RESUMO
Este trabalho busca destacar a relevância do orçamento público, especialmente para as cidades brasileiras, levando em conta a crescente participação cidadã no processo e a legislação relacionada à responsabilidade fiscal. Primeiramente, são apresentados seus conceitos, sua origem, as distinções em relação ao setor privado e as diferenças entre os níveis de governo. Em seguida, são brevemente descritos a estrutura orçamentária do país, a distinção entre receitas e despesas, as etapas do processo orçamentário, bem como a reforma tributária e os orçamentos públicos no Brasil. O termo "orçamento", no contexto institucional brasileiro, abrange vários significados. A atividade financeira não se resume a um único documento, nem a um único conjunto de normas. No enfoque proposto pelo texto, os diplomas orçamentários que estruturam o processo de legalização do gasto público incluem dois tipos de normas: umas que estabelecem objetivos e elaboram programas; e outras que oferecem os recursos financeiros para sua execução. As primeiras têm caráter obrigatório, uma vez que as tarefas atribuídas ao Estado são sempre de responsabilidade, não de escolha. As segundas, facultativas, já que os recursos financeiros implicam a possibilidade de gastar para implementar programas. Por fim, o trabalho aborda soluções para os desafios orçamentários dos municípios brasileiros. Apesar de ser um instrumento crucial de gestão, o Orçamento Público ainda carece de atenção no Brasil, em parte devido à inflação que distorceu valores, dificultando previsões de receitas e despesas, além da linguagem técnica que o torna inacessível ao cidadão comum.
Palavras-chaves: Orçamento Público; Público; Orçamentário.
1 INTRODUÇÃO
A noção de governança financeira, assim, engloba as ideias da teoria institucional e da teoria do poder, particularmente ao fundamentar-se nos termos estruturas e balanço de influências. As estruturas representam as normas que regem as interações em uma comunidade (North, 1990).
Um relevante mecanismo de administração, o Orçamento Público não tem obtido a merecida consideração no Brasil, possivelmente devido à inflação que castigou o país por muitos anos, distorcendo os preços de bens e serviços e complicando imensamente a estimativa de receitas e gastos futuros. Também pode ser porque seu domínio está limitado a poucos indivíduos que atuam nos governos federal, estaduais e municipais, ou talvez porque o cidadão comum encontre obstáculos para compreender a linguagem técnica em que o orçamento está formulado.
São os alicerces da convivência coletiva, e a autoridade, manifestada por meio de controles aplicados de forma contínua, é o que distingue as estruturas institucionais de outras formas de organização social. Diante disso, qual seria a corrente teórica da perspectiva institucional mais adequada para interpretar a governança financeira? Esse mesmo conceito de autoridade também foi analisado sob diversas óticas (North, 1990).
No Brasil, o progresso e o aprimoramento da técnica orçamentária são relativamente recentes, remontando ao período de atuação do Conselho Federal do Serviço Público Civil, instituído pela lei n. 284, de 28 de outubro de 1936, e extinto pelo Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938, que criou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), vinculado diretamente ao Presidente da República, em colaboração e coordenação com o serviço público federal (Crepaldi, 2013).
As funções administrativas no Brasil foram desempenhadas de maneira empírica, apesar da grande quantidade de leis e regulamentos, bem como do funcionamento de instituições criadas por improvisações, algumas mais bem-sucedidas que outras. Não havia um método baseado em princípios modernos de administração, nem diretrizes de um sistema racionalmente estruturado e operando de forma orgânica (Crepaldi, 2013).
A conceituação é relativamente recente, datando do início do século XX. O orçamento público é um planejamento das atividades governamentais, no qual estão detalhados os serviços oferecidos aos cidadãos e seus respectivos custos. Isso já oferece uma boa visão do que está ocorrendo, embora nem sempre esteja claro o porquê das ações do governo (Silva, 1973).
Esse enfoque surgiu da preocupação de padronizar os orçamentos e torná-los compreensíveis ao longo do tempo e entre diferentes entes públicos. Dessa forma, surgiu a ideia de função, que consiste em agrupar as ações do governo em conjuntos homogêneos ou com características semelhantes, como saúde, transporte e agricultura (Silva, 1973).
Para alcançar seus propósitos, especialmente a manutenção da ordem e do bem-estar coletivo, o Estado necessita de recursos monetários para executar políticas públicas essenciais à população, os quais exigem aplicação correta e apropriada, sob pena de comprometerem os próprios fins estatais.
Para isso, a gestão financeira do Estado se baseia no instrumento essencial do orçamento público, que nada mais é que um pacto de confiança por meio do qual a população cede parte de seus recursos aos governantes para serem empregados em benefício das necessidades sociais urgentes. Contudo, frequentemente, o orçamento público é alvo de disputas constantes por poder e demonstra pouca efetividade prática, necessitando ainda de consideráveis avanços para atingir plenamente seus verdadeiros objetivos.
A mundialização, a marginalização social, a dificuldade do Brasil em deixar de ser uma nação promissora para se transformar em um país desenvolvido e equitativo, estão gerando algumas respostas e acontecimentos concretos favoráveis. O Poder Judiciário tem responsabilizado gestores públicos que utilizam inadequadamente os fundos governamentais, a mídia constantemente revela novos escândalos, os cidadãos se organizam por meio de entidades não governamentais, e alguns governantes têm reagido de forma positiva a essa nova realidade, adotando medidas para frear os excessos e atender às demandas da população.
Assim, para começar o debate sugerido, a diferenciação conceitual entre estruturas institucionais e entidades organizacionais é essencial. Enquanto as estruturas estabelecem as possibilidades dentro de uma comunidade, as entidades são formadas para explorar essas possibilidades (North, 1990).
2 CONCEITOS SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO
Este trabalho teve o propósito de identificar as principais dimensões e os principais pontos de interseção entre a teoria institucional e a teoria do poder nas organizações para a governança orçamentária púbica. Essa definição adota a perspectiva analítica da governança pública, em contraponto à abordagem prescritivo-formal da boa governança difundida pelos organismos multilaterais e acolhida pela União.
O orçamento público pode ser definido de diversas maneiras. A mais básica e frequentemente utilizada é que ele representa uma relação de receitas e despesas do governo, sem grande conexão com a realidade daquele local ou entidade pública. Ele se restringe a apontar algumas fontes de arrecadação e indicar onde os recursos serão aplicados, sem deixar evidente as razões e os propósitos para esses gastos.
O orçamento público tem suas raízes na necessidade de autorizar e fiscalizar o uso dos recursos públicos, estando vinculado ao avanço da democracia, como uma forma de resistência ao antigo Estado autoritário, em que o governante se considerava o dono do patrimônio coletivo. No seu cerne, o orçamento é uma espécie de delegação, permitindo que os representantes do povo, em seu nome, realizem o gasto dos recursos públicos.
Para garantir o bom funcionamento da sociedade e assegurar o bem-estar coletivo, o Estado tem o dever de atender às demandas públicas, que correspondem ao conjunto de responsabilidades assumidas junto à sociedade. Daí surge a necessidade de uma atividade financeira estatal, concretizada por meio do orçamento público.
Politicamente, a evolução histórica do orçamento público é digna de todos os méritos pela luta da sociedade em prol da democracia e do controle sobre os poderes do Estado no campo financeiro. No Estado Constitucional, que emerge no final do século XIX, o orçamento adquire grande relevância, não apenas porque seu desenvolvimento coincide com a ampliação das necessidades financeiras do Estado, mas também porque passa a garantir o controle legislativo sobre a Administração. Isso ocorre porque, no orçamento, convergem as mais importantes instituições estatais e constitucionais, em sua constante interação com a sociedade, tanto no financiamento do Estado quanto na intervenção econômica. Com o orçamento público, os cidadãos conquistaram o direito de controlar as finanças do Estado e, ao mesmo tempo, de supervisionar as escolhas democráticas, conforme as preferências expressas no processo eleitoral, no que se refere à realização contínua dos objetivos estatais, à efetivação dos direitos e à verificação do cumprimento dos programas dos governantes eleitos pelo voto popular (Torres, 2014, p. 342).
Uma definição diferente está mais direcionada para o interior do governo. Nesse contexto, o orçamento governamental é entendido como uma ferramenta de gestão das atividades governamentais, ou seja, ele identifica e quantifica de forma precisa tudo o que precisa ser realizado pelo governo para que ele possa operar. Ou seja, o governo requer um orçamento bem elaborado e exato para funcionar adequadamente e entender o que deve ser feito, qual o custo, quanto tempo leva para ser executado, qual a finalidade e quais os resultados obtidos ao término de determinado período.
Um orçamento bem estruturado, preciso e alinhado com a realidade também auxilia na supervisão do mesmo, adaptação a novas circunstâncias, correção de falhas e avaliação do desempenho, culminando em uma prestação de contas clara até mesmo para o cidadão que não domina a linguagem técnica da economia.
Outra definição para o orçamento público é um relatório de comunicação das atividades governamentais. Esta interpretação enfatiza uma das principais exigências impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que é a divulgação regular de informações sobre as receitas e os gastos do governo, para que o cidadão esteja ciente do que ocorre e possa exercer seus direitos na supervisão das ações do governo.
3 UMA VISÃO SOBRE OS ASPECTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
A falta de aporte estatal em infraestrutura continuou como um problema presente durante todo o tempo após o desmantelamento do modelo institucional do Estado estabelecido durante o regime militar. A paralisação econômica e a decadência da infraestrutura essencial levaram à flexibilização do ideário neoliberal.
O orçamento estatal pode ser compreendido como um conjunto de documentos relacionados ao financiamento e à organização das atividades governamentais aprovadas para um período específico. Apesar de sua simplicidade, essa definição traz diversas implicações nas esferas política, econômica, contábil e administrativa (Hyde, 1992).
Uma vez considerado o orçamento público como um essencial mecanismo do Estado Constitucional Democrático, é necessário examinar sua natureza jurídica, da qual derivam importantes consequências. Desde o início, o tema relativo à análise da natureza jurídica do orçamento e suas implicações práticas sempre gerou polêmica no meio acadêmico jurídico. Diferentes correntes teóricas protagonizam o intenso debate com teses que buscam definir a essência jurídica do instituto, como será discutido a seguir. A esse respeito, o sistema jurídico brasileiro estabelece o orçamento público como Lei, conforme o artigo 165 da Constituição Federal de 1988:
“Normas propostas pelo Poder Executivo definirão: I – o plano de longo prazo; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. ” O debate gira em torno de estabelecer se o orçamento é uma lei em seu conteúdo substancial ou se possui apenas um caráter estritamente formal.
Assim, os mecanismos de atuação pública possuem aspectos técnicos e políticos, e sua compreensão não pode se limitar a uma racionalidade instrumental supostamente neutra. Eles incorporam uma forma de interpretar a realidade e de organizar a ação governamental. Dessa maneira, desempenham funções simbólicas de transmissão de valores e fortalecimento do poder (Le Galès, 2004).
As deliberações orçamentárias são influenciadas e limitadas por um vasto e intrincado conjunto de normas estabelecidas na Constituição da República, em leis gerais e em diversas diretrizes procedimentais. Essas normas, ou seja, as instituições criadas para o processo orçamentário, são externas, ou ao menos pré-determinadas, e, de modo geral, não poderiam ser modificadas facilmente (Alesina, 1996).
Estabelecem ferramentas de intervenção estatal como estruturas, que são formadas por um grupo de normas oficiais e não oficiais, comportamentos e métodos organizados que delimitam as atividades e interações dos indivíduos e das entidades. Os estudiosos destacam que as propriedades dos componentes que as constituem podem aparecer de forma variada, conforme o ambiente e as condições de sua utilização (Le Galès, 2004).
Para viabilizar a implementação das prioridades do governo, especialmente no campo da infraestrutura, o orçamento estatal, ferramenta de intervenção governamental, sofreu diversas modificações ao longo das últimas décadas. Tradicionalmente, as políticas públicas de infraestrutura possuem grande relevância simbólica para a construção de uma imagem favorável dos governos no Brasil, devido ao seu potencial impacto no progresso e à sua alta visibilidade política.
4 CONSEQUÊNCIAS DO ORÇAMENTO PUBLICO
O art. 166. e parágrafos da Constituição Federal estabelecem um regime peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quórum qualificado para sua aprovação; daí sua natureza de lei ordinária (Crepaldi, 2013).
A lei orçamentária, entretanto, difere das demais leis que se caracterizam por serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. A lei orçamentária é, na verdade, uma lei de efeito concreto, para vigorar por um prazo determinado de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento como ato-condição. Sob o enfoque formal, no entanto, não há como negar a qualificação de lei. Reflete a forma pela qual o estado pretende realizar suas necessidades públicas (Crepaldi, 2013).
Os teóricos organizacionais de abordagem institucional, por outro lado, costumam conceituar as instituições de forma muito mais ampla do que os demais, englobando não apenas as regulações, os processos ou as diretrizes formais, mas também os sistemas de significados, os esquemas de percepção e os padrões éticos que oferecem referências de interpretação para orientar o comportamento humano (Campbell, 2004).
O organizacionalismo institucional foca essencialmente, mas não apenas, em instituições e nos mecanismos institucionais no contexto organizacional e no âmbito do campo organizacional. As entidades organizadas implementam quaisquer práticas que julgam que seu meio institucional reconhece como adequadas ou válidas, seja ou não o caso dessas práticas melhorarem a eficácia organizacional ou diminuírem os custos em comparação aos benefícios, como sustentam os teóricos da escolha racional no institucionalismo (Campbell, 2004).
O desenvolvimento orçamentário surge, portanto, como um ótimo modelo de espaço institucional para ser analisado com base nas premissas dessa corrente teórica, considerando que os teóricos do institucionalismo histórico podem situar-se entre os proponentes da escolha racional e os defensores do institucionalismo organizacional. Isso ocorre porque buscam propor uma abordagem mais equilibrada em suas análises, conciliando, de um lado, conceitos e uma lógica de conformidade, e, de outro, motivações e uma lógica de utilidade (Greenwood, 2008).
Embora as normas oficiais possam ser alteradas de maneira rápida devido a resoluções políticas ou judiciais, os limites informais enraizados nas tradições, práticas culturais e códigos de comportamento geralmente permanecem consistentes diante das mudanças deliberadas no cenário político (North, 1990).
Conclui-se que o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto, estimando as receitas e fixando as despesas necessárias à execução da política governamental. O Poder Judiciário e o Ministério Público (MP) elaboram suas propostas orçamentárias (art. 99. e 127). No âmbito federal cabe aos Presidentes do Superior Tribunal Federal (STF) e dos Tribunais Superiores sua provocação, com apresentação unificada. A aprovação se dá pelas duas Casas parlamentares reunidas. É um processo de fiscalização financeira (Crepaldi, 2013).
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os fundamentos teóricos expostos neste estudo revelam uma estreita conexão entre instituições e poder. O próprio conceito de governança orçamentária utilizado aqui já engloba as ideias centrais das duas teorias, especialmente ao incluir os termos "instituições" e "equilíbrio de forças" em sua definição, pois são as instituições orçamentárias que proporcionam equilíbrio na disputa pelos limitados recursos públicos, sendo modificadas apenas quando as relações de poder entre os atores envolvidos no processo sofrem mudanças.
É por meio dos instrumentos de planejamento orçamentário que se identificam as necessidades sociais e se constituem os compromissos de ação do poder público, posto que a qualidade desses instrumentos garante a eficiência e a eficácia da gestão levada a efeito pelos representantes do povo na condução dos destinos da sociedade.
O assunto também pode ser explorado em estudos futuros que analisem o papel dos atores periféricos, como a burocracia de nível intermediário dos órgãos setoriais de planejamento e orçamento, nas transformações institucionais implementadas. Isso porque, geralmente, esses atores identificam e promovem novas práticas, mas não possuem influência suficiente para modificar as instituições vigentes.
Por último, complementando a discussão sobre a criação de novas instituições ou a transformação das já estabelecidas, outra área que pode ser investigada nessa temática diz respeito à resistência ao empreendedorismo institucional ou ao uso do poder para preservar as instituições orçamentárias vigentes. Isso ocorre, por exemplo, com os órgãos centrais de planejamento e orçamento, que, embora disponham de força para alterar as regras em vigor, carecem de motivação ou são beneficiados pelos arranjos institucionais atuais.
Depende também do conjunto de medidas de desempenho estabelecido para avaliar as ações e políticas públicas. Essas medidas devem ser avaliadas a partir da definição clara dos objetivos, metas e, fundamentalmente, dos indicadores de produtividade e desempenho, a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
REFERÊNCIAS
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