A Multa Não se Transfere, o Dano Sim: O Equilíbrio Entre Sanção Subjetiva e Reparação “Propter Rem” no Direito Ambiental
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Procurador-Geral do Município de Taboão da Serra, Professor Universitário, Especialista em Direito Empresaria (Mackenzie) e em Compliance (FGV-SP)
Resumo
O presente artigo examina, sob enfoque sistemático, a coexistência entre a responsabilidade administrativa subjetiva e a responsabilidade civil objetiva no regime jurídico ambiental brasileiro. A partir de precedentes paradigmáticos do Superior Tribunal de Justiça (STJ), demonstra-se que a sanção administrativa, de natureza personalíssima, exige prova de culpa ou dolo, enquanto a obrigação de reparar o dano é de natureza propter rem, alcançando inclusive adquirentes de áreas degradadas e beneficiários indiretos da atividade poluidora. Sustenta-se que tal estrutura concilia o princípio da função socioambiental da propriedade com as garantias do devido processo legal e da intranscendência da pena, assegurando a máxima efetividade à tutela ambiental.
Palavras-chave: Responsabilidade ambiental; STJ; propter rem; sanção administrativa; nexo causal; função socioambiental.
Abstract
This article examines, from a systematic perspective, the coexistence of subjective administrative liability and objective civil liability within the Brazilian environmental legal framework. Based on leading precedents from the Superior Court of Justice (STJ), it demonstrates that administrative sanctions, which are personal in nature, require evidence of fault or intent, whereas the obligation to repair environmental damage is propter rem, extending to purchasers of degraded areas and indirect beneficiaries of the polluting activity. It is argued that this structure reconciles the principle of the social and environmental function of property with the guarantees of due process of law and the principle of non-transferability of penalties, ensuring maximum effectiveness of environmental protection.
Keywords: Environmental liability; STJ; propter rem; administrative sanction; causal link; social-environmental function.
Sumário: 1. Introdução. 2. Fundamentação Constitucional e Infraconstitucional. 3. Responsabilidade Administrativa Ambiental: Subjetividade e Nexo Causal. 4. Responsabilidade Civil Ambiental: Natureza Objetiva e Propter Rem. 5. erceirização de Atividades e Cadeia de Responsabilidade. 6. Considerações Finais. 7. Referências
1. Introdução
No Brasil, a proteção ambiental ocupa lugar central no texto constitucional, figurando como direito fundamental e dever de todos. A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 225, o dever da coletividade e do Poder Público de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, prevendo, ainda, a possibilidade de responsabilização civil, administrativa e penal dos infratores.
Neste contexto, distinguir com precisão os regimes de responsabilidade administrativa e civil é essencial para assegurar a eficácia da tutela ambiental, sem violar princípios constitucionais como o devido processo legal, a intranscendência da pena e a função socioambiental da propriedade.
O presente trabalho parte de decisões paradigmáticas do Superior Tribunal de Justiça, que sedimentaram a natureza subjetiva da responsabilidade administrativa ambiental e a natureza objetiva e propter rem da obrigação civil de reparação, buscando sistematizar esses fundamentos em diálogo com a doutrina e a legislação.
2. Fundamentação Constitucional e Infraconstitucional
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consagra o meio ambiente como bem de uso comum do povo (art. 225) e reforça a função socioambiental da propriedade (arts. 5º, XXIII; 170, VI).
Em complemento, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) estabelece, no artigo 14, § 1º, que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva, fundada na teoria do risco integral, bastando a demonstração do nexo causal entre a atividade desenvolvida e o dano ambiental para que surja o dever de reparar.
Em paralelo, a Lei nº 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) e o Decreto nº 6.514/2008 disciplinam as infrações administrativas e as sanções aplicáveis, atribuindo aos órgãos fiscalizadores a competência para apurar infrações e impor penalidades.
Nesse contexto, a responsabilidade administrativa ambiental, por sua natureza punitiva, guarda relação com o poder de polícia ambiental, devendo respeitar os princípios constitucionais da legalidade, da motivação, do contraditório e da ampla defesa.
3. Responsabilidade Administrativa Ambiental: Subjetividade e Nexo Causal
A responsabilidade administrativa ambiental, conforme entendimento consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, possui natureza subjetiva. O EREsp 1.318.051/RJ representa julgado emblemático que reafirma a necessidade de demonstração de nexo causal entre a conduta imputada ao infrator e o dano ambiental verificado, sob pena de nulidade do auto de infração.
No referido precedente, a Primeira Seção do STJ anulou multa aplicada à Companhia Ipiranga, reconhecendo a ausência de prova de participação direta ou indireta da empresa no acidente que ocasionou o derramamento de óleo.
Tal entendimento reforça o princípio da intranscendência da sanção, previsto no artigo 5º, inciso XLV, da Constituição Federal, impedindo que a sanção administrativa ambiental recaia sobre aquele que não tenha contribuído, por ação ou omissão, para o ilícito.
Não se pode perder de vista a multa administrativa não é reparatória: é punitiva e dissuasória, derivada do poder de polícia ambiental.
Por isso, ela exige a vinculação de conduta: não basta ser dono do imóvel, sendo necessário ter atuado com dolo ou culpa, ou ao menos ter sido negligente na escolha ou fiscalização de terceiros (culpa in eligendo ou in vigilando)
Isto é, a responsabilidade administrativa ambiental, conforme entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça, possui natureza subjetiva. É o que se extrai da ementa da aludido julgado, que segue transcrita:
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – EREsp 1.318.051/RJ
Relator: Ministro Mauro Campbell Marques
Data do Julgamento: 10/05/2019
EMENTA:
“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. NATUREZA SUBJETIVA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA E O DANO. AUTO DE INFRAÇÃO ANULADO.”
“1. Consolidado o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, exigindo-se a demonstração de nexo de causalidade entre a conduta imputada ao infrator e o dano ambiental.”
“2. Na espécie, ausente prova de participação da embargante no acidente que gerou o dano, impõe-se a nulidade do auto de infração.”
“3. Embargos de divergência providos.”
No voto condutor, o Ministro Mauro Campbell Marques destaca:
“A jurisprudência dominante nesta Corte Superior, em situações análogas, tem se firmado no sentido de que a responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva, sendo imprescindível a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta do suposto infrator e o dano ambiental verificado.”
E mais adiante esclarece a distinção essencial:
“A responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem.”
Aplicando tal premissa ao caso concreto, o relator asseverou:
“Resta inequívoco nos autos que não houve participação direta da embargante no acidente que deu causa à degradação ambiental, impondo-se, pois, a anulação do auto de infração lavrado.”
Portanto, fica claro que o STJ exige prova da atuação ou omissão relevante do autuado, não bastando mera vinculação por titularidade ou benefício indireto para legitimar a sanção administrativa.
Assim, reforça-se o princípio constitucional da intranscendência, expresso no art. 5º, XLV:
Art. 5º, XLV — “Nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido.”
Nesse regime, admite-se a presunção de culpa quando a lei expressamente a prevê, mas permanece indispensável que se demonstre o vínculo entre a conduta do autuado e a infração cometida, especialmente em casos envolvendo cadeia de contratados.
Além disso, a aplicação de multas deve sempre observar os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, evitando-se que sanções administrativas sejam impostas com rigor excessivo, desconectadas da gravidade da infração, da extensão do dano ou da condição econômica do autuado.”
4. Responsabilidade Civil Ambiental: Natureza Objetiva e Propter Rem
Diversamente, a responsabilidade civil ambiental caracteriza-se por sua natureza objetiva e solidária, assentada na ideia de risco integral. A obrigação de reparar o dano ambiental é de natureza propter rem, aderindo ao próprio bem ou atividade que gerou a degradação.
A expressão propter rem significa que a obrigação se liga não à pessoa, mas à coisa — ela acompanha o bem, transfere-se automaticamente com ele, independentemente de quem seja o titular.
É por isso que, na responsabilidade civil ambiental, o dever de recompor o dano não exige culpa: basta que o proprietário ou possuidor atual esteja vinculado ao bem que concentra o passivo ambiental.
O Tema Repetitivo 1.204/STJ consolidou essa diretriz ao afirmar que o adquirente de imóvel degradado responde pela recomposição do dano ambiental, ainda que não tenha sido o agente causador, desde que não demonstre a inexistência de qualquer contribuição, direta ou indireta, para o ilícito.
Essa posição visa prevenir a perpetuação de passivos ambientais, impondo ao titular do direito real o ônus de manter o bem em conformidade com as restrições ambientais que lhe são inerentes.
Veja-se os principais fundamentos e ementa do referido julgado, a seguir mencionados:
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – REsp 1.962.089/PR (Tema 1.204)
Relatora: Ministra Assusete Magalhães
Data do Julgamento: 10/10/2023
EMENTA:
“DIREITO AMBIENTAL. OBRIGAÇÃO DE NATUREZA PROPTER REM. REPARAÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA. COMPRADOR DE ÁREA DEGRADADA.”
“1. A obrigação ambiental é de natureza propter rem, alcançando o proprietário ou possuidor atual, de qualquer dos anteriores ou de ambos.”
“2. É isento de responsabilidade o alienante cujo direito real tenha cessado antes da causação do dano, desde que não tenha concorrido, direta ou indiretamente, para a degradação.”
“3. Permite-se ao credor escolher contra quem exigir a obrigação de reparar: proprietário atual, anterior ou ambos.”
“4. Recurso repetitivo provido para consolidar a tese.”
Essa diretriz ficou cristalina no trecho central do voto da Ministra Assusete Magalhães:
“As obrigações ambientais têm natureza propter rem, de modo que o credor pode escolher se as exige do proprietário ou possuidor atual, de qualquer dos anteriores ou de ambos, ficando isento de responsabilidade o alienante cujo direito real tenha cessado antes da causação do dano, desde que para ele não tenha concorrido, direta ou indiretamente.
E reforça-se o alcance da responsabilidade objetiva ao dizer:
“A obrigação de recomposição ambiental atinge o proprietário do bem, independentemente de ter sido ele o causador do dano. Trata-se de obrigação de caráter ambulatorial, de natureza real, que se transmite ao sucessor.”
O acórdão também pontua que há de se constatar o nexo causal entre ação ou omissão e o dano, mas ressalta que “a inércia do titular que se beneficia de área degradada, ou nela permanece inerte, caracteriza omissão ilícita, não eximindo de responsabilidade civil o adquirente”.
Esse entendimento decorre do art. 3º, IV, da Lei nº 6.938/1981:
Art. 3º, IV — “Poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.”
Assim, o STJ deixa claro que a reparação ambiental não se esgota na culpa individual, mas se ancora na função socioambiental da propriedade, vinculando o titular ao dever de recompor o equilíbrio ecológico.
Tal solução concretiza o princípio do poluidor-pagador, assegurando a reparação integral do dano, mesmo quando o poluidor originário não mais detenha vínculo direto com o bem lesado.
5. Terceirização de Atividades e Cadeia de Responsabilidade
A relação entre o contratante e terceiros que executam atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente confirma a coerência entre a responsabilidade administrativa subjetiva e a responsabilidade civil objetiva.
Na prática, é frequente que empresas deleguem parte de suas operações a prestadores de serviço, subcontratadas ou empreiteiras — circunstância que, por si só, não desloca o regime jurídico aplicável.
No campo administrativo, a imposição de multas ambientais e sanções análogas pressupõe a demonstração de conduta específica e de nexo causal entre a ação ou omissão e o dano verificado. A simples existência de um contrato de prestação de serviços não basta para legitimar a aplicação de sanções administrativas à empresa contratante.
É necessário comprovar sua participação direta na infração ou, no mínimo, sua omissão relevante — configurada, por exemplo, pela escolha negligente do prestador (culpa in eligendo) ou pela ausência de fiscalização eficaz (culpa in vigilando).
Logo, resguarda-se o princípio da intranscendência da sanção, que exige a individualização da conduta ilícita e a preservação do devido processo legal.
Na responsabilidade administrativa (multa) a responsabilidade permanece subjetiva, mesmo quando o ato infracional é praticado por terceiro. A empresa contratante só pode ser multada se ficar comprovada a participação direta no ilícito, ou culpa in eligendo (má escolha) ou in vigilando (fiscalização insuficiente).
Por exemplo, se a empresa contrata um prestador sem habilitação técnica ou não fiscaliza o transporte de resíduos, pode responder administrativamente porque agiu com culpa.
Mas se comprovar que exerceu fiscalização adequada, a multa não pode ser imputada só porque é dona da obra ou do imóvel, sob pena de agressão ao princípio da intranscendência.
Por outro lado, no âmbito civil, o regime é de natureza objetiva e de caráter propter rem, estendendo o dever de reparação a todos os que, de forma direta ou indireta, se beneficiem da atividade degradadora ou dela façam parte.
Isto é, na reparação civil, a lógica é inversa, valendo o risco integral: se a atividade beneficiou ou integra a cadeia produtiva da contratante, responde objetivamente, ainda que o dano tenha sido executado por terceiro.
Com efeito, o STJ reforça que o conceito de poluidor indireto (art. 3º, IV, Lei nº 6.938/81) abrange quem, direta ou indiretamente, contribua para a degradação. Se a empresa coloca em movimento uma cadeia de risco, responde por ela. Assim, a reparação não depende de culpa, mas de participação no risco. É o núcleo do propter rem ou risco integral: não basta dizer “foi o terceirizado”
Por exemplo, se uma construtora terceiriza a terraplanagem e há derrame de produto poluente, o proprietário do imóvel, o empreendedor e o executor podem ser solidários na reparação — mesmo que a culpa direta seja só do terceiro.
Portanto, ainda que o dano ambiental decorra de ato praticado exclusivamente pelo terceiro contratado, a empresa contratante pode ser acionada para recompor o bem lesado, pois a responsabilidade civil ambiental repousa na teoria do risco integral e na solidariedade entre os integrantes da cadeia de responsabilidade.
A finalidade do regime é impedir que o passivo ambiental fique sem reparação em razão da fragmentação de responsabilidades ou da eventual incapacidade econômica do causador direto do dano.
Preserva-se, dessa forma, o equilíbrio entre a eficácia da tutela ambiental, a função socioambiental da propriedade e a segurança jurídica necessária à atividade empresarial.
Logo, reforça-se que, mesmo em casos de terceirização, a distinção entre a sanção administrativa — pessoal, subjetiva e fundada na conduta — e a reparação civil — objetiva, solidária e vinculada ao risco — permanece plenamente coerente com a estrutura normativa e com a jurisprudência consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça.
6. Considerações Finais
A distinção entre responsabilidade administrativa subjetiva e responsabilidade civil objetiva no Direito Ambiental brasileiro não constitui contradição, mas elemento essencial para a coerência do sistema normativo.
Por isso, dizer que a multa administrativa tem natureza subjetiva NÃO colide com o fato de que a obrigação de reparar o dano é propter rem. São duas manifestações de responsabilidades distintas, com funções diferentes.
Confundir essas esferas gera injustiça, eis que se fosse possível multar administrativamente apenas pela titularidade do imóvel, punir-se-ia alguém sem qualquer participação ou omissão culposa. Isso afronta o devido processo legal. Já se a reparação do dano dependesse de provar culpa de cada proprietário sucessivo, ninguém mais recomporia o passivo ambiental, que ficaria “órfão”.
O entendimento sedimentado pelo Superior Tribunal de Justiça, ao mesmo tempo em que garante a efetividade da reparação ambiental, resguarda direitos fundamentais como o devido processo legal e a intranscendência das sanções administrativas.
A aplicação prática dessa principiologia, sobretudo em situações que envolvem terceiros contratados, evidencia a harmonia entre a proteção do bem jurídico ambiental e a segurança jurídica necessária para a realização de atividades econômicas sustentáveis.
O regime dual reforça a mensagem de que, enquanto a sanção administrativa exige individualização e nexo causal da conduta, a reparação civil incide sempre que houver vínculo objetivo entre o dano e o risco assumido por quem detém ou explora economicamente o bem.
É importante ressaltar que a cumulação da multa administrativa com a obrigação de reparar o dano ambiental não configura bis in idem, desde que observadas as finalidades autônomas de cada instituto.
Enquanto a sanção administrativa visa punir e prevenir novas infrações, a reparação civil objetiva recompor o equilíbrio ecológico, em conformidade com a função socioambiental da propriedade.
Qualquer sobreposição indevida, que implique punição duplicada com mesmo fundamento, deve ser afastada à luz dos princípios da proporcionalidade e da intranscendência da pena.
A aplicação prática de ambas as sanções, contudo, deve estar submetida aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo a garantir que o poder de polícia ambiental não se converta em instrumento arbitrário de punição ou arrecadação desmedida.
Em suma, a coexistência dos regimes subjetivo e objetivo de responsabilidade ambiental, tal como fixado pela Primeira Seção do STJ, fortalece a eficácia do Direito Ambiental brasileiro, assegurando, de um lado, a proteção efetiva do meio ambiente e, de outro, o respeito aos direitos fundamentais dos administrados.
A construção jurisprudencial indica uma evolução harmônica do ordenamento, compatibilizando desenvolvimento econômico, responsabilidade empresarial e preservação intergeracional.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Política Nacional do Meio Ambiente).
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais).
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal).
Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.962.089/PR (Tema 1.204). Rel. Min. Assusete Magalhães.
Superior Tribunal de Justiça. EREsp 1.318.051/RJ. Rel. Min. Mauro Campbell Marques.
