RESUMO
Este artigo analisa a viabilidade jurídica de aplicação do Código de Defesa do Consumidor no contexto do Sistema Único de Saúde, considerando as diferenças entre a prestação de serviços públicos de saúde e as relações de consumo tradicionais. Tem-se que a aplicação do CDC no âmbito do SUS é um tema que gera controvérsias, especialmente em relação à caracterização do cidadão como consumidor e o Estado como fornecedor de serviços. O objetivo dessa pesquisa é detalhar a estruturação do CDC e os possíveis pontos de convergência com as leis que regulam o SUS. Quanto à metodologia, optou-se pelo método dedutivo, com base em análise de fontes bibliográficas, legislativas e jurisprudenciais.
Palavras-chave: Saúde. Código de Defesa do Consumidor. Constituição Federal. Sistema Único de Saúde. Aplicabilidade.
ABSTRACT
This article analyzes the legal feasibility of applying the Consumer Protection Code (Código de Defesa do Consumidor - CDC) in the context of the Unified Health System (Sistema Único de Saúde - SUS), considering the differences between the provision of public health services and traditional consumer relations. The application of the CDC within the SUS framework is a topic that raises controversy, especially regarding the
characterization of the citizen as a consumer and the State as a service provider. The objective of this research is to detail the structure of the CDC and the possible points of convergence with the laws that regulate the SUS. As for the methodology, the deductive method was chosen, based on the analysis of bibliographic, legislative, and jurisprudential sources.
Key Words: Health. Cosumer Protection Code. Federal Constitution. Unified Health System. Applicability.
INTRODUÇÃO
O Sistema Único de Saúde (SUS), criado pela Constituição Federal de 1988, é responsável por garantir o acesso universal e gratuito à saúde a todos os cidadãos brasileiros, sendo um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo. Ele é regido por princípios como a universalidade, integralidade e equidade, voltados para assegurar a prestação de serviços de saúde de forma inclusiva e eficiente. No entanto, a crescente participação de entes privados na prestação de serviços de saúde dentro do SUS, bem como a oferta de medicamentos, exames e tratamentos por meio de parcerias público-privadas, tem suscitado debates sobre a aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor (CDC) neste contexto.
O CDC, instituído pela Lei n° 8.078/1990, visa proteger o consumidor nas relações de consumo, estabelecendo normas de responsabilidade civil e direitos fundamentais para o equilíbrio dessas relações. A controvérsia emerge em torno da questão de se o cidadão, ao utilizar os serviços de saúde oferecidos pelo SUS, pode ser enquadrado como consumidor e, por consequência, se o Estado ou entidades privadas que atuam no sistema podem ser considerados fornecedores. A análise dessa possibilidade jurídica é de grande relevância, uma vez que envolve a defesa de direitos em um setor essencial para a dignidade humana: a saúde.
Neste artigo, propõe-se examinar os pontos de convergência e divergência entre o CDC e o arcabouço legal do SUS, considerando aspectos doutrinários, legislativos e jurisprudenciais, e discutir a viabilidade de aplicação das normas consumeristas nesse cenário.
1 Do conceito de consumidor, fornecedor e prestador de serviços
O Código de Defesa do Consumidor traz em seu artigo 2º a definição expressa de consumidor, de modo que realiza, também, a complementação desse sentido nos artigos 17 e 29:
Art. 2° Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final. Parágrafo único. Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo.
Art. 17. Para os efeitos desta Seção, equiparam-se aos consumidores todas as vítimas do evento.
Art. 29. Para os fins deste Capítulo e do seguinte, equiparam-se aos consumidores todas as pessoas, determináveis ou não, expostas às práticas nele previstas.
Nesse viés, Fabrício Bolzan de Almeida (2024, p. 63), ao analisar a conceituação de consumidor trazida pela Lei 8.078/90, entende que tal termo ultrapassa as definições estritas que o texto jurídico apresenta, uma vez que o Código do Consumidor possui enfoque principalmente econômico.
Assim conclui José Brito Filomeno:
O conceito de consumidor adotado pelo Código foi exclusivamente de caráter econômico, ou seja, levando-se em consideração tão somente o personagem que no mercado de consumo adquire bens ou então contrata a prestação de serviços, como destinatário final, pressupondo-se que assim age com vistas ao atendimento de uma necessidade própria e não para o desenvolvimento de uma outra atividade negocial (2022, p. 23)
Considerando o exposto, uma vez que o Código de Defesa do Consumidor atrela o papel de consumidor ao de destinatário final, é interessante apontar as principais e mais conhecidas teorias que detalham o significado do destinatário final, sendo elas a finalista e a maximalista.
A primeira corrente de pensamento, conhecida não apenas como finalista, mas também como subjetiva, identifica o consumidor como o destinatário fático e econômico na relação de consumo, utilizado efetivamente o bem ou o serviço adquirido para satisfazer uma necessidade particulares, não existindo a possibilidade de que o consumidor retornasse o produto ou o serviço para o mercado sem que, de fato, tenha utilizado de forma completa.
No que tange a teoria maximalista, conhecida por ser mais expansiva que a primeira, diferentemente da finalista, tem-se que o consumidor pode ser resumido ao papel de destinatário fático do produto ou do serviço, unicamente precisando tomar posse do bem, não sendo obrigatório o seu uso para satisfazer necessidades particulares.
Assim, apesar de distintas no que tange a finalidade do consumo realizado pelo indivíduo, percebe-se que as teorias convergem em uma mesma conclusão, considerando que, para ambas, o ato de retirar o bem do mercado já define o consumidor e seu papel como destinatário final.
Ao tratar sobre o fornecedor, tem-se, de início, a definição básica trazida pelo artigo 3º do Código de Defesa ao Consumidor:
Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.
Por meio do dispositivo legal supracitado é possível concluir que o conceito de fornecedor é amplo, não podendo ser reduzido em categorias específicas ou tipo de produtos que são entregues, sendo certo definir que o papel do fornecedor em uma relação de consumo é de colocar um produto ou um serviço no mercado.
Nesse sentido, Claudia Lima Marques:
O art. 3º do CDC bem especifica que o sistema de proteção do consumidor considera como fornecedores todos os que participam da cadeia de fornecimento de produtos e da cadeia de fornecimento de serviços (...), não importando sua relação direta ou indireta, contratual ou extracontratual, com o consumidor (2022, p.104).
No que tange o tipo de pessoa, física ou jurídica, que fornece o produto ou o serviço, tem-se que a primeira, conforme discutem diferentes doutrinadores, pode ser definida por sua habitualidade, no caso de uma comercialização mais assídua, ou por sua eventualidade, seja por meio de um profissional liberal ou com o exercício de uma atividade eventual, considerando o enfoque de ganho econômico em todos os casos mencionados.
Já a pessoa jurídica, ao cumprir o papel de fornecedor, diferentemente da pessoa física, tem a característica da habitualidade totalmente indispensável. O código de Defesa do Consumidor, ao trazer os diferentes tipos de pessoa jurídica passíveis de exercer o papel de fornecedor, elenca as pessoas jurídicas privadas, públicas, nacionais, estrangeiras e, até mesmo, os entes despersonalizados.
Ao passo em que, de forma clara, tem-se que as pessoas jurídicas privadas correspondem à toda e qualquer empresa fornecedora de bens ou serviços, e as pessoas jurídicas públicas englobam, em suma, o próprio Estado, por meio do fornecimento advindo de autarquias, fundações, empresas públicas ou, até mesmo sociedade de economia mistas, tem-se que a divisão dos fornecedores em nacionais e estrangeiros possuem um raio de complexidade maior.
Isto é, no caso de produtos ou serviços internacionais, mister considerar que, tratando-se de exportação, a responsabilidade sobre danos identificados será exclusivamente do importador, podendo, no caso, ingressar com ação de regresso contra o originador da causa, mas sem eximir de seu papel na relação de consumo.
Por fim, ao considerar o artigo 3º do Código de Defesa do Consumidor, tem- se a possibilidade de os entes despersonalizados figurarem como fornecedores. Nesse caso, uma vez reconhecidos pela ausência de personalidade jurídica no âmbito civil, tem-se que os entes despersonalizados podem ser desde uma massa falida, capaz de prosseguir com atividades comerciais de uma empresa ainda que em status de quebra, até mesmo uma sociedade irregular, como são conhecidos, por exemplo, os “camelôs”, que não constituem, de fato, uma personalidade jurídica, mas que desenvolvem atividade econômicas que incluem o fornecimento de produtos ou serviços.
Diante do exposto, sabe-se que a compreensão do papel exercido pelo fornecedor, bem como quem o cumpre, ao se tratar do direito do consumidor, é fundamental para assegurar a proteção dos direitos dos consumidores nas relações de consumo. Este conceito abrange tanto pessoas físicas quanto jurídicas, estabelecendo critérios específicos, como a habitualidade e a natureza do fornecimento, que ajudam a identificar quem se qualifica como fornecedor. A responsabilidade civil, por sua vez, varia conforme a categoria do fornecedor, sendo objetiva na maioria dos casos, o que garante uma maior proteção ao consumidor em situações de defeito ou não conformidade dos produtos e serviços oferecidos.
Além disso, ao considerar a possibilidade da inclusão do Estado no papel de fornecedor, por meio da inclusão de entidades como instituições financeiras, como sociedades de economia mista ou empresas públicas, evidencia a ampliação do alcance do Código de Defesa do Consumidor para proteger os consumidores em diversas relações comerciais. Essa abordagem abrangente assegura que os consumidores tenham seus direitos respeitados, promovendo um equilíbrio nas relações de consumo e contribuindo para um mercado mais justo e responsável. Assim, a definição de fornecedor no direito do consumidor não apenas delimita responsabilidades, mas também fortalece a confiança nas relações comerciais, fundamental para o desenvolvimento econômico e social.
2 DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
A priori, é importante destacar que o Sistema Único de Saúde surgiu em um contexto de renovação política, com a criação de uma Constituição Federal conhecida como “Cidadã”, responsável por assegurar o direito à vida de todos os brasileiros, incluindo o direito à saúde.
A história do Brasil, em especial os anos anteriores à promulgação da Constituição de 1988, foi de um cenário reformista no âmbito sanitário, considerando a realidade brasileira de inadequação do sistema de saúde, incapaz de atender a demanda da população,
Em um contexto de negligência governamental, vivenciado por séculos até a promulgação da Carta Magna de 1988, os brasileiros sempre entenderam que a saúde representava apenas a ausência de doenças, uma vez que cuidados de rotina e procedimentos básicos de saúde só eram possíveis para uma parcela ínfima da população, considerando a despreocupação do Estado com assuntos relacionados à saúde.
Com isso, é inevitável considerar que o contexto político e social vivenciado na década de 1980 influenciou na criação de uma Constituição Federal que buscava proteger os cidadãos e seus direitos fundamentais, até então colocados em segundo plano. A Constituição Cidadã foi responsável por incorporar diversos conceitos, princípios e lógicas organizacionais no que diziam a respeito da saúde e da reforma sanitária, fundamentando o que hoje todos conhecem como o SUS.
2.1 Dos aspectos constitucionais relacionados ao SUS
De início, é importante mencionar os dispositivos que estruturam o acesso à saúde e a base do Sistema Único de Saúde na Constituição Federal. Ao passo em que o artigo 6º reconhece a saúde como um direito social, os artigos 196, 197, 198, 199 e 200 definem de forma específica os deveres do Estado no que tange às garantias de acesso universal à saúde, bem como o de promoção de políticas que gerem redução de doenças:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.
O artigo 198, em específico, é responsável por determinar o formato em que o Sistema único de Saúde deve ser organizado e estruturado, estabelecendo meios para financiamento, administração e difusão do SUS ao redor de todo o território nacional.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
- descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
- atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
- participação da comunidade.
É sabido que tais dispositivos legais definiram o conceito de saúde, estabeleceram um direito social universal, caracterizaram os serviços públicos como algo relevante no contexto social e criaram um Sistema Único de Saúde, com um sistema descentralizado, possibilitando maior expansão em todo o país.
Nesse sentido, diante de um cenário jurídico reformulado, com uma Constituição capaz de estabelecer novas regras para a saúde pública, a Lei 8.080/90 foi criada, sendo responsável por dispõe sobre as condições nas quais o SUS será essencial na busca por promover, proteger e recuperar a saúde da população.
2.2 Da organização jurídico-administrativa do SUS
A organização jurídica e administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS) é estruturada de forma a garantir a descentralização, a universalidade e a integralidade dos serviços de saúde. Essa organização é fundamentada em diversas leis e normativas, sendo a principal delas a Constituição Federal de 1988, que consagrou a saúde como um direito de todos e um dever do Estado.
Ao tratar sobre a estruturação do Sistema Único de Saúde é necessário discutir, principalmente, sobre a Lei Orgânica da Saúde, nº 8.080, bem como sua lei complementar, nº 8.142, reconhecidas como as leis que regulam o SUS e todo o funcionamento desse sistema governamental.
Por meio dos princípios anteriormente apresentados, em especial o princípio da descentralização, é possível entender o recorte administrativo feito para o melhor funcionamento do Sistema único de Saúde, que é dividido e organizado entre os três níveis do governo: Federal, Estadual e Municipal.
No que tange a participação da União na estruturação do SUS é importante destacar que o Ministério da Saúde é tido como o órgão máximo responsável por organizar o SUS, cabendo a ele toda a formulação de políticas nacionais de saúde, bem como a organização no que diz respeito às transferências de verba para que os estados e os municípios brasileiros possam investir na saúde pública.
Nesse sentido, a participação dos estados é tida como intermediária no sistema organizacional do SUS, uma vez que ao nível Estadual compete coordenar ações regionais e promover toda a integração entre os municípios, depositando nas secretarias estaduais de saúde a função de instituir políticas e ações de média e alta complexidade, bem como a de executar programas estaduais de promoção e proteção à saúde.
Por fim, considerando toda a integralidade fomentada pela Constituição Federal, os municípios brasileiros possuem um papel de destaque, uma vez que executam, de fato, as ações de saúde do Sistema Único de Saúde. Sendo a porta de entrada para o Sistema, uma vez que abrange pessoas de forma direta em cada cidade brasileira, a esfera municipal, por meio das secretarias municipais de saúde, organiza todo o cuidado primário à saúde disponível à população, com foco na prevenção e promoção da saúde.
Importante destacar que a Lei Orgânica, ao dispor sobre as condições de promoção, organização e proteção da saúde, compreendendo que a descentralização e a integralidade trazida pela Constituição Federal permitem maior difusão da saúde pública em todo o território brasileiro, não apenas estruturou a participação da administração pública, mas também permitiu que a iniciativa privada auxiliasse o SUS.
De acordo com o Ministério da Saúde (2014), a iniciativa privada participa do Sistema Único de Saúde de forma complementar, sendo contratado ou até mesmo conveniado ao organismo público.
A Constituição Federal, em seu artigo 199, estabelece que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, mas que esta atua de forma complementar ao SUS. Ou seja, o setor privado pode oferecer serviços de saúde, mas o Estado deve garantir que sua atuação esteja subordinada às normas e diretrizes do sistema público. Veja:
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. § 1º As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. § 2º É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos. § 3º É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei. § 4º A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização.
Nesse sentido, é importante destacar os meios pelos quais a iniciativa privada consegue auxiliar o Sistema Único de Saúde, uma vez que por meio de algumas ações o sistema particular pode contratar ou firmar parcerias com prestadores privados para ampliar a oferta de serviços, especialmente em áreas onde há maior demanda ou carência de estrutura pública. Tais contratações são regidas por regras que visam garantir o melhor funcionamento, transparência e uso dos recursos públicos.
Ademais, mister mencionar que grande parcela dos serviços especializados e com complexidade alta disponibilizados pelo SUS são, na realidade, prestados pela iniciativa privada. Hospitais privados, clínicas e laboratórios, embora não façam parte da rede pública direta, são frequentemente contratados para realizar procedimentos que o SUS não consegue suprir com suas próprias unidades. O SUS, nesse contexto, garante o pagamento desses serviços, mas os pacientes continuam tendo acesso gratuito a eles, conforme garantido pela universalidade do sistema.
Assim, entende-se que o Sistema Único de Saúde é amplo, complexo e descentralizado, e busca garantir o direito à saúde para todos os cidadãos brasileiros. Sua organização jurídica e administrativa é estruturada em um modelo federativo, com responsabilidades compartilhadas entre União, estados e municípios, e a participação ativa da sociedade na formulação e controle das políticas de saúde. Embora enfrente desafios, o SUS tem sido fundamental para a promoção da saúde e a redução de desigualdades no Brasil.
