INTRODUÇÃO
A advocacia pública encontra-se prevista na Constituição Federal de 1988, no capítulo das Funções Essenciais à Justiça (artigo 131). Sua função é representar os entes políticos, judicial e extrajudicialmente, bem como desempenhar as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
A advocacia, seja ela pública ou privada, é função essencial à justiça. Salienta o Prof. José Afonso da Silva ser a advocacia não apenas uma profissão: é também um múnus e uma árdua tarefa posta a serviço da justiça.
O advogado é um dos elementos da administração democrática da Justiça. Por isso, sempre mereceu o ódio e a ameaça dos poderosos. O eminente professor relembra que Frederico, o Grande, chamava os advogados de “sanguessugas e venenosos répteis” e prometia “enforcar sem piedade aquele que viesse pedir graça ou indulto para um soldado.
Napoleão ameaçava “cortar a língua a todo advogado que a utilizasse contra o governo”. Bem sabem os ditadores reais ou potenciais que os advogados, como disse Calamandrei, são as “supersensíveis antenas da justiça”. E esta sempre estará do lado contrário de onde se situa o autoritarismo.1
O advogado privado atua representando o seu cliente. Age mediante delegação de poderes conferida, voluntariamente, por uma pessoa; o faz pelo instrumento de mandato. Ressalvada sua independência técnica, uma vez admitido o encargo, deverá fazê-lo com todos os meios e recursos disponíveis, incansavelmente, segundo as diretrizes traçadas por aquele que o contratou.
Já o advogado público atua presentando a pessoa jurídica de direito público que lhe é afeta. O ente se faz presente pelo advogado público. Noutros termos, ele é a própria pessoa jurídica em juízo. Seu poder de presentação não decorre de um mandato, mas da própria lei.
O advogado público não decide se quer ou não defender aquela entidade, tal como ocorre com o advogado privado. Tal função (poder-dever) decorre de lei, e não de ato de vontade. O aspecto volitivo limita-se ao momento de decidir se a pessoa, aprovada em concurso público de provas e títulos, quer ou não preencher tal cargo. Feito isso, resta-lhe uma função, da qual não pode se furtar de exercer.
Não se descura da existência de uma hierarquia administrativa: É sabido que a organização dos agentes públicos estatais é feita de forma escalonada e hierarquizada. E não é diferente com o advogado público.
Contudo, tendo em vista o status de função essencial à justiça da Advocacia Pública, não pode ela estar sujeita ou subordinada à vontade dos governantes. Nesse sentido, ensina o Prof. Aldemário Araújo Castro que o exercício da independência técnica (relativa) dos advogados públicos e o viés construtivo das manifestações consultivas e contenciosas reclamam um certo distanciamento dos “interesses imediatos” (e dos “humores imediatos”) dos gestores e administradores.
Não é concebível, salvo dentro da triste lógica da advocacia de Governo, uma relação hierárquica, de subordinação do advogado público em relação à “cadeia de comando” funcional de determinado órgão, ministério ou entidade.
Nesta esteira, sugere André Luiz Batista Neves que a solução passa, certamente, pela garantia de independência funcional aos Procuradores e pelo resgate de seu papel cívico. Como rememora Pereira e Silva, “não se concebe que ainda hoje a função do Procurador do Estado, para significativa parcela da população, seja confundida como a do advogado do governo, ou seja, que a sua atividade se vincule a interesses efêmeros, e não a interesses perenes: os interesses públicos”.2
A autonomia da advocacia pública é um tema primordial para o funcionamento do Estado Democrático de Direito. A pretendida autonomia permitirá aos advogados públicos atuarem em defesa dos interesses da sociedade sem sofrer pressões externas.
Pois bem, o artigo abordará os quatro aspectos da autonomia; o papel e relevância da Advocacia Pública e, por fim, analisará a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 82/2007, que visa garantir a almejada autonomia.
2. DA AUTONOMIA DA ADVOCACIA PÚBLICA
A advocacia pública, composta por órgãos e agentes que defendem juridicamente o Estado nas esferas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, desempenha um papel fundamental na promoção da legalidade e na proteção do interesse público.
A relevância da autonomia se reflete na defesa do patrimônio público, na segurança jurídica, no combate à corrupção e no fortalecimento da democracia.
Quanto à autonomia, se desdobraria em quatro dimensões: funcional, administrativa, financeira e orçamentária. Vejamos cada uma das dimensões:
2.1 Autonomia Funcional:
Refere-se à liberdade dos advogados públicos para exercerem suas funções sem interferências externas, especialmente de ordem política e administrativa. Essa autonomia é essencial para garantir que as decisões adotadas sejam baseadas em critérios técnicos e jurídicos, e não em pressões ou interesses pessoais.
Três são os aspectos da autonomia funcional: Imparcialidade na atuação; Responsabilidade Profissional e Proteção contra Retaliações. Analisemos cada aspecto:
a) Imparcialidade na atuação: A autonomia funcional permite que os advogados públicos atuem de maneira que reflita o verdadeiro interesse da sociedade, assegurando uma atuação objetiva e imparcial.
b) Responsabilidade Profissional: Os advogados públicos podem agir com liberdade, mas são responsáveis por suas decisões, devendo fundamentá-las adequadamente e zelar pela juridicidade (conformidade com o ordenamento jurídico como um todo) e pela justiça.
c) Proteção contra Retaliações: Protege-se os advogados públicos de possíveis retaliações por parte de autoridades ou grupos que possam se opor às suas decisões ou pareceres, garantindo um ambiente propício para a defesa do interesse público.
2.2 Autonomia Administrativa:
A autonomia administrativa diz respeito à capacidade da advocacia pública de se organizar internamente e definir sua própria estrutura, processos e procedimentos de trabalho.
Também há três aspectos da autonomia administrativa: Auto-organização; gestão de recursos humanos e Eficiência operacional. Segue abaixa a análise:
a) Auto-organização: A auto-organização permite à advocacia pública definir sua estrutura organizacional, criar regulamentos e estabelecer normas de funcionamento, ajustando-se às suas necessidades e peculiaridades.
b) Gestão de Recursos Humanos: seleção, contratação e gerenciamento de seus servidores, garantindo que profissionais competentes e qualificados sejam integrados ao seu quadro de membros e de apoio.
c) Eficiência Operacional: Com a autonomia administrativa, a advocacia pública é capaz de implementar práticas e processos que aumentem a eficiência de suas operações, resultando em uma atuação mais eficaz na defesa do interesse público.
2.3 Autonomia Financeira:
A autonomia financeira refere-se à capacidade da advocacia pública de gerir seus recursos orçamentários de forma independente, garantindo que tenha os meios necessários para realizar suas atividades.
Dois são os aspectos da autonomia financeira. Vejamos:
a) Dotação Orçamentária Própria: A advocacia pública deve ter uma dotação orçamentária assegurada, o que significa que os recursos necessários para sua operação e atividades devem ser definidos de forma a garantir sua autonomia.
b) Gestão de Recursos: Com autonomia financeira, a advocacia pública pode administrar seus recursos, alocando-os de acordo com suas prioridades e necessidades, sem depender de outras instâncias do governo.
Gustavo Calmon Holliday, Procurador do Estado do Espírito Santo, entende que os Procuradores de Estado são advogados de todos os cidadãos uma vez que têm como objetivo-fim a defesa do patrimônio público.
Nesse mesmo sentido concluiu José Roberto de Morais que, no momento em que a Fazenda pública é condenada, sofre um revés, contesta uma ação ou recorre de uma decisão, o que se estará protegendo, em última análise, é o erário. Na realidade, a autoridade pública é mera administradora.
Os procuradores defendem o patrimônio da coletividade, inclusive promovendo a cobrança dos créditos da Fazenda Pública. Logo não se pode conceber que o ‘Escritório de Advocacia dos cidadãos’ tenha um contingente insuficiente e que os seus profissionais sejam mal remunerados, pois, inevitavelmente, o prejuízo será do próprio erário que arcará com as consequências deletérias de tal situação.
Com um número insuficiente de procuradores, a qualidade técnica do trabalho é comprometida, refletindo-se diretamente na reputação pessoal desses profissionais, cujo trabalho não pode ser realizado com a dedicação devida e tampouco poderão desculpar-se futuramente sob a alegação de excesso de serviço.
É preciso adotar mecanismos, em nível constitucional, que impossibilitem aos administradores desvirtuar as finalidades dos órgãos públicos. Conforme ensinamento de Hely Lopes Meirelles, ‘toda atividade do administrador público deve ser orientada para o bem comum da coletividade. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade’.
Todavia, e lamentavelmente, na prática a realidade é muito diferente. Na maior parte desses Órgãos, o quadro é deficiente, a remuneração é baixa e a estrutura é inadequada.
Mesmo orgulhosos por desempenharem atividade de especial relevância, a baixa remuneração, a deficiência estrutural e o alto volume de processos a que os procuradores de todas as Unidades Federadas estão submetidos, tem acarretado a evasão para outros cargos menos atribulados. Tradicionalmente, os Procuradores de Estado são profissionais respeitados no meio jurídico e, indubitavelmente, devem ser aprovados em concursos públicos de provas e títulos altamente concorridos.
Juristas de expressão nacional como Sérgio Ferraz, Carlos Ary Sundfeld, Michel Temer, Maria Sylvia Di Pietro são Procuradores de Estado.3
Corroborando o respeito e o saber jurídico dos advogados públicos, assevera-se que a atual composição do Supremo Tribunal Federal possui seis ministros que atuaram na advocacia pública. Vejamos:
Ministro Luís Roberto Barroso – Presidente: Procurador do Estado do Rio de Janeiro. Ingresso em 1985.
Ministro Edson Fachin - Vice-Presidente: Procurador do Estado do Paraná.
Ministro Gilmar Mendes – Decano: Advogado-Geral da União – de janeiro de 2000 a junho de 2002.
Ministra Cármen Lúcia: Procuradora do Estado de Minas Gerais. Ingresso em 1983.
Ministro Dias Toffoli: Advogado-Geral da União – de março de 2007 a outubro de 2009.
Ministro André Mendonça: Advogado-Geral da União de 2019 a 2020 e, novamente, em 2021, tendo ingressado na carreira de Advogado da União em 2000.
2.4 Autonomia Orçamentária:
A autonomia orçamentária refere-se à capacidade da advocacia pública de elaborar e executar seu próprio orçamento, de acordo com suas necessidades e prioridades. Isso implica que a instituição pode definir as dotações orçamentárias necessárias para suas atividades e garantir que esses recursos sejam alocados de forma a atender às demandas específicas.
Três são as características da autonomia orçamentária: Elaboração do Orçamento; Execução Orçamentária e Vinculação aos Recursos. Vejamos cada uma das características:
a) Elaboração do Orçamento: A advocacia pública deve ter a prerrogativa de elaborar seu próprio projeto de lei orçamentária, definindo as prioridades e as necessidades financeiras para o exercício fiscal.
b) Execução Orçamentária: Além de elaborar o orçamento, a advocacia pública deve ser capaz de executar essas previsões orçamentárias, utilizando os recursos conforme planejado.
c) Vinculação aos Recursos: A autonomia orçamentária permite que a advocacia pública tenha uma garantia de recebimento dos recursos que foram previstos, evitando cortes ou contingenciamentos que poderiam afetar suas atividades.
Bernardo Cabral, Senador da República, ponderou a respeito da necessidade de autonomia orçamentária para a advocacia pública aduzindo que que o atrelamento orçamentário das Procuradorias ao Executivo, quase que às raias da dependência e da subserviência, transformam os advogados do Estado em advogados do detentor do poder no Estado, e não é essa a inspiração da razão de ser e de atuar das Procuradorias.4
A autonomia financeira é a alforria das Procuradorias, que poderão dedicar-se à defesa administrativa e judicial da coisa pública, desvinculados das vontades e imposições do eventual detentor da chefia do Executivo, zelando pelo respeito à Constituição e às leis, e não viabilizando, com verniz jurídico, as determinações do detentor do mandato popular.
É sempre bom lembrar que o bem público é indisponível, e assim também o é a sua defesa”.5
As quatro dimensões da autonomia da advocacia são interdependentes e essenciais para garantir a atuação eficaz e independente dos advogados públicos. Juntas, elas asseguram que a advocacia pública possa cumprir seu papel de defender o interesse público, promover a legalidade e contribuir para a construção de um Estado democrático mais justo e eficiente.
A consolidação da autonomia se faz necessária para o fortalecimento da advocacia pública e, consequentemente, para a promoção da justiça e do Estado de Direito no Brasil.
3 PAPEL DA ADVOCACIA PÚBLICA E A RELEVÂNCIA DA AUTONIMIA PARA A DEFESA DO ESTADO:
A advocacia pública atua na representação judicial e extrajudicial dos entes públicos, na consultoria jurídica e no controle da legalidade dos atos administrativos. Sua atuação é indispensável para a defesa do patrimônio público, a proteção do meio ambiente e a garantia dos direitos dos cidadãos.
A autonomia da advocacia pública é crucial para o fortalecimento da democracia em razão de atuação em prol da defesa do interesse público e da segurança jurídica; proteção dos direitos dos cidadãos; promoção da justiça social e, por fim, pelo fortalecimento das instituições.
Seguem as razões para a obtenção da autonomia por parte da Advocacia Pública:
Defesa do Interesse Público: A autonomia permite que os advogados públicos atuem de forma independente, priorizando o interesse da sociedade em vez de atender a pressões políticas ou interesses privados. Isso garante que as decisões e ações do governo estejam alinhadas com os direitos e necessidades da população.
Segurança Jurídica: A atuação independente dos advogados públicos contribui para a segurança jurídica, pois assegura que as decisões governamentais sejam tomadas com base na lei. Isso ajuda a evitar arbitrariedades e promove a confiança pública nas instituições.
Proteção dos Direitos dos Cidadãos: A advocacia pública, ao ser autônoma, pode defender de maneira mais eficaz os direitos fundamentais dos cidadãos, especialmente em áreas críticas como saúde, educação e meio ambiente. Isso fortalece o papel do Estado como garantidor de direitos.
Promoção da Justiça Social: A advocacia pública pode atuar em prol de políticas públicas que visem à justiça social, garantindo que as vozes mais vulneráveis da sociedade sejam ouvidas e defendidas, contribuindo para uma democracia mais inclusiva. Nesse sentido, compete aos advogados públicos refletir sobre os caminhos constitucionais, legais e normativos para a execução das políticas públicas, sem impor posições ideológicas a respeito das alternativas de escolhas políticas.
Fortalecimento das Instituições: A autonomia da advocacia pública fortalece as instituições democráticas, pois assegura que um órgão essencial à administração pública funcione de maneira eficiente e independente, colaborando para a estabilidade e continuidade do Estado democrático.
Em suma, a autonomia da advocacia pública é um pilar essencial para a consolidação de uma democracia saudável, garantindo que a defesa do interesse público, a legalidade e os direitos dos cidadãos sejam sempre priorizados.
4. ANÁLISE DA PEC 82/2007
A trajetória da advocacia pública no Brasil remonta ao período colonial, mas foi a Constituição de 1988 que reconheceu a advocacia pública como função essencial à justiça. Desde então, a luta por autonomia tem se intensificado, com a PEC 82/2007 surgindo como uma proposta para garantir a independência dos advogados públicos.
A PEC 82/2007 visa assegurar autonomias funcional, administrativa e financeira aos profissionais da advocacia pública, além de garantir o poder de iniciativa em suas políticas remuneratórias e nas propostas orçamentárias anuais. A proposta é um passo significativo na busca pela valorização e reconhecimento da importância da advocacia pública no contexto do Estado brasileiro.
O conteúdo da PEC traz importantes mudanças. O artigo 132-A, por exemplo, estabelece que o controle interno dos atos da administração pública será exercido pela Advocacia-Geral da União e pelas procuradorias dos Estados e Municípios, assegurando-lhes a autonomia necessária para o desempenho de suas funções.
Da mesma forma, o artigo 135-A garante inamovibilidade, irredutibilidade de subsídio e independência funcional aos integrantes das carreiras da Defensoria Pública e da Advocacia da União, entre outros.
Vejamos o conteúdo da PEC:
Art. 1º Ficam acrescentados os seguintes Artigos 132-A e 135-A à Constituição Federal:
“Art. 132-A. O controle interno da licitude dos atos da administração pública, sem prejuízo da atuação dos demais órgãos competentes, será exercido, na administração direta, pela Advocacia-Geral da União, na administração indireta, pela Procuradoria-Geral Federal e procuradorias das autarquias, e pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, as quais são asseguradas autonomias funcional, administrativa e financeira, bem como o poder de iniciativa de suas políticas remuneratórias e das propostas orçamentárias anuais, dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.”(NR)
Art. 135-A. Aos integrantes das carreiras da Defensoria Pública, bem como da Advocacia da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal, dos procuradores autárquicos e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão garantidas:
a) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa;
b) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I;
c) independência funcional. ” (NR)
Art. 2º O art. 168 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º da Constituição Federal. ” (NR)6
Essas mudanças são fundamentais para criar um ambiente que permita aos advogados públicos atuarem de forma independente, sem a subordinação a outros órgãos do Poder Executivo. Contudo, a tramitação da PEC 82/2007 tem encontrado obstáculos significativos. Desde sua apresentação, debates acalorados têm evidenciado a resistência de alguns setores do governamentais à autonomia da advocacia pública.
A aprovação da PEC 82/2007 é, portanto, um passo essencial para consolidar a autonomia da advocacia pública no Brasil. Este movimento não apenas fortalece as funções desses profissionais, mas também contribui para a construção de um sistema jurídico mais justo e eficiente, onde a defesa dos interesses do Estado e da sociedade seja realizada de maneira independente e com maior integridade. O futuro da advocacia pública depende da superação dos desafios atuais e da implementação de mudanças que garantam a sua plena autonomia e efetividade no exercício de suas funções.
5. CONCLUSÕES
A autonomia da advocacia pública é de suma importância para a defesa do interesse público e o fortalecimento do Estado Democrático de Direito. A missão da Advocacia Pública, para ser exercida na extensão e dimensão que lhe confere a Constituição, exige que a sua instituição seja complementada com o atributo próprio às funções essenciais à Justiça e que ainda lhe falta: a necessária autonomia.
A independência funcional dos advogados públicos garante que suas decisões sejam tomadas com base na legalidade e no interesse da sociedade, sem pressões externas. A aprovação da PEC 82/2007 é crucial para assegurar essa autonomia em todo o Brasil, permitindo que a advocacia pública cumpra seu papel de forma eficaz e independente.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1- Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
2- BRAGA, Vicente. "Autonomia: da advocacia pública para a sociedade". Poder360.
3- PIERONI, Fabrizio. "A autonomia da Advocacia Pública". Conjur.
4- "A quem interessa a (não) aprovação da autonomia da advocacia pública nacional?". Migalhas.
5-DUTRA, Rapahel Vasconcelos. O estatuto jurídico dos procuradores e das procuraturas municipais e o necessário aprimoramento constitucional. Belo Horizonte. Julho/2016. Dissertação de Mestrado.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 583.︎
-
NEVES, André Luiz Batista. Advocacia Pública: problemas e soluções. In: PAIVA, Mário Antônio Lobato de (Coord.). A importância do advogado para o direito, a justiça e a sociedade. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 53.︎
Gustavo Calmon Holliday︎
DELGADO, José Augusto. Autonomia das procuradorias dos estados. RPGE, Porto Alegre, v. 30, n. 64, p. 49-61, jul./dez. 2006. Pág. 02.︎
DELGADO, José Augusto. Autonomia das procuradorias dos estados. RPGE, Porto Alegre, v. 30, n. 64, p. 49-61, jul./dez. 2006. Pág. 06.︎
- Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 82/2007.︎
