A Vedação ao Bis in Idem no Direito Administrativo Sancionador: Reflexos jurídicos e econômicos da aplicação simultânea da LIA e da LAC
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Resumo
O presente artigo analisa a aplicação do princípio do non bis in idem no Direito Administrativo Sancionador brasileiro, com foco na responsabilização de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos à Administração Pública. A partir do exame da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), da Lei Anticorrupção Empresarial (LAC) e da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), o estudo demonstra que a aplicação cumulativa de sanções com base em ambas as legislações, pelos mesmos fatos, compromete a segurança jurídica e a racionalidade institucional. A ausência de mecanismos de coordenação entre os órgãos sancionadores, aliada à assimetria normativa entre LIA e LAC, impõe a necessidade de interpretação conforme à Constituição, à luz dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e boa-fé. São analisadas a jurisprudência do STJ, a ADI 7.846 em trâmite no STF e os reflexos econômicos da insegurança jurídica sobre investimentos e integridade empresarial.
Palavras-chave: non bis in idem; Direito Administrativo Sancionador; LIA; LAC; segurança jurídica.
Abstract
This article analyzes the application of the non bis in idem principle in Brazilian Administrative Sanctioning Law, focusing on the liability of legal entities for acts harmful to the Public Administration. Based on the examination of the Administrative Improbity Law (LIA), the Anti-Corruption Law (LAC), and the Law of Introduction to Brazilian Law (LINDB), the study shows that the cumulative application of sanctions under both laws, for the same facts, undermines legal certainty and institutional rationality. The lack of coordination mechanisms among sanctioning agencies, combined with the normative asymmetry between LIA and LAC, requires a constitutional interpretation guided by the principles of proportionality, reasonableness, and good faith. The article also analyzes STJ case law, ADI 7.846 pending before the STF, and the economic impacts of legal uncertainty on investment and corporate compliance.
Keywords: non bis in idem; Administrative Sanctioning Law; LIA; LAC; legal certainty.
Sumário: 1. Introdução. 2. Marcos normativos e institucionais. 2.1. A Lei de Improbidade Administrativa e a reconfiguração sancionadora pela Lei nº 14.230/2021. 2.2. A Lei Anticorrupção Empresarial e os dilemas da multiplicidade sancionadora. 3. O princípio do non bis in idem no Direito Administrativo Sancionador.3.1. Evolução normativa e recepção constitucional do non bis in idem. 3.2. Incidência do non bis in idem na responsabilização de pessoas jurídicas. 3.3. Razoabilidade e proporcionalidade como limites à cumulatividade sancionadora. 3.4. A LINDB como parâmetro de controle da atuação sancionadora estatal. 4. Aplicação simultânea da LIA e da LAC: tensões normativas e interpretações jurisprudenciais. 4.1 A redação dos arts. 29 e 30 da LAC e a ADI 7.846. 4.2. Efeitos das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. 4.3. A jurisprudência do STJ e o dever de análise na dosimetria Insegurança jurídica e impacto sobre o ambiente de investimentos. 5.1. Efeitos sobre o investimento direto nacional e estrangeiro. 5.2. Reflexos sobre programas de compliance e integridade empresarial. 5.3. Efeitos nos contratos administrativos e nas políticas públicas. 5.4. Incentivo à judicialização e elevação dos custos estatais. 6. Conclusão. Referências
1. Introdução
O Direito Administrativo Sancionador brasileiro tem passado por transformações profundas, notadamente a partir do advento de legislações que conferem maior capacidade punitiva à Administração Pública. Nesse novo cenário, ampliou-se o espectro de normas que regulam a responsabilização por atos lesivos à Administração, com destaque para a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) e para a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção Empresarial – LAC). Ambas as legislações, embora com objetivos e estruturas distintas, autorizam a imposição de sanções severas a pessoas jurídicas por atos ilícitos praticados contra a Administração Pública, inclusive com sobreposição de efeitos práticos.
A partir da promulgação da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, introduziu-se na LIA, de forma inédita, a positivação expressa do princípio do non bis in idem, ao prever que a pessoa jurídica não poderá ser sancionada com base na LIA caso os mesmos fatos já sejam puníveis com fundamento na LAC. Tal inovação legislativa despertou intensa discussão no plano doutrinário e jurisprudencial, especialmente porque confronta diretamente dispositivos da LAC que autorizam, de forma genérica, a aplicação cumulativa de sanções oriundas de outros regimes normativos.
Essa tensão normativa levanta sérias dúvidas sobre os limites da atuação sancionadora do Estado, sobretudo quando órgãos distintos — como CGU, Cade, Ministério da Justiça e AGU — atuam simultaneamente sobre os mesmos fatos, aplicando sanções com fundamentações legais diversas, mas com idênticos efeitos práticos. A ausência de coordenação institucional entre esses entes intensifica o risco de sobreposição punitiva e compromete a coerência do sistema sancionador.
Nesse contexto, a discussão sobre o non bis in idem transcende a dogmática penal e passa a ocupar posição central no debate sobre o equilíbrio entre os poderes sancionadores da Administração Pública e as garantias fundamentais dos administrados. Trata-se de uma temática que não apenas afeta o campo do Direito Público interno, mas também impacta diretamente a percepção de segurança jurídica, essencial para a integridade do ambiente institucional e a atração de investimentos nacionais e estrangeiros.
O presente artigo propõe-se a investigar, à luz da Constituição Federal, da LINDB, da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e da redação atualizada da LIA e da LAC, os limites e possibilidades da atuação sancionadora estatal no tocante à responsabilização de pessoas jurídicas. A análise será conduzida com ênfase na vedação ao bis in idem, na exigência de proporcionalidade e racionalidade dos atos administrativos sancionadores, e na relevância da previsibilidade normativa para o fortalecimento do Estado de Direito.
2. Marcos normativos e institucionais
2.1 A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e a reconfiguração sancionadora pela Lei nº 14.230/2021
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), promulgada em resposta ao novo ordenamento constitucional inaugurado em 1988, foi concebida como instrumento de defesa da moralidade e da probidade administrativa. Inspirada no art. 37, §4º, da Constituição Federal, a LIA introduziu um regime sancionador dotado de rigidez, especialmente voltado à punição de agentes públicos e terceiros que, dolosa ou culposamente, atentassem contra os bens e princípios da Administração Pública.
Entretanto, desde sua origem, a LIA foi objeto de críticas quanto à indefinição de seus conceitos, à elasticidade de suas categorias jurídicas e à abrangência de suas penalidades, que frequentemente se assemelhavam às sanções penais. Ao longo do tempo, consolidou-se jurisprudência que admitia, inclusive, a responsabilização de pessoas jurídicas pela prática de atos ímprobos, especialmente quando tais entes figurassem como beneficiários ou partícipes de atos praticados por agentes públicos.
Com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, o regime de responsabilização por improbidade foi substancialmente reformulado. As alterações visaram conferir maior precisão normativa, racionalidade sancionadora e efetividade na tutela dos bens jurídicos protegidos. Entre as mudanças introduzidas, destacam-se: a exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade (art. 1º, §2º), a vedação expressa à responsabilização objetiva de pessoas físicas ou jurídicas e a restrição à legitimidade ativa para propositura de ações de improbidade.
E, especialmente, a inclusão do §2º ao art. 3º e do §7º ao art. 12, dispondo que as sanções da LIA não se aplicam à pessoa jurídica quando os mesmos fatos forem puníveis com fundamento na Lei nº 12.846/2013.
Esse último ponto representa um divisor de águas. A nova redação reforça a função de especialidade da LAC no que tange à responsabilização de pessoas jurídicas e confirma, no plano infraconstitucional, a aplicação do princípio do non bis in idem no âmbito do Direito Administrativo Sancionador. Trata-se de reconhecimento legislativo de que a punição cumulativa da mesma empresa, pelos mesmos fatos, com base em dois regimes sancionadores distintos, pode configurar excesso punitivo e violação de garantias fundamentais.
2.2 A Lei Anticorrupção Empresarial (LAC) e os dilemas da multiplicidade sancionadora
A Lei nº 12.846/2013 — também chamada de Lei Anticorrupção — surgiu como resposta à crescente pressão internacional e social por instrumentos eficazes de combate à corrupção empresarial. Diferentemente da LIA, a LAC é centrada na responsabilização objetiva de pessoas jurídicas, independentemente da comprovação de dolo ou culpa, e visa punir condutas praticadas em seu interesse ou benefício, como suborno, fraudes em licitação ou interferência indevida em atos administrativos.
A LAC inovou ao prever a possibilidade de aplicação de sanções administrativas (art. 6º) e judiciais (art. 19), além da celebração de acordos de leniência (art. 16). Entretanto, a redação de seus arts. 29 e 30 revelou falta de alinhamento com o sistema jurídico mais amplo. O art. 30, inciso I, dispõe que a aplicação das sanções da LAC “não afasta a aplicação das sanções” previstas em outras leis, como a LIA. Já o art. 29 atribui competência para aplicar sanções a diversos órgãos federais, estaduais e municipais, inclusive CGU, Cade, Ministério da Justiça, Ministérios setoriais, entre outros.
Essa estrutura criou um campo fértil para a atuação paralela e descoordenada de diferentes órgãos públicos, frequentemente resultando em processos simultâneos contra uma mesma empresa, pelos mesmos fatos, com base em diferentes fundamentos legais, mas com efeitos práticos equivalentes: multas, restrições ao direito de contratar, publicidade negativa, entre outros.
A ausência de mecanismos de articulação entre os órgãos competentes, combinada com a redação ampla do art. 30, levou à proliferação de sanções cumulativas e à insegurança jurídica para empresas envolvidas em processos administrativos sancionadores. Em muitos casos, a sanção aplicada por um órgão sequer é considerada por outro na definição da dosimetria da pena, resultando em sobreposição de efeitos punitivos.
A recente ADI 7.846, ajuizada pelo Partido Verde, traz esse problema à tona. Nela, questiona-se a constitucionalidade do art. 29 da LAC, argumentando-se que a autorização genérica para múltiplos órgãos aplicarem sanções viola o princípio do non bis in idem, o devido processo legal substantivo e a segurança jurídica. A ação ainda está pendente de julgamento, mas já sinaliza a relevância e a atualidade do debate.
Nesse quadro normativo, torna-se indispensável a análise integrada da LIA, da LAC e da LINDB, de modo a construir uma interpretação que racionalize o poder punitivo estatal, evite abusos e promova a coerência do Direito Administrativo Sancionador. Essa tarefa será desenvolvida nos capítulos seguintes.
3. O princípio do non bis in idem no Direito Administrativo Sancionador
A vedação ao bis in idem ocupa posição central na conformação de um sistema jurídico punitivo que seja compatível com o Estado de Direito. Embora mais frequentemente associada ao Direito Penal, a aplicação desse princípio no âmbito do Direito Administrativo Sancionador é hoje consenso doutrinário, jurisprudencial e legislativo, sobretudo quando o poder público exerce funções que resultam na imposição de sanções de conteúdo aflitivo, com impacto direto sobre a esfera jurídica dos administrados.
Em linhas gerais, o non bis in idem traduz-se na proibição de que o Estado aplique, a um mesmo sujeito, múltiplas sanções fundadas nos mesmos fatos e com idêntico fundamento jurídico. Trata-se de uma garantia contra a reiteração punitiva, cuja observância assegura os princípios da segurança jurídica, da proporcionalidade, do devido processo legal e da racionalidade do exercício da função administrativa repressiva.
A inserção explícita dessa vedação na Lei de Improbidade Administrativa, com a edição da Lei nº 14.230/2021, representa marco normativo relevante, mas não suficiente para afastar a sobreposição punitiva institucionalmente autorizada pela estrutura aberta da Lei Anticorrupção Empresarial. Por essa razão, torna-se necessário examinar, com maior profundidade, os fundamentos, limites e desdobramentos do non bis in idem no sistema sancionador brasileiro, especialmente no contexto de múltiplos regimes normativos incidentes sobre a mesma conduta.
3.1 Evolução normativa e recepção constitucional do non bis in idem
O princípio do non bis in idem encontra origem remota no Direito Romano e consolidou-se no Direito Penal moderno como desdobramento do devido processo legal material. Sua consagração em tratados internacionais de direitos humanos — como o art. 8º, item 4, da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica) — incorporou essa garantia ao núcleo de proteção fundamental também nos sistemas jurídicos nacionais.
No Brasil, embora não conste de forma literal na Constituição Federal de 1988, o princípio é reconhecido como implícito nos incisos LIV, LV e XXXV do art. 5º, que asseguram o devido processo legal, a ampla defesa e o acesso ao Poder Judiciário, bem como na cláusula geral do Estado de Direito (art. 1º, caput).
A doutrina majoritária sustenta que o non bis in idem projeta efeitos para além do campo penal, sendo aplicável a qualquer ramo em que o Estado exerça função sancionadora — o que inclui, indiscutivelmente, o Direito Administrativo. Essa aplicação foi endossada, inclusive, pelo Supremo Tribunal Federal (por exemplo, na ADI 1721-3/DF), ao assentar que a imposição de sanções administrativas exige a observância dos princípios próprios do exercício do jus puniendi estatal, dentre os quais se insere o non bis in idem.
A inovação legislativa promovida pela Lei nº 14.230/2021 positivou expressamente essa garantia no §2º do art. 3º da LIA, ao determinar que “a responsabilidade da pessoa jurídica não exclui a das pessoas físicas autoras, coautoras ou partícipes do ato de improbidade, observada a independência das instâncias e vedada a aplicação simultânea das sanções da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, quando pelos mesmos fatos”.
Esse dispositivo exige interpretação sistemática com a redação do §7º do art. 12 da LIA, que reforça a ideia de que a responsabilização da pessoa jurídica deverá observar os limites da LAC. Ambos os dispositivos sinalizam clara intenção do legislador de evitar a duplicidade sancionadora, ainda que com base em leis distintas, quando os fatos forem idênticos.
3.2 Incidência do non bis in idem na responsabilização de pessoas jurídicas
No âmbito da responsabilização de pessoas jurídicas, o princípio do non bis in idem ganha contornos mais complexos, especialmente porque os efeitos das sanções administrativas, ainda que fundadas em normas diversas, muitas vezes convergem: aplicação de multas, proibição de contratar com o Poder Público, publicidade negativa, entre outras consequências que, somadas, podem inviabilizar a própria continuidade da atividade empresarial.
Nessa perspectiva, a aplicação simultânea da LIA e da LAC exige exame detido de três elementos essenciais para que se configure a duplicidade vedada: identidade de sujeito: ambas as sanções incidem sobre a mesma pessoa jurídica, identidade de fato: os comportamentos considerados ilícitos são substancialmente os mesmos e iIdentidade de fundamento jurídico ou efeitos práticos equivalentes: ainda que formalmente diversas, as sanções compartilham a mesma finalidade sancionatória, sem distinção clara de bem jurídico tutelado.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que a responsabilização com base na LIA e na LAC pode ocorrer de forma simultânea, desde que haja distinção material e normativa entre as condutas punidas. Contudo, a própria Corte tem ressaltado a necessidade de controle rigoroso para evitar punições duplicadas. No REsp 2.107.398/RJ, a Segunda Turma do STJ admitiu a aplicação concomitante das duas leis, mas enfatizou que o magistrado deve verificar, na sentença, se há duplicidade de fundamentos ou efeitos.
Essa interpretação impõe, de forma consequente, um dever de diligência aos órgãos administrativos sancionadores, que não podem atuar em compartimentos estanques, ignorando sanções já impostas por outros entes públicos. A dosimetria da pena, como etapa essencial do processo sancionador, deve necessariamente considerar a existência de punições anteriores baseadas nos mesmos fatos, sob pena de violação ao non bis in idem.
3.3 Razoabilidade e proporcionalidade como limites à cumulatividade sancionadora
Além da vedação estrita ao non bis in idem, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade constituem filtros indispensáveis à atuação sancionadora estatal, especialmente em contextos de múltiplos órgãos aplicando penalidades a um mesmo sujeito. Ambos os princípios funcionam como instrumentos de contenção da arbitrariedade e do excesso repressivo, exigindo do Estado que suas ações sejam adequadas, necessárias e equilibradas.
A razoabilidade, como categoria mais ampla, impõe que as decisões administrativas estejam dotadas de coerência lógica, de racionalidade fática e de conformidade com os fins do ordenamento. A proporcionalidade, por sua vez, desdobra-se em três subprincípios — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito — e obriga o julgador a ponderar os meios escolhidos frente aos fins legítimos perseguidos, evitando respostas desproporcionais.
No caso da aplicação simultânea da LIA e da LAC, ainda que se admita a coexistência normativa, a imposição de sanções múltiplas, com efeitos práticos semelhantes, deve ser controlada sob o prisma da proporcionalidade. É inadmissível que o Estado, por ausência de articulação entre seus próprios órgãos, aplique sanções duplicadas a uma empresa, com base em regimes normativos diferentes, sem avaliar a extensão do dano, o grau de reprovabilidade da conduta, a capacidade econômica do sancionado e as penalidades já impostas em outros processos.
Não se trata, aqui, apenas de evitar a duplicação formal de sanções, mas de impedir que a atuação administrativa produza efeitos cumulativos excessivos, desnecessários ou desproporcionais, que acabam por comprometer a função preventiva e educativa do Direito Sancionador e, mais gravemente, por sufocar a própria atividade econômica legítima.
3.4 A LINDB como parâmetro de controle da atuação sancionadora estatal
A reforma da LINDB, promovida pela Lei nº 13.655/2018, introduziu um novo paradigma para a atuação estatal, ao estabelecer critérios de fundamentação, eficiência, coerência e previsibilidade que devem orientar toda decisão administrativa, especialmente aquelas com impacto punitivo sobre os particulares. Seus dispositivos tornaram-se fundamentais no controle da atuação sancionadora do Estado e são particularmente relevantes para a análise do non bis in idem.
O art. 20 da LINDB impõe que a autoridade administrativa fundamente suas decisões com base em consequências jurídicas e práticas, demonstrando a necessidade e adequação da medida aplicada. Isso significa que a dosimetria da pena não pode ser feita em abstrato, tampouco desconsiderando sanções já aplicadas por outros órgãos públicos. A atuação desconectada entre CGU, Cade, AGU, ministérios setoriais e demais entes administrativos, sem comunicação sobre processos em curso e sem consideração de penalidades anteriores, viola diretamente esse dispositivo.
O art. 21 da LINDB reforça a ideia de que a interpretação e aplicação do Direito Público devem considerar os obstáculos reais e as consequências práticas da decisão, o que inclui a repercussão econômica, reputacional e institucional da multiplicidade sancionadora. A fragmentação punitiva e a ausência de articulação entre órgãos sancionadores agravam a imprevisibilidade regulatória e fragilizam a integridade do sistema jurídico-administrativo.
Já o art. 26 impõe ao Estado o dever de atuação eficiente, coordenada e planejada, devendo adotar medidas articuladas para evitar disfunções institucionais e assegurar que a repressão de condutas ilícitas ocorra de forma racional, coerente e proporcional.
Portanto, a LINDB, em sua atual redação, não apenas permite, mas exige a revisão de práticas administrativas que resultem em duplicidade de sanções por ausência de diálogo institucional. Sua aplicação é incontornável para a construção de um modelo sancionador compatível com o Estado Democrático de Direito e capaz de preservar tanto o interesse público quanto os direitos fundamentais das pessoas jurídicas envolvidas.
4. Aplicação simultânea da LIA e da LAC: tensões normativas e interpretações jurisprudenciais
A possibilidade de aplicação concomitante das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e na Lei Anticorrupção Empresarial (Lei nº 12.846/2013) à mesma pessoa jurídica, com base nos mesmos fatos, configura uma das mais relevantes — e problemáticas — manifestações da tensão entre o poder sancionador da Administração e os princípios constitucionais que limitam sua atuação.
A ausência de coordenação normativa explícita, somada à estrutura pulverizada da Administração Pública sancionadora, vem gerando práticas institucionais que resultam, na prática, em bis in idem administrativo, com a imposição de sanções duplicadas por fatos idênticos, a pretexto de fundamentos normativos distintos. Essa prática fragiliza o princípio da segurança jurídica, afronta a proporcionalidade sancionadora e compromete a coerência do ordenamento jurídico.
4.1 A redação dos arts. 29 e 30 da LAC e a ADI 7.846: institucionalização da sobreposição punitiva
O art. 29 da Lei nº 12.846/2013 prevê que, no âmbito federal, serão competentes para apurar a responsabilidade das pessoas jurídicas e aplicar as sanções previstas na LAC os órgãos do Poder Executivo a que se vincular o ente lesado. Essa competência também é atribuída, no plano nacional, à Controladoria-Geral da União (CGU), ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), ao Ministério da Justiça, aos Ministérios setoriais, à AGU e a outras entidades públicas.
Por sua vez, o art. 30, inciso I, estabelece que a aplicação das sanções previstas na LAC não afasta a aplicação de outras sanções cabíveis nos termos da legislação específica, inclusive aquelas previstas na LIA, no Código de Defesa do Consumidor, na legislação ambiental e na Lei de Licitações.
Essa redação evidencia a autorização expressa para a coexistência de sanções, independentemente da identidade do sujeito passivo ou da natureza da infração. No entanto, a ausência de qualquer mecanismo de coordenação, comunicação ou cooperação entre os órgãos responsáveis pela aplicação das diversas sanções cria um sistema de sobreposição institucional potencialmente abusiva, cujo resultado é a punição desarticulada de empresas por um mesmo conjunto de fatos.
A consequência direta é a criação de um ambiente de incerteza normativa, no qual a empresa investigada ou processada não tem clareza quanto ao universo de sanções que poderá sofrer. A esse cenário se soma o risco real de que sanções múltiplas, embora formalmente distintas, tenham efeitos práticos idênticos, como a proibição de contratar com o poder público, o pagamento de multas severas ou a reputação prejudicada.
Em razão desse quadro, o Partido Verde ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.846, sob relatoria do ministro Luiz Fux, com o objetivo de questionar a constitucionalidade do art. 29 da LAC. Sustenta-se, na petição inicial, que a multiplicidade de entes com competência para aplicar sanções sem previsão de articulação institucional viola o princípio do devido processo legal substantivo, o princípio do non bis in idem, a segurança jurídica e a razoabilidade administrativa, todos garantidos pela Constituição Federal.
Embora o STF ainda não tenha proferido decisão de mérito, a admissibilidade da ação e a relevância dos argumentos apresentados indicam a centralidade da controvérsia no controle de constitucionalidade da função sancionadora estatal. A decisão que vier a ser proferida na ADI 7.846 poderá representar um divisor de águas na delimitação dos contornos jurídicos do non bis in idem administrativo e da articulação entre a LIA e a LAC.
4.2 Efeitos das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021: prevalência da LAC e racionalização do sistema
A Lei nº 14.230/2021, ao reformar profundamente a LIA, introduziu dispositivos que afastam a possibilidade de responsabilização da pessoa jurídica com base em seus preceitos quando os mesmos fatos forem puníveis pela LAC. Com isso, o legislador reconheceu, de forma clara, a especialidade do regime sancionador da LAC no tocante à repressão de condutas empresariais lesivas à Administração Pública.
Ao inserir o §2º no art. 3º e o §7º no art. 12 da LIA, a Lei nº 14.230/2021 deixou assente que as sanções previstas na LIA não se aplicam às pessoas jurídicas quando já estiverem sujeitas às penalidades da LAC pelos mesmos fatos. A ratio da norma é evidente: evitar a duplicidade punitiva e assegurar que as empresas sejam responsabilizadas apenas uma vez por atos ilícitos praticados, desde que haja identidade de fatos e efeitos.
No entanto, a LAC permaneceu inalterada, sem qualquer ajuste nos dispositivos que autorizam a aplicação paralela de sanções previstas em outras legislações. Essa assimetria legislativa gera insegurança jurídica, pois os órgãos que aplicam a LAC seguem amparados por texto normativo que permite, ao menos em tese, a cumulatividade punitiva, sem necessidade de análise sobre eventuais sanções já aplicadas com fundamento na LIA.
Esse vácuo normativo reforça a necessidade de interpretação sistemática, principiológica e conforme a Constituição, que incorpore os valores da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao bis in idem, bem como os comandos da LINDB, especialmente no que toca à motivação qualificada das decisões administrativas com repercussão negativa sobre o administrado (arts. 20 e 21).
4.3 A jurisprudência do STJ e o dever de análise na dosimetria: limites materiais à duplicidade sancionadora
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem se posicionado de forma progressivamente mais criteriosa quanto à aplicação simultânea da LIA e da LAC. Embora ainda reconheça a possibilidade de coexistência de ambas as legislações, o Tribunal admite essa compatibilização apenas quando houver distinção substancial dos fundamentos normativos e dos bens jurídicos tutelados.
No julgamento do REsp 2.107.398/RJ, a Segunda Turma do STJ entendeu que a LIA e a LAC possuem finalidades distintas, podendo, em tese, coexistir na responsabilização de uma mesma pessoa jurídica. Contudo, o acórdão ressaltou que eventual duplicidade de sanções deve ser controlada no plano da sentença, mediante verificação da identidade dos fatos e dos efeitos práticos das sanções impostas. Em outras palavras, o Judiciário tem o dever de zelar pela integridade do sistema sancionador, vedando a imposição de sanções redundantes ou excessivas.
Esse entendimento projeta efeitos diretos sobre a atuação administrativa. Se ao juiz é atribuída a tarefa de verificar o bis in idem antes de aplicar sanção judicial, o mesmo raciocínio deve ser adotado pelas autoridades administrativas no momento da dosimetria da pena. A fase de quantificação e qualificação da penalidade imposta não pode ignorar se a empresa já foi sancionada por outro órgão público, com base nos mesmos fatos.
A ausência desse exame configura grave violação aos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da boa-fé objetiva, além de afrontar diretamente o art. 20 da LINDB, que exige a explicitação das consequências jurídicas e práticas da decisão administrativa. Assim, impõe-se ao órgão sancionador a obrigação de diligenciar sobre a existência de outras decisões punitivas anteriores — o que demanda, inclusive, a construção de bancos de dados integrados e mecanismos cooperativos entre os entes públicos sancionadores.
Não se trata, aqui, de mera opção administrativa, mas de verdadeira obrigação jurídica, derivada dos princípios constitucionais e das normas infraconstitucionais aplicáveis. O descumprimento desse dever pode conduzir à nulidade da sanção imposta, por violação à LINDB, ao devido processo legal substantivo e ao non bis in idem material.
5. Insegurança jurídica e impacto sobre o ambiente de investimentos
A fragmentação do sistema de responsabilização administrativa, com múltiplos órgãos públicos autorizados a aplicar sanções com base em legislações paralelas — como a LIA e a LAC —, projeta efeitos que vão muito além da esfera jurídica das empresas atingidas. Trata-se de um fenômeno que compromete o próprio ambiente institucional do país, desestimula o investimento produtivo e mina os incentivos à conformidade voluntária.
O problema se agrava quando a coexistência normativa não é acompanhada por mecanismos institucionais de coordenação, como atualmente ocorre. Em consequência, uma mesma empresa pode ser objeto de múltiplos procedimentos sancionadores, conduzidos por órgãos distintos, cada qual com sua lógica procedimental, seu critério de dosimetria e sua compreensão dos limites do poder punitivo estatal.
Essa ausência de articulação transforma o sistema sancionador em uma estrutura caótica e imprevisível, onde a empresa investigada sequer consegue antecipar o risco jurídico integral decorrente de sua conduta. A consequência prática é o aumento do custo de conformidade, da litigiosidade e da percepção de instabilidade regulatória.
Além disso, a possibilidade concreta de aplicação cumulativa de sanções por órgãos como a CGU, o CADE, o TCU, a AGU e ministérios setoriais, todos com base na mesma conduta empresarial, produz efeitos deletérios sob diversos aspectos:
5.1 Efeitos sobre o investimento direto nacional e estrangeiro
A literatura econômica e institucional identifica a segurança jurídica como elemento estruturante da atração de investimentos. A ausência de clareza normativa, a instabilidade legislativa e a imprevisibilidade na aplicação das sanções afetam diretamente os índices de confiança do investidor.
Em rankings internacionais, como o Doing Business do Banco Mundial (suspenso em 2021, mas metodologicamente ainda citado), países que apresentam alto grau de imprevisibilidade regulatória e judicial costumam registrar menor atratividade para projetos de médio e longo prazo.
O Brasil, ao manter um sistema sancionador que admite a possibilidade de múltiplas punições administrativas para a mesma conduta, sem mecanismos robustos de articulação institucional, transmite ao investidor uma imagem de desorganização sistêmica, o que resulta na elevação do risco regulatório percebido, com impacto direto sobre o custo do capital, a precificação de contratos e a viabilidade de negócios com entes estatais.
5.2 Reflexos sobre programas de compliance e integridade empresarial
A sobreposição sancionadora também afeta o desenvolvimento e a eficácia dos programas de integridade no setor privado. A própria LAC, em seu art. 7º, considera os mecanismos de compliance como circunstância atenuante para fins de dosimetria da pena.
Contudo, quando diferentes órgãos públicos atuam simultaneamente e de forma descoordenada, aplicando sanções paralelas sem reconhecer os esforços empresariais de conformidade ou os acordos de leniência celebrados com outros entes, a mensagem institucional transmitida é a de inutilidade do investimento em integridade.
Na prática, isso compromete o efeito pedagógico do sistema sancionador, reduzindo os incentivos à autorregulação e à denúncia voluntária. As empresas passam a compreender que, mesmo adotando boas práticas de governança e colaborando com um órgão público, continuarão sujeitas à aplicação de sanções severas por outros órgãos, o que mina o caráter negociado da responsabilização e compromete a eficácia da leniência como instrumento de política pública.
5.3 Efeitos nos contratos administrativos e nas políticas públicas
A multiplicidade de sanções também interfere negativamente na execução de contratos administrativos. Como a LIA e a LAC preveem penalidades que incluem a proibição de contratar com o Poder Público, é possível que uma empresa, mesmo após firmar um acordo com determinado órgão, continue impedida de manter relações contratuais com outros entes federativos, dada a sanção aplicada por outro órgão distinto.
Isso interfere diretamente na continuidade de serviços públicos essenciais, especialmente em setores com menor número de fornecedores habilitados — como transporte, saúde, saneamento ou tecnologia. A Administração Pública acaba penalizando a si própria, ao restringir sua capacidade de contratação por meio de sanções descoordenadas e desproporcionais.
Além disso, a situação prejudica a concretização de políticas públicas, uma vez que a atuação estatal baseada em punição reiterada, sem mensuração das consequências práticas, contraria os comandos da LINDB (art. 20), que exige fundamentação qualificada com base em impactos jurídicos e sociais.
5.4 Incentivo à judicialização e elevação dos custos estatais
Por fim, a ausência de diretrizes claras para evitar o bis in idem na esfera administrativa incentiva a judicialização dos conflitos sancionadores. Empresas punidas por múltiplos órgãos, com base nos mesmos fatos, tendem a contestar judicialmente a validade das penalidades impostas, o que gera: aumento do contencioso judicial e dos custos de transação, desestímulo à autocomposição e à celebração de acordos de leniência e congestionamento da atuação jurisdicional em matéria sancionadora.
Esse cenário, além de antieconômico, é contraproducente do ponto de vista da eficiência da Administração Pública, uma vez que recursos estatais são desviados da atividade finalística para a manutenção de litígios evitáveis, cuja origem decorre da ausência de um sistema de responsabilização coerente, articulado e coordenado.
6. Conclusão
A vedação ao bis in idem no Direito Administrativo Sancionador não é apenas uma garantia individual, mas um elemento estruturante do Estado de Direito e da legalidade administrativa. A existência de múltiplos regimes normativos sancionadores, como a LIA e a LAC, exige que o poder público atue com coordenação, parcimônia e previsibilidade, de modo a evitar a duplicidade de sanções fundadas nos mesmos fatos e com efeitos punitivos equivalentes.
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pela Lei nº 14.230/2021, representou avanço normativo ao explicitar, de forma inédita, a proibição da aplicação simultânea de sanções com base na LIA e na LAC aos mesmos fatos. Essa inovação, contudo, permanece assimétrica frente à redação da LAC, que continua a autorizar a aplicação paralela de penalidades previstas em outras normas, sem qualquer exigência de coordenação institucional ou consideração de sanções já aplicadas.
A ausência de mecanismos legais ou administrativos que integrem os diversos órgãos sancionadores (CGU, AGU, Cade, TCU, entre outros) compromete gravemente a racionalidade do sistema punitivo, além de violar os arts. 20, 21 e 26 da LINDB, que impõem fundamentação qualificada, consideração das consequências práticas da decisão e atuação estatal coordenada.
A jurisprudência do STJ vem sinalizando que o controle da duplicidade deve ser feito na sentença, especialmente por meio do exame da dosimetria e da identidade dos fundamentos. Mas a atribuição de responsabilidade não pode ser delegada exclusivamente ao Judiciário. É dever dos órgãos administrativos, ao aplicar sanções, verificar de forma diligente a existência de punições anteriores, e, se for o caso, reconhecer o caráter exauriente da sanção já imposta.
A ADI 7.846, atualmente em trâmite no Supremo Tribunal Federal, traz à tona esse cenário de sobreposição punitiva institucionalizada, cuja superação demanda uma interpretação conforme à Constituição, orientada pelos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, boa-fé, legalidade e segurança jurídica.
Do ponto de vista econômico, a permanência desse sistema fragmentado compromete a atratividade do país para investimentos, eleva os riscos de judicialização, desestimula o compliance e interfere negativamente na prestação de serviços públicos.
Diante desse quadro, impõe-se a adoção de soluções legislativas e institucionais que promovam integração entre os regimes sancionadores, evitem duplicidade punitiva e assegurem que a responsabilização de pessoas jurídicas ocorra de forma eficiente, proporcional e juridicamente sustentável. O reconhecimento efetivo do non bis in idem é, portanto, condição necessária à legitimidade do Direito Administrativo Sancionador no século XXI.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito.
BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública.
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429/1992.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 2.107.398/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 17/10/2023.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 7.846/DF. Rel. Min. Luiz Fux. Ajuizada em 15.07.2025. Disponível em: https://portal.stf.jus.br. Acesso em: 1º ago. 2025.
