1. Considerações Iniciais
O ato administrativo, a partir do momento de sua publicação no Diário Oficial, deve ser observado e respeitado pelos administrados e por todos aqueles que estão sujeitos à disciplina da Administração Pública. Para que o ato administrativo seja considerado válido, eficaz, e produza efeitos no ordenamento jurídico, é necessário o preenchimento de seus requisitos, que são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
A ausência de um desses elementos traz como consequência a existência de vícios no tocante à validade do ato administrativo, que poderão levar à sua nulidade. Segundo a doutrina, a nulidade do ato administrativo poderá ser reconhecida pela própria Administração Pública ou pelo Poder Judiciário, em atendimento às disposições do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. Mas, enquanto não ocorrer o pronunciamento do Poder Judiciário ou da Administração Pública, o ato administrativo produzirá os seus efeitos em decorrência de seus atributos, presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade, que trazem como consequência uma presunção “uris tantum”. Ao lado de toda esta sistemática destacam-se os princípios constitucionais que foram estabelecidos com o advento da Constituição Federal de 1988.
O art. 37, “caput”, da Constituição Federal, prescreve que: “A administração pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:”. Por força dessa previsão, os atos praticados pelo administrador público devem atender, além dos seus requisitos necessários, os princípios previstos na Constituição, sob pena de sua nulidade. Esses dispositivos, que antes eram defendidos pela doutrina como regras a serem observadas pela Administração, passaram a ter previsão legal, o que trouxe maior garantia para o administrado contra os abusos praticados pelo Poder Público no desenvolvimento de suas atividades.
As Constituições Estaduais, seguindo o exemplo da Constituição Federal, criaram princípios semelhantes, que devem ser observados por seus funcionários quando no desenvolvimento de atividades relacionadas com a Administração Pública. A Constituição do Estado de São Paulo prevê no artigo 111 que: “A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público.” Princípios semelhantes são encontrados no art. 13, caput, da Constituição do Estado de Minas Gerais, segundo o qual “a atividade de administração pública dos Poderes do Estado e da entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade”.
Percebe-se que tanto o legislador constituinte federal como o legislador constituinte dos Estados Membros se preocuparam com a atividade administrativa, procurando trazer para o texto constitucional princípios que devem nortear as atividades do administrador, e também dos administrados, o que permite uma maior fiscalização dos atos realizados pelo Poder Público pelos seus destinatários.
No âmbito da administração militar também existe uma preocupação com as atividades que são desenvolvidas por estes profissionais, que são responsáveis pela preservação dos direitos e garantias fundamentais do cidadão, dentre eles, a preservação o direito a vida, a liberdade, a integridade física e a preservação do patrimônio.
Pode-se afirmar que os textos estaduais possuem maior profundidade do que aquela que foi estabelecida no texto federal, uma vez que dispuseram em seu ordenamento sobre o princípio da motivação dos atos administrativos e o da razoabilidade, buscando, desta forma, maior controle da atividade administrativa.
A colocação destes princípios na Constituição, Federal ou mesmo na Constituição Estadual, permite ao Poder Judiciário maior controle das atividades desenvolvidas pelo Poder Público, que não mais consegue se esconder por detrás dos critérios de conveniência e oportunidade, uma vez que as suas decisões não podem se afastar do interesse público, do bem comum e daquilo que seja razoável. Não mais se permite ao administrador tomar decisões que venham a ferir o interesse de uma comunidade, sob o manto de estar respaldado por critérios que não podem ser analisados pelo Poder Judiciário. Todo ato praticado pela Administração Pública, civil ou militar, caso seja necessário, poderá e deverá ser analisado pelo Poder Judiciário, guardião dos direitos e garantias fundamentais do cidadão, em atendimento ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
No atual sistema constitucional que foi adotado pelo Brasil não existem motivos para que o ato administrativo não possa ter o seu mérito analisado pelo Poder Judiciário, que tem como missão preservar os direitos e garantias fundamentais do cidadão. O Poder Judiciário não pode e não deve determinar quais são os atos que devem ser praticados pela administração, mas poderá verificar se este ato se encontra ou não em conformidade com os preceitos legais e constitucionais e se for necessário adentrar o mérito para verificar se o seu conteúdo fere ou não os direitos e garantias fundamentais assegurados ao cidadão.
2. Princípio da legalidade
Os países que seguem a tradição da família romano germânica têm no princípio da legalidade um dos seus principais fundamentos, que pode ser representado pela expressão, dura lex sed lex. O respeito ao princípio da legalidade adquire uma relevante importância quando se trata do controle da atividade administrativa. Por força deste dispositivo, a Administração Pública, Civil ou Militar, está presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade do seu autor, devendo, assim, suportar a lei que fez.[1]
Toda a atividade desenvolvida pela Administração Pública, Civil ou Militar, deve estar baseada na lei, sendo que, pela sua inobservância, o agente administrativo fica sujeito a responsabilidade penal, civil e patrimonial, que no caso for aplicável, cabível. Assim, se não existir previsão legal, a Administração Pública não poderá agir, salvo em casos excepcionais, como, por exemplo, no caso de grave perturbação da ordem, calamidade pública ou guerra, ficando esta atividade sob a égide das forças de segurança pública, em regra, a polícia militar detém as funções de policiamento ostensivo e preventivo.
O princípio da legalidade permite ao Poder Judiciário fazer o contrasteamento entre o ato administrativo e a lei, evitando, desta forma, a ocorrência do abuso ou excesso de poder por parte do Poder Público contra o administrado. Desta regra extrai-se a disposição do art. 5º, II, da Constituição Federal, segundo o qual, “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
A Administração Pública não deve simplesmente atender à legalidade para dar legitimidade à sua ação, uma vez que nem tudo que é legal é moral, mas, apesar disso, a Administração Pública deve pautar as suas atividades pelos princípios do direito e da moral, para que o legal caminhe ao lado do honesto e do conveniente ao interesse público e ao bem comum.[2]
Deve-se observar que o princípio da legalidade não se aplica apenas à Administração Pública, Civil ou Militar, mas também deve ser observado e respeitado pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário. Nos países em que se adotou uma Constituição rígida, como no caso do Brasil, o Poder Legislativo não poderá apresentar Emendas ou modificar o texto constitucional se não respeitar o processo legislativo que ali foi descrito, sob pena de o ato ser considerado nulo.
3. Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade deve ser entendido como sendo o princípio da finalidade, onde o administrador deve praticar o ato administrativo buscando o seu fim legal, ou seja, dar atendimento ao objetivo previsto na norma de direito. A finalidade de todo ato administrativo praticado pela Administração Pública deve ser a busca do interesse público da coletividade, não podendo em nenhum momento buscar favorecer determinados grupos sociais ou determinadas pessoas, sob pena de responsabilidade do agente administrativo.
O referido dispositivo busca excluir a promoção pessoal de autoridades ou de servidores públicos sobre as suas realizações administrativas, uma vez que o bem púbico pertence a toda uma coletividade, enquanto na maioria das vezes o administrador encontra-se exercendo uma função de forma transitória, apenas gerindo as atividades administrativas que devem buscar o interesse público.[3] Com base neste princípio, o administrador público, mesmo nos atos administrativos discricionários fundamentados na conveniência e na oportunidade, não poderá buscar beneficiar grupos ou pessoas determinadas, afastando-se, desta forma, da finalidade que deve pautar as suas atividades, que é o interesse público.
Assim, o particular que se sentir lesado poderá se utilizar dos instrumentos colocados à sua disposição: mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, entre outros, para provocar o Poder Judiciário na defesa de seus direitos, que não poderá se eximir da prestação jurisdicional por estar o ato administrativo baseado em critérios de mérito da Administração. Não mais se pode admitir, em face da Constituição Federal de 1988, que o Poder Judiciário não tem competência para analisar o mérito do ato administrativo.
4. Princípio da Moralidade
O ato praticado pelo administrador público, civil ou militar, além de ser um ato lícito, ou seja, estar de acordo, em conformidade com a lei, o ato administrativo também deve estar de acordo com a moral administrativa. Mas, qual será o significado desta moral administrativa, será que existe alguma semelhança entre a moral administrativa com os conceitos de moral estabelecidos no campo da ética.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, citando o estudioso do direito administrativo Henri Welter, “a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela ideia de função administrativa”.[4] Assim, não basta que o administrador leve a efeito um ato administrativo buscando apenas o cumprimento das disposições legais, mas é necessário o atendimento aos princípios éticos, morais, sem os quais, em observância ao texto constitucional, o ato administrativo será considerado nulo.
A questão da moralidade administrativa caminha ao lado do texto legal, podendo ser percebida quando o administrador público, no exercício de suas funções legais, com base nos critérios de conveniência e oportunidade, resolve realizar uma obra, como, por exemplo, a construção de uma escola, dispondo, para tanto, de verbas e condições materiais para fazê-lo, mas tendo que escolher entre um bairro de classe média e um bairro de periferia. Adotando-se apenas o princípio da discricionariedade, o administrador poderá entender pela construção da escola no bairro de classe média, em detrimento dos moradores do bairro localizado na periferia da cidade.
Em um juízo preliminar, poderia se afirmar que o ato praticado pelo administrador público, civil ou militar, foi lícito, uma vez que foi baseado em critérios de conveniência e oportunidade, os quais, pela maioria da doutrina, não podem ser objeto de apreciação pelo Poder Judiciário, ainda mais se este possuía verbas e condições materiais para fazê-lo. Mas, quando se busca a aplicação do princípio da moralidade para uma discussão da validade do ato administrativo praticado pelo agente público, percebe-se que este se afastou da ética, da moral administrativa, e que o seu ato, apesar de lícito, prejudicou toda uma coletividade carente, e que deve ser declaro nulo pelo Poder Judiciário, com fundamento no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
A colocação deste princípio no texto constitucional pelo legislador constituinte buscou o banimento da improbidade administrativa que tanto atormenta a Administração Pública em todos os seus níveis. Mas, para que o cânone constitucional venha a ser observado e cumprido pelos agentes da administração pública, o legislador também colocou à disposição do cidadão instrumentos que podem ser utilizados para a invalidação dos atos administrativos junto ao Poder Judiciário, Estadual ou mesmo Federal. Um deles é o instituto da ação popular, que por força de disposição pode ser proposta por qualquer cidadão, brasileiro residente no país, e que se encontra prevista no art. 5º, LXXIII, da CF, e regulamentada na Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965.
Além destas disposições, a Constituição Federal ainda prevê no § 4º, do art. 37, a possibilidade de suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário público, na forma e gradação indicadas na lei, no caso a Lei Federal nº 8.249, de 2 de junho de 1992, aos agentes administrativos que praticarem atos de improbidade.
No âmbito da administração pública militar, existe o entendimento que a lei de improbidade também alcança os servidores militares, estaduais ou mesmo federais, que ficam sujeitos tanto aos princípios constitucionais assim os preceitos estabelecidos nas leis infraconstitucionais.
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao analisar a questão referente ao princípio da moralidade, decidiu que a moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a legalidade do ato administrativo (RDA, 89:134). Percebe-se por este julgado que os Pretórios sensíveis às transformações introduzidas pela Constituição Federal buscam a efetiva aplicação dos princípios constitucionais, para a preservação do interesse público e do bem comum.
Portanto, pode-se concluir que a moralidade administrativa, ao lado da legalidade, passou a ser um requisito essencial do ato administrativo, cuja inobservância pelo administrador público leva à nulidade do ato e também à sua responsabilidade no âmbito civil, penal e administrativo.
5. Princípio da Publicidade
Para que o ato administrativo seja considerado válido e produza os seus efeitos, é necessário que este seja publicado, para que todos os cidadãos possam tomar conhecimento. Caso exista algum prejuízo a direito adquirido, ato jurídico perfeito ou coisa julgada, o interessado poderá se utilizar dos instrumentos previstos no ordenamento para questionarem o dispositivo normativo.
Nos países que têm na lei a sua principal fonte de direito, a publicidade torna-se um requisito fundamental para a validade do ato administrativo, uma vez que somente após ser publicado no Diário Oficial da União, dos Estados Membros, do Distrito Federal ou dos Municípios, é que o ato administrativo passará a produzir os seus jurídicos e legais efeitos.
O princípio da publicidade também foi incorporado pelas constituições estaduais, que, seguindo o texto federal, buscaram a moralização e a democratização de suas administrações. A Constituição do Estado de São Paulo, no artigo 112, disciplina que “as leis e atos administrativo externos deverão ser publicados no órgão oficial do Estado, para que produzam os seus efeitos regulares. A publicação dos atos não normativos poderá ser resumida”.
É importante se observar que o princípio da publicidade também está sujeito a restrições, que devem estar expressamente previstas em lei, sob pena de nulidade do ato praticado. Entre estas restrições destacam-se as relacionadas com a segurança nacional (art. 5º, XXXIII, da CF), as ligados a certas investigações, como, por exemplo, os processos disciplinares, determinados inquéritos policiais (art. 20 do CPP), os pedidos de retificação de dados (art. 5º, LXXII, b, da CF), desde que prévia e justificadamente sejam assim declarados pela autoridade competente. Existem ainda exceções relativas ao segredo de justiça, (art. 155 do CPC, e art. 5º, LX, da CF), as sessões do Poder Legislativo e também votações realizadas por meio de voto secreto, conforme dispõem, respectivamente, os arts. 69 e 184, Regimento da Câmara dos Deputados Federais, aprovados pela Resolução nº 17, de 1989[5].
O princípio da publicidade, além de todas estas disposições, ainda prevê no artigo 5º, XXXIII, da Constituição Federal, o direito que todos têm de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo estabelecido pela lei respectiva, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas consideradas como sendo de sigilo imprescindível à segurança do Estado e da sociedade.
Portanto, em uma sociedade democrática a regra é que os atos praticados pelo administrador público, que na verdade é o gestor da coisa pública, devem ser publicados e levados ao conhecimento de todos os cidadãos, sendo que a exceção é que os atos sejam praticados de forma sigilosa somente quando a segurança nacional o exigir, ou nos casos expressamente estabelecidos em lei.
6. Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência, quando da publicação da Constituição Federal de 1988, não era previsto expressamente entre os princípios constitucionais que foram enumerados pelo legislador constituinte originário, e que deveriam ser seguidos pela Administração Pública, Direta ou Indireta, Civil ou Militar.
Na busca da melhoria e do aprimoramento dos serviços que são prestados pela Administração Pública em geral e que devem estar voltados para o interesse público e o bem comum, o legislador constituinte derivado revolveu no ano de 1988, por meio de Emenda Constitucional, acrescentar ao art. 37, caput, o princípio da eficiência.
A modificação do artigo ocorreu na forma estabelecida pelo processo legislativo, ou seja, por meio da Emenda Constitucional nº 19, que alterou não apenas o caput do art. 37, mas também vários dispositivos do texto constitucional, com o intuito de proceder a uma reforma administrativa, visando dar mais efetividade à Administração Pública em todos os níveis da Federação, União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Segundo a doutrina, o princípio da eficiência pode ser entendido como sendo a busca, por parte da Administração Pública, de uma excelência dos serviços que são prestados aos administrados, que merecem um serviço público de qualidade em razão dos altos impostos que são pagos em todos os níveis da Federação.
No campo da segurança, pública ou nacional, cabe às Forças Armadas e às Forças Militares de Segurança a prestação de serviços que sejam de qualidade e que possam alcançar a todos os destinatários destes serviços, que são essenciais para o desenvolvimento da sociedade e a geração de novos empregos.
No intuito de dar efetividade ao princípio da eficiência, alguns Estados da Federação, em razão de suas limitações orçamentárias, têm utilizado o pessoal inativo da Polícia Militar em atividades de policiamento ostensivo e preventivo nas escolas públicas, creches, hospitais e prontos-socorros.
A respeito do assunto, a doutrina preceitua que: “Com o objetivo de exercer de forma efetiva as suas funções, com o aumento do efetivo sem a necessidade de novas contratações, a Polícia Militar de Minas Gerais resolveu empregar os policiais inativos no reforço ao policiamento escolar e em postos de saúde”.[6]
A utilização desses policiais que se dedicaram ao serviço público por trinta anos permitirá que um maior número de policiais possa ser empregado nas atividades ostensivas, otimizando os recursos da corporação em um momento em que o país passa por dificuldades econômicas.
Os policiais militares que aderirem ao programa serão remunerados com um acréscimo em suas aposentadorias no período em que estiverem em atividade, mas o custo será menor caso o Estado contrate novos servidores públicos.
Segundo o Estatuto de Pessoal dos Militares do Estado de Minas Gerais, o militar estadual que for transferido para a reserva poderá retornar ao serviço ativo. No Estado de Minas Gerais, tanto o oficial (segundo tenente a coronel) como a praça (soldado a subtenente) após trinta anos de efetivo serviço são transferidos para a reserva. Nos demais Estados da Federação, em sua maioria, apenas os oficiais são transferidos para a reserva, sendo que as praças são reformadas, o que significa que não poderão mais retornar ao serviço ativo.
O militar inativo possui toda uma experiência adquirida no exercício da atividade profissional, que deve ser aproveitada em benefício da população, que vem sofrendo com os atos ilícitos praticados pelo cidadão infrator, que há muito abandonou o respeito ao Estado de Direitos, e que desconhece qualquer campanha de desarmamento, preferindo o desenvolvimento de atividades que somente trazem prejuízo para a sociedade, que acredita na regras previamente estabelecidas.
Para retornar ao serviço ativo, os interessados deverão preencher os seguintes requisitos : a) ser soldado, cabo ou 3º sargento da reserva remunerada e não ter sido transferido para a inatividade como bombeiro ou especialista; b) ter sido transferido para inatividade, estando apto para a atividade operacional; c) o interessado não pode estar exercendo qualquer outra atividade remunerada, pública ou particular; d) estar na inatividade por um período inferior a 8 anos; e) ter idade inferior a 60 anos, até 24 de dezembro de 2003.
A iniciativa da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais evidencia que existem soluções que poderão ser adotadas na busca da otimização dos recursos a serem empregados na segurança pública, tendo em vista as limitações que o Brasil possui e que preocupam a população, que não aceita mais a perda de vidas humanas vítimas da violência, que não faz qualquer diferença entre as classes sociais.
[1] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 6.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 83.
[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 85.
[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 84
[5] GASPARINI, Diógenes. Ob. cit., p. 8.
[6] Rosa, Paulo Tadeu Rodrigues. Participação dos militares inativos nas questões de segurança pública. Disponível no site Pagina Militar: http://www.militar.com.br, ano de 2004.
