O professor Jeferson Botelho desempenhou um papel singular na evolução do debate jurídico acerca da segurança pública ao ser o primeiro jurista brasileiro a empregar publicamente o termo “Polícia Municipal”. Em 02 de março de 2017, por meio de artigo publicado na Revista Jus Navegandi, Botelho introduziu essa nomenclatura, desafiando o modelo tradicional que circunscrevia as Guardas Municipais à proteção dos bens e instalações dos municípios. 1 O pioneirismo do professor, ao romper com a terminologia tradicional, abriu caminho para que gestores e legisladores reconsiderassem o posicionamento das Guardas Municipais no ordenamento jurídico, influenciando a criação e a discussão de projetos de lei que visavam rebatizar tais instituições. Assim, o marco histórico de 02 de março de 2017 permanece como um divisor de águas na trajetória das políticas de segurança pública no Brasil, evidenciando a importância da inovação na interpretação e aplicação dos preceitos constitucionais.
RESUMO. A segurança pública, conforme previsto no artigo 144 da Constituição Federal de 1988, é dever do Estado e responsabilidade de todos. O papel das Guardas Municipais foi ampliado ao longo dos anos por meio de legislações infraconstitucionais, incluindo a Lei nº 13.022/2014. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF), em sede de repercussão geral, reconheceu a possibilidade de os municípios legislarem sobre a atuação das Guardas Municipais na segurança urbana, desde que respeitados os limites constitucionais. Esse entendimento gerou iniciativas para a transformação das Guardas Municipais em Polícia Municipal, porém, sem a devida alteração constitucional. Este artigo analisa a constitucionalidade dessas mudanças, os impactos jurídicos da decisão do STF e a necessidade de uma reforma legislativa para consolidar esse novo modelo de segurança pública.
Palavras-chave. Segurança pública, Guardas Municipais, Polícia Municipal, Constituição Federal, STF, poder legislativo municipal.
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um modelo exaustivo de segurança pública, definindo expressamente os órgãos responsáveis e suas atribuições. No que tange aos municípios, a previsão inicial limitava as Guardas Municipais à proteção de bens, serviços e instalações municipais (art. 144, §8º). Com a promulgação da Lei nº 13.022/2014, houve uma ampliação do escopo dessas instituições, permitindo sua atuação no policiamento ostensivo e na preservação da ordem pública.
No entanto, a decisão do STF no Recurso Extraordinário nº 608588, com repercussão geral, trouxe uma nova perspectiva ao reconhecer a constitucionalidade de leis municipais que ampliam a atuação das Guardas Municipais em segurança urbana. Em consequência, diversas cidades passaram a rebatizar suas guardas como “Polícia Municipal”, bem como a modificar identificações em viaturas e fardamentos. O presente estudo visa discutir a constitucionalidade dessas mudanças, os limites da competência legislativa municipal e a necessidade de reforma constitucional para viabilizar juridicamente essa transformação.
2. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
2.1. O Modelo Constitucional de Segurança Pública
O artigo 144 da Constituição Federal estabelece um rol taxativo dos órgãos de segurança pública no Brasil, incluindo Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares, Polícias Penais e Corpos de Bombeiros Militares. As Guardas Municipais foram incluídas no §8º com atribuições restritas à proteção do patrimônio municipal.
A partir desse modelo, qualquer modificação substancial na estrutura das Guardas Municipais exigiria uma emenda constitucional, pois apenas a União pode legislar sobre a organização e funcionamento dos órgãos de segurança pública (art. 22, inciso XXI, da CF).
2. 2. Ampliação das Atribuições das Guardas Municipais
A Lei nº 13.022/2014 trouxe um avanço significativo ao estabelecer o Estatuto Geral das Guardas Municipais, permitindo que essas instituições atuem no policiamento ostensivo, na mediação de conflitos e na proteção dos direitos fundamentais. Além disso, o Estatuto do Desarmamento permitiu que Guardas Municipais de municípios com população superior a 50 mil habitantes pudessem portar armas de fogo no exercício de suas funções. Todavia, o art. 6º, inciso III, do Estatuto do Desarmamento no que tange ao porte de arma para agentes das guardas municipais, passou por modificações em virtude do entendimento de pelo menos três ações diretas de inconstitucionalidade.
Ainda que essas ampliações sejam relevantes, elas não alteram a natureza jurídica da instituição. As Guardas Municipais continuam sendo agentes de proteção municipal e não integram, formalmente, o sistema nacional de segurança pública como forças policiais independentes.
3. O PIONEIRISMO NA UTILIZAÇÃO DA NOMENCLATURA “POLÍCIA MUNICIPAL”
O professor Jeferson Botelho desempenhou um papel singular na evolução do debate jurídico acerca da segurança pública ao ser o primeiro jurista brasileiro a empregar publicamente o termo “Polícia Municipal”. Em 02 de março de 2017, por meio de artigo publicado na Revista Jus Navegandi, Botelho introduziu essa nomenclatura, desafiando o modelo tradicional que circunscrevia as Guardas Municipais à proteção dos bens e instalações dos municípios.2
Essa iniciativa inovadora não apenas ampliou o debate sobre as funções e competências das instituições de segurança pública no âmbito municipal, como também antecipou as discussões posteriores que culminaram na decisão do Supremo Tribunal Federal. Ao utilizar o termo “Polícia Municipal”, Botelho sinalizou a necessidade de repensar a estrutura e as atribuições dos agentes de segurança locais, considerando a crescente demanda por uma atuação mais ampla e integrada no policiamento ostensivo e na proteção dos direitos fundamentais.
O pioneirismo do professor, ao romper com a terminologia tradicional, abriu caminho para que gestores e legisladores reconsiderassem o posicionamento das Guardas Municipais no ordenamento jurídico, influenciando a criação e a discussão de projetos de lei que visavam rebatizar tais instituições. Assim, o marco histórico de 02 de março de 2017 permanece como um divisor de águas na trajetória das políticas de segurança pública no Brasil, evidenciando a importância da inovação na interpretação e aplicação dos preceitos constitucionais.
4. O JULGAMENTO DO STF E A INICIATIVA LEGISLATIVA MUNICIPAL
Em 2025, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 608588, firmou entendimento de que os municípios podem legislar sobre a atuação de suas Guardas Municipais em segurança urbana, desde que respeitem a competência constitucional da União e as atribuições das Polícias Civis e Militares.
Essa decisão legitimou a ampliação do papel das Guardas Municipais na proteção da população, mas não autorizou sua transformação em Polícia Municipal. Qualquer mudança de nomenclatura ou ampliação de atribuições além do permitido pelo artigo 144 da CF exigiria uma emenda constitucional, visto que a denominação “polícia” implica funções de natureza investigativa e repressiva, constitucionalmente atribuídas a outros órgãos.
Em síntese, esses foram os fundamentos da decisão do STF:
1. A Constituição permite que os municípios criem guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações, em conformidade com a lei (art. 144, § 8º, da Constituição). As leis municipais sobre o tema devem observar normas gerais que valem para todo o país, como as Leis Federais nº 13.022/2014 (que dispõe sobre o estatuto geral das guardas municipais) e nº 13.675/2018 (que institui o Sistema Único de Segurança Pública).
2. As guardas municipais integram o sistema de segurança pública (art. 9º, § 1º, VII, da Lei nº 13.675/2018) e devem atuar de forma conjunta e harmônica com os demais órgãos de segurança pública, para a preservação da ordem pública e para a proteção das pessoas e do patrimônio.
3. As guardas municipais podem executar ações de segurança urbana, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário, desde que respeitadas as funções dos demais órgãos de segurança pública, previstos no art. 144. da Constituição. Não podem desempenhar atividades de polícia judiciária, como investigações e coletas de provas, já que essas funções são exclusivas da Polícia Civil e da Polícia Federal.
4. Além disso, as guardas municipais estão sujeitas à supervisão do Ministério Público, para garantir que suas ações sejam realizadas de acordo com a lei. Essa atribuição, que está prevista no artigo 129, VII, da Constituição, reforça o papel do Ministério Público para a fiscalização de eventuais abusos pelas forças de segurança pública.
5. A INCONSTITUCIONALIDADE DA MUDANÇA PARA “POLÍCIA MUNICIPAL”
Com base nos princípios constitucionais, as leis municipais que alteram o nome das Guardas Municipais para Polícia Municipal são formalmente inconstitucionais, pois extrapolam a competência legislativa dos municípios e ferem a reserva de iniciativa da União para legislar sobre segurança pública.
Além disso, a mudança pode gerar conflitos institucionais com as demais forças de segurança, prejudicando a cooperação federativa prevista no sistema brasileiro. Portanto, para que a Polícia Municipal seja formalmente criada, seria necessária uma alteração no artigo 144 da Constituição Federal, com a inclusão desse novo órgão no rol das instituições de segurança pública.
CONCLUSÃO
Segurança Pública deve ser encarada como modelo empresarial. Deve possuir pessoas qualificadas, meios, formas, organização, recursos e estratégias. Deve se estruturar em leis corretas e eficientes na definição dos tipos penais, penas adequadas, eficazes, dissuasórias e efetivas, investigação coordenada, minuciosa e efetiva, além da execução efetiva que fortaleça a prevenção geral e especial, confiscatória de benefícios do crime organizado. (Jeferson Botelho)
O reconhecimento da atuação das Guardas Municipais na segurança urbana pelo STF representa um avanço no fortalecimento da segurança pública nos municípios. No entanto, a transformação dessas instituições em Polícia Municipal sem respaldo constitucional configura um desvio legal que pode gerar insegurança jurídica e conflitos de competência.
A criação formal da Polícia Municipal exige uma reforma constitucional que estabeleça sua inserção no artigo 144 da CF, além da definição clara de suas atribuições. Até que essa alteração ocorra, os gestores públicos que adotaram a nomenclatura “Polícia Municipal” deverão reverter essa mudança, sob pena de inconstitucionalidade.
Portanto, o caminho jurídico adequado para a consolidação dessa nova força policial exige articulação legislativa no âmbito federal, evitando medidas unilaterais que possam comprometer a legalidade e a efetividade da segurança pública no Brasil.
Em síntese, as Guardas Municipais demonstram, de maneira inequívoca, seu papel imprescindível no policiamento ostensivo e na promoção dos direitos humanos. Servidores dedicados, heróis anônimos, que diuturnamente enfrentam a criminalidade violenta, reafirmando a importância histórica e funcional do Estatuto Geral instituído pela Lei nº 13.022/2014. Este marco normativo não apenas consagrou princípios fundamentais e competências essenciais — desde a proteção dos direitos civis até o uso progressivo da força —, mas também evidenciou o compromisso desses agentes com a evolução social e a segurança da comunidade.
Ademais, a relevância atribuída à Polícia Municipal transcende o mero exercício do policiamento, sendo imprescindível para a consolidação de uma sociedade mais justa e protegida. Negar ou subestimar a contribuição desses profissionais, sobretudo à luz das recentes decisões do STF, equivale a desvalorizar o verdadeiro alcance e a eficácia de suas atribuições, as quais se revelam vitais para a preservação da ordem pública e dos direitos fundamentais.
Por derradeiro, fixou a tese de repercussão geral, de que é constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive o policiamento ostensivo comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstas no artigo 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso 7º, da Constituição Federal.
E assim, arrematando a questão, no exercício do policiamento ostensivo comunitário os policiais integrantes da Polícia Municipal devem prender em flagrante delito autores de infração penal, lavrando-se o competente Boletim de Ocorrência ou REDS, nome dado em Minas Gerais, e conduzi-los diretamente à presença da Autoridade Policial, a quem cabe decidir acerca da ratificação ou não da prisão nos termos do artigo 304 do CPP.
Destarte, com o legítimo reconhecimento dessa justa e nobre função — de segurança, zelo e cuidado com os bens jurídicos dos cidadãos, pagadores de tributos — espera-se sinceramente que as Corporações municipais possam efetivamente realizar suas atividades de policiamento ostensivo, fazendo patrulhamento ostensivo em áreas de risco e de maior vulnerabilidade, cuidando dos bens e instalações do município, executando prisões em flagrante de delinquentes, priorizando absolutamente sua atividade-fim, com vistas a tutelar os interesses sociais.
Dessa forma, devem deixar de lado as mídias sociais institucionais que promovem a exaustiva exaltação corporativa e evitar a criação de atividades que nada têm a ver com a segurança do povo, aquelas ações apelativas destinadas ao mero deleite visual, tais como a exibição de dotes musicais em praças e shopping centers, a distribuição de flores em datas comemorativas, a queda triunfal de pétalas por helicópteros, a realização de retretas e tocatas, a exuberante criação de jornalismo institucional, administração de ensino e sistema de saúde, a cessão de servidores a órgãos estratégicos, inchaço de servidores superiores e graduados em atividades-meio, além de tantas outras técnicas de difusão de imagens, cujo único objetivo primordial é chamar a atenção da sociedade por meio de um cabotinismo midiático-corporativo, cansativo e enjoativo.
A decisão do Recurso Extraordinário nº 608588 é de grande importância porque consolida juridicamente a atuação das guardas municipais na segurança urbana, conferindo maior respaldo à sua participação no policiamento ostensivo e comunitário. Ao reconhecer a constitucionalidade de leis municipais que ampliam essas funções, o Supremo Tribunal Federal fortalece a segurança pública local, permitindo que os municípios atuem de forma mais ativa na proteção de seus cidadãos.
Além disso, a decisão esclarece os limites dessa atuação, garantindo que as guardas municipais possam agir dentro de um modelo cooperativo com as polícias estaduais, sem usurpar atribuições que a Constituição Federal reserva exclusivamente às Polícias Militar e Civil. Isso evita conflitos institucionais e garante uma melhor organização do sistema de segurança pública.
Outro aspecto relevante é o impacto prático desse entendimento. Com a chancela do STF, os municípios ganham maior segurança jurídica para estruturar suas guardas municipais, investir em capacitação e desenvolver políticas de segurança preventiva mais eficazes. Isso pode resultar em um policiamento mais próximo da comunidade, com respostas mais rápidas e eficientes para os desafios urbanos de segurança.
Por fim, essa decisão também abre precedentes para um debate mais amplo sobre a necessidade de uma reforma constitucional que reconheça formalmente a Polícia Municipal no artigo 144 da Constituição, proporcionando maior clareza e estrutura normativa para sua atuação no cenário da segurança pública brasileira.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BOTELHO, Jeferson. A Polícia Municipal e sua evolução no ordenamento jurídico brasileiro. Revista Jus Navegandi, 2017. Disponível em: www.jusnavegandi.com.br. Acesso em: 31 mar. 2025.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 31 mar. 2025.
BRASIL. Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014. Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 31 mar. 2025.
BRASIL. Estatuto do Desarmamento. Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 31 mar. 2025.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 608588, Relator: Min. Luiz Fux, julgado em 2025. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 31 mar. 2025.
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BOTELHO. Jeferson. O novo papel da Polícia Municipal na preservação da ordem pública. Disponível em Polícia Municipal: novo papel na segurança pública - Jus.com.br | Jus Navigandi. Acesso em 31 de março de 2025.
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BOTELHO (2017).
