O dever do agente público de cumprir a lei: presunção de constitucionalidade e limites de atuação
Luiz Carlos Nacif Lagrotta
Resumo
O presente artigo analisa a impossibilidade de agentes públicos, em especial chefes do Poder Executivo, afastarem unilateralmente a aplicação de leis sob o pretexto de inconstitucionalidade. A investigação parte dos fundamentos constitucionais da separação dos poderes, da presunção de constitucionalidade e da inafastabilidade da jurisdição, para demonstrar que somente o Poder Judiciário pode invalidar ou suspender normas jurídicas. Examina-se a jurisprudência dos Tribunais de Justiça estaduais e do Supremo Tribunal Federal, que reiteradamente afirmam ser vedado ao Executivo sustar os efeitos de leis mediante decretos, notadamente em matéria de reajustes salariais de servidores. Em complemento, discute-se o outro lado da questão: o agente público, ao cumprir lei vigente, não pode ser responsabilizado, ainda que posteriormente a norma venha a ser declarada inconstitucional. Conclui-se pela necessidade de respeito à separação dos poderes, como garantia de segurança jurídica e estabilidade institucional.
Palavras-chave: Separação de poderes. Presunção de constitucionalidade. Mandado de segurança. Controle de constitucionalidade. Segurança jurídica.
Abstract
This article analyzes the impossibility for public officials, especially heads of the Executive Branch, to unilaterally suspend the application of laws on the grounds of unconstitutionality. The study is based on the constitutional principles of separation of powers, presumption of constitutionality, and judicial review, to demonstrate that only the Judiciary has the authority to invalidate or suspend laws. The article examines case law from State Courts and the Federal Supreme Court, which consistently prohibit the Executive from suspending laws by decree, especially regarding civil servants’ salary adjustments. It also addresses the other side of the issue: public officials cannot be held liable for enforcing laws in effect, even if they are later declared unconstitutional. The conclusion emphasizes the importance of respecting separation of powers as a guarantee of legal certainty and institutional stability.
Keywords: Separation of powers. Presumption of constitutionality. Writ of mandamus. Judicial review. Legal certainty.
Sumário: 1. Introdução. 2. Fundamentos constitucionais. 3. Jurisprudência dos Tribunais de Justiça. 4. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 5. Consequências práticas. 6. A responsabilidade do agente público que cumpre lei posteriormente declarada inconstitucional. 7. Conclusão. Referências
1. Introdução
A discussão acerca da competência dos agentes públicos para o controle da constitucionalidade das leis é tema de relevância teórica e prática. Em um Estado Democrático de Direito, a lei é fruto de um processo legislativo que representa a vontade popular, encontrando-se revestida da presunção de legitimidade e constitucionalidade.
No entanto, a prática administrativa tem revelado situações em que Prefeitos, Governadores ou até mesmo o Presidente da República optam por não cumprir normas regularmente promulgadas, justificando tal conduta pela alegada inconstitucionalidade do diploma legal.
Em geral, a controvérsia surge em matérias de alto impacto orçamentário e político, como a concessão de reajustes salariais a servidores públicos, institutos que envolvem limites fiscais (CF/88, art. 169; Lei Complementar nº 101/2000) e debates sobre responsabilidade na gestão pública.
O cerne do problema está em definir se o Executivo pode, por decreto ou ato administrativo, suspender a eficácia de uma lei aprovada pelo Legislativo, ou se deve provocar o Poder Judiciário para que este, em sede própria, declare a inconstitucionalidade da norma. A questão, longe de ser meramente formal, envolve a separação de poderes, a reserva de jurisdição e a segurança jurídica.
Nesse contexto, o presente artigo busca demonstrar que o agente público não pode se escusar do cumprimento da lei sob o pretexto de inconstitucionalidade, cabendo-lhe cumprir integralmente o diploma legal até eventual decisão judicial que o invalide. O objetivo é evidenciar como a jurisprudência dos Tribunais de Justiça e do Supremo Tribunal Federal tem construído um entendimento uniforme em defesa da supremacia do Judiciário no controle de constitucionalidade.
2. Fundamentos constitucionais
A Constituição da República de 1988 estabelece, em seu art. 2º, o princípio da separação dos Poderes, segundo o qual Executivo, Legislativo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Trata-se de cláusula pétrea implícita, que assegura a repartição funcional de competências e impede que um Poder exerça atribuições típicas do outro.
No caso específico, a questão relaciona-se ao controle de constitucionalidade das leis, que, no Brasil, é competência típica do Poder Judiciário. Ainda que existam mecanismos de autocontenção do Legislativo (como o veto jurídico por inconstitucionalidade) e de defesa do Executivo (como a recusa de sanção), uma vez promulgada e vigente a lei, nenhum agente público pode afastar sua aplicação sem decisão judicial.
Do ponto de vista jurídico, esse raciocínio decorre de três fundamentos centrais:
* Toda lei aprovada pelo Poder Legislativo e promulgada pelo chefe do Executivo presume-se válida e conforme a Constituição. Esse atributo impõe sua obrigatoriedade até que o Poder Judiciário decida de modo diverso. A desobediência administrativa rompe com a ordem constitucional e fragiliza a confiança da sociedade no sistema normativo.
* A Constituição garante que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Isso significa que eventuais dúvidas sobre a validade da norma devem ser submetidas ao Judiciário, e não resolvidas de forma autônoma pela Administração Pública.
* O controle concentrado, exercido pelo Supremo Tribunal Federal, e o controle difuso, realizado por qualquer juiz ou tribunal, confirmam que a competência para declarar a inconstitucionalidade de uma norma é exclusiva do Judiciário. O Executivo não pode substituir-se ao Judiciário para invalidar, suspender ou deixar de aplicar uma lei.
A jurisprudência do STF é clara: em casos como a ADI 5297/TO (Informativo 1186), a Corte afirmou ser inconstitucional a suspensão de efeitos financeiros de lei estadual por decreto do governador, reiterando que o único caminho legítimo é a propositura de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar.
Esse fundamento constitucional é reforçado também por normas financeiras e orçamentárias. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, arts. 16, 17 e 21) e a própria Constituição (art. 169, § 1º, I) estabelecem exigências de previsão orçamentária para concessão de aumentos, mas a ausência desses requisitos não autoriza o Executivo a descumprir a lei, devendo ele buscar o Judiciário para obter a suspensão de sua eficácia.
Portanto, o quadro normativo e constitucional demonstra de forma inequívoca que a atuação administrativa de afastar a lei é ilegítima, por violar os pilares do Estado de Direito: legalidade, separação de poderes e jurisdição constitucional.
3. Jurisprudência dos Tribunais de Justiça
A análise dos Tribunais estaduais demonstra que a prática de afastar unilateralmente a aplicação de leis é recorrente, sobretudo em matéria de reajuste salarial de servidores municipais e estaduais. O Poder Judiciário, entretanto, tem se posicionado de maneira uniforme contra essa postura.
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJ-MG), no julgamento da Remessa Necessária-Cv nº 10000220713374001, reconheceu que a lei municipal de reajuste salarial dos servidores deve ser cumprida, ainda que promulgada em gestão anterior. Destacou-se que a lei possui presunção de constitucionalidade e que sua não execução pelo Prefeito configura até mesmo crime de responsabilidade. A decisão enfatizou que o Executivo não pode, sob alegação de inconstitucionalidade, paralisar unilateralmente norma vigente.
No Tribunal de Justiça de Goiás (TJ-GO), a questão foi enfrentada no Reexame Necessário e Apelação Cível nº 0375010-58.2015.8.09.0152, em que se discutia a suspensão de reajuste anual de servidores por meio de decreto. O Tribunal concluiu pela ilegalidade da conduta, destacando que o mandado de segurança é via adequada para assegurar o cumprimento da lei, mesmo quando seus efeitos patrimoniais decorrem de direito reconhecido. Rejeitou-se a alegação de inadequação da via eleita e a tese de necessidade de prévio requerimento administrativo.
Já o Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJ-SC) enfrentou situação semelhante na Execução Penal nº 80002476920238240008, em que também se discutia o alcance da presunção de constitucionalidade. O Tribunal reafirmou que decretos não podem se sobrepor a leis, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, mas ressaltou a possibilidade de controle incidental de constitucionalidade, competência exclusiva do Judiciário.
Esse conjunto de decisões evidencia que os Tribunais estaduais têm reforçado a supremacia do Legislativo na produção normativa e do Judiciário no controle de constitucionalidade, vedando qualquer espaço para o Executivo suspender ou descumprir a lei sob juízo próprio.
4. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
No âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF), a discussão ganhou contornos definitivos com a ADI 5297/TO (Informativo 1186, rel. Min. Luiz Fux, j. 14.08.2025). O caso tratava da edição de decreto estadual que suspendeu os efeitos financeiros de lei que majorava subsídios de delegados da polícia civil tocantinense, sob o argumento de ausência de previsão orçamentária.
O Plenário do STF, por unanimidade, julgou o decreto inconstitucional, afirmando que o governador não pode assumir a função de “juiz constitucional”. A Corte foi categórica ao afirmar que: a Constituição não autoriza o Executivo a suspender a eficácia de leis; o único caminho legítimo é a provocação do Judiciário, por meio de ação própria de controle concentrado e mesmo em hipóteses de ausência de previsão orçamentária, a lei deve ser cumprida até decisão judicial que disponha em sentido contrário.
Além disso, a Corte, no mesmo julgamento, reconheceu a inconstitucionalidade da própria lei (Lei tocantinense nº 2.853/2014) por violação às normas constitucionais e à Lei de Responsabilidade Fiscal, mas modulou os efeitos da decisão para não suprimir situações jurídicas já consolidadas.
Esse julgamento se alinha ao precedente clássico da ADI 1410 MC (Rel. Min. Celso de Mello, DJ 14.04.1995), que já havia declarado inconstitucional a prática de suspensão administrativa da eficácia de leis. Assim, há uma jurisprudência consolidada no sentido de que a presunção de constitucionalidade só pode ser afastada pelo Judiciário.
O STF, portanto, reafirma que não cabe ao Executivo “julgar” a Constituição, pois essa função pertence exclusivamente ao Poder Judiciário, como garante da supremacia constitucional.
5. Consequências práticas
O reconhecimento da impossibilidade de suspensão administrativa de leis gera diversas implicações práticas relevantes:
Responsabilidade política
– Prefeitos e Governadores que se recusam a aplicar leis regularmente promulgadas podem ser enquadrados em crimes de responsabilidade (CF/88, art. 85), sujeitando-se a sanções políticas, inclusive perda do cargo.
Responsabilidade administrativa e civil
– A não execução da lei pode caracterizar ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992, art. 11), por violação ao princípio da legalidade e ao dever de lealdade às instituições. Além disso, pode gerar responsabilização civil do agente pelos danos causados.
Direito subjetivo dos servidores
– Para o funcionalismo público, a jurisprudência reconhece como direito líquido e certo o recebimento dos reajustes previstos em lei. O mandado de segurança é a via adequada para assegurar o cumprimento, com reflexos patrimoniais tratados como consequência acessória da decisão.
Segurança jurídica e institucionalidade
– A vedação à suspensão administrativa reforça a estabilidade institucional, evitando que cada gestor, segundo sua própria convicção, selecione quais normas aplicar. Isso assegura previsibilidade e confiança nas relações jurídicas.
Economia processual
– Embora implique judicialização, esse mecanismo concentra no Judiciário o controle de constitucional
6. A responsabilidade do agente público que cumpre lei posteriormente declarada inconstitucional
O outro lado da questão também merece destaque: o agente público não pode ser responsabilizado por cumprir lei vigente, mesmo que posteriormente declarada inconstitucional.
Enquanto não houver decisão judicial em contrário, a lei goza de presunção de constitucionalidade e deve ser observada. O princípio da segurança jurídica (CF/88, art. 5º, caput; art. 37, caput) protege o gestor que atuou conforme o ordenamento em vigor, não sendo exigível que antecipe decisões futuras.
O STF, na ADI 5297/TO, modulou os efeitos da decisão para não suprimir atos praticados com base em lei posteriormente invalidada, reconhecendo a necessidade de proteger situações jurídicas consolidadas.
Nesse mesmo sentido, o TJ-SP, na Apelação Cível nº 1002526-07.2021.8.26.0609 (j. 24.07.2023), afastou a imputação de improbidade administrativa contra ex-prefeito que sancionou lei posteriormente declarada inconstitucional (RE 1.275.788/SP). A Corte reconheceu que, à época, havia entendimentos divergentes nos tribunais e no Tribunal de Contas, o que legitimava a conduta do gestor. Ausente o dolo, não se configurou improbidade.
Portanto, assim como o agente público não pode descumprir a lei unilateralmente, também não pode ser punido por aplicá-la enquanto vigente.
7. Conclusão
A análise empreendida ao longo deste artigo permite afirmar, com clareza, que o agente público não detém competência para afastar unilateralmente a aplicação de leis sob o argumento de inconstitucionalidade. Essa constatação não é meramente técnica, mas resulta da própria estrutura constitucional brasileira, que reserva ao Poder Judiciário a função de exercer o controle de constitucionalidade, tanto em sede difusa quanto concentrada.
A separação dos poderes, enquanto cláusula fundamental do Estado de Direito, impede que o Executivo se arvore em intérprete último da Constituição, sob pena de usurpação de competência jurisdicional. Da mesma forma, a presunção de constitucionalidade das leis garante estabilidade e previsibilidade à ordem jurídica, assegurando que os diplomas normativos sejam cumpridos até que o Judiciário, provocado pelas vias adequadas, decida pela sua nulidade.
Por outro lado, a responsabilização do gestor público não pode ser confundida com a mera execução da lei. Cumprir norma vigente é dever jurídico, e não ilícito, ainda que futuramente venha a ser declarada inconstitucional. A responsabilização só se legitima em hipóteses de dolo ou má-fé, nunca em decorrência da obediência ao ordenamento jurídico válido à época dos fatos.
Assim, a discussão não se limita a uma questão de hermenêutica constitucional, mas alcança dimensões práticas de enorme relevância: a preservação da segurança jurídica, a estabilidade das relações entre Estado e cidadãos e a proteção da própria democracia. O respeito ao devido processo constitucional de controle de normas assegura que a Constituição permaneça como parâmetro supremo, evitando tanto o arbítrio de gestores que pretendam descumprir a lei quanto a insegurança de punir aqueles que, de boa-fé, apenas a aplicaram.
Em suma, o equilíbrio institucional exige que o agente público seja compelido a cumprir a lei vigente, mas também protegido contra responsabilizações indevidas quando a executa de forma leal. Esse duplo vetor — obrigação de cumprimento e proteção pela presunção de constitucionalidade — representa não apenas a aplicação técnica da Constituição, mas também a concretização do Estado Democrático de Direito em sua dimensão mais prática e efetiva.
Referências
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BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 25 set. 2025.
GOIÁS. Tribunal de Justiça. Apelação/Reexame Necessário: 0375010-58.2015.8.09.0152. Rel. Des. Sebastião Luiz Fleury. Julg. 13 nov. 2018.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Remessa Necessária-Cv: 10000220713374001. Rel. Des. Maria Cristina Cunha Carvalhais. Julg. 05 jul. 2022.
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SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 1002526-07.2021.8.26.0609. Rel. Des. Maria Laura Tavares. Julg. 24 jul. 2023.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 1410 MC. Rel. Min. Celso de Mello. DJ 14 abr. 1995.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 5297/TO. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 14 ago. 2025. Informativo 1186.
