos recursos, conforme defendido por Medina, e a preocupação com a diferenciação entre créditos alimentares e comuns e a limitação imposta pela EC n. 62/2009, que pode comprometer o princípio da isonomia, conforme apontado por Harisson Leite (2020) e Lenza (2016). A discussão envolve considerar os impactos dessas abordagens na efetivação dos direitos dos credores e na busca por uma solução que concilie os princípios constitucionais envolvidos.
Ademais, cabe ressaltar que com o advento do art. 107-A do Ato das Disposições Constitucionais e Transitórias (ADCT) em seu parágrafo 8° inciso II, III, IV e V, foram impostas condições para a ordem cronológica desses pagamentos.
§ 8º Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de que trata o art. 100 da Constituição Federal serão realizados na seguinte ordem:
II - precatórios de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham no mínimo 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, até o valor equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação de pequeno valor;
III - demais precatórios de natureza alimentícia até o valor equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação de pequeno valor;
IV - demais precatórios de natureza alimentícia além do valor previsto no inciso III deste parágrafo;
V - demais precatórios. (BRASIL, 2021)
.
Dessa forma, o parágrafo § 8º estabelece uma sequência específica para o pagamento de precatórios, priorizando aqueles de natureza alimentícia que envolvem pessoas idosas, portadoras de doença grave ou com deficiência, seguidos pelos demais precatórios alimentícios e os demais precatórios são pagos em etapas subsequentes.
Desta maneira, é adotada a regra da ordem dupla de precatórios, garantindo a estrita sequência temporal das solicitações judiciais de pagamento de créditos de natureza alimentícia, que possuem prioridade, e dos créditos de outras naturezas, simultaneamente, ou seja, existe uma sequência cronológica separada por duas espécies de precatórios, que são as de natureza alimentares e não alimentares (MORAIS, 2003), no qual veremos a seguir.
3.1 Do pagamento de precatórios de espécie alimentar
Os precatórios alimentares são requisitos de pagamento expedidos pelo Poder Judiciário em favor de pessoas que têm direito a receber valores devidos pelo Estado, como salários, aposentadorias e pensões alimentícias, seu texto legal está inserido no Art. 100, § 1° da constituição federal:
“§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988)
Em relação a esses pagamentos, o parágrafo 2º do artigo 100 da Constituição Federal de 1988 estabelece critérios que visam garantir a prioridade na quitação desses débitos. Essa preferência é dada levando em consideração a necessidade de atender às demandas de subsistência dos credores que dependem desses valores para suprir suas necessidades básicas.
A natureza alimentícia dos precatórios implica que se trata de débitos relacionados a verbas essenciais para a manutenção e sobrevivência dos beneficiários. Dessa forma, o legislador, reconhecendo a urgência desses pagamentos, determinou que eles sejam tratados com prioridade no processo de quitação (HARADA, 2006).
Essa medida visa assegurar que os créditos desses credores tenham acesso rápido aos recursos financeiros necessários para prover suas necessidades básicas, como alimentação, saúde e moradia. Além disso, o referido parágrafo também prevê a prioridade de pagamento para aqueles que são maiores de 60 anos de idade na data de emissão do precatório ou que sejam portadores de doença grave.
Como foi dito anteriormente, os precatórios alimentares possuem prioridade na fila de pagamento em relação aos precatórios comuns (CUNHA, 2020). Para melhor exemplificação do assunto, suponha que haja três precatórios: um de natureza comum expedido em 2018, um precatório alimentar expedido em 2018 e outro precatório alimentar expedido também em 2009.
De acordo com a ordem cronológica, os precatórios alimentares têm prioridade sobre os não alimentares. Portanto, inicialmente, o precatório alimentar expedido em 2018 seria pago, uma vez que os créditos alimentares de cada ano são priorizados. Em seguida, seria a vez do precatório alimentar expedido em 2010, Por fim, após o pagamento dos precatórios alimentares, o precatório de natureza comum expedido em 2009 seria quitado. Essa sequência de pagamento respeita a prioridade dos créditos alimentares, conforme estabelecido na ordem cronológica e assim foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário 612.707:
“Os créditos de que trata o art. 100, § 2º, da Constituição, o pagamento dos precatórios deve observar as seguintes diretrizes: (1) a divisão e a organização das classes ocorrem segundo o ano de inscrição; (2) inicia-se o pagamento pelo exercício mais antigo em que há débitos pendentes; (3) quitam-se primeiramente os créditos alimentares; depois, os não alimentares do mesmo ano; (4) passa-se, então, ao ano seguinte da ordem cronológica, repetindo-se o esquema de pagamento; e assim sucessivamente” (BRASIL, 2010).
3.2 Do pagamento de precatórios de espécie comum
Conceitualmente, os precatórios de natureza comum ou não alimentares referem-se a dívidas estatais decorrentes de processos judiciais em que o Estado foi condenado a pagar determinado crédito a um particular ou empresa.
Majoritariamente a doutrina define essa espécie de precatório por exclusão, ou seja, tudo que não for precatório alimentar é comum ou de natureza não alimentar (LEITE, 2020).
Um dos principais problemas relacionados aos precatórios não alimentar é a demora de seu pagamento (THEODORO Jr., 2017, p.227). Uma vez que, com fulcro no art. 100, § 1°, § 2°, esses pagamentos são submetidos em último caso.
4. Da Compensação
A compensação é um instituto jurídico que surge quando duas ou mais pessoas possuem dívidas umas com as outras, extinguindo-se essas obrigações até o limite em que se equilibram. De acordo com o artigo 368 do Código Civil, a compensação é regida pelo princípio da economia e tem como base a ordem pública2.
Tartuce (2016), menciona que a compensação é um tipo de pagamento indireto que depende de pelo menos duas manifestações de vontade, configurando-se como um aspecto material do princípio da economia. O autor ressalta que, de acordo com o artigo 369 do Código Civil, a compensação ocorre entre dívidas líquidas, vencidas e de coisas fungíveis. Isso significa que as dívidas devem ser certas quanto à existência e determinadas quanto ao valor, além de serem constituídas por coisas substituíveis, como o dinheiro.
Com relação ao assunto, Paulo Nader complementa:
“Os bens móveis podem ser fungíveis ou infungíveis, segundo possam ou não ser substituídos por outros da mesma espécie, quantidade e qualidade.” (NADER, 2018, p. 296).
Além dos aspectos legais, é importante compreender a distinção entre bens fungíveis e não fungíveis. Conforme Nader (2018), os bens móveis podem ser classificados como fungíveis ou infungíveis, dependendo de sua substitutibilidade qualitativa e quantitativa. Bens fungíveis são aqueles que podem ser substituídos por outros da mesma espécie, quantidade e qualidade. Por exemplo, exemplares de uma edição recente do Código Civil são bens fungíveis, podendo ser emprestados e posteriormente devolvidos por outros exemplares da mesma edição.
Desta forma, avancemos então com o estudo da compensação quando se relaciona a dividas públicas provenientes de precatórios.
4.1 A Compensação de Tributos com precatórios
Foi explicado no tópico anterior as questões introdutórias com relação ao instituto da compensação, como veremos a seguir, será abordado enfaticamente a possibilidade de compensar dividas do estado provenientes de precatórios.
No direito tributário, a compensação é regulada pelo artigo 156, inciso II, do Código Tributário Nacional, como uma forma de extinguir o crédito tributário por meio de um encontro de contas entre o sujeito passivo e a administração. Contudo, é necessário que existam créditos líquidos e certos do sujeito passivo em relação à Fazenda Pública, (PISCITELLI, 2018).
Assim, para se fazer a compensação desses tributos por precatório, é indispensável uma previsão normativa específica, como elucida a luz do texto legal:
Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pública. (CTN)
Diante desse cenário, observa-se que o artigo 78 do ADCT e o artigo 97 do ADCT (nos casos dos Estados, Distrito Federal e Municípios) estabelecem as condições e critérios para a compensação de precatórios com tributos, pois essas disposições legais permitem que os precatórios sejam utilizados como meio de quitação de tributos, desde que cumpridos os requisitos estabelecidos. No entanto, ao longo dos anos, por necessidade de gerir uma lei especifica, nossos legisladores implementaram uma série de reformas jurídicas a fim de tentar solucionar tais questões e devido a isso que a compensação de tributos por precatório é um tema de grande relevância e que tem gerado debates acalorados. Como já mencionado, os precatórios são previstos na Constituição Federal de 1988, principalmente no artigo 100 e seus parágrafos, que passaram por diversas modificações ao longo do tempo, destacando-se as inovações trazidas pelas Emendas Constitucionais (ECs) nº 30/2000 e 62/2009.
Ora, ambas constituem pontos-chaves a serem examinados quanto às mudanças que trouxeram na sistemática dos precatórios, suas possíveis inconstitucionalidades, retrocessos e incompatibilidades com a própria norma constitucional, além dos avanços e inovações positivas proporcionados por elas.
Como já salientado, ao longo dos anos, o artigo 100, responsável pela regulamentação dos precatórios, sofreu alterações significativas por essas três emendas constitucionais: nº 30/2000, nº 37/2002 e nº 62/2009. Cada uma dessas emendas trouxe mudanças específicas e impactantes no tratamento dos precatórios, dessa forma será realizado uma breve abordagem sobre as mesmas, respectivamente.
A primeira alteração relevante ocorreu com a EC nº 30/2000, que introduziu o § 2º do artigo 78 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), conferindo "poder liberatório" às prestações anuais inadimplidas pelo Poder Público no exercício ao qual se referem. Com relação a esse ponto, nas considerações de QUIROGA (2006), que destaca o conceito de "poder liberatório" presente no texto constitucional como a qualidade da moeda ser obrigatoriamente aceita como meio de extinguir deveres e obrigações, surge a discussão sobre a possibilidade de compensação tributária utilizando precatórios, pois essas alterações permitiu o encontro de contas entre a Fazenda Pública e o contribuinte detentor do precatório vencido e não pago.
Por outro lado, a EC nº 37/2002 incluiu no artigo 100 o § 4º, a proibição a expedição de precatório suplementar ou complementar para enquadramento do crédito na regra do referido § 3º, que trata dos pagamentos de pequeno valor. Além disso, essa emenda introduziu os artigos 86 e 87 nos ADCT, estabelecendo regras de exceção e definindo os créditos de pequeno valor, in verbis:
“Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).
Por sua vez, a EC nº 62/2009, trouxe a mudança mais polêmica e impactante, promovendo alterações profundas no artigo 100 da CF e transformando a sistemática dos precatórios como um todo. Um ponto especialmente polêmico foi a introdução do § 9º no artigo 100, que permitiu à Fazenda Pública o abatimento das quantias devidas ao contribuinte no momento da expedição do precatório.
Essa disposição, no entanto, violava gravemente as garantias individuais previstas na Constituição e foi considerada inconstitucional, pois se tratava de uma espécie anômala de compensação que impõe ônus ainda maiores ao cidadão credor do crédito, permitindo que a Fazenda Pública tome do particular o que entende ser devido, mesmo antes do trânsito em julgado da sentença judicial reconhecendo a sucumbência do ente público.
Com relação a esse ponto, o renomado Doutrinador Pedro Lenza, conclui que:
“Estávamos diante do instituto da compensação forçada, o que desnatura a sua essência, além da problemática de haver contestação do valor a ser supostamente compensado” (LENZA, 2016, p. 860).
4.2 A necessidade de atribuição de Lei especifica
A necessidade de atribuição de uma lei específica para regulamentar a norma constitucional relacionada à compensação de tributos com precatórios tem sido um tema amplamente debatido. Embora muitos interpretem o § 2º do art. 78 dos ADCT como uma disposição constitucional plenamente eficaz, que dispensa a elaboração de uma lei para autorizar essa compensação, ainda há controvérsias sobre a questão, em consonância disso, conclui-se (PIMENTA, 2010) que é possível inferir que a utilização de créditos dos precatórios mencionados no art. 78 do ADCT pelo contribuinte em relação a qualquer ente federado não requer a elaboração de uma lei regulamentadora. O gozo do direito subjetivo conferido ao administrado, portanto, não está condicionado à regulamentação.
Porém, nesse contexto, surge o conceito de poder liberatório mencionado no § 2º do art. 78 dos ADCT, o qual afirma que qualquer restrição a esse direito entra em conflito com o comando constitucional e viola o princípio da isonomia. É importante ressaltar que o § 9º do art. 100, que permitia uma modalidade de compensação contrária aos princípios constitucionais, foi objeto de debate e discussão.
E diante de todos esses entraves, o posicionamento questionável do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem sido o de defender a necessidade de uma lei específica que autorize a compensação de débitos tributários com créditos de precatórios, fundamentando-se na regra geral aplicada ao instituto da compensação. Esse posicionamento é ilustrado por um julgado específico do STJ, que reafirma a necessidade de lei estadual autorizadora da compensação tributária.
A título de exemplo mais recente, podemos observar o seguinte julgado:
PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ICMS. COMPENSAÇÃO. NECESSIDADE DE LEI ESTADUAL AUTORIZADORA. JULGAMENTO DA CORTE ESTADUAL EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. CRÉDITOS DE PRECATÓRIOS DE NATUREZA ALIMENTAR. IMPOSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO. SÚMULAS 283/STF. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO
1. A jurisprudência do STJ possui firme entendimento no sentido de ser imprescindível a existência de lei estadual autorizadora da compensação tributária. Hipótese de incidência da Súmula 83/STJ.
2. No que concerne à impossibilidade de compensação tributária com créditos de natureza alimentar, aplica-se a Súmula 283/STF, porquanto a ausência de impugnação a fundamento que, por si só, respalda o resultado do julgamento proferido pela Corte de origem impede a admissão do recurso especial.
3. Agravo interno da empresa não provido.
(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1849583 SP 2019/0342489-0, Relator: Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), Data de Julgamento: 21/03/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/03/2022) (BRASIL, 2019)
Feito isso, o artigo 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, incluído pela Emenda Constitucional nº 94/2016, estabelece o direito dos credores de precatórios de realizar a compensação com débitos tributários ou de outra natureza, desde que inscritos na dívida ativa até 25 de março de 2015. Porém, essa compensação está sujeita aos requisitos definidos em lei específica de cada ente federado.
E de imediato, alguns estados vem se posicionando através de normas reguladoras, como são os casos do Rio de Janeiro e a Paraíba, que já adotaram medidas específicas que autorizam a compensação de débitos tributários com precatórios vencidos e não pagos, por meio de Lei Estadual nº 5.647/10 e Decreto nº 43.400 de 07 de fevereiro de 2023, respectivamente.
5. Da possibilidade de aquisição de imóveis público por precatório
A recente alteração na redação da sistemática dos precatórios, instituída pela Emenda Constitucional N° 113 trouxe uma novidade inusitada, possibilitando que o credor, ao invés de receber seu crédito em precatório, possa adquirir bens públicos como forma de quitação. Apesar de soar como uma afronta ao princípio da impenhorabilidade quanto a respeito aos bens públicos, que diz que não há possibilidade de penhora de bens públicos para pagamento de precatório ou dividas afins. Porém, esse instituto visa sobretudo buscar a possibilidade de o credor participar ativamente de negociações onde um patrimônio público é posto á venda, essa alternativa tem sido considerada uma medida interessante, principalmente em épocas de crises econômicas enfrentadas por alguns entes federativos.
Com o advento da EC n° 113, o art. 100, § 11 da Constituição Federal, foi modificado e assim, é facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para a compra de imóveis públicos do respectivo ente federado. Essa possibilidade de utilização de precatórios para aquisição de imóveis públicos foi introduzida recentemente, e ainda não se observou a ocorrência de controvérsias relevantes em relação à sua aplicação (LENZA, 2016).
Essa possibilidade de aquisição de imóveis públicos por meio de precatórios representa um direito subjetivo público conferido aos credores, visando aplicar a norma constitucional em seu favor. No entanto, é importante ressaltar que a regra é autoaplicável para a União, mas requer a edição de leis específicas por outros entes federativos devedores para que possa produzir seus efeitos jurídicos (LEITE, 2020).
6. Transferência de crédito registrado em precatório
A Cessão de crédito é uma negociação que transfere a titularidade do beneficiário original a outra pessoa, nas palavras de Pedro Lenza (p. 862, 2016) “O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor”
De acordo com Cunha (2020), o art. 78 do ADCT estabelece o parcelamento de precatórios, permitindo a cessão de créditos. Nesse sentido, o cedente tem a possibilidade de negociar seu crédito, transferindo-o a outro indivíduo ou entidade, que se tornará o novo credor habilitado para receber as parcelas. Essa prática é vista como uma forma de antecipação do recebimento e eliminação dos incômodos e demoras inerentes ao processo de precatórios.
Entretanto, é importante ressaltar que a cessão de crédito não se restringe apenas aos casos de parcelamento de precatório previstos no art. 78 do ADCT. Os §§ 13 e 14 do art. 100 da Constituição Federal ampliaram essa possibilidade de cessão, independentemente do parcelamento. Dessa forma, qualquer crédito constante em precatório pode ser total ou parcialmente cedido a terceiros.(CUNHA, 2020)
Contudo, há algumas questões a serem consideradas. No caso de cessão de crédito alimentício pertencente a idoso, portador de doença grave ou pessoa com deficiência, tais características não são transferidas ao cessionário. Ou seja, o cessionário não desfruta das mesmas preferências e benefícios do cedente. Além disso, se a cessão for parcial e o valor cedido não exigir a expedição de precatório, o cessionário não será beneficiado por essa regra.
Mesmo quando se trata de cessão total e o crédito é de pequeno valor, a dispensa do precatório não se estende ao cessionário. Portanto, para receber o valor do precatório, o cessionário precisará solicitar a expedição do mesmo. Nesse contexto, os §§ 2º e 3º do art. 100 da Constituição Federal não são aplicáveis ao cessionário, que realiza a cessão sem as mesmas qualidades de preferência ou de pequeno valor. (LENZA, 2016)
Outro ponto relevante é que a cessão de precatórios só produz efeitos após a comunicação formal ao juízo da execução e à entidade devedora, por meio de petição protocolizada. Enquanto essa comunicação não for realizada, a cessão não terá validade. Assim, é imprescindível que os procedimentos corretos sejam seguidos para que a cessão do precatório seja reconhecida pelo juízo da execução e pela entidade devedora. (LENZA, 2020)
Vale ressaltar que, conforme o art. 5º da Emenda Constitucional 62/2009, todas as cessões de precatórios realizadas antes da sua promulgação, independentemente da concordância da entidade devedora, são convalidadas. Esse dispositivo busca conferir segurança jurídica às cessões efetuadas anteriormente, assegurando sua validade.
Conclusão
Neste artigo, foi realizada uma análise detalhada dos mecanismos legais e institucionais de compensação por precatórios, com ênfase nos discursões de formas de compensação e utilidades para utilização desse crédito. O presente estudo abordou questões introdutórias relevantes relacionadas aos precatórios, fornecendo um panorama geral do tema. Além disso, foram discutidas a ordem cronológica dos pagamentos de precatórios e as preferências constitucionais em relação aos precatórios alimentares e não alimentares.
Este artigo também apresentou as formas previstas legalmente para o recebimento antecipado desses créditos, a fim de evitar longos períodos de espera para os credores. Dentre essas formas, destacou-se o sistema de compensação, evidenciando a necessidade de uma lei específica para regulamentar tal prática. Além disso, foi abordada a possibilidade de aquisição de bens públicos por meio de precatórios e a venda desses créditos para terceiros.
Com base na análise realizada, constatou-se que a impenhorabilidade dos bens públicos representa um desafio significativo para a efetivação dos pagamentos de precatórios, uma vez que limita as opções de execução dessas dívidas. Nesse sentido, é essencial a adoção de medidas que equilibrem a proteção do patrimônio público com a necessidade de satisfazer os direitos dos credores de precatórios.
Diante desse contexto, recomenda-se uma revisão legislativa para estabelecer regras claras e eficientes para a compensação de precatórios, como foi abordado ficou constatado a carência de uma lei especifica com relação ao tema, desta forma, levando em consideração a complexidade das questões envolvidas. Ademais, é fundamental que sejam estabelecidos mecanismos que promovam a celeridade na solução dessas demandas, a fim de garantir uma justa e equitativa satisfação dos direitos dos credores de precatórios no contexto do ordenamento jurídico brasileiro.
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